地方行政范文10篇

一、民族自治地方行政立法缺陷分析

行政立法是我国立法体系中极具灵活性，实践性，紧急性的立法形式，是政府进行社会事务管理最有效最及时的手段之一，但同时其权力因缺乏有效监督而容易被滥用。随着社会法制的健全，对政府立法的规范，是现代立法民主化、法治化的必然要求。根据宪法、民族区域自治法以及立法法的规定，民族自治地方在行政立法领域有权制定地方政府规章，纵观民族自治地方的行政立法现状，都或多或少存在着立法缺陷。

（1）行政立法理念存在偏差。民族自治地方的政府规范性文件的第一条在列举立法目的时，常见的是“为了加强某方面的管理，实施某法律，或依据某法制定该规定、条例、办法”，立法者管理的意识是十分浓厚的，在管理理念支配下的行政立法，当然会有利于行政机关的权力扩张，对公民权利保护则不够。

（2）缺乏完备的民族行政法律体系。民族法律体系缺乏配套的法律制度，民族立法的民族特色不够突出，与《民族区域自治法》相配套的法律大多尚未出台，很大程度上增加了《自治法》的现实操作难度。也正是由于缺乏一些配套的法律制度，才使我国的民族立法在形式和内容上看起来缺乏民族特色。

（3）行政立法主体混乱。在立法实践中，各级政府都在制定类似于规章的文件，甚至连机关内设的办事机构、领导小组、办公室等都在制定有关行政管理的规范性文件。

（4）行政立法内容存在缺陷。第一，行政立法权利义务配置不平衡。第二，立法内容粗放，缺乏操作性。第三，行政法律规范之间冲突严重，行政立法中存在部门垄断主义、地方保护主义倾向，行政权力的部门化、部门权力的利益化及部门利益的法制化，导致立法带有强烈的工具主义、功利主义和管理主义的色彩。

摘要：本文分析了我国加入世贸组织后，“经济全球化”给中国地方行政管理模式变革提出了哪些新的要求，剖析了我国地方行政管理模式存在的问题，对如何适应“经济全球化”，提出了我国地方行政管理模式变革的几点看法。

关键词：地方行政管理模式变革

经济全球化给中国地方行政管理提出了新的要求，中国地方行政管理的模式是在长期的计划经济体制下形成的，这种行政管理的模式在经济全球化的大环境中，就显现出不适应的状况。为适应经济全球化进程的发展，我们不仅要对经济全球化有清醒的认识，有正确的对策，必须对中国地方行政管理的模式进行变革。以认真的态度和充分的准备，积极应对，迎接挑战。

一、什么是经济全球化

从生产力运动和发展的角度分析，经济全球化是一个历史过程:一方面在世界范围内各国、各地区的经济相互交织、相互影响、相互融合成统一整体，即形成“全球统一市场”;另一方面在世界范围内建立了规范经济行为的全球规则，并以此为基础建立了经济运行的全球机制。市场经济一统天下，生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。经济全球化就是指生产要素跨越国界，在全球范围内自由流动，各国、各地区相互融合成整体的历史过程。

上世纪90年代以来，以信息技术革命为中心的高新技术迅猛发展，不仅冲破了国界，而且缩小了各国和各地的距离，使世界经济越来越融为整体。

摘要：地方海事行政执法是法律法规授权的具有独立主体的行政执法，也是地方海事机构的主要社会功能和赖以存在的价值所在。本文根据笔者多年来海事执法实践，对地方海事行政执法过程中存在的外在执法难问题进行了综合分析，并提出了相应对策。

关键词：地方海事执法难点相应对策

地方海事行政执法是法律法规授权的具有独立主体的行政执法。地方海事机构通过行政执法，遏制和减少水上交通事故的发生，从而保障水运安全，其执法活动是地方海事机构的主要社会功能，也是地方海事机构在国家和社会中赖以存在的价值所在。近年来，地方海事行政执法工作无论是执法要求，还是执法手段，及至执法效果都有了显著提高，但由于地方海事机构因其执法环境的特殊性和执法人员现实存在的政治思想素质、业务素质、专业知识水平等诸多差异，以及水上交通安全管理的法律法规尚不健全，立法相对滞后，致使地方海事行政执法手段单一，执法难点久攻不克。对此，笔者根据多年来的海事执法实践，就地方海事行政执法存在的难点及其对策作一探析，以期引起各级领导、专家和同仁的关注，使得地方海事行政执法工作能够更上一层楼。

一、执法难点

海事执法的目的是打击水上交通违法行为，维护水运业合法、稳健运行和水运市场的法律秩序。然而，就当前的执法环境而言，仍有许多执法难点，主要表现为：

1.施展软功，干扰执法

一

所谓行政观念是指政府在行政管理活动中历史地形成的有关行政管理的基本理念和认知，是塑造一定行政管理模式和影响行政行为的文化要素，对行政体制和公务员的行政行为具有深远的影响。随着政府机构改革的推进，传统的行政观念受到了不同程度的冲击，正在发生悄悄而缓慢的变革。但是，要形成有利于全面变革的观念背景，客观上还要进一步变革行政观念。

