垂直管理范文10篇

根据中央关于分税制财政体制、组建中央和地方两个税务机构的改革要求，徐州市国税局从地方政府管理序列中脱离出来，实行中央垂直管理。笔者与徐州市委调研室、人事局和编委一起，采取资料查询、问卷调查、座谈讨论等多种形式，对该局垂直管理运行十年来情况进行全面深入调查于研究。本文首先从国税收入、财政体制、征管改革、信息化建设、税收执法、服务经济、队伍建设等七个方面，全面总结了徐州国税十年来取得辉煌成就；同时对国税部门垂直管理在运行机制、实际效果以及与地方政府协调配合、对地方财力增长等方面存在的问题，从四个方面进行分析和归纳，并梳理了其中的深层次原由。在此基础上，本文提出了必须尽快从法律上对国税部门进行定位、加大对国税部门支持和完善分税制财政体制等具有针对性的建议。

自1994年以来，根据国家和省有关文件，徐州市国税局从地方政府管理序列中脱离出来，实行中央垂直管理。10年来，国税部门垂直管理运行情况如何，还存在哪些问题，给地方经济发展带来哪些影响？最近，我们与徐州市委调研室、徐州市人事局和徐州市编委一起，采取资料查询、问卷调查、座谈讨论等多种形式，对全系统十年来运行情况进行了调研。

一、垂直管理运行基本情况及取得成效

徐州市国税局是根据中央关于实行分税制财政体制、组建中央和地方两个税务机构的改革要求，依据《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（国办发[1993]87号）和《转发省税务局关于组建江苏省国家税务机构和地方税务机构实施意见的通知》（苏政办发[1994]49号）精神，于1994年8月15日正式成立。

徐州市国税局实行中央垂直管理体制改革后，认真贯彻落实总局提出的“收好税，带好队”、“1+3”（树立税收经济观，做好依法治税、从严治队、科技加管理三篇文章）、“大力推进依法治税、积极实施税收改革、全面推进税收管理，切实加强队伍建设”等不同时期的税收工作思路，在增强工作活力，保证中央和省级进行有效宏观调控，促进了地方经济和社会事业的发展等方面取得明显成效。具体表现为：

（一）徐州市国税收入保持快速增长，总量规模不断扩大。十年来，全市国税收入一直保持快速增长势头，逐步形成经济与税收良性互动、持续发展的良好局面。一是税收增长与经济增长基本保持同步并略快于经济增长。1994年-2003年，十年间全市GDP增长翻了一番多，由1994年的318亿元增长到2003年的906亿元，年均增长12.33%。而同期全市国税收入总量增长了2.78倍，年收入由1994年13.7亿元上升到2003年的51.91亿元，年均增长率达到15.95%，“两税”收入由1994年的13.25亿元提高到2003年的45.54亿元，年均增长14.7%。国税收入特别是“两税”收入基本实现了与GDP的同步增长，并且税收增长速度快于经济增长2个百分点；二是税收占GDP比重稳步提高。税收GDP比重从1994年的4.31%提高到2003年的5.73%;“两税”占GDP比重也由1994的4.17%提高到5.03%；三是税收收入规模逐步扩大。1994年-2003年，全市累计入库国税收入292.80亿元，其中“两税”入库265.01亿元，而且年增收额在逐年加大，后5年税收收入总和是前5年税收总和的1.92倍，为徐州市的经济发展和社会进步提供了强有力的财力保证。

同志们

召集全市垂直管理机构主要负责同志一起座谈，今天。主要有3个目的一是解各垂直管理机构的工作情况，听取大家在服务经济社会发展中的措施和办法；二是通过面对面的沟通交流，解大家工作中存在困难和问题；三是听取大家对政府工作的意见和建议，以便于更好地为各垂直管理机构开展工作提供支持。

各垂直管理机构分别做了发言，刚才。汇报了近期的工作情况，提出了进一步发挥职能、服务经济发展的措施，讲得都很好。下面，就垂直管理部门进一步发挥职能，服务地方发展，谈3点意见。

