抽象行政行为范文10篇

一、抽象行政行为的概念及特征

抽象行政行为并非一个法律术语，而是理论研究上的一个概念。对抽象行政行为在学术界的不同的表述，有的人认为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象制定和以及具有普遍约束力的规范性文件。○1有的人认为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方面作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为。○2有的人认为抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。○3笔者认为所谓抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和普遍性文件的行为，包括制定法规、规章和决定、命令。

与具体行政行为相比，抽象行政行为具有以下特征：（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，适用于所有符合条件的某一类人或事。（2）效力的普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍性的效力，对某一类人或事具有约束力。并且，抽象行政行为具有持续性。其表现为制定各种行政规则，而这种规则一般不溯及既往，但对于往后的同类事件具有反复性。（3）准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、等一系列程序，类似于立法。

我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院行政案件的受理之外，但随着法治社会的不断发展，不将抽象行政行为纳入司法审查的范围的弊端越来越突出，抽象行政行为比具体行政行为对社会的危害性更深、更广，更为严重的是它杜绝了行政相对人的司法救济途径，这极容易造成社会的不稳定，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行探讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查中，以保证行政相对人的权益得到保障。

二、抽象行政行为的可诉性依据

笔者认为将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必要性与司法审查的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进行进一步的探讨。

摘要：抽象行政行为因缺乏必要的法律监督而导致行政和司法实践问题丛生。惟有将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，接受司法审查，才能健全对抽象行政行为的监督制度，进而推进依法治国的进程。

关键词：抽象行政行为；行政诉讼受案范围；司法审查

引言

孙志刚案（大学生孙志刚因没有携带证件上街，被送进广州收容遣送站，几天后蹊跷死亡，后经法医鉴定乃毒打致死）的发生，再一次暴露了我们国家行政管理和行政立法领域存在的弊端。我们国家现行的不少行政法规和行政规章是十几年前甚至几十年前制定的，体现着国家特定时期的一些特点。其中一些过时的法规和规章与今天法治社会的要求不相适应，阻碍了社会的进步，也损害了中国在国际上的形象，已到了非改革不可的时候了。

孙志刚案由于种种原因得到了社会高度的关注，因而其冤情也最终得以伸张。但是我们说，孙志刚案只是一个个案，我们要清醒地认识到，领导的批示、社会舆论的监督、法学专家的呼吁以及民情民意的激愤等，并不是从根本上解决此类问题的“正途”。惟有将一切行政法规、规章等抽象行政行为置于司法的监督制约之下，也即让它们具有可诉性，才能从根本上杜绝此类事情的发生。

一

1.它是实行法治的根本保障。权利、义务是法的基本范畴，贯穿于法的一切方面和全部过程。从静态看，权利、义务是法律规范的核心内容；从动态看，权利和义务是法律规范在实践当中形成的法律关系的基本要素。法定权利能得到行使、法定义务能得到严格履行，是实行法治的重要表现。从这一意义上讲，法律责任作为法律运行的保障体制，是法治所不可缺少的环节。而真正的法治要求政府在宪法和法律的范围内进行运作，政府权力必须受到宪法和法律的规范和限制，抽象行政行为作为政府权力的重要行使方式，只有纳入法律责任轨道，建立完整的法律责任体系，才能保证法治的最终实现。

2.它是维护行政相对人合法权益的必然要求。很多情况下，行政相对人的权益受损不是因为具体行政行为违法或者不当，而是它所直接依据的抽象行政行为规范存在过错。在这种情况下，由具体行政行为的行为主体作为责任主体显然是不合适的。现代法治以权利维护为突出特征，法治的核心、基础和出发点应是保障人权。符合法治精神的法应是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。所以，抽象行政行为必须以保障行政相对人的合法权益为根本出发点。从行政权行使的目的来看，无论对于国家抑或行政相对方自身，其行政法上的权利均属目的而不是手段。但行政权却只能以行政相对方的权利利益，乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的，将行政权行使之本身视为实现这一宗旨之手段。抽象行政行为的运作过程既是行政权行使的过程，也应当是维护和保障行政相对人权利的过程，法律责任作为实行法治的保障机制，通过纠正违法行为，制裁违法主体来达到维护行政相对人合法权益的目的。