行政观念革新是深入进行地方行政改革的客观要求。我国旧的地方行政管理模式是在计划经济条件下形成的，随着经济转轨#一系列与市场经济发展不相适应的行政规章、行政管理架构和方式已日益成为经济和社会发展的桎梏，改革势在必行。虽然，经过多年准备，我们已经成功启动地方行政改革，但是这并不意味着地方行政观念革新的任务已经完成，因为：一、在计划经济背景下形成的旧的行政观念，诸如微观管理、直接管理的观念；行政万能、人治行政、行政干预的观念；官本位观念；干部能上不能下、能官不能民的观念等依然阻碍着行政改革的深入进行，必须进一步解除桎梏。二、虽然有些省级机关率先进行了机构改革，机构裁并了，人员减少了。但是能否最终有效地转变行政职能和管理方式，可否避免人员回流、机构再次膨胀，克服人治行政、管制行政，落实依法行政、服务行政，依然是严峻的考验。三、改革的阶段性成果需要巩固，客观上呼唤新的行政观念的继续普及和支撑。四、行政改革是行政系统不断完善的过程，要求行政观念不断更新。因此，继续促进行政观念革新，让更多的地方各级党政干部了解这场改革的意义、必然性，了解国家与社会、政府与市场的关系以及现代行政的特点，明白行政的责任和界限，掌握现代行政的基本理论、方法，依然是推动这场牵动面深广的行政改革的必要条件。只有让一整套与新的行政体制相适应的行政观念在广大地方干部心中生根发芽，地方行政改革才能最后开花结果。

行政观念革新也是地方行政改革的重要组成部分。因为行政体制与行政观念是一个问题的两个方面，二者水乳交融，互相影响，互为条件。旧的地方行政体制以旧的行政观念为基础，同时又不断地透过各种软硬结构，包括各种法律法规、规章制度、纪律守则，强化旧的行政观念。因此，要改革旧的地方行政体制，转变其结构和功能，使行政系统得以有效运行，保持生命活力，除了进行行政体制设计创新外，有必要进行行政观念的改移和革新，促使二者良性循环。否则，势必互相制肘，影响改革。在近年的行政改革实践中，一些地方注重了“硬件要素’的变革，忽视了行政观念的变革和重塑，从而导致改革过程中出现许多“煮夹生饭”乃至反弹、复旧的现象；有些地方建立了新的组织架构，但受制于旧的行政观念，难于发挥效用；贪污腐化、管卡拿压现象屡禁不止；法制意识淡簿，有法不依、违法行政时有发生。这些现象不仅反映了转型期行政体制的脱序和行政行为的失范，更深刻地反映了人们固有的、过时的行政观念的根深蒂固。当我们审视地方行政革新的时候，感触最深的问题之一便是：一个充满善意而对症下药的行政改革方案难于在决策中诞生，或者诞生了也受到怀疑、斥责、抵触，使得改革无法进行或胎死腹中。事实证明：没有新观念的深入人心，新体制难以按原有设计运行。许多国家的经验也表明：先进的行政体制要获得成功，取得预期效果，必须依赖运用它们的公务员的现代观念，一个政府，只有其公务员从心理、观念和行为上，都能与各种现代行政制度变革同步前进，相互配合，行政现代化才能真正实现；单纯靠行政体制的现代转换，而不从根本上更新行政观念，行政体制改革是难于奏效、难于持久的；耍巩固现阶段改革所取得的效果，就必须在深化地方行政管理体制改革过程中不断更新行政观念，培育出与社会主义市场经济体制改革和行政体制改革相适应的行政文化环境。

我国这场地方行政改革不论从深度和广度上都是超越历史的，要顺利解决错综复杂的地方行政问题，需要地方各级公务员、广大群众和社会舆论的认可、理解和支持。行政观念的革新恰恰可以营造有利于地方行政改革的舆论环境，增强广大干部和群众对改革的理解、认同和支持。行政改革总是在一定的舆论环境中受到肯定或否定、支持或反对、赞扬或贬损的。干部群众受旧的行政观念的支配影响，自然就会形成阻碍行政改革、贬损行政改革举措的舆论力量；反之，如果他们接受了新的行政观念，就会形成支持和赞扬行政改革，推动行政改革的舆论力量，行政改革自然会比较顺利地进行下去。就增强改革的心理承受力而言，传播新的行政观念也是意义殊深的。地方行政系统的活动主体是公务员，行政改革必然会不同程度地触及公务员的利益及习以为常的一套行政准则和行为模式，难免出现如下现象：有些人思想准备不足，只想改别人，不想改自己；有的部门在落实改革时，想方设法强调自身的重要性，有些人一时难以理解，难以适应；有些人不想离开政府机关；有些人面对改革满怀焦虑；有些人甚至产生排拒、抵制的心理和行为。行政观念的革新有助于人们正确理解和对待地方行政改革，减轻内心的焦虑，增强心理的承受力，逐渐克服认同危机，取得改革共识。例如，破除了干部终身制、能上不能下的旧观念，人们就会对改革中干部的晋升降职视为正常现象，从而泰然处之，习以为常。这对减少改革阻力，促进政治和谐与稳定裨益良多。而作为地方行政管理客体的广大民众一旦接受了新的行政观念，既对地方行政改革构成必要的压力，也同时成为可贵的动力，有助于各项改革措施的贯彻执行，为改革创造良好的外部环境。

