地方政府范文10篇

关键词：地方政府债券债券风险风险防范

地方政府债券，简言之，就是由地方政府发行的债券，可分为收益债券和一般责任债券两大类。收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券；一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。地方政府发行债券有很多优点，如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。地方政府债券虽然有以上一些优点，但能否在我国发行在学术界存在很大争议。反对者的主要理由是我国的财政体制和政治体制尚不能有效控制风险的发生。本文认为为保持国民经济稳定增长，发挥地方债的积极作用，应当赋予地方政府发债权，但必须采取适当措施防范风险。地方债发行风险的预防、控制，不仅是其能够发行的必要条件，也是其能高效使用的保证。

地方政府发行债券的风险

（一）偿还风险

地方政府债券被称为“银边证券”，信用度很高，一般不会出现无人购买的现象，但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证，对风险有充分的认识并采取了有效措施，也不能在绝对意义上消除风险。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还，本身就是存在风险的。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力，也就不能通过调整税种、税率拓宽财源，这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。

（二）宏观调控风险

摘要：现有的中国地方政府竞争研究中所忽略的问题，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府竞争模型的逻辑前提：联邦分权制。我们将该模型加以修正，应用到中国的单一制环境下，并探讨地方政府竞争对于中央政策变迁及其公民参与的相关影响。

关键词：地方政府竞争；制度变迁；蒂博特模型；公民参与

市场经济环境下的地方政府竞争，是指一国范围内的地方政府之间就可流动资源而展开的竞争。在当代中国，地方政府竞争已经构成了一个重要的政治经济现象，引起了学术界的关注。本文将探讨地方政府竞争对于中央政策变迁的影响，这一课题包含着多重的意义。其中不可忽视的是，它构成了地方治理与公民参与的一个基本的环境变量。如果公民(或者企业)认为地方参政的成本要远远高于退出的成本，那么对于地方治理变迁的影响要素中，退出策略所造成的间接影响将十分显著。

本文首先指出已有的研究文章所忽略的问题，是与地方政府竞争理论的早期模型——蒂博特的地方政府竞争理论有关，然后在修正了该模型的条件后，以私营企业的进入权利为例对地方政府竞争给出了一个模型分析。最后是简要总结，提出我们的见解。

一、被忽略的问题与蒂博特模型

目前对中国地方政府竞争的研究主要在以下几个方面：第一，认为地方政府竞争是中国经济增长的重要原因，比如钱颖一、周业安的《地方政府竞争与经济增长》(载《中国人民大学学报》2003年第1期)；第二，地方政府竞争是地方政府制度创新的重要原因，如刘汉屏、刘锡田的《地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新》(载《改革》2003年第6期)、谢晓波的《地方政府竞争与区域制度转型》(载《财经论丛》2004年第2期)等。第三，还有一些作者讨论了地方政府竞争促进资本形成，如刘大志、姜海龙的《地方政府竞争对民营企业资本形成的影响及对策》(载《经济纵横》2004年第8期)，促进了区域经济的协调发展，如谢晓波的《经济转型中的地方政府竞争与区域经济协调发展》(载《浙江社会科学》2004年第2期)。

融资是投资体制改革的一个重要内容。人们对公共物品需求的增加和地方政府促进本地区经济社会快速发展的迫切愿望，促使投资需求相当庞大，但地方财政实力又往往有限，政府财政资金远远不能满足需要，地方政府采取了多种融资方式和渠道筹集建设资金。近年来，*省各级地方政府都运用多种方式、多途径筹集建设资金，地方政府融资成为全省投资的一项重要来源。目前，*还处于“投资拉动型”发展阶段，保持适度的投资规模，是促进全省经济快速发展的客观需要。在当前国家严格控制信贷和土地两个闸门的情况下，研究如何更加有效、规范地利用现有融资手段，减少地方政府融资的风险，以及如何利用现有资源，打通新的地方政府融资渠道，对于缓解经济快速发展面临的资金紧缺矛盾，完成“十一五”规划纲要确定的投资目标和任务，实现*又好又快发展，促进*在中部地区崛起具有十分重要的意义。