一、为经济社会发展做出了重要贡献，发挥职能作用。

全市各垂直管理部门围绕我市经济社会发展大局，近年来。主动融入，充分发挥优势，积极开展工作，依法行政、支持发展、服务群众等方面做了大量工作，较好地履行了服务经济建设和社会管理的职能，为促进经济社会平稳较快发展作出了积极贡献。比方，几家通信公司业务的不时发展，对群众生活、经济建设、社会发展等各个方面，发挥了不可替代、不可或缺的作用。国家统计局调查队科学、务实的统计测算，为我市工作争取了主动，打下了很好的基础。气象部门及时有效地进行人工影响天气作业，对抗旱浇麦发挥了很重要的作用，准确的气象预报为农民群众节约了投入、减少了本钱。食品药品监管、供热、供电、国税、地税、工商、质监、烟草等部门也都为发展发挥了重要作用。总体上看，各垂直管理机构积极沟通，共同工作，形成了良好的工作局面，优化了建设环境，支持了经济发展。此，谨代表市委、市政府，对驻许各垂直管理机构为经济社会发展付出的辛勤工作和做出的积极贡献表示衷心的感谢！

二、为经济社会发展做出新的贡献，再接再厉。

摘要：垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措。从一定意义上说，中央收权促使了垂直管理的兴起。当代中国的政府垂直管理虽然取得了不少成就，但其中也存在许多值得重视的问题，必须采取一系列有针对性的措施加以解决。

关键词：垂直管理；条块结合；行政体系

众所周知，中国的行政体系是一个条块结合的矩阵结构，条块结构具有一定的灵活性和弹性，如果利用的好，可以恰当地处理中央与地方关系，合理配置行政权力资源。在社会发展的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应该有所不同。通过改革条块结构，可以不断调适地方管理与部门管理、集权与分权之间的关系，进而达到根据社会经济形势、时代背景等调整中央与地方关系的目的。如果中央需要集权，可以加强“条条”控制；如果中央要发挥“块块”的积极性，可以紧缩“条条”的职权。当然，条块结合的管理体制也有诸多弊端，比如条块分割、条块冲突等。改革开放以来，为了完善条块结合的行政体系，中国进行了多次政府改革，其中，在一些领域和部门推行垂直管理是较为重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探讨其中存在的问题，在此基础上提出改革政府垂直管理的对策建议，对于完善当代中国的行政管理体制，构建和谐、规范的中央与地方关系具有重要意义。

一、当代中国政府垂直管理的兴起

在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面上接受“双重领导”，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能部门的指挥、管理和监督。但在中央集权和政企不分的情况下，所谓的“双重领导”不过是“条条专政”，下级职能部门主要接受的是上级主管部门的领导。因此，这一时期的“双重领导”实质上是“集体垂直管理”。改革开放后，为了调动地方政府发展经济的主动性和积极性，激发地方政府的发展活力，中央强调要向地方下放权力，由此，通过各职能部门，中央向地方分散了人、财、物等大权。在这种情况下，职能部门的“双重领导”开始具有实质内容，主要表现在，上级主管部门负责业务指导，而人事权、财权则掌握在地方政府手中，地方管理开始取代部门管理，在条块结构中占据主导地位，“条条集权”的局面开始松动。

中央的下放权力政策及其激发的活力和潜能对改革开放后一段时期中国的经济发展起到了至关重要的作用。然而，任何事物都是一分为二的。权力下放在推动经济发展的同时，也带来了中央宏观调控能力下降、地方保护主义盛行等消极影响。20世纪90年代初，中国出现了较为严重的经济过热，这迫切要求中央政府加强宏观调控能力。于是，中央开始从地方上收经济调控的权力。财政资源是政府开展活动的基础，因此，中央的收权始于税收领域，1995年，税务部门实行垂直管理。1997年，中央又决定对中央银行以及商业银行实行垂直管理，地方政府手中的金融权力几乎被悉数上收。次年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，以摆脱地方政府对金融业务的干预，此后的银监、证监、保监等部门也都采用了这一模式。[1]这表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏观调控部门推行的。