3.它是监督行政机关依法行使职权的必由之路。由于抽象行政行为的对象不是特定的行政相对人，而且作为一种依据性行为，具有可以反复适用的特点，所以一旦产生过错，造成的损害要远远大于具体行政行为。若行政主体不承担或者不全面承担法律责任，实际上是对违法的抽象行政行为的一种纵容。而建立健全抽象行政行为的法律责任，对行政主体形成应有的压力，可以规范和监督抽象行政行为制订过程，最大限度地减少和避免其中的违法现象，促进行政机关依法行使职权。

为有效地预防和消除抽象行政行为当中的过错，我国现行立法确立的监督机制主要有三种：一是权力机关对抽象行政行为的监督。根据宪法、组织法的有关规定，权力机关可以撤销违法、不当的抽象行政行为。如根据宪法第67条规定，全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二是上级行政机关对抽象行政行为的监督。如根据地方组织法第59条规定，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是抽象行政行为制订机关的自我监督。为纠正抽象行政行为存在的问题，各行政机关都定期或不定期清理已经制定的抽象行政行为文件，有全面清理，如为进行法规、规章以及规范性文件汇编而开展的清理活动；有就某一方面问题展开的专项清理，如为减轻企业和农民负担对“涉负”文件进行清理等。但上述监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。从现象来看，监督方式过于宏观、难以操作是导致执行不力的重要因素；从更深层次分析，造成抽象行政行为过错不断产生的根本原因，是现有监督机制对抽象行政行为法律责任的规定具有片面性，表现在三个方面：一是责任主体的片面性。现有的各项抽象行政行为监督机制仅确定了行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任。二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定了纠正抽象行政行为过错的法律责任，但是对损害行政相对人权益的法律责任，却未见其详，造成抽象行政行为的法律责任严重漏项。三是责任形式的不完整性。行政主体应以何种形式承担法律责任，是落实抽象行政行为法律责任的前提和基础，但是现行监督机制并未对此做出统一完整的规定，有的虽略有涉及，但很不系统。

仅从行政法领域分析，抽象行政行为法律责任的内容有两个方面：一是纠正违法的抽象行政行为。行政主体行使抽象行政行为制订权，不应偏离职权法定的原则，如果抽象行政行为违法，那么行政主体有义务自行纠正。二是对行政相对人的权利实施补救，即行政主体有义务对受到侵害的行政相对人的合法权益实施法律救济。行政权力与公民等相对人的合法权利是平衡的，这种平衡意味着，行政机关在取得某种权力的同时，也就必须承担与此相适应的责任，包括对相对人的合法权益造成损害负责。所以，抽象行政行为的行为主体必须对行政相对人的权益受损承担补救责任。

行政主体应对抽象行政行为承担法律责任，这一点已经不容置疑。现代行政法在充分维护行政相对人合法权益的基础上，同时也强调对行政管理秩序的追求，这反映了公平与效率兼顾的法律价值。一方面，全面确定抽象行政行为的法律责任，对权利人提供全方位的保障。另一方面，根据行政管理的规律和行政效率的要求，设定免责事项，在免责情形之下，确定行政主体的法律责任，但实际上并不履行这一责任。从保障行政相对人合法权益和提高行政效率的双重目的出发，结合其他法律责任执行免责的现状，针对抽象行政行为法律责任的特点，可设定以下两种免责情形：一是时效免责。对行政主体承担抽象行政行为法律责任设定时间限制，超过这一期限，权利人不主张权利，视为放弃权利，则行政主体不再承担法律责任。二是不诉免责。行政相对人主张权利应当主动向有关机关提出，有关机关采取不诉不理的原则。当无人提出权利请求时，并不能认为行政主体没有法律责任，只是因为行政相对人没有启动法律救济制度，行政主体没有在事实上承担这一责任。通过实施免责制度可以起到既充分保障行政相对人合法权益，又提高行政管理效能的作用。

