城市化建设范文10篇

行政区划管理工作和地名管理工作都是为经济建设和社会发展服务的。当前，经济建设和社会发展的一项重要任务是提高城市化的水平，争取早日实现现代化。行政区划和地名工作与城市化有着密切关系，做好城市行政区划和地名工作，促进城市化的进程，更好地为经济建设和社会发展服务是当前的一项重要任务。下面就这个问题，谈几点认识。

一、要充分认识行政区划和地名工作在城市化进程中的作用

城市是具有一定规模的工商业和交通运输业、以非农业人口为主的居民点。城市化是指根据社会生产力的发展，变农业人口为城市人口、变乡村居民区为城镇居民区的过程。在城市化过程中，非农业人口的比重在不断提高，城镇的数量在不断增加，城镇建设的规模在不断扩大，城镇人口的地区分布也在不断变化。随着这些变化，城郊村庄不断地融入城镇，成为城镇的组成部分是不可逆转的趋势。在城市化的过程中，有三个突出的表现：

1、原来的城郊村庄在不断地融入城区，成为城区的组成部分。随着城市建设的发展，城市规模的扩大，城郊村庄变成城区的组成部分是不可避免的。以威海市为例，在19*年以前，威海的城区范围仅限于现在的鲸园、环翠楼两个街道办事处所辖区域以内。现在，威海城区的范围包括10个街道办事处所辖的区域，将原蒿泊、田村两镇和现孙家疃、张村两镇共95个村庄中的大多数变成城区的组成部分，或成为城郊村庄。文登、荣成、乳山三市城区也融合了许多村庄。

2、随着城郊村庄不断融入城区，与城区相关的行政区划也在不断调整。这些调整包括撤县设市、撤乡设镇、撤镇设办、撤村设居，等等。这些调整也是不可避免的。自19*年以来，文登、荣成、乳山三县先后撤县设市，全市原有的38个乡陆续撤乡设镇，并先后撤销了蒿泊、田村、文城三个镇分设为10个街道办事处，全市共有一百多个村庄已经或正在准备进行撤村设居。

3、随着城区规模在不断扩大，城市的街道也在不断增多。19*年以前，威海城区建成区面积不足10平方公里，仅有城市街道不到100条，现在威海城区的建成区面积已达43.7平方公里，有街道300余条。文登、荣成、乳山三市城区的建成区面积也分别增加到十几或二十多平方公里，城市街道也由几十条增加到一、二百条。自19*年以来，威海市及各市区先后对799条街道，47个住宅小区进行了命名或更名。

摘要:文章指出城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一，了我国城市化建设与土地集约化利用的关系以及我国城市化建设过程中土地利用存在的主要，针对城市化建设，保护耕地提出了6条措施。

一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一

1.城市化建设是发展的需要，要有一定土地做保障

改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。

国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻

摘要:文章指出城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一，分析了我国城市化建设与土地集约化利用的关系以及我国城市化建设过程中土地利用存在的主要问题，针对发展城市化建设，保护耕地提出了6条措施。

一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一

1.城市化建设是社会经济发展的需要，要有一定土地做保障

改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。

国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻

城市化是现代化的重要标志，是经济发展从量的扩张到质的提高的必然途径。自中共浙江省第十次代表大会作出了不失时机地加快城市化进程的重大决策后，城市化已成为浙江经济社会新一轮发展的重要载体，对于地处山区的文成来说，推进城市化更是增强经济竞争力，提高经济整体素质，赶上平原地区经济发展速度的一个千载难逢的历史机遇。我们必须紧紧围绕农村人口城市化这个核心，牢牢抓住中心城镇这个重点，切实有效地加快山区城市化建设。

一、坚持规划先行，科学绘制城市发展蓝图。

规划是城市建设的龙头，推进城市化必须高度重视规划。山区城市的规划由于受地理环境和基础条件的限制，只能在有限的平地里做文章。对照城市化的目标要求，结合文成县现有的城镇布局，要坚持做到准确定位、适度超前规划，根据“总体规划，分步实施，量力而行，尽力而为”的原则，努力构筑“县域中心城市--重点镇--一般镇”三级城镇体系。要拓展作为县域中心城市的县城，扩大城市人口规模，结合侨乡、旅游服务基地等特点，把县城建设成为“风光秀丽、设施完善、环境优美”的浙南“山水乐园”小城市。中心镇和一般镇的规划，要善于依托当地优势条件，确立城镇发展的主要格调、独特风格和地方色彩，做到融实用、经济、美观于一体，与自然景观和乡风民俗相统一，体现出鲜明的地方特色。城市范围内的一些具体规划，政府只能提供几个控制性的指标，具体详规可以由开发商设计，以提高城市规划的档次。

