法工委范文10篇

从“发展才是硬道理”到“科学发展观”，其核心就是发展，发展就要变化，变化需要创新。随着经济发展和城市化进程的推进、社会主义法律制度的日趋完备，如何加强城市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市综合行政执法体制，使其高效规范的运行，就成为一个重要课题。2008年12月，经区人大常委会研究决定，成立了由法工委牵头的“综合行政执法”调研组，通过历时两个多月较为深入细致的调查研究，形成书面调研报告如下：

一、综合行政执法形成的背景与推行现状

1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年以来至2002年，全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。2002年8月22日国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号），该决定指出并明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。2002年10月11日国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施四个方面提出了意见。2004年××市政府相继批准了我市渝中区、南岸区、××区、北陪区综合行政执法试点实施方案，《××区人民政府关于综合行政执法试点改革的实施意见》（××府发【2004】96号），即三定方案，将××区城市管理综合执法局更名为××区综合行政执法局，为政府组成部门，专司行政监督处罚职能。至此，管罚分离的行政执法法制格局和综合行政执法的大格局基本形成。

从全市综合行政执法试点推行的现实状况来看，已有渝中区、南岸区、××区、北陪区实行了综合行政执法工作格局，其推行情况亦不尽一致，有的完全没有了管理职能，有的还交叉了部分管理职能，有的是综合行政执法局一块牌子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌子一套班子，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚分离的法制格局。

二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分析

综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长效机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体唯一性、执法体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点，但该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下：

从“发展才是硬道理”到“科学发展观”，其核心就是发展，发展就要变化，变化需要创新。随着经济发展和城市化进程的推进、社会主义法律制度的日趋完备，如何加强城市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市综合行政执法体制，使其高效规范的运行，就成为一个重要课题。2008年12月，经区人大常委会研究决定，成立了由法工委牵头的“综合行政执法”调研组，通过历时两个多月较为深入细致的调查研究，形成书面调研报告如下：

一、综合行政执法形成的背景与推行现状

1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年以来至2002年，全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。2002年8月22日国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号），该决定指出并明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。2002年10月11日国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施四个方面提出了意见。2004年××市政府相继批准了我市渝中区、南岸区、××区、北陪区综合行政执法试点实施方案，《××区人民政府关于综合行政执法试点改革的实施意见》（××府发【2004】96号），即三定方案，将××区城市管理综合执法局更名为××区综合行政执法局，为政府组成部门，专司行政监督处罚职能。至此，管罚分离的行政执法法制格局和综合行政执法的大格局基本形成。

从全市综合行政执法试点推行的现实状况来看，已有渝中区、南岸区、××区、北陪区实行了综合行政执法工作格局，其推行情况亦不尽一致，有的完全没有了管理职能，有的还交叉了部分管理职能，有的是综合行政执法局一块牌子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌子一套班子，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚分离的法制格局。

二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分析

综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长效机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体唯一性、执法体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点，但该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下：

从“发展才是硬道理”到“科学发展观”，其核心就是发展，发展就要变化，变化需要创新。随着经济发展和城市化进程的推进、社会主义法律制度的日趋完备，如何加强城市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制，理顺城市综合行政执法体制，使其高效规范的运行，就成为一个重要课题。2008年12月，经区人大常委会研究决定，成立了由法工委牵头的“综合行政执法”调研组，通过历时两个多月较为深入细致的调查研究，形成书面调研报告如下：

一、综合行政执法形成的背景与推行现状

1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年以来至2002年，全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。2002年8月22日国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号），该决定指出并明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。2002年10月11日国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施四个方面提出了意见。2004年××市政府相继批准了我市渝中区、南岸区、××区、北陪区综合行政执法试点实施方案，《××区人民政府关于综合行政执法试点改革的实施意见》（××府发【2004】96号），即三定方案，将××区城市管理综合执法局更名为××区综合行政执法局，为政府组成部门，专司行政监督处罚职能。至此，管罚分离的行政执法法制格局和综合行政执法的大格局基本形成。

从全市综合行政执法试点推行的现实状况来看，已有渝中区、南岸区、××区、北陪区实行了综合行政执法工作格局，其推行情况亦不尽一致，有的完全没有了管理职能，有的还交叉了部分管理职能，有的是综合行政执法局一块牌子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌子一套班子，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚分离的法制格局。

二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分析

综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长效机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体唯一性、执法体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点，但该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下：

