地方公债范文10篇

公债有国债和地方公债之分，前者由中央政府发行及支配使用，后者由地方发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。

一、地方公债制度的理论依据分析

（一）政府职能划分理论

由政府来组织管理社会再生产、调节控制国民经济运行，自觉依据基本经济规律和市场经济客观规律，主动引导制约经济发展，弥补市场在资源配置方面的缺陷，是市场经济条件下政府履行经济职能的主要特点。市场经济条件下，政府具有四种身份，一是社会成员共同政治利益的代表（凭借行政管理权力），二是社会管理者（凭借社会管理权力），以国家主权所拥有的土地所有权为物质实体，履行政治和社会的职能；三是国有资本所有者（生产数据所有者），凭借国有资本所有权（生产数据所有权），以政府投资所形成的生产数据或国有资产为物质实体，通过国有资本运营活动，履行组织领导经济建设的职能；四是宏观经济管理者，凭借宏观经济管理权，以全部自然资源和国有资产为物质实体，履行总体经济调控的职能。

市场经济条件下，组织领导经济建设的职能和调节控制市场经济运行的职能是政府职能的必要组成部分。例如，通过组织水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，为经济发展提供物质条件，通过国有资本的运营来控制国民经济命脉，实施各种经济政策直接或间接地调节控制经济运行。

地方政府是国家政权体系的必要组成部分，在地方政府管辖范围内，地方政府同样要履行经济建设职能和地区经济宏观调控职能。例如，调整本地区经济结构，促进地方经济发展。我国1994年实行的分税制着重强调了增强中央政府的宏观调控能力，而对地方政府的职能并没有清楚界定，特别是没有明确地方政府是否具有地方经济建设职能和地方经济宏观调控职能。因而，并没有完全对应地划分地方政府的财权。随着市场经济的发展，地方政府调节控制地方经济运行的责任越来越大，调整地方经济结构，发展地方主导产业，提高地方就业率已成为地方政府行政的主要内容。地方经济建设职能和宏观经济调控职能已经成为地方政府的必要职能。因此，地方政府有必要通过发行地方公债筹集地方政府资本金，通过地方政府国有资本的运营来调节控制经济运行，以满足地方政府履行经济建设职能的需要。中央政府和地方政府职能的进一步划分，为建立地方公债制度提供了理论依据。

一、（一）目前制约我国地方债券发行的体制因素。

1现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制不健全。在我国投融资体制改革中，对作为投资主体之一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券发行的体制原因之一。当前，政府投融资体制改革面临的突出问题是，政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题。很明显，如果深层次的体制矛盾不解决，发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问题更加突出。

2中央和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。相关资料显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%；中央事权平均为30%，地方事权平均为70%.中央和地方财权不对等的重要表现之一，就是没有建立起中央政府与地方政府对等的正规融资体系，这是作为地方政府财权重要表现这一发债权长期得不到落实和解决的主要原因。

3地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着巨大的压力。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任，再加上庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，导致地方财政支出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下，地方财政收支缺口自然较大。同时，为了加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方财政压力凸显。另外，地方金融风险的财政化转移模式也加剧了地方政府的债务压力。如果在已有的隐性债务无法显性化和无法消除地方政府用经常性债务挤占建设性债务的情况下，发行地方债券必然会使地方政府债务总规模失去控制，从而加剧地方债务风险。

4政治体制改革滞后。目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学，决策过程不透明，决策程序也有待改进。政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全分离，政府作为公共服务提供者的角度也还没有真正建立起来。在政府职能没有完全转变的情况下，允许地方政府发债，可能会为地方政府提供滥用更多社会资源的机会和权利，因为，在没有较强外部社会监督条件下的政府效用函数，是扩张财政和追求政绩，由此必然会导致全社会资源的不当配置，并最终影响消费者福利。⑦

（二）我国发行地方政府债券的制度缺陷仍相当突出。

一、地方公债的现实需求

公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收入，[1]是政府进行财政融资、增加财政收入的一种重要形式。根据我国1994年制定的《预算法》第二十八条：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在这一规定中，首先我们能看到，在我国，公债即政府债券的发行权为中央政府所垄断；其次，我们还能看到，这一财政权力配置格局，其立法考虑或者理由，至少在字面上是出于一种“量入为出”的稳健的理财观念。