二、多元筹措资金，加快城市基础设施建设。

长期以来，由于国家财力有限，县、乡两级财力更有限，各级政府可用于城镇建设的专项投入较少，难以支撑较大范围的小城镇建设，是山区城镇建设滞后的一个重要原因。随着城市化步伐的加快，建设投入将急骤增加。因此，必须解放思想，转变观念，加快城市建设市场化步伐，建立以政府投入为引导，集体、个人、外资投入等社会资金为主体的多元化城镇投融资体制，使城市建设步入自我建设、自我积累、自我发展的良性循环轨道。可从以下渠道开辟城市建设资金来源：一是出让项目经营权，实行招商建设。对经营性城建基础设施项目，要采取“借鸡生蛋”、“借船渡河”办法，按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁收益”的原则，积极开展招商引资，鼓励和支持集体、个人外资参与小城镇和各类基础设施建设，进一步开辟新的筹资渠道。二是是以地生财，增加城建自有资金来源。政府要严格垄断土地一级市场，放开搞活土地二级市场，充分发挥土地资源的资产功能，在统一规划的前提下，统一征地，分期入市，通过公开招标、拍卖土地使用权，实现土地资源的最大效益。三是发动社会力量，参与城市建设。按照“人民城市人民建”的思路，动员城镇群众支持、参与城市建设，在政策允许的范围内，通过适当、合法的途径，向群众筹集部分资金用于城市建设。同时，山区城市的发展，要从实际出发，找准自身经济发展的主导产业和经济依托，确保建设资金来源，达到永续发展。

三、加大改革力度，创造城市建设良好环境。

初冬时节，根据x书记的决策思路和具体要求，市委政研室组织人员赴江苏、浙江、湖北等地就城市化建设进行了考察学习。所到之处，我们并未被南国的湖光山色所陶醉，而无时不为这里涌动的城市化大潮所感奋。无论在江苏省的南京、无锡、昆山，还是在浙江省的杭州、温州、台州以及湖北省的襄樊，我们看到的是一座座区域中心城市正在做大、做强、做美，一些县城和重点镇正在竞相崛起，群星拱月般的城市化体系初露端倪;听到的是他们各具特色的城市发展规划和宏伟的奋斗目标;感受到的是他们强烈的城市化意识以及对城乡一体化发展充满的信心，并从所见、所闻、所感中引发了深刻的思考。

显著的成效宏伟的目标

我们这次考察的城市，一个共同的特点就是城市化建设起步早，发展快，成效显著。目前，他们又都借着党的十五届五中全会的东风，掀起了新一轮加快城市化进程的热潮，确立了宏伟的奋斗目标。

——中心城市正在做大。考察期间，每当我们走进一座中心城市，登高鸟瞰城市发展的全貌，眼前的情景总是令人由衷地感叹：蓝天白云下，绿树碧水间，一幢幢透着现代气息的高楼大厦拔地而起，各展风姿;一条条宽阔繁华的街道正在向外延伸;一片片新区、开发区呈组团式拉大着城市的框架。杭州作为省会大都市，凭借着强大的产业支撑和名城效应，开发经营城市的气魄大，动作也大，正在形成“一个主城、两个副城，六个旅游区”的中心城区空间布局，建成面积已达150平方公里。苏州地处长江三角州中心，是与杭州齐名的历史文化名城。该市大力实施开放带动战略，积极探索出一条保护古城风貌与适应时代要求相兼容的城市建设路子，目前已构建了“东园西区，古城居中，一体两翼”的发展格局。即在古城以西沿运河两岸规划建设了52平方公里的新区，在古城以东开发建设了苏州工业园区，市区建成面积达82平方公里。位于浙江沿海中部的台州，抓住1994年撤地建市的难得机遇，经过短短几年的艰苦努力，便在城市建设上脱颖而出，市区建成面积已由原来的22平方公里扩大到36平方公里。目前已构筑了以市府大道、中心大道为主干的交通网络;建成了市府大楼、高教园区、开元小区、中心医院等办公、教学、医疗、商住楼群;完成了电信枢纽中心、创业中心、安居二期小区等10多个重点工程。尤其是新建成的总建筑面积23万平方米，集购物、休闲、娱乐为一体的商业街，以其新颖的设计、合理的布局、独树一帜的风格，成为台州一道亮丽的风景线。