党风廉正建设

一年来，在县委、县人大常委会的正确领导下，我以“三个代表”重要思想和十六大精神为行动指南，严格按照遵守党风廉正建设的各项规定，认真履行岗位职责，加强自身廉正建设，创造性地完成了组织分配给自己的任务。现将一年来党风廉正建设情况汇报如下：

一、加强学习，不断提高自身修养

按照党组要求，积极加强思想政治理论学习，布点提高自身政治理论，业务能力水平，认真学习党风廉正建设的各项规定，树立良好的廉正勤政形象。平时除了参加机关组织的周二、五例会学习，自己挤出时间自学马列主义、思想、邓小平理论等著作、学习党的十六大和省、市、县有关会议精神，在不断提高自己政治修养的同时，增加了对党的更深刻认识，自觉贯彻党的路线、方针、政策，树立正确的世界观、人生观和价值观，不断增强全心全意为人民服务的宗旨意识和民本意识，进一步坚持和发扬领导干部勤政为民、廉洁从政的优良作风；结合自己的工作实际不断加强业务知识、和法律、法规以及与自身工作有关的科学、社会经济知识学习，以此来提高自己的业务能力和业务水平。

二、爱岗敬业，认真履行岗位职责

人大法工委的主要职责是监督“一府两院”，严格按照宪法行使权利，审查监督“一府两院”制定的法规是否符合宪法精神。做为我县人大常委会的法工委还承担着对口解决涉法及人大代表来信来访的接待工作。随着社会的进步，人民法制意识的增强，到人大上访，反映公、检、法机关问题的人逐年增多。自己虽然身体不好，但是自己克服困难坚持工作，对群众的来信来访，都能做到认真记录，耐心解答，努力做到事事有回音，件件有答复，尽量是群众满意，代表满意。今年还加大工作执法检查粒度，有效促使执法部门以法办案。对公安机关贯彻执行《中华人民共和国治安处罚条例》和基层派出所基础建设情况进行检查，共抽查个派出所；对检察院自侦案件办理情况进行检查，共查阅案卷卷；对法院执行工作情况进行检查，共到全县个乡镇个行政村走访当事人人，调阅案卷卷。对查出的问题在常委会上都给予明确指出，并根据实际工作的需要提出合理化的意见和建议，做到不庇护、不护短，严格按照法律要求去做，并对要求整改的情况进行再检查，有效促进了宪法和法律在我县贯彻执行。

近几年来，移动、电信等通信企业拒绝配合人民法院调查取证的事件时有发生，绝大部分法院对此针锋相对，除责令通信企业依法履行协助义务外，还对其处以不同额度罚款的制裁。由此，引发了一次又一次激烈的争论。

背景：屡犯屡罚与屡罚屡犯

案例一：湖南省益阳市南县法院2003年在执行一起行政诉讼案件过程中，要求该县移动通信营业部提供某通信用户的电话详单，移动通信企业以电信条例第六十六条规定为由予以拒绝，法院对该营业部处以3万元罚款。2003年11月6日，有关当事人请求湖南省人大法工委就人民法院是否有权检查移动通信用户通信资料做出法律解答。湖南省人大法工委认为，用户通信资料中的通话详单属于宪法保护的通信秘密范畴，人民法院依照民事诉讼法调查取证时，应符合宪法的规定，不得侵犯公民的基本权利。2004年4月9日，全国人大常委会法工委办公室下发法工办复字[2004]3号交换意见，同意湖南省人大常委会法工委的请示意见。意见出来后，相关法院退还了5起类似纠纷的罚款。（《三湘都市报》2004年5月17日报道）

案例二：2005年10月20日，江苏省东台市法院的执行人员到常州电信分公司所属湖塘营业厅要求查询电信用户机主资料。常州电信分公司答复，根据宪法第四十条及电信条例第六十六条的规定，人民法院不能检查电信用户的资料信息。随即，东台市法院的执行人员来到常州电信分公司接待处，再次提出要求查询电信用户资料信息，仍遭拒绝。法院遂对常州电信分公司湖塘营业厅、常州电信分公司各处罚款3万元。常州电信分公司向盐城市中级法院申请复议，要求撤销罚款决定。盐城市中级法院驳回其申请。2005年12月2日，东台市法院将6万元罚款执行到位。（《人民邮电报》2006年4月12日报道）