二

摘要:立法评估的目的在于实现良法之治。西方三大主流法学学派从各自的角度阐释了良法的内涵，如法的价值要素、形式要素和事实要素。三者都具有可借鉴之处，依次从价值维度、规范维度和效果维度为视角确立地方行政立法评估的标准具有重要的意义。

关键词:行政立法;立法评估;评估标准;地方行政

立法评估是立法活动的一项重要内容，是提高立法质量的重要手段。2015年《立法法》修订扩大了地方立法主体，同时确立了立法评估的法律地位，明确了立法评估的具体要求。随着全面依法治国战略的实施，基层治理法治化的开展和地方立法权的扩大，广泛地开展立法评估工作是必然趋势，其重要性也将越来越突出。立法评估的目的在于实现良法善治，充分发挥法律的功能，形成良好的秩序和状态，满足公平、正义等价值需求，实现公民权利保障法治化。但何为良法？对此，不同的法学学派存在截然不同的观点。“形式法治派认为只要是按照民主程序得到全体国民一致同意的法律就是良法；实质法治派认为，只有法律的内容体现了民主精神，体现了公平正义、维护了人的尊严的法律才是良法，那些反人类、反人道、反民意的法不能叫良法。”功能法治派认为，能够关注社会问题，促进和保护利益，发挥实际社会效果，促进社会发展之目的的法律才是良法。上述三种观点分别阐明了法的价值要素、形式要素和事实要素，都有其合理性。因此，从价值、规范和效果三个维度确立立法评估的标准对于提高立法的质量具有重要的作用。

一、价值维度

（一）理论基础。价值理论是整个社会科学的基础理论之一，价值问题是任何社会科学都无法回避的问题。唯物主义辩证法认为，价值既有客观的存在形式即客观价值，又有其主观的反映形式即主观价值。一方面，客观价值决定和制约着主观价值，主观价值是对客观价值的反映，是以客观价值为基础，并围绕客观价值上下波动；另一方面，主观价值具有一定的相对独立性，并对客观价值具有一定程度的反作用，这种反作用表现在对客观价值的诱导、强化或限制。自然法学派强调法的主观价值，认为“恶法非法”，“真正的法律离不开道德，必须具有道德性，法律必须与道德保持一致，否则不能成为真正的法律。”尽管19世纪开始，自然法的观念遭受到实证分析主义法学派“恶法亦法”的冲击，丧失了其理论权威的地位，但由于其思想所包含的正义、公平、权利等观念已经深深根植于人类社会的价值观念之中，不可能消失。二战中德国纳粹战犯及其辩护人在战后的纽伦堡审判中以遵守现有的法律、服务于自己的国家作为无罪或罪轻的辩解理由。这促使了法律界人士开始对法律实证主义主张的“恶法亦法”的观点提出了反思和批判，注重法的价值。法的价值要素最为重要，是衡量“良法”“恶法”的重要标准，“如果它被拒绝进入实在法的机体，它会像一个幽灵飘荡在房间的周围，并威胁要变成一个吸血鬼去吸允法律机体的血液。”（二）确立内容。1.秩序价值。无规矩不成方圆，立法的目的在于维护社会的正常秩序。即使在今天看来比较野蛮的“以眼还眼、以牙还牙”同态复仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社会有序状态。秩序是法最根本的、最基础的价值，是实现其他法的价值的基础，公平、自由、效率、民主等价值如果没有了秩序的保障就难以实现。但在现代社会，秩序本身又必须以合乎人性、常理，不得以牺牲自由、公平等为代价，否则秩序就是非正义的秩序。评价良法与否，要看该法制定能否改善现有的不良的秩序、促进未来良好秩序的形成，同时又最大程度地实现人们的自由、公平等法的价值。立法中存在的“一刀切”往往会侵害公民合法权益，应当予以摒弃。2.公平价值。“人们都希望法律能够保障社会秩序，但人们同时还希望法律能够促进公平。”不能促进社会公平的法律难以维持长久稳定的秩序，最终会导致秩序的混乱。公平是人们孜孜不倦追求的目标，但受主观和客观条件的制约，对公平的界定是社会科学存在的难题。公平可分为形式的公平和实质的公平，理想的状态是追求两者的统一，但在实践中往往难以确保两者同时实现，这就需要立法者在立法时作出取舍。在立法中，公平可以表现为权利义务设定的一致性，参与立法主体的广泛性，立法适用的平等性等。3.自由价值。维持良好的社会秩序和促进社会的公平，往往需要公权力的介入，对社会关系主体的自由进行限定，正如卢梭所言“人生而平等，但无往不在枷锁之中”。然而，权力有可能被用来不恰当限制个人的自由。过分地强调秩序和公平等价值，留给人们选择的余地较少，个性和创造力受到束缚和压抑，不仅会影响社会的发展，而且可能会导致社会不稳定因素的存在。一方面基于社会控制理论，对不当的行为进行有效的控制，另一方面在立法中要简化行政许可的程序，减少不当行政处罚或行政强制的设定等，给人们更多的自由，以便发挥人们的活力和创造力。