——小城镇迅速崛起。考察中我们发现，所到之处的小城镇建设同样是先声夺人，成绩斐然。其中给我们印象最深的要数苏州市的昆山、台州市的泽国镇和襄樊市的太平店镇。昆xx邻xx，西连苏州，沪宁高速公路、沪宁铁路、312国道横贯全境。有利的区位优势，使得昆山在xx浦东开发和苏州工业园区建设带来的机遇面前如鱼得水，主动接受两地的强力辐射，将世界500强大企业中的27家吸引到自己的开发区投资办厂，不仅带动了该市产业结构的调整和外向型经济的形成，而且将城镇建设推向一个辉煌的发展阶段。现在的昆山，东有4.8平方公里经过匠心改造的老城，西有30平方公里精品建筑荟萃的新区，新老城区珠联壁合，现代气息与古典风韵相互交融，构成了特色鲜明、充满魅力的城市形象。同时，工业化水平的不断提升和开放程度的逐步扩大，也展示出这座城市广阔的发展前景。难怪这里的决策者们把昆山长远的奋斗目标定位在现代化大城市上来。台州市的泽国镇位于温岭市的北大门，是台州市首批确定重点建设的10个中心镇之一，也是近年来城镇建设崭露头角者。走进泽国镇，我们看到那宽阔整洁的街道，那矗立的泽国大厦、环天大厦、医院大楼、五洲大酒店等标志性建筑颇具现代城镇气魄。还有那分布于镇内的鞋业商城、五金轴承调剂中心、机床交易中心等25个专业贸易市场，以及那座落在镇周围的大小工业企业，更是呈现出一派繁荣的景象和勃勃生机。该镇规划面积17平方公里，目前已建成5.6平方公里，常住人口7万多人，城镇化率达到78%。襄樊市虽处我国中部欠发达地区，但在城镇建设上所取得的成就并不比沿海一些地方逊色多少。该市目前已拥有小城镇310个，建成区总面积达210平方公里，先后有117万农民进入小城镇，占农村总人口的28%。自1998年，该市每年还从市财政拨出400万元重点扶持20个中心镇加快发展，其中就有我们所考察的太平店镇。这个濒临汉水的古镇，结合实际，突出特色，科学规划，逐步形成了一河、四区、五中心的开发建设格局。“一河”，就是在汉水的大沙洲上开发大型游乐场所;“四区”，就是老城居住区、镇东部新居住区、化纤东路新工业区、铁路以东湖北化纤总公司区;“五中心”，就是行政管理中心，主商业中心，副商业中心，文化、教育、体育中心和城市游乐中心。目前，大部分工程项目已经建成或正在建设中，建成面积达4.6平方公里，居住人口5.6万人，城镇化率达68%。随着小城镇的迅速崛起，这些地方的城市化体系已具皱形。

——城市功能逐步完善。考察中我们注意到，不管是中心城市还是小城镇，他们并非一味地拉大城市框架，盲目地扩展城镇规模，而是始终坚持以人为本，把完善城市功能放在首要位置。南京作为特大型省会城市，自1990年以来，面对保护改造古城和开发建设新区的双重任务，仍不惜投巨资加强基础设施建设，提高综合服务功能。相继建成了机场高速公路、沪宁高速公路南京段等70多条道路，形成了由城市向周边辐射的公路网络;构筑了“经五纬八”城市道路主干骨架，市内交通状况得到改善。同时，先后完成了电网建设工程、饮用水源改造工程和50万立方米油制气工程，城市供电、供水状况明显好转，供气问题基本解决，气化率达到96%以上。还全面开通了卫星通讯地球站和2.5g信息高速公路内环线、智能网、综合业务数字网，电话普及率达50%，电话用户结构达到中等发达国家水平。襄樊市的太平店镇，基本做到了设备完备，功能齐全。目前已达到镇内主干道铺装率100%，通电率100%，自来水普及率85%，燃气普及率70%，污水处理率92%。

走新型城市化道路，是落实科学发展观的客观要求，是推动新农村建设的必然选择。随着城市化建设进程的加大，必然出现农业人口向非农业人口转换，农业用地向非农业用地转换，生产要素由农业向非农业转换，农民生活方式向城市生活方式转换等。因此，在城市化建设过程中，必须要以科学发展观为指导，不断创新城市发展理念，加快新型城市化步伐，探索一条集约发展、统筹发展、和谐发展的新型城市化道路，促进经济社会又好又快发展。

一、加快新型城市化步伐，应该科学制定发展规划

城镇布局要从县情出发，要坚持把城市发展和优化人口生产力布局结合起来，逐步形成县城和乡镇中心小城镇功能互补，有利于城乡协调发展的城镇体系，着力形成一批象蒋营镇那样生态环境较好的中心镇，充分发挥其在聚集农民，繁荣农村中的作用。在城镇的建设中，要改变过去普遍存在“千城一面”，城镇结构和功能趋同的通病，充分结合*悠久的历史文化和建设风格，着力现代城市文化建设，培育独具特色的城市风格，建设具有个性和特色的城市。进一步提升城市品味、综合竞争力和可持续发展能力，努力构建水乡特色的新县城。