一、*“十一五”期间投资需求分析

改革开放以来，特别是近几年来，*固定资产投资建设取得了巨大成就，投资规模扩大，投资主体呈现多元化的趋势，资金来源渠道不断拓展，投资在拉动经济发展中发挥了越来越重要的作用。但与经济发展要求和周边省份相比，*的投资率仍然偏低，人均投资水平与全国平均水平的差距较大。只有坚持以科学发展观为指导，继续提高投资率、扩大固定资产投资的规模，才能促进经济社会全面、协调、持续发展，实现中部崛起、富民兴赣的目标。

（一）保持*经济快速发展需要进一步提高投资率

固定资产投资率是反映经济的发展变化与投资规模大小关联程度的指标，是衡量固定资产投资规模是否适当的重要指标。从我国一些省市发展的经验看，高投入、高积累、高增长是经济起飞阶段的一个重要特征。浙江“十五”期间投资率达49.2%。而*省“八五”时期投资率为23.7%，在全国位居29位；“九五”时期投资率为26.0%，在全国位居28位；“十五”期间投资率为43.7%，与全国45.2%的平均水平还有差距。

*的投资率长期处于较低水平，投资不足严重制约了*经济和社会的发展。进入新世纪以来，全省投资率虽有显著的提高，但仍处于“补课”阶段。*仍处于“投资拉动型”发展阶段，在该阶段进一步提高投资率、扩大全社会固定资产投资规模，是促进*省经济加快发展的客观需要。

一、中国地方政府举债的必要性和可行性

在西方国家，地方政府举债已成为普遍存在的事实。而直到目前为止，我国的《预算法》是禁止地方政府举债的。根据《预算法》的规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《预算法》所做出的这种限制性规定，虽然有利于中央政府控制公债规模，便于中央政府实施宏观调控政策，防范财政风险和财政危机，但不利于调动地方政府的主动性和积极性。特别是1998年实施积极的财政政策以来，由于国债发行规模急剧扩大，中央财政的债务存度、财政赤字率、负债率及偿债率等迅速提高，已经接近或超过国际公认的警戒线，中央财政的压力越来越大。《预算法》所做出的相应规定，本来是为了防范财政风险，但在特定的历史背景下，其实际执行的结果却加大了中央财政的风险。其次，就这种限制性规定对地方政府的影响而言，不利于地方政府的财政调控能力的发挥，特别是地方财政的资源配置功能的发挥受到极大的限制。由于在既定的财政体制下，地方政府的收入能力较弱，而受政府职能转变滞后及增支因素的影响，财政支出却增长迅速，地方政府的欠帐越来越多，财政收支矛盾进一步加剧。地方政府为缓解财政收支矛盾，在不容许发债及地方政府不能改变中央与地方财政分配体制的情况下，只有通过非规范的方式取得财政收入，以满足财政支出的需要。就某种意义而言，“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象的泛滥，是特定制度安排下的必然产物。按照《预算法》的规定，地方财政必须坚持收支平衡、略有节余。而从地方的实际情况看，由于各种主客观原因的影响，地方财政虽然在帐面上基本保持平衡，但隐性赤字、或有潜亏、地方社会保障支出的欠帐、各级地方政府担保的债务等，所有这些都构成地方财政的隐性负债或或有债务。除此之外，中央转贷给地方的国债、地方政府向银行的借款，这些债务是要由地方来偿还的。总体而言，尽管地方政府举债是《预算法》的禁止的，但中国地方政府债务的宏观存在已是不争的事实，且主要表现为隐性负债或或有债务。地方政府债务的隐性化，使我们在衡量和评估政府债务风险时往往盲目乐观，对潜在的债务风险关注不够，缺乏充分的认识和重视。

禁止地方政府发行债务，不符合我国社会主义市场经济发展的需要。根据西方市场经济国家的经验，允许地方政府举债，并不必然引起财政风险和财政危机，反而在某种程度上还可以分解财政风险和化解财政危机。从我国目前地方政府举措的现实可行性来看，地方政府特别是省级政府作为公共部门，其信誉不亚于公司、企业等私人部门，而私人部门举债已经成为我国目前的一种普遍存在的经济现象，因而地方政府成为举债主体并承担相应的责任应是不成问题的。在我国实施积极扩张的财政政策的特定历史背景下，允许地方政府举债，有利于降低中央财政债务依存度，缓解中央财政压力，并有利于优化不同级次政府之间的债务结构。此外，允许地方政府举债，有利于调动地方政府的积极性和主动性，增强其责任感，有利于缓解地方财政支出压力，并为地方政府提供准公共商品奠定必要的财力基础。自恢复国债发行以来，我国的国债发行、国债资金的使用、国债流通以及国债偿还等主要积累了丰富的经验，这为地方政府发行债务提供了技术条件。