二、立法评估标准中的规范维度

近年来，专家、学者和校长们越来越关注高职院校的内涵建设。针对知名研究型高校行政权威与学术权威的矛盾，“去行政化”的呼声此起彼伏，一些知名大学的校长也毅然退出了学术委员会。当专家学者都把“去行政化”的矛头指向知名研究型大学时，却很少有人关注地方高校的普遍“行政化”问题。其实，在大多数地方高校特别是近年来新建的高职院校，“行政化”问题则更具体、更严重。去行政化，泛泛而言即淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。结合我国行政领导体制中关于“地方人民政府首长负责制”和“行政监督体制”的阐释，再根据《中华人民共和国高等教育法》第三十九条，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”不难看出地方高校与地方政府以及与上一级教育行政部门的领导、管理和监督关系。笔者从高校自身内部的行政管理问题、地方政府的行政干预以及监督机制三个角度，并借鉴国外高等学校行政管理的一些经验做法，来分析探讨地方高校的“行政化”问题。

一、地方高校“行政化”问题及原因探析

（一）学校内部行政管理问题分析。

《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定，“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”法条将高等学校基层委员会和校长的职责解释得非常清楚，而很多地方高校在管理过程中，将高校基层委员会的职责与校长的职责混为一谈，甚至偷换概念，把“高校基层委员会”这个决策集体曲解为个人。这完全背离了中国共产党民主集中制原则，无形之中催生出了“二元领导”的怪现象，使中层干部在实际工作中感到无所适从。特别是近些年地方政府举办的高职院校，校基层委员会书记是由政府官员转任的，校长则一般是由学术人物或者多年从事教育管理的人士来担当。由于二者来自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中会不自觉地承袭自已已有的经验和方法。例如，校基层委员会书记希望并习惯于按照政府的行政运行思路来管理学校，校长则希望按照教育的基本规律和普遍做法来管理学校。这种“二元领导”严重导致学校内部教学行政分离的局面，一般表现为地方高职院校内部高度重视党政群团工作，教学的事情往往需要“等”和“靠”，进而官僚主义作风盛行。冗繁的行政事务，也让学校陷入“重行政、轻教学”恶性循环中难以自拔。

（二）来自地方政府外部行政干预的思考。

相比学校自身内部的行政化问题，政府的各级各类行政干预使地方高校无暇仔细斟酌具体教学问题，而进一步“重行政、轻教学”。最典型的是政府干预学校的人事任命，其根本问题应归咎于财权。地方高职院校作为公立院校的一种，其生存发展在很大程度上都要依靠政府的支持，特别是经费方面的支持。而政府则认为既然给予了经费支持，就有权力干预学校的管理，这种错误观念严重偏离了一个国家的教育发展的路线。众所周知，牛津大学是英国的百年老校，也是政府出资创办的公立大学，但牛津招生不仅看考试成绩，而且还有个一个由三位教授组成的考核小组对考生进行面试，考察学生的综合素质。某年，英国北部某郡的一个女孩考了满分，但是考核小组考察后觉得她素质不行，没有录取。郡议员认为郡里好不容易出一个考满分的，就要求议会干预。但牛津说学校无权更改考核小组的结论，这是几百年的传统，最终没有收这个学生。这说明政府虽然为高校的兴建很运行提供了很大一部分资金，但并不是说政府因此可以随意地干预学校内部管理和办学的具体事务，否则牛津大学也不可能至今还屹立于世界名校之巅。在美国，各州政府对大学或学院的管理严格通过各州教育厅以及学区教育厅，而各州教育厅和学区教育厅只是州政府的教育管理机构，只作宏观调控，并非高校的上级，主要起咨询和指导的服务作用。行政权力不能干预大学校长独立办学，不能影响学校的专业设置，更不能代替他进行学校内部的人事任命。大学校长独立办学只受法律和学校章程的约束。长期以来，地方高校除了要被动接受地方政府的人事任命、经费支出、机构设置等干预外，还要应付来自上一级教育行政部门关于专业设置、教学评估、毕业证发放等干预。政府管理太细、包办太多，使学校陷入行政化的泥潭不能自拔。