近几年来，国家在增强中央宏观调控能力，进一步完善适应社会主义市场经济的政府管理体制方面采取了较大的举措，把许多原列入地方政府序列的单位如税务、工商、质量技术监督等先后划归上级业务部门，实行了垂直管理的体制。从发展趋势看，还有一些部门很有可能实行垂直管理。加上原已实行垂直管理的金融、邮电、保险、商检、电力、烟草、石油、盐业、海关等部门，实行垂直管理的部门已占了相当大的比例。地方人大及其常委会要不要对这些单位实施监督？如何监督？我们锡山区人大常委会在这方面进行了一些探索和尝试，先后通过评议、执法检查、办理代表建议和处理来信来访等形式，对工商、国税、地税、质量技术监督、供电部门工作及其执行法律法规的情况进行了监督，推动了有关法律法规在本行政区域的正确实施，也促进了这些垂直管理部门的工作。

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。

编者按：本文主要从当代中国政府垂直管理的产生；当代中国政府垂直管理的现状；当代中国政府垂直管理面临的困境；当代中国政府垂直管理的路径选择进行论述。其中，主要包括：集权与分权历来是我国国家建构过程中难以平衡的一对矛盾、任何一种管理模式的产生都是基于一定的理论与现实土壤、垂直管理产生的理论依据、按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通、“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避免地方保护主义的干扰、垂直管理产生的现实依据、当代中国政府的垂直管理、当代中国政府垂直管理的类型、垂直管理部门组织内部缺乏有效的激励考核制度、垂直管理组织外部缺乏有效的监督机制、垂直管理部门与地方政府间“条块”矛盾加剧，垂直管理乏力、微观上建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制等，具体请详见。

集权与分权历来是我国国家建构过程中难以平衡的一对矛盾。“条块”矛盾能否妥善解决在一定意义上对国家稳定、社会发展都具有举足轻重的影响。以当代中国政府间纵向权力的配置而言，建国初期高度集中的政治经济体制，通过中央计划指令调拨的方式，在集中了有限资源发展生产的同时，遏制了地方政府发展经济的积极性，造成了社会经济发展的迟缓；而分权改革在充分调动地方积极性的同时，造成了地方保护主义盛行，中央政府的权威与控制力受到影响。为了保障政令畅通，破除地方保护主义，提高行政效率，实行垂直管理就成为惯性选择。然而，实践证明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品药品监管部门尽管早在近10年前就已经实行了垂直管理，然而问题依然层出不穷，近期就有“三鹿牌婴幼儿奶粉”、“齐二药”等事故的频频发生。就当代中国政府的垂直管理而言，党的十七大报告中明确提出“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。可见，随着我国政府行政体制改革的进一步深入，加强垂直管理的规范化、制度化建设成为建设服务型政府过程中面临的重要课题。

一、当代中国政府垂直管理的产生

任何一种管理模式的产生都是基于一定的理论与现实土壤，垂直管理也不例外。伴随着国家的形成。垂直管理便开始出现。我国政府垂直管理的产生既有其理论依据，也有其现实依据。

(一)垂直管理产生的理论依据

1按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通。具体来讲，在一定地域内如省、市范围内。打破原有地区界限按照行业系统和隶属关系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行业内部之间进行沟通、组织、协调。从而及时发现问题、解决问题。以我国税务管理部门为例，垂直管理便于税务组织内部人员及时了解同行业各企业的经营和纳税情况，对经营活动进行对比分析，发现问题；同时有助于税务部门加强同企业主管部门的联系，从而使纳税方面的问题得到及时解决。

摘要：为理顺国土部门与地方政府关系，落实最严格的土地管理制度，保护耕地，2004年我国实行省以下土地垂直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解决中央与地方目标异化的特点，不能从根本上解决土地违法多、耕地保护难的问题。本文分析了省级以下土地垂直管理的实行背景、意义、存在的问题难点及完善建议，希望对完善相关体制有所借鉴。

关键词：土地垂直管理目标异化监督与责任追究机制

一、省级以下土地垂直管理的实施背景

90年代以来，土地价值日益凸显，在财事权分配模糊，政绩考核标准体系不明不科学，等诸多因素的诱导下，地方与中央在土地利用目标上发生异化。即在土地利用上，国家关注的是全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等;而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，并将扩张城市建设用地作为扩大自身财权、提升地方经济发展的重要手段。