案例三：2006年2月23日，江西省铜鼓县法院在审理案件中，依当事人申请，到江西宜春移动公司调取案件受害人漆某的手机通话记录及相关资料，移动公司人员向法院办案人员出示一份法工办复字[2004]3号文件复印件后，拒绝提供漆某通话记录。3月14日，法院办案人员再次到该公司调查，仍遭拒绝。为此，铜鼓县法院作出对该公司罚款3万元的处罚决定。宜春移动公司不服申请复议。4月6日，江西省宜春市中级人民法院作出了维持铜鼓县人民法院对江西宜春移动公司罚款3万元的复议决定。（《中国法院网》2006年4月7日报道）

案例四：四川省南充市西充县人民法院执行庭在执行一起借贷纠纷案中，由于被执行人故意隐藏身份和住址，造成该案执行受阻长达6年。2006年4月，西充县人民法院执行庭干警终于获取了被执行人在成都市的座机电话号码，即到四川省电信有限公司成都市分公司调查该座机电话的开户资料，却遭到拒绝。电信公司扬言不论哪级法院来了都不能查，并公然在法院介绍信背面批注“根据宪法第四十条不能提供用户信息”。5月15日，西充县人民法院按照相关法律规定，责令成都电信公司立即协助调查、取证，并对其给予罚款3万元。迫于法律压力，该公司终于同意协助调查、取证，使得这起借贷纠纷案的执行取得了重大突破。同时，西充县人民法院通过强制执行，成功地对罚款进行了强制扣划。（《南充晚报》、《中国法院网》2006年5月25日报道）

一、坚持党委领导立法

立法规划和年度立法计划制定后及时报市委批准后方才对外公布。其次，建立重大立法事项报告制度。淮安人大在地方立法工作中，除编制和调整立法规划、年度立法计划要报经市党委批准之外，还建立立法重大事项报告制度。当地方立法内容涉及到政治敏感性、社会焦点性、主题重大性以及特别复杂性问题时，要及时向市委汇报;当地方立法工作中出现重大立法争议事项时，要及时向市委报告，在市委统一领导下协商解决。最后，市委大力支持人大立法机构建设，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起来，在人员编制和办公经费上得到充分保障。有了市委的坚强领导，人大立法能力建设才有了政治保证，坚持党委领导立法是立法能力生成的关键。

二、充分发挥人大在立法中的主导作用

按照相关法律规定，设区市行使地方立法权的主体有市人大、市人大常委会和市政府。［1］但按照十八届四中全会的精神要求，地方立法要充分发挥人大的主导作用。立法能力的提升，说到底是人大立法能力的提升，人大主导立法是人大作为权力机关的应有之义，是提升立法能力的主渠道。淮安市在人大主导地方立法工作方面做得很好。(一)市人大常委会及时制定地方立法规划和立法计划为了保证地方立法工作的顺利开展，地方立法权的有效行使，淮安市人大常委会通过充分调研和论证，及时制定出《淮安市人大常委会2017－2021年立法规划》和《淮安市人大常委会2017年立法计划》。在制定过程中，市人大常委会广泛听取各方意见，坚持科学立法和民主立法，采取切实可靠措施保证立法质量。(二)加强制度立法，保证地方立法的规范化立法本身是一项专业性和技术性很强的工作，对刚获得地方立法权不久的淮安市来说，为了顺利承接地方立法权工作，市人大常委会及时制定了《淮安市人民代表大会常务委员会制定地方性法规办法》，该《办法》基本能够保证地方立法的规范化，但它毕竟不够完善，带有临时性色彩。市人大常委会十分重视立法的规范化工作，积极组织力量着手起草《淮安市制定地方性法规条例》草案，草案已顺利完成，正在抓紧向社会征求意见，预计2017年10月份能进入人大常委会一审程序，通过一审后计划于2018年初提交淮安市八届人大二次会议审议通过，届时淮安市地方立法规范化工作将迈上一个新的台阶。(三)建立健全人大立法机构地方立法机构建设是立法主体充分行使地方立法权的组织保障。［2］在市党委和有关部门的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委员会(以下简称法制委)，淮安市人大常委会依法成立了市人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)。法制委设主任委员1人、副主任委员1到2人，委员若干名，主任委员、副主任委员和委员人数维持在9人。法制委的全体委员均来自市人大代表，原则上有群众基础和专业背景，比较重视地方立法工作的人大代表才能当选法制委的委员。在地方立法方面，法制委的主要职责是审议法工委负责起草或者委托起草的地方法规草案，提出审议结果报告和草案修改稿，将修改后的地方立法草案提交市人大审议。法工委的主要职责是组织开展对地方性法规草案中有关问题的调研;进行地方立法调查研究;负责地方性法规案的起草及法律草案征求意见的工作。淮安市法工委依法享有编制8人，在市人大常委会的内设机构中编制人数最多，由此可见市委和市人大对地方立法机构建设工作的重视程度。