摘要：地方环境行政管理体制是我国环境管理体制的基础，科学有效的地方环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。本文对我国现有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析，具体论述造成我国目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的主要原因，从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国地方环境行政管理体制科学发展的途径。

关键词：环境管理体制；问题；对策。

环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。

一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。

一、我国地方环境行政管理体制存在的问题。

我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

一、转型时期的社会围观现象

本文研究的社会围观者是指广大网民与冲突性事件中的看客这两大围观群体，社会围观现象则是由广大网民群体和冲突事件看客群体，对某一社会问题或事件，在网上或事发现场进行层层围观，从而引起全社会的广泛关注，进而推动政府行政决策的改变或冲突事件的行政处理的社会现象。社会围观现象的背后隐藏着发人深省的社会问题，亦折射出中国大众的一些心理模式，例如好奇心理、从众心理、对地方政府管理的不信任心理，甚至无理取闹的心态。社会围观如同一把双刃剑：一方面，社会围观现象处理得好，有利于促进地方行政管理工作，使围观者变成维护社会稳定的参与者。另一方面社会围观现象处理得不当，将有损地方政府公信力，使围观酿成重大群体性事件。围观的力量在于改变地方政府管理，它唤起人们对公共事件的好奇，对不作为的官员或管理部门施加压力，通过“暴力不合作”的态度及行为方式来改变现状。

（一）社会围观状态下群体冲突特点

1．群体间冲突由直接利益冲突走向无直接利益冲突我国社会正处在由传统农业社会向现代工业社会、由传统乡村社会向现代城镇社会、由世俗社会向法理社会转型过程中。在社会转型时期，新旧体制的变化带来了利益格局的变化。劳动就业、文化教育、医疗卫生、社会保障等一系列社会资源分配的不公引起了社会民众心理的失衡。这些心理失衡突出地表现为一种强烈的“相对剥夺感”，这种相对剥夺感会引起社会民众负面情绪的发生，如愤怒与怨恨等，从而导致社会民众的心理对抗和利益冲突不断加剧。利益冲突又会成为影响社会稳定与社会和谐的不良因素，在一定程度上成为群体性事件的导火索。这种“无直接利益冲突”，即社会冲突的众多参与者与事件本身无关，一些参与者并没有直接利益诉求，而只是因曾经遭受过不公平对待，长期积累下不满情绪，借机表达、发泄，其中潜在的危机很大。研究社会矛盾的专家认为，现实群体性事件和网上群体性事件虽然都有直接的诱因，但导致事件升温的往往是社会情绪的释放。因此当前要注意防范两类群体性事件发生，一类是涉众直接利益冲突群体性事件，一类是直接利益冲突引发无直接利益群体性事件。［1］2．当前普通群体事件多属于无直接利益冲突事件无直接利益冲突实际上也是某些公民试图影响公共政策和公共生活的一种非理性参与行为，这是近年来社会公共生活中较为突出的现象，特别是网上围观者多与社会冲突事件的参与者与事件本身利益无关，但是他们却在围观中把事件扩大。从池州“6•26”事件到贵州瓮安事件、湖北石首事件，再到广州新塘事件，我们看到越来越多“无直接利益”产生的“心理共鸣”。一些无直接利益相关者，遇到原本与自己没有任何直接关系的事件，却借机参与“起哄”，矛头直指地方行政机关，并迅速在社会围观者中形成一滚成球“雪球效应”和一呼百应的“广场效应”，众多群体性事件都是在很短时间里聚集起成千上万人围观。在这些群体性事件发生发展的过程中，有两点值得深思，一是事件总是开始于个别群众的生命财产和切身利益受到损害，二是事件的加剧总是由于地方政府和领导干部、执法人员介入不及时，处理不当。前者是群体性事件的导火线，后者是群体性事件的催化剂，根本原因在于地方行政管理与服务工作滞后。基层一些职能部门和干部作风粗暴散漫，对群众利益的漠视，对行政工作不作为或乱作为，使得曾经在这些群体性事件中受到伤害的个人与广大围观者找到了发泄的机会。因此，塑造和培育围观者的公共精神，形成政府与公众之间、公众与公众之间的良性互动，是中国地方行政管理面对诸如无直接利益冲突等社会围观现象的重要课题。［2］