二、加快新型城市化步伐，应该坚持生态优先原则

“清风拂绿柳，白水映红桃。舟行碧波上，人在画中游。”这是王维抒发的优雅居住环境。优美的山水、良好的生态环境是城市发展的支撑平台，加快新型城市化步伐，必须用生态的理念指导城市建设，把城市发展融入自然生态系统之中。按新型城市化要求，城市化建设必须立足于模式转型，走集约发展、统筹发展、创新发展、和谐发展的道路。新型城市化建设不应再是单纯城市规模的盲目扩大和城市数量的大量增加，更不是像那种“摊大饼”，而无限度扩大、平摊城市规模的方式，而是工业化、城市化、社会现代化三位一体的文明演变过程。就我县而言，新县城建设要以双湖公园为中心，按照生态城市的要求，来推进新型县城建设。

三、加快新型城市化步伐，应该大力提升城市功能

城市基础设施建设存在的问题及原因

城市基础设施是一个复杂的综合性系统，存在广义基础设施和狭义基础设施，狭义基础设施主要由以燃气、供热、电力为代表的能源系统，供排水系统，以邮政、电讯和网络为代表的信息系统，交通运输系统，城市环境卫生和城市生态环境保护系统，城市防灾系统等部分组成。各个子系统既相对独立又相互联系，是城市存在的基础和生产生活正常运行的保证。长期以来普遍存在着“重建设轻规划，重投入轻管理”等问题。纵观近30年来城市化的发展和实践，中国城市基础设施建设存在的问题主要有为以下几个方面：1．基础设施规划方面数十年来中国城市化建设和发展历程，始终缺乏长远的思考和规划。建国初期为了工业发展出现了拆除旧城的高潮，上世纪末又呈现片面模仿西方城市的高潮，本世纪以来才开始从综合角度对城市规划给予高度重视。造成这些问题的原因可归结为思想认识、经济条件和发展阶段等多个方面，诸如城市建设和管理者的观念和认识、管理者的责任和管理方法，以及特定城市化阶段的经济实力等。具体表现为：（1）缺乏科学的城市规划编制体系。城市规划编制是一门复杂的科学，科学的城市规划对城市建设具有长期的指导和规范作用。目前城市规划没有形成定位准确、层次清晰、内容明确、衔接密切的整体体系，长官意志和短期意识在规划中占据了过多的位置，使得城市规划编制缺乏长期的建设管理指导作用。因此必须解放思想，理清认识，以科学、长期的观点来调整城市规划和基础设施的编制体系，加强系统性和科学性；深入研究城市规划科学方法，以适应新时代技术、经济发展对城市建设的要求和市场化与科学基础的发展，促使城市规划和基础设施规划成为城市基础设施建设长期的指导和规范，增强城市规划成果的科学发展趋势导向性。（2）城市规划缺乏落实的程序和步骤。各个层次的城市基础设施规划没有真正面向建设的客观实际，面对复杂多变的城市发展现实，缺乏可操作的落实步骤、程序和开发建议，过多地停留在本本阶段。实际的建设呈现出各自为政的局面，出现“你朝复原，我夕挖；今朝建设，明朝拆”的乱象。面对高速的城市面积扩展，基础设施的建设和规划无所适从，朝令夕改忙于应付，缺乏长期一致的规划理念和思路，时常使“规划赶不上变化”，规划往往流于形式，基础设施建设呈现走一步看一步的短期行为。对此，城市基础建设规划必须建立实践导向的规划机制，使基础设施规划真正“可用”。（3）城市总体规划与基础设施专项规划错位。中国作为城市化发展的后发国家，城市基础设施规划科学水平相对较低，在经济快速发展的多变环境下，对城市化发展缺乏长期的理念和科学理论的支持，城市功能分区、定位和层次等方面缺乏系统的统筹和控制。在当前的城市规划体系中，虽然包含了基础设施的各项专项规划，但主要还是依据于总体规模预测，对专项规划的研究深度远远不够，因此对实际的规划管理作用有限就不足为怪了。此外，一些城市的城市总体规划和专项规划各自编制，专项规划编制进度相对滞后于总体规划，结果是将基础设施专项规划置于“城市总体规划”，使其无法得到总体规划的指导，总体规划也无法做到对基础设施专项规划的有力协调与整合。城市总体规划编制和专项规划编制过程缺乏循环互动，难以达到总体系统和专业系统的有机衔接，致使各项基础设施建设出现冲突和反复，各个职能部门条块分割，难以协调。2．基础设施建设指导思想方面（1）对基础设施建设管理主体缺乏明确的认识［1］。城市公共设施的基本特性在于它的公共性，关系到每一个居民生活的方方面面。城市基础设施具有公益和经营的双重特性，诸如市政道路、环境卫生、绿地和公园等是完全公益或以公益为主的基础设施，而供水、供电、通讯、市内交通、供气、供热等则经营性特征非常明显。计划经济时期形成的城市基础设施建设和管理体制改革远远落后于经济改革的步伐，相当多的公共基础设施都是政府及相关部门垄断经营，缺乏竞争，导致效率低下、亏损严重，基本上都采取公共财政补贴模式进行建设和管理运转。对基础设施建设的战略地位认识不清是其市场化改革严重滞后的重要原因。在城市公共基础设施建设和管理中政府一直处于主导地位，政府在基础设施建设和管理中对资源的调控能力有目共睹，但市场化的活力和灵活性却被抹杀，失去了对资源配置的合理性、引导性。