二、中国地方政府举债应注意的几个问题

根据西方市场经济国家地方债实践经验和我国的具体情况，既要充分发挥地方债的积极作用，又要注意防范地方债务风险，在地方政府举债方面应重点抓好这样几个问题：

1.合理确定和控制地方债的规模，把握好地方债发行的度。在地方债发行方面，西方国家地方当局只能够经过其管理机构——立法机关、议会等表示同意后才能借款。借款的批准也经常需要经过一些上级机构的同意。在经过上级批准的过程中，经常要对许多因素进行调查。如日本地方债的发行分为证券发行和证书发行两种方式。所谓证券发行方式，指地方政府通过发行债券，由金融机构等认购而筹措资金的方式。所谓证书借款，指地方政府不发行债券，而是以借款收据的形式筹借资金的方式，是地方政府借债的主要方式。日本地方政府可发行建设公债，但必须经过本级地方议会审批，而且还要受到中央政府《地方债计划》的额度和投向限制，报中央政府（大藏省和自治省）批准。自治大臣是根据其与大藏大臣协商制订的《地方债计划》及地方债审批方针而进行审批的。《地方债计划》决定每年各事业类别地方债的发行额，及认购资金构成计划。地方债审批方针在每年度地方债计划决定之后确定，其中重点是确定当年不批准发债地方政府或限制发债地方政府的名单，确定的依据一般有：（1）对于不按时偿还地方债本金、或发现以通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）公债费比重（公债费占一般财政支出的比重）在20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设带来地方债，30%以上的地方政府不批准一般事业债；（3）对当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；（4）严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债等。美国州地政府债券按期限分为长期债券和短期债券，其中以长期债券为主，按担保条件又可分为普通债券和收入债券。美国州地政府债券发行也有法定限额，但只包括普通债券，收入债券不限额控制。

地方政府特别是基层政府相对于中央政府而言，与公民的权利发生着最为直接和频繁的接触，因此它在宪法上的重要性日益提升。中国的地方政府改革，也处在渐进的发展过程中，迫于全球化，国际化的洪流，改革的程式中必然需要有一部分是结合具体的实际情况的同时，借鉴一些各国相对发达的制度，但是借鉴不是凭空的，需要有一个基础，就是要存在一种相同的适用条件。所以本文首先要提出一个疑问，中国的地方政府类别划分比较复杂，非自治地方的地方政府的管理究竟存在哪些能够与世界各国作法的可衔接之处。根据这个问题，本文试图从词义、制度两个方面的比较中得出一点思路。

一、“自治”含义的比较

近代意义上的自治是在人民自治和团体自治结合的基础上发展起来的。人民自治源于近代英国，是指根据人民自己的意志负责而实行的政治；而团体自治则源于德国，是指承认独立于国家的自治团体存在，并尽量排除国家机关的干预，由团体亲自实行自治。因而，自治权是一个在现代资产阶级宪政运动的历史背景下发展起来的，与现代民主思想与法治思想有密切联系的公法上的法律概念，具有民主性和法定性的特征。