从1986年开始实行的土地管理双重领导体制，虽然对加强地方配置土地资源的权利，调动地方因地制宜利用土地的积极性具有较大的意义，但也却使地方土地行政管理部门因受制于地方政府而往往服从于地方经济安排，弱化了执行国家宏观调控，监督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不强、规范约束较弱、信息不对称等情况下，更加缺乏制约与监督，以地方政府为主体的土地违法案件、违法占用耕地数量居高不下，而这不但使耕地面积迅速减少，威胁我国长远的粮食安全，也使落实最严格的土地管理和耕地保护制度面临严峻挑战。

为了在合理的中央与地方利益分配协调制度缺乏以及监督、法制较弱的情况下，切实规范约束地方政府的用地行为，落实国家的土地管理和耕地保护政策，强化地方土地行政管理部门履行国家宏观土地调控的职责，促进土地资源的优化公平配置、实现其可持续发展，2004年开始，省级以下土地垂直管理成为新的土地管理体制。

摘要；本文认为，乡镇统计部门在与县以上政府统计部门博弈中处于不利地位，企图通过乡镇统计部门自身力量促使县乡（镇）统计管理体制由非均衡转向均衡不现实，只有垂直管理增加乡镇统计部门的相对福利。与此同时，在客观现实面前，欲理顺县乡（镇）统计体制，实现乡镇统计部门财权与事权的统一也不现实，而垂直管理更符合客观现实的未来变化趋势。

关键词：县乡（镇）统计管理体制制度变迁垂直管理

随着客观经济环境的变化，尤其是市场经济的不断深化、政府机构改革的深入、以及WTO和GDDS的加入，我国政府统计管理体制明显滞后，特别是县乡镇政府统计管理体制的滞后已严重制约着政府统计的整体水平，也使乡镇统计面临前所未遇的困难。为此，近年来理论工作者和实践工作者为此提出了一系列改革对策，其中大量对策侧重于乡镇统计本身，如乡镇统计人员如何提高素质、如何通过提高自身的服务水平赢得党政领导的重视、改善乡镇统计人员的待遇、配备先进的统计手段等，这些对策的提出本身没有问题，但欲通过上述对策改变乡镇统计所面临的问题只能是局部的，也是暂时的。因为，体制问题是乡镇统计陷入困境的根源，换句话说，乡镇统计面临的一切问题皆来源于县乡统计管理体制。为此，改革现行僵化的县乡统计管理体制是解决乡镇统计困境的根本出路。然而县乡（镇）统计管理体制是政府统计管理体制的重要组成部分，脱离政府统计管理体制大系统谈县乡（镇）统计管理体制改革本身意义不大，只有从现行政府统计管理体制运行特征的分析中，才能很好解释县乡（镇）统计管理体制改革的突破口以及改革路径。另一方面，理论解释只有与客观现实状况相对接，才能使理论化作行动的指南。

管理体制从本质上讲属于制度的一种，即正式制度。管理体制的改革问题属于制度变迁问题，而制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。透视我国政府统计管理体制演进过程可以看出，诱致性变迁占主导性，具体表现为我国政府统计管理体制呈现出随客观环境变化而自然演进的痕迹，如政府统计管理体制随经济管理体制的变迁而变迁，最终形成“统一领导，分级负责”的统计管理体制。当然在特殊时期，也曾出现过强制性变迁的现象，如期间，强行取消各级政府独立的统计组织机构，从而形成政府统计依附计划部门而存在的管理体制。

一、县乡（镇）统计管理体制模式选择的理论分析

1、从制度循环阶段看，现行政府统计管理体制处于非均衡状态，其特征表现为利益分配在乡镇统计部门与县以上统计部门之间失衡

近几年来，国家在增强中央宏观调控能力，进一步完善适应社会主义市场经济的政府管理体制方面采取了较大的举措，把许多原列入地方政府序列的单位如税务、工商、质量技术监督等先后划归上级业务部门，实行了垂直管理的体制。从发展趋势看，还有一些部门很有可能实行垂直管理。加上原已实行垂直管理的金融、邮电、保险、商检、电力、烟草、石油、盐业、海关等部门，实行垂直管理的部门已占了相当大的比例。地方人大及其常委会要不要对这些单位实施监督？如何监督？我们锡山区人大常委会在这方面进行了一些探索和尝试，先后通过评议、执法检查、办理代表建议和处理来信来访等形式，对工商、国税、地税、质量技术监督、供电部门工作及其执行法律法规的情况进行了监督，推动了有关法律法规在本行政区域的正确实施，也促进了这些垂直管理部门的工作。