（二）社会围观挑战单一性行政管理模式

1．单一性行政管理模式面临严峻挑战单一性行政管理主要是指政府及其职能部门实行至上而下或由内而外并按照某一种方向的管理方式。单一性行政管理的特征主要是行政理念、行政职能、行政目标、行政行为的单一化，它是计划经济的产物。广州新塘“6•11”事件恰好是一起本地人管理外地人这种单一性行政管理模式产生的后果。长期以来，这个村镇实行的是本地人管理外地人的单一性管理模式，在这种管理模式下的外来工早已积下了深深的恩怨。于是，当有了这样一对外来工夫妇与当地治安人员发生肢体冲突时，众多无直接利益冲突的外来工纷纷投身到“6•11”事件“中来。事件表明，原有单一性行政管理模式已经过时。［3］2．多样性服务管理方式势在必行多样性服务管理指的是一种旨在提高政府使用不同类型人力资源效率的管理实践。针对“6•11”群体性围观事件来说，就是使用本地人与外地人共同参与地方行政服务管理的一种模式。这种模式就是要实行由管理的单一性向兼具原则性、灵活性、多元性、规模性于一体的多样性管理转变。为了克服地方行政管理中个人认知方面的不足，加上社会转型中各种无直接利益冲突群体的大量产生，就要求管理者从全局、大局出发，把各个群体的利益综合起来考量，从而形成对各个群体、各个部门、各个组织的合理规划、科学决策、协调指挥、有效监督的一个统筹服务管理。

一、两届安倍内阁与道州制议题

2006年9月成立的第一届安倍内阁使道州制议题得到了改观。安倍本人在自民党内属于道州制推进派。组阁伊始，安倍就新设并任命了道州制担当相，借以推动道州制改革。2007年1月，安倍又设立“道州制设想恳谈会”。恳谈会汇集了以著名智库PHP会长江口克彦、索尼总顾问出井伸之等社会主流为首的学者专家，并向安倍提交了以三年内实现道州制为目标的报告。同时，2007年6月自民党内的道州制调查会向党本部提出了将在今后6－8年内制定道州制基本法，10年内实现道州制目标的报告。同年11月，该调查会被安倍升格为道州制推进本部。12月，安倍内阁提交并通过了《道州制特区推进法》。上述举措都显示出第一届安倍内阁对道州制的支持。然而第一届安倍内阁仅仅维持了不到一年就草草收场，有关道州制的设想也不了了之。而且《道州制特区推进法》就其实质而言，只是延续小泉内阁推行的所谓“三位一体”行政改革的一个幌子，其目的在于推进设置后者的“特区”。该法律中明确规定，中央政府对于北海道的权限下放仅限于以公共事业为主的8个项目，且该法律只局限于原本就没有县一级行政机构的北海道，因此该法律虽然冠有道州制之名却并无道州制之实。

2009年8月，从长期执政的自民党手中夺取了政权。一直主张强化地方自治，虽然并不完全反对推行道州制，但是行政改革的最终目标是，实现由300个左右的基础自治体组成国家体制。⑥在执政期间，道州制的议论从公众舆论中消失了。道州制再次回到公众视野是在2012年12月第二届安倍内阁成立之后。为了表明跟政权的不同，无论是在先前的众议院自民党竞选公约还是在其后的施政方针的字里行间，在推行道州制这个问题上，安倍及其领导的自民党都摆出了一副积极的姿态。在2012年的众议院选举公约中，作为构建“安心社会”的一个重要组成部分，安倍承诺自民党将尽快制定《道州制基本法》，并允诺在该法成立5年之内在日本国内实施道州制。①安倍内阁成立之后重新恢复了由总务大臣兼任的道州制担当大臣职位，并且在自民党内设立了道州制推进本部。2013年1月，该推进本部的今村雅弘本部长宣布将向第184次国会上提交自民党的《道州制基本法》法案。一时之间，道州制似乎马上就要变为现实了。但是仅仅事隔6个多月，安倍内阁对推进道州制似乎失去了以往的热情。2013年7月的自民党参议院选举公约对道州制部分的阐述为:“强化地方自治体的功能，推进地方分权，将导入道州制放入政权的视野”。②跟2012年在野时的自民党众议院选举公约进行比较，我们不难发觉，在上述记述中有关推进道州制的具体日程已逐渐模糊化。安倍内阁对道州制的态度之所以会发生这样大的变化，主要原因有三。

首先是来自党内的强烈反对。自民党内道州制推进本部，原定于2014年6月向国会提交的《道州制基本法》法案被迫中止。据媒体报道，自民党内反对意见占了上风。③其次是来自日本全国町村会的压力。对于道州制，日本全国町村会除了在2008年发表《全国町村长大会特别决议》表示反对之外，2013年4月10日，日本全国町村会会长藤原忠彦在给众议院议员的公开信中再次强调:“实行道州制必将引起更大的地区差异”。④同时，由于明年2015年也是日本地方统一选举之年，自民党无法承受来自基层政府的压力。再次是因为现行道州制的理念与安倍的愿望存在差异。学界也存在众多对道州制持怀疑和反对态度的声音，其中最具代表性的是西尾胜。作为行政学专家并长期担任具有官方背景的地方分权推进委员会委员的西尾对道州制从四个方面提出了疑虑。第一，由道州制诱发的联邦制设想不适合于日本的国情。第二，国家集权会被道州制削弱。第三，对道州区域的划分十分困难。第四，现有市町村体制已经十分成熟，没有必要继续合并。⑤其中，道州制与中央集权的矛盾尤其明显，以大阪市新保守派势力所倡导的所谓“大阪都”为代表，强调地方分权的势头与安倍现在所推行的强化中央集权的政策恰恰是相对立的，这也是第二届安倍内阁突然对道州制改变态度的根本原因所在。