（2）城市基础设施建设管理体制僵化。城市公共设施计划沿用计划经济管理模式，存在政企不分、条块分割两大弊端。自改革开放以来，市场化改革极大地调动了经济发展的活力，城市基础设施建设和管理制度也在不断地借鉴和吸收国外的先进经验，有了较大幅度的改进，但依然严重滞后于经济发展，无法适应现代城市快速发展建设的需要。由于政府机制和条块利益的关系，更适合中国快速城市化发展需要和社会主义市场经济相匹配的管理体系依然没有形成，基础设施统一管理和分级管理的矛盾依然存在，难以协调。（3）基础设施建设的浮夸风、表演风、腐败风依然屡禁不止。一方面中国作为后发展国家，城市建设仍处于一种赶超性状态，加上政府对官员政绩的考核机制和指标，大部分官员从政绩和前途着想，对能彰显政绩的表面工程尤为热心，给予优先考虑，而对于关系城市长期发展的隐蔽性基础设施、教育设施、公共卫生设施等缺乏关心和重视，形成城市发展表面日新月异，“形象工程”、“政绩项目”普遍存在，而城市却在脆弱的环境下运行，一旦发生例外，如暴雨等，内涝、交通堵塞就成为偶然中的必然现象。另一方面，由于中国政府在经济和城市建设中的超强势地位，基础设施建设中权利寻租现象时常发生。基础设施建设项目的确定、投资规模和招标都出自政府之手，在缺乏监督、公开、透明体制，或者监督失效的情况下，管理官员往往抵不住承包商、材料商的腐蚀，造成许多工程建设承包失控，支出大幅度超支，工期时常延期，甚至出现“豆腐渣”工程。政府公共基础设施材料设备采购也时常存在暗箱操作，缺乏透明度，导致质次价高，资金使用效率降低。3．基础设施建设和管理质量方面（1）重复建设与供给不足并存。由于受思想观念和政绩形象的影响，不少城市没有从城市化发展的长远角度来考虑，而是大搞各种形象工程，不注重客观需求和建设要求，过分以眼前问题为主导，边勘探、边设计、边施工，形成大量的“半拉子”项目，造成城市建设资源浪费。虽然这些急功近利的作法推动了地方经济的一时发展，但是对城市的协调和布局却造成了破坏。在基础设施的结构上表现为，经营性强、盈利水平高、市场特征明显的基础设施重复建设，公益特性强、市场化和盈利性差的基础设施往往严重供应不足，同时“贪大求异”问题较为明显。部分城市以“打造城市品牌，重塑城市形象”为口号，片面热衷于“美化、亮化”形象工程，而作为城市生存命脉的街道、供水、排水、供热和燃气等基本服务设施却被忽视，巨资打造的外表富丽堂皇的城市基础设施却是残缺工程。地区城市结构上，经济发展水平较高的区域往往存在重复建设，短命建筑重现，中西部欠发展地区的城市基础设施供应不足较为严重。外在特征上，能够看得见的设施往往重复建设，不断更新；看不见的隐蔽工程时常“能减则减、能拖则拖”，严重不足。（2）基础设施建设局部过度超前与滞后并存。基础设施建设的过高标准、过度超前都容易形成基础设施的长期闲置，致使城市基础设施的紧缺建设资金链雪上加霜，甚至形成城市公共事业财政的“破产”。这在中国许多城市的工业园开发和新区开发中十分普遍。而城市基础设施的严重滞后会加重供应矛盾，制约城市的生产和生活活动，成为城市化的制约因素。城市基础设施本应该具有一定的超前意识，但超前并不意味着全部提前建设，需要考虑城市的长远规划和发展进度，实施分步的实施计划，对于影响后续建设的重大基础性建设需要超前打好基础。（3）城市基础设施建设的质量不高，甚至畸形发展。有些工程项目建设完全是为了应付检查，或者跟风，从而对城市化进程的良性发展产生了不良作用。许多大城市基础设施建设数量多、规模大，过分追求数量而忽视质量，潜在安全问题越来越多，甚至出现“桥脆脆”等劣质工程。由于设计和建设指导思想的错位，只关注看得见的表面工程，而对于真正发挥作用的隐性工程缺乏质量意识，以至于城市道路陷阱、城市内涝等现象时有发生，甚至发生在道路上“被淹死”的悲剧和“上街看海”的戏言。（4）城市基础设施的管理水平低。目前，城市基础设施的管理方式多沿袭计划经济特征明显的混合管理模式和方法，在管理运行的实际中，普遍重视建设过程的管理，却轻视养护和运行的管理，激励和考核指标不能适应新环境的变化，导致建设和管理部门缺乏全面的系统整合，难以协调统一配套。此外，管理手段和方法的理论研究滞后，已经无法满足快速发展的基础设施建设和管理的需要，致使效率难以提高。（5）建设管理资金短缺和利用不高并存。随着社会经济的发展和地方财力的增强，为改善投资环境促进经济更快发展，各个城市在城市基础设施建设上的资金投入不断加大，但依然存在建设资金无法满足客观发展的需要。资金来源渠道主要是财政拨款和地方举债方式。政府所承担的投资和管理职能不明确，职责也不到位。“项目决策—投资建设—设施运营”的传统基础设施建设模式各阶段分属于各自的行为主体，使得项目的投资和运营风险约束机制难以有效控制，进而造成项目的建设管理效率低下。