内容摘要：抽象行政行为问题是我国行政法学界一直很关注的问题。特别是加入WTO以后，我国行政机关的抽象行政行为的规范性进一步受到了质疑。如何对我国的抽象行政行为进行概念、范围的界定以及如何对其进行规范并提供相应的救济途径就需要我们进行研究并提出一些有效的措施。

关键词：抽象行政行为听证程序行政复议行政诉讼

在我国行政法中对行政行为的分类中，最主要的就是抽象行政行为与具体行政行为的划分。随着现代行政的发展，行政现象日益复杂，行政法律关系也渐渐复杂化。关于抽象行政行为的救济问题开始引起人们的关注，特别是我国加入WTO后，世贸组织要求其成员国行政公开，特别是我国的“红头文件”的公开。此外，根据有权利就应当有救济的原则，我们对抽象行政行为给相对方的权利造成的侵害应该给与相应的救济。我国的《行政复议法》、《国家赔偿法》将部分抽象行政行为纳入了受案范围。我国的行政诉讼也应将其适当的纳入行政诉讼的范围。同时，我们还应该建立相应的制度，为抽象行政行为的作出规定相应的、法定的程序来规范抽象行政行为。

一、抽象行政行为的概念及其范围

抽象行政行为是一个学理概念，在我国行政法领域对于抽象行政行为的定义，至少有30多种，这些定义的一个共同特征是企图划定一个抽象行政行为的边界，以便区分具体行政行为和抽象行政行为。通说认为抽象行政行为，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。

关于抽象行政行为的范围，有学者认为我国的抽象行政行为等同于行政立法行为。其依据是《立法法》第二条“法律、行政法、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”。因此，抽象行政行为不包括制定规章以下的规范性文件的行为。但我国目前的行政立法行为显然是指国务院制定的行政法规，国务院各部委制定的行政规章，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的使得人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章的行为。而我国绝大多说的学者认为，法律、法规明确授权的行政机关制定规范性文件的行为也属于抽象行政行为。将抽象行政行为等同于行政立法行为是极为不妥的，它会造成诸多问题。至少会造成如下问题：（1）对行政立法进行了过大解释，扩大了行政立法行为的范围，必然导致时间中行政立法权普及化、部门化和地方化，影响行政法制的完整和统一；（2）这种“等同”完全排除了在行政立法行为和具体行政行为之间环节的存在，意味着行政机关除了立法，就只能采取具体行政行为，极大地限制了行政机关的职权，使得行政行为单一化、简单化。我国理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。

“我们必须检验我们所有的法律武器，估计每一件武器对于今天的任务有多大的价值，还要问一问，可能设计一些什么新的东西，以及设计出来后，我们能合理地期望它们完成什么任务。”[1]

一、问题的提出

WTO的宗旨在于实现国际贸易自由化，消除各国政府的贸易壁垒。WTO规则主要是行政法规则，其绝大部分内容针对的是成员国政府的行政行为。这些规则通过司法审查机制来保障各成员国政府履行义务。[2]在司法审查制度中，司法审查的范围（scopeofjudicialreview）是一个核心的问题。

WTO在确立司法审查原则的同时，对其范围也进行了相应的规范。WTO规则要求在其框架下的所有行政行为都可以接受司法审查，而不论所谓的具体行政行为和抽象行政行为。[3]而WTO几个主要成员国之立法例亦基于可以审查的假定原则，将政府的行政行为纳入法院司法审查范围。然而，在这一问题上，中国大陆地区现有法律规定与WTO规则存在矛盾。在中国大陆地区的行政诉讼法律理论与实践中，只有具体行政行为具可诉性，抽象行政行为被排斥在行政诉讼之外。[4]这给中国大陆地区的行政法理论和实践带来巨大的影响与冲击，现实的挑战已在我们面前。[5]