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。

行政管理论文

近几年来，国家在增强中央宏观调控能力，进一步完善适应社会主义市场经济的政府管理体制方面采取了较大的举措，把许多原列入地方政府序列的单位如税务、工商、质量技术监督等先后划归上级业务部门，实行了垂直管理的体制。从发展趋势看，还有一些部门很有可能实行垂直管理。加上原已实行垂直管理的金融、邮电、保险、商检、电力、烟草、石油、盐业、海关等部门，实行垂直管理的部门已占了相当大的比例。地方人大及其常委会要不要对这些单位实施监督？如何监督？我们锡山区人大常委会在这方面进行了一些探索和尝试，先后通过评议、执法检查、办理代表建议和处理来信来访等形式，对工商、国税、地税、质量技术监督、供电部门工作及其执行法律法规的情况进行了监督，推动了有关法律法规在本行政区域的正确实施，也促进了这些垂直管理部门的工作。

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的、经济、、、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。4、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是推进垂直管理工作的重要途径。垂直管理部门的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本上管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大也不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致垂直管理部门在地方上失去横向监督，这不利于它们在工作中发现问题，改进工作。立足于推进这些部门的工作看，垂直管理部门的垂直管理与地方国家权力机关的监督并不矛盾。主管部门的垂直管理是一种行政监督，以主管业务为主；地方人大的监督，立足于法，是一种法律监督，目的都是为了改进工作，促进行业发展，推进当地经济建设和社会事业健康发展。因此，地方国家权力机关的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，经验教训，提高工作水平。如前几年我们以工商法律法规为依据，开展了历时两个月的人大代表对工商部门评议活动，提出了许多中肯的建议和意见，工商部门以积极姿态接受评议，切实解决了许多执法过程中存在的问题，推进了部门工作，改善了部门形象，受到了广大群众的好评。