三、充分发挥地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主导，但离不开地方政府的支持。首先，市政府法制办与市人大法工委建立密切的工作联系机制，及时协商沟通有关地方立法事宜;其次，在立法选题、项目论证以及具体地方法规草案的起草等方面要发挥地方政府的作用。地方政府部门多数身处执法第一线，它们对于立法需求有着更准确的把握，自身工作也会产生迫切的立法需求。如《淮安市地下管线管理条例》的顺利出台，就是淮安市规划局、城管局和建设局等政府部门大力推动的结果。最后，地方立法人才队伍建设需要地方政府大力支持。淮安市政府积极支持人大立法工作，从政府各部门中抽调懂法、懂城市管理、懂环境保护的专业人才充实市人大立法工作队伍。

最近，不少媒体都在关注全国人大常委会法工委成立法规备案审查室一事，有的媒体还称这是中国违宪审查的开始，看后不禁哑然。其实，成立这样一个机构与启动违宪审查机制是两码事。

法规备案审查室只是一个办事机构，连工作机构（如委员会之类）都不是，更不是一个有违宪审查权的权力机构（全国人大常委会有这个权力）。那么，成立办事机构能不能对违宪违法审查有所作用，是否有利于加强违宪审查呢？我认为，目前加强违宪审查不在于是否成立这个机构，而在于是否能建立一套违宪审查的工作程序并公开之，把公民提起的违宪审查建议按程序审查并给予公民一个回答。当然，成立了办事机构可以协助全国人大常委会进行违宪审查，但办事机构协助搞法规备案审查并不是现在才开始，早在上世纪八十年代中期就开始了。如果这个办事机构还是像过去那样工作，法规违法违宪的问题依然不会得到太大改变。

法规备案审查工作是全国人大常委会一直在做的一件事。六届全国人大法规是只备案不主动审查。七届、八届全国人大期间对备案法规主动审查，七届全国人大以前法案是由办公厅联系局承担，八届和九届全国人大是由办公厅秘书局承担。不过到九届全国人大特别是《立法法》制定后，法规便只备案不做主动审查了。过去对备案法规进行主动审查工作，由于不提交常委会进行实质审查，结果是劳而无功。

因为这种审查劳而无功，因此在九届全国人大期间，对备案法规主动审查这一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》设定的被动审查原则，即通常所说的“不告不理”。真正违宪审查的机制通常是不告不理的。

《立法法》规定了“告”的两种方法，一种是由国家机关提出的审查“议案”，一般是必须审查的事项；另一种是由单位和个人提出的审查“建议”，要经过法规审查办事机构筛选以后，决定是否再送专门委员会审查，专门委员会可以审查也可以不审查。但是，这里“理”没有进入实质阶段。现又回到主动审查的老路，而不启动“理”的实质程序，可能不一定有效。

首先，法规备案审查室是人大常委会法工委下面的一个办事机构，它没有撤销法律法规的权力，发现违法问题要由法工委提出审查意见报告，而人大常委会的惯常做法是让地方人大常委会自行纠正。由于审查意见没有法律效力，地方人大可以考虑，也可以不考虑，法规备案审查室同样可能像以前一样陷入无人理睬的尴尬。

2012年，县人大常委会监督工作的主要思路是：在中共县委的领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全县改革、发展和稳定的大局，围绕维护和实现广大人民群众的切身利益，认真履行宪法和法律赋予的各项职责，不断改进和加强代表工作，坚持不懈地加强常委会自身建设，更好发挥常委会职能作用，为促进全县经济社会又好又快发展做出新贡献。

一、听取和审议报告

（一）法定报告

1、审查和批准县人民政府关于2012年县本级政府预算

审查的重点：预算分解方案的合法性、完整性，法定支出和重点支出保障措施，预算执行推进措施等。拟安排在3月召开的县十七届人大常委会第2次会议上听取和审查该报告。由财经委、办公室具体组织实施。