尽管就抽象行政行为的可诉性问题，学界已有较为广泛的讨论，但笔者力图以WTO原则为大框架，从实证的角度分析中国大陆地区对抽象行政行为司法审查现状，并对中国大陆地区加入WTO以后就抽象行政行为可诉性的前景做一探讨。

二、中国大陆地区抽象行政行为司法审查的现状

1.它是实行法治的根本保障。权利、义务是法的基本范畴，贯穿于法的一切方面和全部过程。从静态看，权利、义务是法律规范的核心内容；从动态看，权利和义务是法律规范在实践当中形成的法律关系的基本要素。法定权利能得到行使、法定义务能得到严格履行，是实行法治的重要表现。从这一意义上讲，法律责任作为法律运行的保障体制，是法治所不可缺少的环节。而真正的法治要求政府在宪法和法律的范围内进行运作，政府权力必须受到宪法和法律的规范和限制，抽象行政行为作为政府权力的重要行使方式，只有纳入法律责任轨道，建立完整的法律责任体系，才能保证法治的最终实现。

2.它是维护行政相对人合法权益的必然要求。很多情况下，行政相对人的权益受损不是因为具体行政行为违法或者不当，而是它所直接依据的抽象行政行为规范存在过错。在这种情况下，由具体行政行为的行为主体作为责任主体显然是不合适的。现代法治以权利维护为突出特征，法治的核心、基础和出发点应是保障人权。符合法治精神的法应是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。所以，抽象行政行为必须以保障行政相对人的合法权益为根本出发点。从行政权行使的目的来看，无论对于国家抑或行政相对方自身，其行政法上的权利均属目的而不是手段。但行政权却只能以行政相对方的权利利益，乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的，将行政权行使之本身视为实现这一宗旨之手段。抽象行政行为的运作过程既是行政权行使的过程，也应当是维护和保障行政相对人权利的过程，法律责任作为实行法治的保障机制，通过纠正违法行为，制裁违法主体来达到维护行政相对人合法权益的目的。

3.它是监督行政机关依法行使职权的必由之路。由于抽象行政行为的对象不是特定的行政相对人，而且作为一种依据性行为，具有可以反复适用的特点，所以一旦产生过错，造成的损害要远远大于具体行政行为。若行政主体不承担或者不全面承担法律责任，实际上是对违法的抽象行政行为的一种纵容。而建立健全抽象行政行为的法律责任，对行政主体形成应有的压力，可以规范和监督抽象行政行为制订过程，最大限度地减少和避免其中的违法现象，促进行政机关依法行使职权。

为有效地预防和消除抽象行政行为当中的过错，我国现行立法确立的监督机制主要有三种：一是权力机关对抽象行政行为的监督。根据宪法、组织法的有关规定，权力机关可以撤销违法、不当的抽象行政行为。如根据宪法第67条规定，全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二是上级行政机关对抽象行政行为的监督。如根据地方组织法第59条规定，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是抽象行政行为制订机关的自我监督。为纠正抽象行政行为存在的问题，各行政机关都定期或不定期清理已经制定的抽象行政行为文件，有全面清理，如为进行法规、规章以及规范性文件汇编而开展的清理活动；有就某一方面问题展开的专项清理，如为减轻企业和农民负担对“涉负”文件进行清理等。但上述监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。从现象来看，监督方式过于宏观、难以操作是导致执行不力的重要因素；从更深层次分析，造成抽象行政行为过错不断产生的根本原因，是现有监督机制对抽象行政行为法律责任的规定具有片面性，表现在三个方面：一是责任主体的片面性。现有的各项抽象行政行为监督机制仅确定了行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任。二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定了纠正抽象行政行为过错的法律责任，但是对损害行政相对人权益的法律责任，却未见其详，造成抽象行政行为的法律责任严重漏项。三是责任形式的不完整性。行政主体应以何种形式承担法律责任，是落实抽象行政行为法律责任的前提和基础，但是现行监督机制并未对此做出统一完整的规定，有的虽略有涉及，但很不系统。