英文和德文中，在表达“自治”这个意思时，都使用了“Autonomy”（德文中是Autonomie），这个词源于希腊语。在希腊语中，“auto”是“self”（自己的）的意思。“nomous”是“law”（法律）的意思。“Autonomy”一词指的就是管理自己事务的法定资格，现在这个词多用于表达“自治权”。英文中还用了另外一种表达：“Self-government”，根据《韦伯大学辞典》[1]的解释，意思是：“一种政府或者说统治和管理，建立在本政治区域内的居民的控制和指引之下，而不是外界权力的控制”，强调的是一种独立性。同时，“government”[2]意味着国家权力的介入，即政府参与下的自治，但所介入的国家权力的性质，是立法、行政还是司法权力，从字面上还不能解释清楚。而德语中也有另外一个能代替“Autonomie[3]”的词，就是：“Selbstverwaltung”，这个词的含义比较清晰，“selbst”相当于英语中的“self”，表示“自己”或者“自主”，“verwaltung[4]”本意是“管理”的意思，但是在政治发展和词义演变的过程中，赋予了“行政”的含义，也就是行政性的管理，强调的是行政权。德国的联邦之下的地方政府的自治，采用“KommunaleSelbstverwaltung”这样的词汇，直译成中文就是是“区域中的自主的行政管理”。根据这样的理解，至少在德国的地方自治概念，不能等同于相应的中文解释，即不同于我国的民族区域自治和特别行政区的自治。尽管这样看来似乎英语中的“自治”这个词更具有特定的含义，但是，这种特定的含义是在政治和法治的实践过程中逐渐约定俗成的，并不一定是词汇的本身最初的含义，事实上单纯的从字面意思上，英语和德语的“自治”区别并不是非常明显。当然，英德两国同时使用Autonomy（Autonomie）这样的词，又在一定程度上说明了对西方国家自治传统的尊重。所以不妨做一个推断，这两个国家的“自治”含义的差别是逐渐在国家社会的发展过程中形成的。

从中国来看，根据国内的实际情况，“自治”这样的词汇是不能泛用的。虽然很少见到从概念本身来区分一般的地方政府管理和民族区域自治、特别行政区自治等地方自治，而多是在程序或者权力内容上来列举他们的不同。但总之，中国的“自治”和英语中的“self-government”一样，也意味着从中央获得相对独立的一定范围。但同时“自治”的用意还包括，一方面是作为保障少数人与多数人一样享有平等权利的一个重要途径，另一方面是作为避免冲突和紧张关系的一种重要手段。也就是说，这类自治并不是一种普遍现象。而普遍的现象是，这些自治地方以外的地方政府，也并非没有任何程度的自主管理而单纯服从中央的指令。而且从词汇概念来看，这些地方政府的管理，与上述德文中的概念还是有相似和对应之处的。

也就是说，中文的“自治”，其实也可以做这样的解释：一定范围内的自治体成员对自治体公共事务实行自我管理的形态。它是一个相对的术语，描述的是一个特定实体享有相对的自治范围，而不是一种特定的地位和最低标准。强调的是民主和因地制宜，以确保它真实的反映受其影响的人们的意愿。

一、问题的提出

地方政府间的竞争后果往往有两类，其中一类认为，地方政府竞争可以增进地方居民福利水平、强化市场秩序，约束地方政府行为并提高资源配置效率(Tiebout，1956：416～424；Oates，1969：957～961；Montinola、QianandWeingast，1995；Qian、Weingast，1996、1997；冯兴元，2001)。而另一类研究则认为，地方政府竞争会产生诸如地方保护、市场分割等后果(周业安、赵晓男，2002；周业安，2003；银温泉、才婉茹，2001；谢玉华，2005)。根据对上述研究结论初步评估，笔者发现前一类研究突出了政府间竞争中地方政府行为及其后果的合意性一面，但这类研究没有进一步指出地方政府竞争出现积极后果背后的制度条件，或者说这类研究并没有指出地方政府竞争的后果为什么一定是合意的。后一类研究分别从政府结构、行政性分权、地方政府的收益意愿等角度出发，解释了诸如地方保护、市场分割等由地方政府竞争带来的非合意后果的原因，这其中涉及了制度因素，但并没有在一个统一的理论框架下讨论。笔者认为，在一个理论框架下讨论上下级政府间关系、地方政府与居民间关系及其对应的协调机制，以及地方政府竞争面临的外部制度环境，可以解释行政体制和外部制度环境等几方面制度因素，诱致了地方政府完全从辖区收益最大化出发，使要素配置本地化和保护本地市场等非合意后果出现。同时，若从行政体制和外部制度环境等制度因素的角度考虑应对策略，将有益于把地方政府竞争带来的后果由非合意引向合意。因此，从制度因素的角度解释地方政府竞争产生的非合意后果，并由此考虑政策选择将是本文关注的焦点。