2、听取和审议县人民政府关于2012年上半年国民经济和社会发展计划执行情况报告

设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的价值和评价标准。一部良好的地方性法规是不断修改出来的，本文就法规草案审议修改中的问题提出一点思考。

一、审议中修改法规草案的主体与路径

1.设区市人大及其常委会是审议主体。地方立法涉及部门较多，牵扯面较广，程序相对复杂，利益焦点集中，社会关注较广。十八届四中全会指出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”设区的市人大及其常委会的主导作用体现在地方性法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。（1）起草阶段。起草阶段提案人是主体。法规草案的提出一般由设区的市以上的各级人民代表大会举行会议时的主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，或者人大代表五人以上联名等，提出属于本级人民代表大会职权范围内的法规议案，设区的市人大常委会的地方立法提案主体与上述范围大致相同。实践中地方性法规草案的起草及其提出多由设区的市人民政府提出。（2）审议阶段。设区的市人大及其常务委员会是审议表决的主体，专门委员会具有一定的审议权，但不决定法规草案的结果，不能作为审议主体。专门委员会作为代表大会的常设机构，在人民代表大会会议期间受主席团领导，闭会期间受常委会领导；专门委员会享有提议案权和审议交付议案的权力，其中法制委员会对法规案有统一审议权，人大及其常委会的审议主体作用通过专门委员会、常委会工作机构行使，其审议、修改行为，是为人大及其常务委员会的审议、表决服务，其审议无权决定法规案的最终结果，但有审议的阶段性、程序性效力。人大常委会工作委员会的研究意见、专门委员会的审议意见、审议结果的报告、法规草案修改稿、表决稿形成后，最终的效力要通过设区的市人民代表大会、常务委员会的审议、表决决定。（3）表决阶段。设区的市人大及其常委会行使审议权，对地方性法规的审议表决有三种结果，审议通过、不通过、提案人在表决前撤回。设区的市人大及其常委会在地方立法项目确定、立法进度、立法决策中起主导作用，但最为关键的是审议环节的主导，即审议中要抓住法规草案中“关键的那么几条”；对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的，主动和有关方面沟通协商，提出解决方案，对于重大事项，及时向党委请示；对争议比较大的，可引入第三方评估，充分听取各方面意见，及时作出决策。人大常委会组成人员、代表在审议中发挥着重要的作用，却不是审议主体。2.地方性法规草案审议修改中的程序性环节。设区的市地方立法权限，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。立法程序保障立法权的正确行使，立法活动中必须遵循立法程序，地方立法程序包括地方组织法、立法法、设区市的立法条例、人民代表大会议事规则、常务委员会议事规则、主任会议制度等。（1）法规草案的提出环节。地方性法规提案程序，是指享有提案权的主体依照法定程序向立法机关提出有关制定、修改或者废止某项法规的程序，是地方立法程序的起始，具体形式是提出法规案，同时提出法规草案文本及说明，必要的参阅资料。修改地方性法规的，提交修改前后的对照文本。法规草案的起草，由提案机关负责，设区的市人大主席团、市人大常委会、市人大各专门委员会提出的法规草案由市人大有关专门委员会、常委会工作机构或专门起草委员会或专业机构及其人员起草。（2）法规草案的审议环节。法规草案的审议，是指立法机关对已经列入议程的法规草案正式进行审查和讨论。其一，设区的市人民代表大会对法规草案审议中的修改环节。在市人民代表大会会议上听取法规草案的说明；代表团审议，专门委员会审议，代表团团长会议审议，法制委员会统一审议。四种审议中，只有专门委员会和法制委员会的审议，存在对法规草案审议中的修改问题。具体路径一是汇总、研究各代表团和专门委员会的审议意见。二是法制委员会召开全体会议，根据汇总的各代表团意见和有关专门委员会审议意见、法工委提出的修改建议，对法规草案逐条审议；向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿。三是法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对法规草案修改稿再次进行修改研究，提出法规草案建议表决稿，再经代表团审议后，经主席团审议后提出法规草案表决稿。其二，设区的市人大常委会对法规草案审议中的修改环节。市人大常委会对法规草案的审议，多为两审三通过制，另外可以增加或减少审议次数。一审程序中法规草案的审议。一审程序中，基本不涉及法规草案的修改。法规草案列入常委会议程之前由有关专委、工委进行初步研究或者审议，比较简单。在人大常委会一审会议上，一是听取提案人作法规草案的说明。二是听取有关专委或工委的审议意见报告或研究意见报告。三是分组审议。会议之后才会产生对地方性法规草案的修改问题。四是一审之后的修改工作。在10天内有关工委或者专委提出地方性法规草案的修改建议及建议修改稿；向社会公布法规草案或者建议修改稿征求意见（不公布的除外），向常委会法工委移送法规草案审议资料。二审程序中法规草案的修改。二审是法规草案修改最为集中、关键的环节。分为二审审议前的修改和二审审议后的修改，审议层次分为法制委员会的审议和人大常委会的审议，前者的审议为后者的审议做好铺垫、准备、深化工作；后者的审议是前者审议的继续和深化。二审审议前的修改。做好二审的准备工作。包括，法工委对地方性法规草案建议修改稿进行研究；法制委员会进行统一审议，形成地方性法规草案审议结果的报告。二审审议后的修改。在二审会议上，不存在对法规草案的直接修改，二审程序，听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告；常委会对地方性法规草案修改稿分组审议。法制委员会的审议，即小审议，形成审议结果的报告、提出地方性法规草案表决稿等，对法规草案的修改最为集中。常委会三次审议表决。常委会三次审议听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告，召开分组会议对新修改的法律草案文本进一步审议。此审议是为表决做准备，很少有大的修改意见，甚至不提修改意见建议。