二、道州制的未来与日本行政改革走向

关于未来“道州制”的形式，日本社会各界有各种推测。西尾胜总结了目前各种意见后，将未来道州区域可能的存在形式归纳为以下五种。

一、研究背景

我国从设立公共管理一级学科开始，迄今全国开设行政管理专业的高校有500多所，这些高校都开设了行政管理学这一专业核心课程。行政管理学课程经过十几年的发展与改革，在课程内容体系设计、课程教学手段改进、课程教学方法改革与课程教材建设等方面取得了一定的成绩。不同学校行政管理课程体系的设置各具一定的特色，但也存在一定的随意性。与此同时，随着市场经济体制改革的逐步完善与行政体制改革的不断深化，高校行政管理专业的内部教学与外部教学环境发生了显著的变化。在此背景下，探讨行政管理专业课程教学存在的问题及对策，确定指导行政管理专业课程体系设置的原则，对于确保行政管理专业课程体系科学性与合理性具有重要的现实意义与理论意义。目前，地方高校行政管理课程教学体系设置还存在不少的问题，制约了其培养高素质专业化公共管理人才的功能发挥。本文通过对五邑大学行政管理学课程设置现状的分析，探讨存在的突出问题，然后有针对性地研究完善我校行政管理学课程教学改革的对策，以期更好地推进我校行政管理学课程体系的建设与公共管理人才的培养。随着社会主义市场经济体制的逐步完善与行政管理体制改革的不断推进，国家与社会需要大量高素质的行政管理专业人才。为了适应此形势的发展，五邑大学于2002年创办了行政管理专业，隶属于经济管理学院，面向广东全省招生。截止2013年，已向社会培养了5届本科毕业生，这些毕业生广泛分布在珠三角政府机关、企事业单位和社会团体等各类组织。经过10多年的学科建设与发展，我校行政管理专业现有全日制本科生约为200人，专职教师6人，其中副教授1人，讲师5人；在任课教师的学历结构中，具有博士学位者1人，在职攻读博士学位者4人，初步形成了良好的学历结构与合理的年龄梯队。应该说，我校行政管理专业与校内其他专业相比，或者与国内其他同层次的高校相比，我们的起步较晚，底子也比较薄。虽然经过十年的发展，我们的师资力量得到了相当的发展，但与同层次高校相比，我校行政管理专业实力还不够强大，在人才培养、课程设置、实践教学等方面还存在较大的改进空间。

二、行政管理专业课程体系设置原则

由于受学校性质、学校传统和学校师资等方面的影响，不同学校课程体系的设置各具一定的特色。我校行政管理专业隶属经济管理学院，学院拥有应用经济学、管理科学与工程、企业管理、会计学等省级与校级重点建设学科，在此背景下，经济管理类课程在我校行政管理课程占有较大的比重。行政管理专业课程设置需要反映社会需求的变化，具体表现在以下几方面原则：1.满足社会需求原则在新公共管理的浪潮下，服务型政府与责任型政府的治理思想对政府官员的执政观念、知识结构、能力索质等方面提出了更高的要求，显然，行政管理专业教育也必须适应政府体制改革的要求。这些反映在课程体系的设置上就是要求设置范畴具有动态性，突出地方高校的专业特色与办学特色，适当考虑学生就业的需求，来适应政府行政体改革的深化与市场经济体制改革的潮流。2.政治性原则同一般管理学相比，行政管理学具有鲜明的政治性，它是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。国家通过各级行政管理机关，运用各种手段，对国家事务的管理，包括行政机关自身的管理以及行政机关对经济和社会生活的管理。区别于其他管理学，行政管理学是研究国家治理与培养各级国家机关公务员的政治性学科，这就决定其课程体系设置不能忽视相关政治性内容。3.社会性原则行政管理专业培养目标是能够服务于基层民主政治建设、化解社会矛盾以及进行社会管理和服务的人才，能够胜任社区管理、流动人口管理、社会治安、社区调解、突发案件应急处置等社会管理事务工作。要求学生掌握行政管理的基本理论与方法和中国政府的基本知识，熟悉我国政府目前工作的基本原则、方针、政策和法律。在设置课程体系时，要体现现代公共管理领域日益扩大与事务繁杂的特征，将理论教学与实践教学、实习基地教学相结合，确保课程设置能反映行政管理专业社会性日益增强的趋势。4.综合性原则由于政府公共行政管理涉及的对象和事务几乎无所不包，每个人“从摇篮到坟墓”都离不开政府这只有形的手。行政管理学必须研究涉及各个方面的管理问题，这是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。行政管理学的综合性主要体现在研究范围的广泛性和跨学科特性，其研究的对象涉及公共生活的各个层面，涉及的学科知识也呈现综合性与多元化特点。作为指导国家治理与社会管理的重要学科，行政管理学吸收与运用了经济学、管理学、政治学、社会学、心理学等的新成果。这就要求毕业生具有综合的分析问题和解决问题能力和较好的文字和口头表达能力，必须具备许多相关学科的知识。5.实践性原则行政管理学是一门理论与实践现实紧密联系的应用性学科，只有理论学习与实践操作相结合，才能掌握行政管理活动的精髓。实践性是行政管理的基本特征，也是行政管理的生命力基础。如果不能在实践中去分析问题与解决问题，行政管理就失去了现实意义与活力来源。反映在课程体系设置中要注意加大操作性课程与实验性课程，通过实践教学环节，使学生真正做到理论联系实际与学以致用。