仅从行政法领域分析，抽象行政行为法律责任的内容有两个方面：一是纠正违法的抽象行政行为。行政主体行使抽象行政行为制订权，不应偏离职权法定的原则，如果抽象行政行为违法，那么行政主体有义务自行纠正。二是对行政相对人的权利实施补救，即行政主体有义务对受到侵害的行政相对人的合法权益实施法律救济。行政权力与公民等相对人的合法权利是平衡的，这种平衡意味着，行政机关在取得某种权力的同时，也就必须承担与此相适应的责任，包括对相对人的合法权益造成损害负责。所以，抽象行政行为的行为主体必须对行政相对人的权益受损承担补救责任。

行政主体应对抽象行政行为承担法律责任，这一点已经不容置疑。现代行政法在充分维护行政相对人合法权益的基础上，同时也强调对行政管理秩序的追求，这反映了公平与效率兼顾的法律价值。一方面，全面确定抽象行政行为的法律责任，对权利人提供全方位的保障。另一方面，根据行政管理的规律和行政效率的要求，设定免责事项，在免责情形之下，确定行政主体的法律责任，但实际上并不履行这一责任。从保障行政相对人合法权益和提高行政效率的双重目的出发，结合其他法律责任执行免责的现状，针对抽象行政行为法律责任的特点，可设定以下两种免责情形：一是时效免责。对行政主体承担抽象行政行为法律责任设定时间限制，超过这一期限，权利人不主张权利，视为放弃权利，则行政主体不再承担法律责任。二是不诉免责。行政相对人主张权利应当主动向有关机关提出，有关机关采取不诉不理的原则。当无人提出权利请求时，并不能认为行政主体没有法律责任，只是因为行政相对人没有启动法律救济制度，行政主体没有在事实上承担这一责任。通过实施免责制度可以起到既充分保障行政相对人合法权益，又提高行政管理效能的作用。

1.它是实行法治的根本保障。权利、义务是法的基本范畴，贯穿于法的一切方面和全部过程。从静态看，权利、义务是法律规范的核心内容；从动态看，权利和义务是法律规范在实践当中形成的法律关系的基本要素。法定权利能得到行使、法定义务能得到严格履行，是实行法治的重要表现。从这一意义上讲，法律责任作为法律运行的保障体制，是法治所不可缺少的环节。而真正的法治要求政府在宪法和法律的范围内进行运作，政府权力必须受到宪法和法律的规范和限制，抽象行政行为作为政府权力的重要行使方式，只有纳入法律责任轨道，建立完整的法律责任体系，才能保证法治的最终实现。

2.它是维护行政相对人合法权益的必然要求。很多情况下，行政相对人的权益受损不是因为具体行政行为违法或者不当，而是它所直接依据的抽象行政行为规范存在过错。在这种情况下，由具体行政行为的行为主体作为责任主体显然是不合适的。现代法治以权利维护为突出特征，法治的核心、基础和出发点应是保障人权。符合法治精神的法应是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。所以，抽象行政行为必须以保障行政相对人的合法权益为根本出发点。从行政权行使的目的来看，无论对于国家抑或行政相对方自身，其行政法上的权利均属目的而不是手段。但行政权却只能以行政相对方的权利利益，乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的，将行政权行使之本身视为实现这一宗旨之手段。抽象行政行为的运作过程既是行政权行使的过程，也应当是维护和保障行政相对人权利的过程，法律责任作为实行法治的保障机制，通过纠正违法行为，制裁违法主体来达到维护行政相对人合法权益的目的。3.它是监督行政机关依法行使职权的必由之路。由于抽象行政行为的对象不是特定的行政相对人，而且作为一种依据性行为，具有可以反复适用的特点，所以一旦产生过错，造成的损害要远远大于具体行政行为。若行政主体不承担或者不全面承担法律责任，实际上是对违法的抽象行政行为的一种纵容。而建立健全抽象行政行为的法律责任，对行政主体形成应有的压力，可以规范和监督抽象行政行为制订过程，最大限度地减少和避免其中的违法现象，促进行政机关依法行使职权。