二、审议中修改法规草案的形式与内容

1.修改法规草案的意见建议来源与效力。（1）意见建议来源。经过了一系列程序，提出的地方性法规草案具有一定质量和基础。进入设区的市人民代表大会及其常务委员会审议程序后，意见建议来自，一是各代表团代表的审议意见建议。二是相关工委的研究意见或者专门委员会的审议意见建议。三是常委会组成人员的审议意见建议。四是列席人员的意见建议。五是论证会、咨询会上专家学者等的意见建议。六是网上公开征求到的社会各界的意见建议。七是法制工作委员会工作人员的意见建议。八是省人大常委会有关专委、工委在地方性法规报批审议中的意见建议。实务通说：“红头文件严格执行，黑头文件可以参照。”红头文件即省人大常委会《修改公布通知》所附的《审查结果的报告》《修改的意见建议清单》，黑头文件指常委会简报。九是其他方面的意见建议。（2）意见建议效力。针对地方性法规草案提出的意见建议在法律上的效力，是一个理论和实践问题。法律上没有明确规定，仅是对常委会组成人员没有采纳的意见建议要予以反馈；各地在地方立法规范性文件或者制度中，对征求到的社会各界的意见建议采纳情况予以反馈。解决意见建议的效力的意义，为科学立法、民主立法奠定基础，但在法律的层面是个难点。人大及其常委会是集体行使权力，实行一人一票的票决制度，不能规定不同人意见建议的效力问题。如果意见建议没有效力，结果会出现意见建议无人理，说了白说，或者对法规草案带来无限制修改。另外，审议中对设区的市人大及其常委会的修改权没有一定的约束，也是难点。实践中，对省人大有关专委在地方性法规报批中的意见建议，基本上是完全照搬，实际上具有某种法律效力。2.法规草案的审议权与审议修改权问题。这是很少探讨却十分重要的理论问题。地方性法规草案的审议权只能由一定身份的人和具有一定职权的组织机构行使，设区市由其人民代表大会、大会主席团、人大常委会、主任会议、专门委员会、市人大代表、常委会组成人员行使。对法规草案的审议权、修改权的行使，有时限性、阶段性、程序性。各工委对地方性法规草案进行修改是事实，但性质上属于承办性、工作性修改，没有法律效力，修改的法律效力必须在人大及其常务委员会、专门委员会在审议后才具有一定的法律效力。形象地说，一个动嘴，一个动手。既然存在审议中的修改权问题，那么修改是有限修改还是无限修改？即人大及其常委会对法规草案的核心条款的修改有没有限制，这个限制是针对草案而言的，人们普遍认为，既然是草案，就没有限制和约束性。对于部分事项有地方立法权的设区的市人大及其常委会而言，草案的修改不是无限修改，而是有限修改，在这方面需要进一步探讨。3.审议修改法规草案的主要形式与问题。采取会议审议修改的形式，包括人民代表大会会议、主席团会议、人大常委会例会、专门委员会会议。工作委员会实行首长负责制，论证会、听证会、征求意见建议会，不具有人大及其常委会审议的实质和形式要件，不能视为审议修改的形式。审议修改地方性法规草案的问题，一是修改权限不清。设区的市人民代表大会、常务委员会、专委、工委对地方性法规草案的修改权限没有进一步的细化。二是修改程序不规范。修改由具体的工委、专委承担，法制委员会的统一审议程序相对规范，其他工委、专委的修改程序比较疏略。三是修改依据不清晰。主要依据是审议中的各种意见建议，从理论层面分析，可将修改的依据分为三个层级：上位法律、行政法规、规章、社会公共政策；各种审议意见；当遵循的社会科学、自然科学规律，一般常识，基本理论等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是对法规草案核心条款无限制修改。地方性法规草案中的核心条款就那么几条，如果修改中打破了草案的基本结构，对草案核心条款无限度修改，或者反映草案的文本质量不高，或者反映提案人与设区的市人大及其常委会缺乏共识。