但是，从近些年的各地的实践来看，公债发行权完全由中央垄断的财政权力安排在经济飞速发展、各地方政府加大建设投入的背景下逐渐显得有些捉襟见肘。从需求的层面来看，无论是各地花样百出通过中间机构发行的“准政府债券”，还是前两年北京市奥运债券的提出和最终流产，都表明过于严格的“量入为出”的财政预算模式与实际的经济建设已经显现出脱节，地方政府在银行银根缩紧与责任扩张的张力之下必然要在融资渠道上力图寻找新的突破口。同时，由于公债发行主体过于单一，也使得中央政府潜在的财政风险相对集中。在这一背景之下，修改《预算法》、赋予地方公债发行权的呼声才应运而生。[2]

二、地方公债的难题

然而，至少在中国这种中央高度集权、地方发展不均衡的特殊国情之下，允许地方发行公债并不是说说那么简单，其中涉及到非常复杂的理论和制度设计的问题。虽然有批评认为，在中国目前允许特种行业发行行业债券的情况下，不允许财力比这些行业组织高出很多的地方（特别是省级）政府发行公债显得没有道理，[3]但是地方政府债券显然与行业公债具有重大的不同，因为前者触及更加深刻的宪政层面的问题。比如说，中央和地方之间的财政资源如何分配；在财力差异悬殊的情况下，地方与地方之间的形式公平和实质公平如何实现；等等。正如学者所说，我国在宪政和国家治理模式上采取目前这种中央集权的方式未必完全是从所谓的意识形态因素出发的，而是与我国的实际国情关系是非常紧密的。[4]

在作者看来，就我国目前的情况而言，关涉地方政府发行公债的一个核心问题是，地方公债的信用基础到底应该建立在什么之上？如果授权地方政府自行发行政府债券，那么对于作为债权人的人民群众来说，他们之所以慷慨解囊把钱借给政府，是出于对本地方政府的信用的信心，还是出于对单一制国家体制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？换句话，说白了，就是从人民手中借了这么多钱，最终应该由谁来埋单。这一信用机制的问题实际上是授予地方政府发行债券权力后法律上将面临的最大难点。有论者认为，之所以会出现这样的问题，是因为我国中央政府和地方政府之间产权不清的缘故。[5]这虽然确实是一个很重要的原因，但未必能说明全部。事实上，由于我国的特殊国情，无论是中央政府还是地方政府，都必然要以实现人民利益的目的而强调政府的永久存续性，因而不能允许出现政府破产的情况，[6]因此，假设出现地方政府公债到期无力偿付的情况，中央政府不可能不照单全收，但这又很自然地会造成中央政府的巨大财政负担，甚至可能引发财政风险。在这一基础上，根据财政健全主义的基本要求，尽管面临巨大的现实需要，但地方政府发行公债仍是“兹事体大，不可不察”。如果不能在相关配套制度建设上下足功夫，分散公债发行权不但不能分散中央的财政风险，反而可能影响政府的宏观调控能力和信用。

【摘要】我国否定地方政府发债权的做法与分税分级财政的内在逻辑不相符合。同时，也造成了诸多问题：地方政府资金紧缺，管理职能缺位；中央政府负担过重，债务依存率超过警戒线；地方政府通过非正常融资渠道规避法律，使得监管困难等等。因此，允许发行地方公债已成为必然。再加上中央政府拥有多年的国债管理经验和居民闲置存款充足等原因，，我国也已具备了允许发行地方债券的现实可行性。然而，除了发或不发，地方公债问题重点还在于如何监管，本文在末尾部分对监管主体、内容等进行了阐述。

【关键词】地方公债监管财政稳健主义

【正文】

发行地方公债的必要性、可行性与规制

人类对公债的认识经历了这样的阶段:资本主义早期要求财政平衡,不得在财政中列赤字。国家的财政开支只能以税收、费用等非税收入作为来源，公债的合法性被完全否定。[1]进入垄断资本主义时期，受经济危机影响，国家开始大规模干预经济，尤其是新增了许多任务，如保障充分就业和景气政策、给付社会福利、提供公共建设等等。为兑现政府对纳税人的承诺，国家便只有大规模举债。但随着“税收国家”成为“债务国家”，新的问题又源源而来，“财政稳健主义”有了新的要求。

中国的国债发行历史也有着类似的轨道：建国初期以“既无内债，又无外债”为荣，后逐渐将发行国债作为财政融资的重要手段。直至98年，中央政府为扩大内需而实施积极的财政政策，大规模增发国债用于基础设施建设。在发达国家，地方债券是公债体系中的重要组成部分，也就是说，地方政府也可以在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济与社会公益发展的需要，根据有关法律的规定向社会发债融资。然而，不同的是，在我国，人们虽已不“谈债色变”，但仍然视地方公债为洪水猛兽。《预算法》规定：地方各级政府要按照量入为出的原则编制预算，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