二、地方国家权力机关对垂直管理部门监督不力的原因当前，由于受多种因素的制约，地方国家权力机关对驻本行政区域垂直管理部门的监督显得十分乏力，有的甚至还没有把对垂直管理部门的监督纳入工作范围，以致垂直管理部门的执法工作成为了地方国家权力机关监督的"盲区"。究其原因，可概括为三个方面。1、思想认识不到位。地方国家权力机关存在着两种错误思想：一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级"一府两院"，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照"属人原则"，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不敢监督。垂直管理部门如邮电、电力、等为本地的和各项事业的作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是"多管闲事"，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。2、运作机制不健全。关于地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从、形式、程序上作具体规定。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。3、缺乏富有威慑力的监督手段。从来看，地方国家权力机关对垂直管理部门的监督缺乏有力度、有硬度的监督手段。对同级"一府两院"及其工作人员拒不接受监督或在执法中有重大的，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的手段进行监督，但垂直管理部门行政隶属关系不在本级，其领导的任免不再由地方国家权力机关决定，这些监督手段也就运用不上，法律又没有对垂直管理部门不接受监督追究什么责任以及如何追究责任作出规定，从而导致了地方国家权力机关对垂直管理部门的监督"柔性"有余，"刚性"不足。三、地方国家权力机关加强对垂直管理部门监督的主要做法我们从实践中感到，地方国家权力机关应该监督垂直管理部门，但垂直管理部门毕竟不是同级政府的组成部门，监督也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识，完善机制，拓宽领域上多下功夫。1、统一思想认识，增强监督意识。地方国家权力机关要充分认识到对垂直管理部门进行监督是法律赋予的重要职权，它既是权利，更是义务。不去监督或监督不力，就是失职，也就辜负了广大人民群众的重托。同时，要认识到加强对垂直管理部门的监督有利于促进其提高执法水平，更好地为地方经济发展服务。所以，地方国家权力机关在对垂直管理部门实施监督的过程中，要去除顾虑，积极、大胆、理直气壮地行使监督权。其次，要对垂直管理部门强化人民代表大会制度和法律法规的宣传，使之不断增强人大意识和法律意识，增强接受人大监督的自觉性，并以此为动力，改进工作，公正执法。2、拓宽监督渠道，增强监督实效。从前几年工作实践看，我们感到对垂直管理部门实施监督时，要注意找准切入点，拓宽思路，改进方法，增强实效。一是把法律监督作为对垂直管理部门监督的切入点，重点检查其贯彻执行法律法规、特别是主执法律的情况，并可通过执法监督延伸到工作监督。在实际操作中，每一个环节都要坚持依法，评判是非要以法律为准绳，做到有理、有据、有法可依。二是充分发挥代表主体作用，通过组织代表，尤其是在本行政区域选举产生的上一级代表开展执法检查、调查、视察和评议等活动，加强对垂直管理部门的执法监督。如在安排本行政区域产生的上级人大代表活动时，我们注重通过视察、听取工作汇报、执法检查等形式，加强了对海关、商检、质量技术监督等垂直管理部门的监督，不仅推进了这些部门的工作，也融洽了其与地方的关系。三是与政府及其职能部门的执法活动相结合，督促政府及有关职能部门加大对垂直管理部门违法问题的查处力度。四是上下联动，发挥联合监督功效。一方面，加强与其上级主管部门的联系，建立联系沟通制度，采取上下联动等方式，实施有效的监督措施，既使地方国家权力机关把法律赋予的职权执行到位，又使垂直管理部门消除顾虑，摆正位置，感到地方人大对本行业工作的关心和支持。另一方面，对拒不接受监督的垂直管理部门可以向上级国家权力机关反映，通过上级国家权力机关督促其上级主管部门进行处理。如我们对电话费用同城不同价问题，在组织代表对同级邮电部门提出意见的基础上，先后通过本区域选举产生的无锡市人大代表和江苏省代表提出意见，督促上级邮电部门改变电话费过高的状况。五是在办理代表建议和议案，以及处理群众来信来访的过程中，加强与有关垂直管理部门的联系，通过交办、催办、督办等手段加大监督力度，督促其把代表建议、群众意见落到实处。去年，我们针对人民群众和代表反映强烈的电价问题组织力量进行了广泛调查，并召开主任会议听取供电部门电价工作情况汇报，针对存在的问题，提出了具体意见。供电部门根据主任会议的意见，及时采取措施，加强纵横向协调和争取，降低了中小学校、、敬老院的电价。同时，出台了农业生产用电新规定，规范了农业生产用电范围和电价，改变了农业生产用电电价偏高的状况，群众比较满意。3、完善监督机制，规范监督行为。在目前法制尚不完备的情况下，地方国家权力机关要增强对垂直管理部门的监督实效，必须建立一整套全面、系统的工作制度，如调查、视察、执法检查制度，执法责任制，执法整改反馈制度等。要通过建立健全各项制度，从监督内容、活动安排和监督程序等方面对监督行为予以规范。从监督内容来看，要以垂直管理部门主执法律为依据，联系本地改革开放中的重大问题、经济建设中的难点问题和群众反映的热点问题，从垂直管理部门承担的职责中，选准监督的重点。从活动安排看，要注意监督的经常性和计划性，既要通过推行执法责任制对垂直管理部门实施经常性监督，又要有计划地对部分垂直管理部门进行重点监督。从监督程序来看，要在学法、调查、视察、检查，掌握翔实材料的基础上，理直气壮地提出建议、批评和意见，并督促其整改，限期听取执法整改和解决重大问题的情况报告。如我们在对国税、地税工作的监督上，紧紧围绕税务部门执行《税收征管法》等一系列税法，经常深入基层调查，倾听群众的意见和要求，并于每年7月份听取国、地税关于上半年税收征管情况的汇报，督促其依法行政，顺利完成年度税收征管任务。