为有效地预防和消除抽象行政行为当中的过错，我国现行立法确立的监督机制主要有三种：一是权力机关对抽象行政行为的监督。根据宪法、组织法的有关规定，权力机关可以撤销违法、不当的抽象行政行为。如根据宪法第67条规定，全国人大常委会可以撤销国务院制订的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。二是上级行政机关对抽象行政行为的监督。如根据地方组织法第59条规定，县级以上的地方人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。三是抽象行政行为制订机关的自我监督。为纠正抽象行政行为存在的问题，各行政机关都定期或不定期清理已经制定的抽象行政行为文件，有全面清理，如为进行法规、规章以及规范性文件汇编而开展的清理活动；有就某一方面问题展开的专项清理，如为减轻企业和农民负担对“涉负”文件进行清理等。但上述监督机制并未从根本上遏制抽象行政行为过错的产生。从现象来看，监督方式过于宏观、难以操作是导致执行不力的重要因素；从更深层次分析，造成抽象行政行为过错不断产生的根本原因，是现有监督机制对抽象行政行为法律责任的规定具有片面性，表现在三个方面：一是责任主体的片面性。现有的各项抽象行政行为监督机制仅确定了行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任。二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定了纠正抽象行政行为过错的法律责任，但是对损害行政相对人权益的法律责任，却未见其详，造成抽象行政行为的法律责任严重漏项。三是责任形式的不完整性。行政主体应以何种形式承担法律责任，是落实抽象行政行为法律责任的前提和基础，但是现行监督机制并未对此做出统一完整的规定，有的虽略有涉及，但很不系统。

仅从行政法领域分析，抽象行政行为法律责任的内容有两个方面：一是纠正违法的抽象行政行为。行政主体行使抽象行政行为制订权，不应偏离职权法定的原则，如果抽象行政行为违法，那么行政主体有义务自行纠正。二是对行政相对人的权利实施补救，即行政主体有义务对受到侵害的行政相对人的合法权益实施法律救济。行政权力与公民等相对人的合法权利是平衡的，这种平衡意味着，行政机关在取得某种权力的同时，也就必须承担与此相适应的责任，包括对相对人的合法权益造成损害负责。所以，抽象行政行为的行为主体必须对行政相对人的权益受损承担补救责任。

行政主体应对抽象行政行为承担法律责任，这一点已经不容置疑。现代行政法在充分维护行政相对人合法权益的基础上，同时也强调对行政管理秩序的追求，这反映了公平与效率兼顾的法律价值。一方面，全面确定抽象行政行为的法律责任，对权利人提供全方位的保障。另一方面，根据行政管理的规律和行政效率的要求，设定免责事项，在免责情形之下，确定行政主体的法律责任，但实际上并不履行这一责任。从保障行政相对人合法权益和提高行政效率的双重目的出发，结合其他法律责任执行免责的现状，针对抽象行政行为法律责任的特点，可设定以下两种免责情形：一是时效免责。对行政主体承担抽象行政行为法律责任设定时间限制，超过这一期限，权利人不主张权利，视为放弃权利，则行政主体不再承担法律责任。二是不诉免责。行政相对人主张权利应当主动向有关机关提出，有关机关采取不诉不理的原则。当无人提出权利请求时，并不能认为行政主体没有法律责任，只是因为行政相对人没有启动法律救济制度，行政主体没有在事实上承担这一责任。通过实施免责制度可以起到既充分保障行政相对人合法权益，又提高行政管理效能的作用。