在债券市场比较发达的西方国家，地方政府发行债券是司空见怪的事，如美国的州和日本的府甚至县都能以自己的名义发行债券筹集资金。在我国，虽然理论界曾对地方政府可否发行债券进行过探讨，但现行预算法明确规定，不允许地方政府以自身名义发行债券筹资。可是，随着我国社会经济的全面发展，地方政府通过发行债券筹集建设资金成为客观需要，也具备了相应的经济条件。因此，地方公债的发行已经有了其存在的基础和条件。

一、我国地方公债发行的背景

传统的计划经济体制下，我国的“国家财政”指的就是全国统一的财政，地方财政只是中央财政的附属物，在中央编制的全国统一的国家预算下，整个财政联成了一个整体，地方政府没有单独的举债权力。此时公债的发行，是由中央政府统一安排和部署，并由各级政府共同努力来完成的。这就无所谓“国债”和“地方债”的区分，或者说是只有国债而无地方债。在西方，“公债”概念与“国债”概念是既一致又区分的，国债只是中央政府或联邦政府的债务，因为只有这些债务才是“国家”的债务。而公债则是“公共”债务，因而除了国债之外，还包括地方政府的债务和政府所属公共机构的债务。所以，在当时计划经济体制的背景下，公债也就是国债，或者反过来国债也就是公债。两者是二而一、一而二的事，就没有什么奇怪了。

这种先是将整个国家的所有债务都集中到中央，然后干脆取消公债的状况，是与当时计划经济体制必须高度集中统一的财权财力这一根本要求相适应的。这是因为，如果当时没有将所有的债务发行权都集中到中央手中，则地方政府独立自主的发行债券活动，其直接后果就是这部分资金运动处于统一计划之外，这立即就会形成对国民经济计划和综合平衡的冲击与破坏。当时我国将“既无内债又无外债”视为是社会主义的优越性，就是经济体制对公债这一本质要求的直接反映。

从公债的作用来看，正是计划经济体制，决定了我国公债是国家筹集建设资金的一种手段。而在市场经济体制下，公债主要的作用和任务主要是弥补财政赤字和间接调控宏观经济。现在我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期，正在努力建立和完善社会主义分税制体制，在一定程度上已经具备了发行地方公债的理论基础。我国地方公债的发行，其目的主要是为了减轻以至熨平经济周期的波动程度。当着经济不景气时，政府可以增大赤字以刺激经济回升，作为弥补财政赤字手段的公债就要增大年发行数额。相反，当着经济状况良好以至出现过热状态时，政府就要减少财政赤字以至安排财政盈余，此时公债年发行量就要相应减少，甚至可以运用财政盈余实现公债的净偿还。这样才能顺应赤字波动较大的特点，弥补着赤字而服务和配合着财政政策的运作，实现财政的间接宏观调控目的。

二、随着经济的发展，我国地方公债的发行已经有了其发行的必要性。

一、地方公债的现实需求

公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收入，[1]是政府进行财政融资、增加财政收入的一种重要形式。根据我国1994年制定的《预算法》第二十八条：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”在这一规定中，首先我们能看到，在我国，公债即政府债券的发行权为中央政府所垄断；其次，我们还能看到，这一财政权力配置格局，其立法考虑或者理由，至少在字面上是出于一种“量入为出”的稳健的理财观念。

但是，从近些年的各地的实践来看，公债发行权完全由中央垄断的财政权力安排在经济飞速发展、各地方政府加大建设投入的背景下逐渐显得有些捉襟见肘。从需求的层面来看，无论是各地花样百出通过中间机构发行的“准政府债券”，还是前两年北京市奥运债券的提出和最终流产，都表明过于严格的“量入为出”的财政预算模式与实际的经济建设已经显现出脱节，地方政府在银行银根缩紧与责任扩张的张力之下必然要在融资渠道上力图寻找新的突破口。同时，由于公债发行主体过于单一，也使得中央政府潜在的财政风险相对集中。在这一背景之下，修改《预算法》、赋予地方公债发行权的呼声才应运而生。[2]