交易费用经济学的主要代表人物威廉姆森(1979、1985)提出了替代性组织的思想，各种经济组织被发展出来的主要目的在于减低生产和交易费用，一旦某一种特定组织不能起到减低交易费用的作用，那么就有必要出现替代性组织取代之。这些替代性组织被威廉姆森称为“治理结构”。基本逻辑是：把交易看作是最基本的分析单位，各种经济活动都可以被理解为交易活动，从不确定性、资产专用性和交易频率三个方面刻画之；把交易活动还原成不同类型的合约形式：古典合约、新古典合约和关系性合约；每种形式合约都对应着相应的治理结构，即市场治理、双边治理、三边治理和统一治理等；最后，衡量治理结构是否有效率的一个重要标准在于它是否减低交易费用。笔者认为威廉姆森语境下的各种治理结构最直观的一些形式是市场、科层等经济组织。

然而，从更广泛的意义上考虑，威廉姆森实质上考察的是交易关系还原出的合约在实施过程中，利益各方如何协调的问题，如他所指“任何一种关系，不论它是经济关系还是其他关系，只要它表现为或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易费用经济学的概念作出评价。它不仅适合于最明显的合同关系也适合于不太明显的合同关系”。这样看来，合约相关各方形成的某种协调机制也可以被看做是“治理结构”的变体，它表现为一个规则体系。所以笔者希望有关地方政府竞争后果的讨论能从考察上下级政府间、地方政府与居民间、外部制度环境与地方政府竞争行为等关系当中找到线索：上下级政府、地方政府与居民间的关系可以被视为发生多次交易，进而分别订立一系列合约的过程，这些合约对应的协调机制，亦即类似威廉姆森意义上的治理结构，以及地方政府面临的外部制度环境约束中找到线索。

二、地方政府竞争：基于合约理论的分析框架

(一)上下级政府之间的关系

一、加强地方政府金融监管责任的迫切性

1．多头监管，监管责任模糊当前地方金融机构的监管主体十分复杂，除大多数银行类金融机构和地方性证券公司、保险公司分属一行三会监管外，其他非银行类地方金融机构的监管主体五花八门，多头监管导致监管效率极低，状况百出。一是部分监管主体缺乏专业监管能力，监管手段落后，大多只是在风险发生后进行查处，缺乏有效的事前和事中监管，对金融风险的认识不足，监管责任不明确。二是在多头监管过程中容易出现监管空白和重复监管的问题，如银监会不承认农村资金合作社的合法性，对农村资金合作社的监管责任由省级农业委员会承担，非专业监管机构很难对其进行专业有效的监管，使其陷入监管真空;而对于农村信用社，各级政府占有股份具有管理权，这又与银监会产生重复监管的矛盾。三是某些领域如非法集资监管责任不明，一旦出现风险，各监管主体相互推卸责任。2．监管手段落后，监管方式单一目前地方金融监管主要以行政手段为主，具体采取行政检查和行政罚款等措施，对法律手段和经济手段运用能力不足。这一方面是因为地方性监管主体的监管人员素质不高，监管资源有限;另一方面是因为监管立法不足，运用法律手段、经济手段的意识薄弱。此外，对于互联网金融类的金融风险问题，缺乏创新的监管手段，运用网络技术手段进行监管的经验不足［2］。在地方金融监管的监管方式选择上，主要是以外部监管为主，监管方式单一。一是缺乏有效的风险事前识别控制能力，往往在风险发生之后采取罚款取缔等手段;二是缺乏规范的定量指标体系，难以将风险进行量化，对金融风险的监管不科学不严谨。三是现场监管和非现场监管、日常监管与重点监管不到位，缺乏合理的监管计划。3．地方政府权责不一致地方政府是地方金融机构发生风险的第一救助人，我国中央政府明确规定政府对地方金融风险承担全部责任，但在金融监管方面却实行中央直接集中管理体制，地方政府对地方金融机构的监管权力不够清晰。第一，对于小额贷款公司、典当行和融资担保公司之类的地方金融机构，我国缺少对地方政府的法律授权。第二，地方金融办权力大小不同，有的地方金融办只作为协调管理机构，并未对地方性金融机构进行监管;而有的地方金融办则权力过大，甚至能够控制信贷指标，产生寻租空间［3］。第三，对于其他地方金融机构的监管权力按照“谁审批、谁负责”的原则分散到不同的监管机构，监管范围、监管力度、监管效果存在很大差别，又由于金融机构之间存在业务往来，导致监管的权力混乱，各监管主体各自为战，难以正确厘清权责关系。4．县区级监管单位缺位在现行的地方金融监管体制中，“一行三会”的监管范围局限于市级，对于县区级及以下地区很少设立分支机构。一方面，人民银行虽在县区级设立分支机构，但不具备对金融机构的风险管理职责;银监会只在少数县区级地区设立办事处，但办事处机构简单，人员配置少，而且不具有检查权，对于县区级的金融机构监管往往力度很小，有名无实;保监会和证监会在县区级不设立分支机构，只在省级设点，对县域证券公司和保险公司的监管处于空白。另一方面，仅有的县区级金融监管单位待遇低，工作环境差，很难留住优秀人才，导致县区级监管人员的素质普遍较低，监管能力有限，监管效率低。而由于证监会和保监会在县区级并无分支监管机构，导致县区级的金融监管缺乏协调、联动机制，无法进行监管信息共享，难以进行全面有效地金融监管。5．金融监管协调难度大金融监管协调难度大体现在两个方面，一是中央与地方金融监管协调难度大，目前中央政府对地方金融监管实行的是垂直监管，其地方监管分支机构代表的是中央的利益，而地方监管机构以地方政府为主导，代表的是地方政府的利益。在寻求地方经济发展过程中，中央政府与地方政府容易发生不一致的情况，这就导致在监管过程中中央与地方的协调难度较大。二是地方各监管主体之间监管协调难度大，由于地方监管主体过多，各监管主体间缺乏信息共享机制和监管联动机制，因此金融机构间复杂的业务往来往往导致各监管主体各自为战，无法统一调配资源。地方监管主体不全是金融部门，非金融部门对于金融部门的监管缺乏有效方法和经验，监管能力的差异容易导致一些风险漏洞，形成区域性风险。