【摘要】本文首先论述了抽象行政行为法律责任追究的必要性，然后分析了目前我国对抽象行政行为的监督机制，最后阐明了几种免除抽象行政行为法律责任的情形。

摘要：抽象行政行为因缺乏必要的法律监督而导致行政和司法实践问题丛生。惟有将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，接受司法审查，才能健全对抽象行政行为的监督制度，进而推进依法治国的进程。

关键词：抽象行政行为；行政诉讼受案范围；司法审查

引言

孙志刚案（大学生孙志刚因没有携带证件上街，被送进广州收容遣送站，几天后蹊跷死亡，后经法医鉴定乃毒打致死）的发生，再一次暴露了我们国家行政管理和行政立法领域存在的弊端。我们国家现行的不少行政法规和行政规章是十几年前甚至几十年前制定的，体现着国家特定时期的一些特点。其中一些过时的法规和规章与今天法治社会的要求不相适应，阻碍了社会的进步，也损害了中国在国际上的形象，已到了非改革不可的时候了。

孙志刚案由于种种原因得到了社会高度的关注，因而其冤情也最终得以伸张。但是我们说，孙志刚案只是一个个案，我们要清醒地认识到，领导的批示、社会舆论的监督、法学专家的呼吁以及民情民意的激愤等，并不是从根本上解决此类问题的“正途”。惟有将一切行政法规、规章等抽象行政行为置于司法的监督制约之下，也即让它们具有可诉性，才能从根本上杜绝此类事情的发生。

一

我国行政诉讼法自1990年1月1日实施以来，在提高行政机关工作效率，规范行政机关、保障行政相对人的合法权益等方面起到了非常重要的作用。随着市场经济的高速发展，在行政诉讼法的实施过程中出现了一个不容忽视的问题，即行政诉讼法将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，在某种程度上侵害了公民的合法权益。

一、抽象行政行为的涵义

在谈论抽象行政行为的可诉性问题之前，需要对抽象行政行为的内涵进行界定。所谓抽象行政行为，是指行政机关为了实现某种行政职责，针对不特定对象，制定的具有法律约束力并能反复适用的规范性文件，主要包含了法规、规章制定、命令、决定等。它具有如下几方面的特征：

（1）对象的普遍性。抽象行政行为适用于所有符合该条件的不特定的人或事。

（2）效力的普遍性。抽象行政行为对符合该条件的所有人或事都具有约束力，并能反复适用。

二、抽象行政行为不可诉的弊端分析

一、抽象行政行为的概念及特征

抽象行政行为并非一个法律术语，而是理论研究上的一个概念。对抽象行政行为在学术界的不同的表述，有的人认为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象制定和以及具有普遍约束力的规范性文件。○1有的人认为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方面作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为。○2有的人认为抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件。○3笔者认为所谓抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和普遍性文件的行为，包括制定法规、规章和决定、命令。

与具体行政行为相比，抽象行政行为具有以下特征：（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，适用于所有符合条件的某一类人或事。（2）效力的普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍性的效力，对某一类人或事具有约束力。并且，抽象行政行为具有持续性。其表现为制定各种行政规则，而这种规则一般不溯及既往，但对于往后的同类事件具有反复性。（3）准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、等一系列程序，类似于立法。

我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院行政案件的受理之外，但随着法治社会的不断发展，不将抽象行政行为纳入司法审查的范围的弊端越来越突出，抽象行政行为比具体行政行为对社会的危害性更深、更广，更为严重的是它杜绝了行政相对人的司法救济途径，这极容易造成社会的不稳定，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行探讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查中，以保证行政相对人的权益得到保障。

二、抽象行政行为的可诉性依据

笔者认为将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必要性与司法审查的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进行进一步的探讨。