二、地方公债的难题

然而，至少在中国这种中央高度集权、地方发展不均衡的特殊国情之下，允许地方发行公债并不是说说那么简单，其中涉及到非常复杂的理论和制度设计的问题。虽然有批评认为，在中国目前允许特种行业发行行业债券的情况下，不允许财力比这些行业组织高出很多的地方（特别是省级）政府发行公债显得没有道理，[3]但是地方政府债券显然与行业公债具有重大的不同，因为前者触及更加深刻的宪政层面的问题。比如说，中央和地方之间的财政资源如何分配；在财力差异悬殊的情况下，地方与地方之间的形式公平和实质公平如何实现；等等。正如学者所说，我国在宪政和国家治理模式上采取目前这种中央集权的方式未必完全是从所谓的意识形态因素出发的，而是与我国的实际国情关系是非常紧密的。[4]

在作者看来，就我国目前的情况而言，关涉地方政府发行公债的一个核心问题是，地方公债的信用基础到底应该建立在什么之上？如果授权地方政府自行发行政府债券，那么对于作为债权人的人民群众来说，他们之所以慷慨解囊把钱借给政府，是出于对本地方政府的信用的信心，还是出于对单一制国家体制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？换句话，说白了，就是从人民手中借了这么多钱，最终应该由谁来埋单。这一信用机制的问题实际上是授予地方政府发行债券权力后法律上将面临的最大难点。有论者认为，之所以会出现这样的问题，是因为我国中央政府和地方政府之间产权不清的缘故。[5]这虽然确实是一个很重要的原因，但未必能说明全部。事实上，由于我国的特殊国情，无论是中央政府还是地方政府，都必然要以实现人民利益的目的而强调政府的永久存续性，因而不能允许出现政府破产的情况，[6]因此，假设出现地方政府公债到期无力偿付的情况，中央政府不可能不照单全收，但这又很自然地会造成中央政府的巨大财政负担，甚至可能引发财政风险。在这一基础上，根据财政健全主义的基本要求，尽管面临巨大的现实需要，但地方政府发行公债仍是“兹事体大，不可不察”。如果不能在相关配套制度建设上下足功夫，分散公债发行权不但不能分散中央的财政风险，反而可能影响政府的宏观调控能力和信用。

一、改革地方公债制度的现实必要性分析

（一）减轻中央财政债务负担的需要

按照规定，我国财政弥补赤字的工具只能是发行国债。1998年-2002年，我国累计发行国债27500亿元（其中增发基础设施建设国债6600亿元）；2003年发行1400亿元人民币建设国债，其中1150亿元纳入中央预算，250亿元代地方政府发行，国债发行规模达到6280.1亿元。2004年国债发行总规模进一步增至7022亿元，虽然长期国债比2003年减少300亿元，财政赤字也没有变化，但总国债发行规模仍比上年多出700多亿元。2001年我国财政债务依存度为26.5%，中央财政的债务依存度为42.5%.2002年，我国财政债务依存度为25.79%，中央财政的债务依存度为40.23%.这表明我国年度债务发行规模较大，尤其是中央财政作为直接债务主体负债过高。

同时，在我国财政收入总量形势大好的情况下，地方政府财政困难的局面仍然没有得到根本的解决，地方政府财政收入不足的结构性矛盾反而日益凸现。这说明我国财政方面的问题不是总量问题，而是结构问题。赋予地方政府自主举债的权利，显然是解决问题的方案之一。通过逐步建立地方公债制度，允许地方财政根据需要发行公债筹集资金，既可以有效解决地方公用事业建设的资金来源，增强地方政府组织经济建设的责任，让地方财政“把该管的事管起来”，又可以缓解中央财政债务负担压力，真正实现地方政府“自己的事自己做”。

（二）加快地方基础设施建设的需要

城市资产（包括有形资产和无形资产）是国有资产的重要组成部分。地方政府是经营城市的主体，市政基础设施一般被认为是准公共产品，因此，建设市政基础设施是地方政府义不容辞的责任。随着城市化战略的实施，中国正处于新一轮城市大开发的起点。城市化进程意味着对市政基础设施、公用事业的巨大需求，地方政府如何解决资金短缺问题就显得十分急迫。

内容提要：目前财政经济领域又掀起对是否允许地方政府发行债券问题的讨论热潮。多数学者和专家都认为我国地方政府发行债券的时机和条件基本成熟，赞成的观点占据主流地位。本文主要从我国地方政府是否具备独立发债主体的能力和素质角度进行分析，认为目前我国地方政府尚不具备独立发债主体的能力和素质。因此，中央政府授权地方政府发债应该是时间早晚问题，但现在切忌操之过急。