城市公共基础设施建设策略

城市化高速发展，要求高速、高效、高质量的基础设施建设与之相匹配。如何适应快速的城市化发展，实现新城扩展和老城升级，基础设施的建设和完善将成为城市功能落实的关键。1．正确认识城市基础建设的主体，改革建设和管理体制（1）明确城市基础设施建设管理的主体。在城市公共设施建设管理过程中，政府要明确自己的定位和角色，承担起提供城市基础设施建设和公共服务的职能。发达国家城市基础设施建设和管理实践证实，城市公共基础设施的建设管理必须在政府的主导下实施，然而政府主导并不意味着要排斥市场化的作用。因此，明确界定哪些公共基础设施不能市场化运作，哪些城市公共基础设施可以采用市场化运作，这对于城市基础设施的建设和管理至关重要。事实上，依据城市公共基础设施的性质和运行特点，可划分为完全市场化、非市场化、严格监管的有限市场化三种形态，无论哪一种形态，政府都应依靠自己的强势地位承担总体规划编制、法规政策制定、资金补贴落实、业务监督监管等责任。（2）创新改革城市基础设施管理体制。一方面结合政府体制改革，积极推进城市基础设施管理机构调整和精简，逐步实现服务型的扁平化内部机构设置，形成以职能为节点、功能服务为联系、部门责任明确的多部门有机协调配合的服务管理模式。另一方面需要将竞争机制合理融入基础设施的建设和管理，以市场的活力和动力为基础设施建设服务，竞争机制如何引入、如何监管是提高基础设施建设效率的关键。要转变政府职能，逐步实现彻底的政企分开，政府的主要精力要用于抓住宏观调控、编制规划、制定管理规范和标准，监督检查执行情况；对城市公共设施进行科学分类，并对不同类型的城市基础设施进行分类管理。对于非市场化、严格监管的有限市场化领域，公共财政要负起应有的投资责任，并积极探索创新投融资机制，促进市场化的社会资金力量参与公益性设施建设。对于可完全市场化的领域，政府要制定好市场规则，监督市场运行规范的落实，引入竞争机制，以市场化力量实现建设和经营。2．科学制定基础设施规划，有效实现规划的指导作用（1）从城市长远发展战略角度，科学制定城市总体规划。总体规划是基础设施专项规划的纲领性文件，与其同步编制的公共基础设施专项规划，在实际应用中的处境有时会非常尴尬。由于各个领域发展的差异性较大，如果专项规划的内容和深度过于宽泛，就不能对基础设施的建设产生直接指导作用；如果专项规划的内容过于刚性细化，没有给实际建设合理的弹性空间，就会使得专项规划完全成为基础设施建设的“紧箍咒”，与基础设施建设的施工设计计划模糊不清。为体现城市规划的权威性和严肃性，要严格区分总体规划、专项规划和施工设计规划的界限，城市总体规划的原则理应调整为“宜粗不宜细”，侧重于宏观的指导和规范、原则的制定和总量的平衡，适当增加规划的弹性，以避免对下层次规划直接造成刚性障碍。按照《城乡规划法》的要求应当把各类基础设施专项规划纳入城市总体规划中，基础设施专项规划“宜细不宜粗”。从规划编制过程来看，基础设施规划在实践中被“束之高阁”的主要原因，是基础设施专业部门与总体规划编制部门缺乏有效沟通和无缝对接。因此，要充分发挥专业职能部门的业务优势和基础性，在各类基础设施规划编制过程中，加强城市规划部门和基础设施管理部门的合作，由职能专业部门提出初步方案，经城市规划部门总体平衡，形成具有更好引导和实施性的规划成果。（2）做好科学预见和空间预留，实现科学持续发展。