三、完善审议中修改法规草案的程序设计

最近，全国人大常委会在法律工作委员会（“法工委”）下设了法规审查备案室，专门处理行政法规、地方性法规和部门规章等法律规范的违宪与违法问题。这项措施对于维护国家的法制统一和保障公民的宪法权利应具有积极意义。

全国人大常委会设立了专门的备案审查机构，使宪法和《立法法》所规定的法制统一目标及其所涵盖的审查机制更便于实际操作。如果能获得有效的实施，这项制度将极大地推进中国的宪政和法治，甚至可以说是标志着中国宪政时代的开始。

笔者在这里探讨法规审查备案制度所涉及的几个基本问题。在审查主体问题上，宪法第67条明确规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律。严格地说，无论是法工委还是其下属的法规审查备案室都不具备解释宪法和法律的最高权力。但这并不表明宪法规定的“解释”是全国人大常委会的专有权力。在贯彻实施宪法和法律的过程中，所有的国家机关都必须适当理解和“解释”宪法和法律的相关条文，因而宪法第67条只能被理解为授予人大常委会以最高（而非专有）解释权。因此，在职能问题上，法规审查备案室无须严格限于“备案”。由于人大常委会及其下属委员会的工作非常繁忙，因而一般不可能对有关违宪和违法的个案申诉作出全面深入的调查。这项工作不可避免地落到了为此而专门设立的机构-法规审查备案室-身上。法规审查备案室应该像处理正常的法律争议那样，全面调查申诉所涉及的相关事实，并对所适用的宪法和法律解释提供建议和详细的说明。当然，由于现行宪法和《立法法》的有关规定，法规审查备案室无权对争议作出具有法律约束力的决定。它的职能是为人大常委会最终作出的投票表决提供充分的法律和事实依据。在这个意义上，它应该是人大常委会在合宪性与合法性审查过程中的职业“法律顾问”。

应当指出，由于法律规范审查被公认为司法职能，当今世界各国所采取的主流模式是司法审查模式，通过以普通法院（美国）或专门法院（法、德）进行法律规范的合法性与合宪性审查。相比之下，中国目前采取的立法审查模式具有一定的局限性，但如果可以保证法规审查备案室人员的司法素质，这种不足应该是可被克服的。因此，在人员选定过程中，候选人的法律职业能力必须被作为最重要的考察因素。最关键的是，法规审查备案室必须按照司法化的程序来处理宪法和法律争议，且提出争议的程序也必须正规化和法治化。法规审查备案室可以同时处理抽象争议（关于法律规范在抽象意义上违宪或违法的主张）和具体争议（特定当事人因利益受到影响而提出的法律规范违宪或违法的主张），但提出抽象争议的主体应限于宪法或法律指定的国家机关，提出具体争议的主体则应扩大到普通公民，而所有符合程序规定而提出的争议都必须受到严肃的实质性审查。可以想见，这项制度可能会产生大量的宪法和法律争议，因而超出一个法规审查备案室所能承受的限度。但是这种现象-如果发生的话-不应该被理解为任何意义上的“灾难”，而是宪政和法治的福音，因为它意味着法规审查制度正在解决中国社会在改革发展过程中不断遇到的宪政和法治难题。在这种情况下，作为一个成功的试点，中央的法规审查备案制度应该被逐步推广到全国各地。