关键词：公债应债能力偿债能力财政风险

近年来围绕解决我国地方政府财力缺口大、负债多问题，许多方面曾多次呼吁赋予地方政府发行债券权力。尤其是金人庆部长在2006年9月份召开的亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示：中央政府正在考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是近年来中国财政高官就放开地方政府发债问题进行的首次公开表态，又掀起了我国财政界对地方政府发债理论和实践问题的讨论热潮。综观目前学界，赞同地方政府发行债券的观点占绝对主流，而持反对观点者呼声很弱。笔者就目前主流派的代表性观点，发表一些不同的看法。

一、理论上地方政府拥有发债权并不等于实际上就一定要拥有发债权

（一）地方公债制度的理论依据

地方公债制度的理论依据分析可以归纳为两个方面：

内容提要：目前财政经济领域又掀起对是否允许地方政府发行债券问题的讨论热潮。多数学者和专家都认为我国地方政府发行债券的时机和条件基本成熟，赞成的观点占据主流地位。本文主要从我国地方政府是否具备独立发债主体的能力和素质角度进行分析，认为目前我国地方政府尚不具备独立发债主体的能力和素质。因此，中央政府授权地方政府发债应该是时间早晚问题，但现在切忌操之过急。

关键词：公债应债能力偿债能力财政风险

近年来围绕解决我国地方政府财力缺口大、负债多问题，许多方面曾多次呼吁赋予地方政府发行债券权力。尤其是金人庆部长在2006年9月份召开的亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示：中央政府正在考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是近年来中国财政高官就放开地方政府发债问题进行的首次公开表态，又掀起了我国财政界对地方政府发债理论和实践问题的讨论热潮。综观目前学界，赞同地方政府发行债券的观点占绝对主流，而持反对观点者呼声很弱。笔者就目前主流派的代表性观点，发表一些不同的看法。

一、理论上地方政府拥有发债权并不等于实际上就一定要拥有发债权

（一）地方公债制度的理论依据

地方公债制度的理论依据分析可以归纳为两个方面：

公债有国债和地方公债之分，前者由中央政府发行及支配使用，后者由地方发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。

一、地方公债制度的理论依据分析

（一）政府职能划分理论

由政府来组织管理社会再生产、调节控制国民经济运行，自觉依据基本经济规律和市场经济客观规律，主动引导制约经济发展，弥补市场在资源配置方面的缺陷，是市场经济条件下政府履行经济职能的主要特点。市场经济条件下，政府具有四种身份，一是社会成员共同政治利益的代表（凭借行政管理权力），二是社会管理者（凭借社会管理权力），以国家主权所拥有的土地所有权为物质实体，履行政治和社会的职能；三是国有资本所有者（生产数据所有者），凭借国有资本所有权（生产数据所有权），以政府投资所形成的生产数据或国有资产为物质实体，通过国有资本运营活动，履行组织领导经济建设的职能；四是宏观经济管理者，凭借宏观经济管理权，以全部自然资源和国有资产为物质实体，履行总体经济调控的职能。

市场经济条件下，组织领导经济建设的职能和调节控制市场经济运行的职能是政府职能的必要组成部分。例如，通过组织水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，为经济发展提供物质条件，通过国有资本的运营来控制国民经济命脉，实施各种经济政策直接或间接地调节控制经济运行。

地方政府是国家政权体系的必要组成部分，在地方政府管辖范围内，地方政府同样要履行经济建设职能和地区经济宏观调控职能。例如，调整本地区经济结构，促进地方经济发展。我国1994年实行的分税制着重强调了增强中央政府的宏观调控能力，而对地方政府的职能并没有清楚界定，特别是没有明确地方政府是否具有地方经济建设职能和地方经济宏观调控职能。因而，并没有完全对应地划分地方政府的财权。随着市场经济的发展，地方政府调节控制地方经济运行的责任越来越大，调整地方经济结构，发展地方主导产业，提高地方就业率已成为地方政府行政的主要内容。地方经济建设职能和宏观经济调控职能已经成为地方政府的必要职能。因此，地方政府有必要通过发行地方公债筹集地方政府资本金，通过地方政府国有资本的运营来调节控制经济运行，以满足地方政府履行经济建设职能的需要。中央政府和地方政府职能的进一步划分，为建立地方公债制度提供了理论依据。