二、地方政府金融监管责任分析

地方政府对于地方金融机构扮演着监管者与管理者的双重角色，这就意味着地方政府除了担负地方经济建设和控制金融风险的责任外，还担负着促进地方金融机构蓬勃发展的责任。地方政府监管者与管理者的身份矛盾直接导致了其在地方金融监管中的责任矛盾。

(一)促进地方经济发展

促进当地经济发展是地方政府的首要责任，也是地方政府加强金融监管、防范金融风险的最根本的目标。地方政府以促进地方经济发展为首要金融监管责任，其原因在于，经济的发展、人民生活水平的提高是提高地方政府竞争力的重要保障，地方金融是地方经济发展的重要支撑，对金融进行有效地监管、防范金融风险，是地方经济得以发展的前提和保障。地方金融发展越快，对地方经济的支持力度就越大，同时地方金融的发展好坏也直接反应了地方经济的发展状况［4］。地方金融监管是否有效，地方金融风险是否存在，关系到地方经济发展的速度和地方政府的形象及利益。

[摘要]目前我国理论研究不足阻碍财政竞争问题的有效治理，为此，本文通过对财政竞争理论综述，结合我国地方政府财政竞争现状分析，提出了提高地方政府财政效率的政策措施。

[关键词]地方财政竞争；财政监督；制度外税收竞争

随着财政联邦主义理论的不断发展和成熟，建立财政分权体系已经成为各国政府改善政府效率实践的重点。地方财政竞争与我国以前高度集中财政管理体制相比，代表着各级政府自主理财意识的复苏，它意味着我国财政分权已经使各级政府存在着潜在和现实的竞争论文。随着地方财政体制改革和税制环境的改善，我国地方财政竞争将进一步规范，效率将得到进一步发挥。

一、分权体制下财政竞争：一个理论综述

最早在理论上阐述地方财政竞争思想是美国经济学家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的纯粹理论》提出了“以足投票”理论。他认为人们愿意在地方政府周围是由于他们想在全国寻找地方财政支出与税收的一种精确组合，使自己的效用最大化，人们之所以在某一区域工作和居住，接受当地政府的管辖，是因为政府服务与税收符合自己效用最大化的原则。正如施蒂格勒指出的，与中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同时在一个国家内硕士论文，不同的人们有权利对不同数量的公共品服务投票选择①。