三、我校行政管理专业课程设置的缺陷分析

1．政治学课程较多，经管类课程较少目前，我校行政管理专业设置了西方行政史、政治学原理、国家公务员制度、行政组织理论等政治学色彩较重的课程，且这些课程所占比重比较大。经管类必修课只设置管理学原理、微观经济学、政府经济学、基础会计等课程，比重比较低。这种课程体系设置不够合理，毕竟管理专业的很多课程需要经济学基础作为支撑，很多课程比如社会保障学、公共政策分析的很多课程都是建立在西方经济学的基础上［1］。同时，我校行政管理专业的毕业生大多数从事企业人力资源、办公室行政后勤等与经济管理相关的工作，如果行政管理专业的毕业生不懂经济学的知识，显然难以适应社会的需要。2．理论性课程较多，操作性课程较少由于学科特点，目前，国内高校行政管理专业课程体系在设置上，还偏重于理论性知识的灌输，而忽视操作性技能的传授。据统计，我校理论性课程占行政管理专业课程设置的比例约为50％～60％，而培养学生行政能力和技能方法的课程比例不到30％。由于过度重视理论知识传授，教师往往只关注术语、概念、法律、法规、制度等的解释与说明，教学过程比较沉闷，造成学生被动接受纯粹知识，无法唤起学生的学习欲望与主动性。而教师也因一个人唱“独角戏”，容易在讲授中冷场与缺乏师生间的互动反馈，最终造成教学效果不尽如人意。3．定性课程较多，定量课程较少我校行政管理专业的入学学生均为历史、政治类考生，数理基础相对较差，在行政管理专业课程设置与规划时必须考虑这种现实情况。定量分析方法是行政管理专业的重要教学内容之一，也是行政管理研究的重要工具与未来发展趋势。但是，现有的课程设置还倚重从抽象理论到具体实际的传统教学思路，造成定性类的课程占大多数，而定量类的课程偏少，仅限于微观经济学、政府经济学两门课程，一些计量方法如SPSS、STATA更没有涉及，这在一定程度上造成了我校行政管理毕业生缺乏数理量化分析能力。另外，定性课程开设过多造成本应开设的其他学科的课程因学时有限被压缩或精简，导致行政管理专业综合性、复合性的学科特点被抹杀［2］。4．讲解国外理论的内容较多，国内行政理论内容较少美国的行政学在世界行政学领域一直处于领先地位，行政管理学的许多重大理论发展、著名行政学家及其代表作大多产生于美国。美国出现了一批重量级学者，1887年美国人威尔逊的《行政研究》，1900年美国人古德诺的《政治与行政》以及1926年美国人怀特的《行政学导论》，1927年威劳贝的《行政学原理》，1936年美国人高斯的《公共行政的边界》等著作的出版，对行政管理学的产生与发展做出了巨大的历史贡献。由于美国对公共行政学的巨大贡献与影响力，以至于凡是论及行政学必称是美国行政学。在实际教学中，无论是讲授内容选择还是时间分配上，出现了这么一个误区：讲授国外行政管理学理论尤其是美国行政管理理论偏多，讲授现代行政管理学理论尤其是国内行政管理学理论偏少。5．课堂教学课时较多，实践教学较少五邑大学作为一所地方性院校，其专业教师学术交流与访问的机会较少，与外界的沟通条件不足，因此更多地专注于课堂教学。一些老师认为只要把每节课上好就是完成教学任务了，而较少考虑到校企合作，校政合作等社会实践的环节。行政管理课堂教育“一言堂”的现象依然存在，课后的实习锻炼比较少。课程设置与教学内容的安排多偏重于理论知识的传授，而忽视了将理论运用于实践方面的锻炼，没有形成学生适应地方需要的专业能力和综合素质，没有体现出普遍性和地方性，综合化与具体化的衔接与融合。这样的课程设置必然产生重理论、轻实践的结果，必然不能适应当代社会对行政管理人才的需求。