技术进步是第一生产动力，不仅可以改变生产和供应方式，而且可以衍生出新的领域和行业。因此技术进步是城市基础设施规划、建设和管理的生命线。经济和技术的发展对于城市发展建设会不断提供新的需求，而据此产生的空间需求，将会促进城市空间的拓展，甚至改变城市的空间结构和人们的生活方式。所以，要加强城市规划和管理理论的研究和实践，关注国内外不断涌现的新技术，对未来的城市基础设施发展趋势能给出科学的判断和预见，包括土地空间需要和布局、合理规划基础设施的未来用地以及通过政策性、法规性、技术性工具预留基础设施用地。（3）积极推动各类基础设施用地和管线的集约建设。城市综合管廊作为一种新型的集约化发展的市政基础设施，具有节约土地资源、减少道路开挖、延长管线寿命、防止廊内管线受损、利于监控廊内管线运营状态等优势，应积极推进其规划和建设。3．建立创新型的基础设施建设融资体系，形成多元化的筹资渠道高速的城市基础设施建设和管理需要扩展融资渠道，强化资金保障，提高资金使用效率。（1）稳定原有资金来源，完善可经营基础设施的收费机制，收费透明化，健全监督体制。一是政府要明确城市基础设施的收费规范，包括哪些应该经营收费、哪些能够收费、收费强度如何确定，以及如何监督监管。二是需要合理筹划如何使用这些费用，成本如何支付，并做到较好的公开透明。三是发挥市场竞争功能，摆脱基础设施垄断经营、效率低下的困局。积极推动市场化运作，合理引入竞争机制，实现城市基础设施投资主体的多元化结构。同时还要避免市场资金垄断绑架公共资源，政府要制定合理的招商融资政策，始终平衡好合作双方的平等地位、风险共担、利益分享的问题，完善基础设施建设工程咨询制度，建立和规范城市公共设施建设和管理市场化运作的信息制度。（2）建立创新型融资平台。通过政府政策导向形成基础设施领域投资空间，吸引社会资金进入非经营性或半经营性基础设施领域。一是通过金融手段盘活存量基础设施资源。论证引入经济活动中普遍采用的集金融、贸易、服务为一体的融资租赁方式，依据城市基础设施特点和运行特性加以创新延伸，以盘活现有设施资源。针对投资规模大、时期长、要求成本低的基础设施投资项目投资，扩展其投资资金的来源渠道，降低资金和结构矛盾压力。为新建基础设施项目补充资金，降低地方融资平台的负债率，防范地方融资平台风险。一般的BOT（建设—经营—移交）融资方式，在合约期限内，融资项目的经营权归出资方，当出资方的经营行为对城市的总体职能产生不利影响时，依据常规合约是无法进行有效调整的。因此，在解决城市基础设施建设的资金问题时，融资租赁模式比BOT模式更为适合。二是可经营性基础设施权的权益证券化（ABS）［6］。可以将能够产生可预期的稳定现金流但又缺乏流动性的资产打包。政府融资平台通过运用ABS方式，以打包的良性设施资产的未来收益作为担保，筹集资金用于其他的基础设施项目建设。三是基础设施股权转让。鼓励社会资金、民营企业进行股权投资，实现资产保值和增值。转让股权筹集的资金一方面用于偿还贷款，另一方面增值部分可为其他新增基础设施建设补充资金。（3）坚持公平公正的社会资金招募机制。通过竞争推进社会资源的节省与政府投入的有效控制。政府管理部门应当向社会公众公布有关信息，使社会投资者能够充分掌握项目投资的相关要求，并采用竞争的方式招募项目投资方，选用提供最佳项目方案的投资者，确保项目建设和运营顺利进行，实现社会效益的最佳化。