蒂博特之后，对于财政竞争的研究多从财政支出和税收竞争两线展开。其中比较著名的是“扑向底层的竞争”理论。从世界范围来看，各国和各地区广泛采取积极财政政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而采取的低税率，地方政府需要维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在提供那些不能为企业提供直接收益的项目上。奥茨（W.Oates）认为在各个地方政府税收竞争中，没有谁可以获得好处，最终都会陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

一、土地流转中政府道德要求的必然性

道德作为一种社会意识形态，是社会中人们共同生活及其行为的一种准则和规范。道德的作用在于通过社会舆论对社会共同生活起约束作用。政府作为现代人类社会功能性的主体，其本身对广大人民所承担的责任和拥有的权力决定了政府道德的客观存在。

(一)政府道德是土地流转中政府代表人民利益的内在要求。

在社会生活中，政府道德源于人民对政府的信任和政府对人民所承担的责任和义务。在现代民主社会中，国家的一切权力属于人民，人民授予政府权力的同时也要求政府权力的行使必须符合相应的道德性。因此，在土地流转过程中，政府的行为只有符合相应的道德操守，为人民的利益而工作，政府的行为才能得到人民的广泛认可，否则只能遭到人民的普遍反对和抵制。

(二)土地流转中政府的特殊社会地位决定了政府的道德责任。

作为土地流转中土地的管理者和社会的服务者，政府特殊的社会地位决定了政府在履行管理、协调、服务、制定政策等职能的时候会关系到土地流转中各方面的利益，特别是广大农民的利益。因此。土地流转中各利益相关方对于政府的道德操守都有着更高的要求。政府本身也必须确保自己的行为符合相应的道德观念，扮演好自己的社会角色，为广大人民的利益服务。

一、中央与地方政府间财政关系的发展现状

1991年苏联解体，独立后的俄罗斯进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的全面财政体制改革。其中一个重要的方面，就是调整中央与地方政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。1993年末至1994年初，俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时，为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，并规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。这些办法对消除联邦政府与地方政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性，规范政府间的财政分配关系，起到了一定的积极作用。但这次改革并没有始终如一地进行。1996-1998年，俄罗斯地区财政危机加剧，不仅中央与地方政府间财政关系的矛盾更加突出，而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚，地区和地方财政的债务急剧增加。为解决这些问题，俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立联邦主体新的财政援助机制。接着，1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法，到2001年，俄基本完成地区财政援助基金改革。同时规定，给予联邦主体的财政援助资金，其基本部分的分配办法和分配程序由联邦决定。对于这次改革和新分配办法的实施，俄政府副总理赫里斯坚科(2000)给以充分肯定。

总的来看，经过10年的改革实践，俄罗斯中央与地方政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式，但财政分权化趋向有时表现得比较明显，有时则不明显甚至倒退。有资料显示，20世纪90年代，俄罗斯地区财政和地方财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%，1999年又降至49%。2000年，这个比重继续下降，主要是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言，俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近，超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度，这是由于地区财政和地方财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年，联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%，而中国和墨西哥等国财政转移支付占地方财政收入的30%以上（拉夫罗夫，2001）。

总括起来，俄罗斯对中央与地方政府间财政关系的改革与调整，主要采取了两项重大措施：

（一）按各级政府的职能和权限划分税种，调整中央和地方财政的税收收入

在独立后的最初几年，俄罗斯对中央与地方财政在税收方面的关系进行了调整，对税种在中央与地方之间做了重新划分。当时归联邦中央政府征收的税种主要有增值税、消费税、企业利润税、特别税、自然人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地方征收的税种主要有企业财产税、木材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、教育税、企业注册费等。尽管从数量上看，归地方政府征收的税种并不少，但由于税收总额不大，税收收入占地方财政总收入的比重较低，一度引起地方政府的强烈不满，它们要求扩大对税收的支配权。迫于地方政府的压力，俄联邦中央政府划出一些税收给地方：将增值税收入的20-50%划给地方；从32%的利润税中划出22%给地方，其中又将12%划归州财政，10%划归州以下的地方财政；自然人所得税全部归地方。但这种划分的有效期仅为5年。要求地方在5年期内建立自己的税收体制，这就意味着允许地方政府自行征税。因此，地方政府在税收方面的权限较前扩大。