本文作者：张志耀工作单位：青岛科技大学

一、城市化建设与耕地保护之间存在矛盾的对立统一

1.城市化建设是社会经济发展的需要，要有一定土地做保障

改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约3.8亿,城市化程度大约为30.4%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到45.5%，而日本在1990年就达到77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障，按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加5亿城市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。

国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

2.我国人均耕地少，耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻

国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。人均耕地较多的一些省，主要分布在东北、西北和西南地区，这里自然条件较差，粮食产量较低；人均耕地较少的省（区、市），主要分布在东南沿海和京津沪三市，这里自然条件较好，粮食产量高，但也是耕地大幅度减少的地区。全国还有607万公顷（0.91亿亩）的耕地坡度大于25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于有灌溉设施的耕地，全国还有30万公顷的耕地不同程度地受到土地流失的危害。这些都说明，我国耕地的总体质量也是不高的。

初冬时节，根据x书记的决策思路和具体要求，市委政研室组织人员赴江苏、浙江、湖北等地就城市化建设进行了考察学习。所到之处，我们并未被南国的湖光山色所陶醉，而无时不为这里涌动的城市化大潮所感奋。无论在江苏省的南京、无锡、昆山，还是在浙江省的杭州、温州、台州以及湖北省的襄樊，我们看到的是一座座区域中心城市正在做大、做强、做美，一些县城和重点镇正在竞相崛起，群星拱月般的城市化体系初露端倪;听到的是他们各具特色的城市发展规划和宏伟的奋斗目标;感受到的是他们强烈的城市化意识以及对城乡一体化发展充满的信心，并从所见、所闻、所感中引发了深刻的思考。

显著的成效宏伟的目标

我们这次考察的城市，一个共同的特点就是城市化建设起步早，发展快，成效显著。目前，他们又都借着党的十五届五中全会的东风，掀起了新一轮加快城市化进程的热潮，确立了宏伟的奋斗目标。

——中心城市正在做大。考察期间，每当我们走进一座中心城市，登高鸟瞰城市发展的全貌，眼前的情景总是令人由衷地感叹：蓝天白云下，绿树碧水间，一幢幢透着现代气息的高楼大厦拔地而起，各展风姿;一条条宽阔繁华的街道正在向外延伸;一片片新区、开发区呈组团式拉大着城市的框架。杭州作为省会大都市，凭借着强大的产业支撑和名城效应，开发经营城市的气魄大，动作也大，正在形成“一个主城、两个副城，六个旅游区”的中心城区空间布局，建成面积已达150平方公里。苏州地处长江三角州中心，是与杭州齐名的历史文化名城。该市大力实施开放带动战略，积极探索出一条保护古城风貌与适应时代要求相兼容的城市建设路子，目前已构建了“东园西区，古城居中，一体两翼”的发展格局。即在古城以西沿运河两岸规划建设了52平方公里的新区，在古城以东开发建设了苏州工业园区，市区建成面积达82平方公里。位于浙江沿海中部的台州，抓住1994年撤地建市的难得机遇，经过短短几年的艰苦努力，便在城市建设上脱颖而出，市区建成面积已由原来的22平方公里扩大到36平方公里。目前已构筑了以市府大道、中心大道为主干的交通网络;建成了市府大楼、高教园区、开元小区、中心医院等办公、教学、医疗、商住楼群;完成了电信枢纽中心、创业中心、安居二期小区等10多个重点工程。尤其是新建成的总建筑面积23万平方米，集购物、休闲、娱乐为一体的商业街，以其新颖的设计、合理的布局、独树一帜的风格，成为台州一道亮丽的风景线。

——小城镇迅速崛起。考察中我们发现，所到之处的小城镇建设同样是先声夺人，成绩斐然。其中给我们印象最深的要数苏州市的昆山、台州市的泽国镇和襄樊市的太平店镇。昆xx邻xx，西连苏州，沪宁高速公路、沪宁铁路、312国道横贯全境。有利的区位优势，使得昆山在xx浦东开发和苏州工业园区建设带来的机遇面前如鱼得水，主动接受两地的强力辐射，将世界500强大企业中的27家吸引到自己的开发区投资办厂，不仅带动了该市产业结构的调整和外向型经济的形成，而且将城镇建设推向一个辉煌的发展阶段。现在的昆山，东有4.8平方公里经过匠心改造的老城，西有30平方公里精品建筑荟萃的新区，新老城区珠联壁合，现代气息与古典风韵相互交融，构成了特色鲜明、充满魅力的城市形象。同时，工业化水平的不断提升和开放程度的逐步扩大，也展示出这座城市广阔的发展前景。难怪这里的决策者们把昆山长远的奋斗目标定位在现代化大城市上来。台州市的泽国镇位于温岭市的北大门，是台州市首批确定重点建设的10个中心镇之一，也是近年来城镇建设崭露头角者。走进泽国镇，我们看到那宽阔整洁的街道，那矗立的泽国大厦、环天大厦、医院大楼、五洲大酒店等标志性建筑颇具现代城镇气魄。还有那分布于镇内的鞋业商城、五金轴承调剂中心、机床交易中心等25个专业贸易市场，以及那座落在镇周围的大小工业企业，更是呈现出一派繁荣的景象和勃勃生机。该镇规划面积17平方公里，目前已建成5.6平方公里，常住人口7万多人，城镇化率达到78%。襄樊市虽处我国中部欠发达地区，但在城镇建设上所取得的成就并不比沿海一些地方逊色多少。该市目前已拥有小城镇310个，建成区总面积达210平方公里，先后有117万农民进入小城镇，占农村总人口的28%。自1998年，该市每年还从市财政拨出400万元重点扶持20个中心镇加快发展，其中就有我们所考察的太平店镇。这个濒临汉水的古镇，结合实际，突出特色，科学规划，逐步形成了一河、四区、五中心的开发建设格局。“一河”，就是在汉水的大沙洲上开发大型游乐场所;“四区”，就是老城居住区、镇东部新居住区、化纤东路新工业区、铁路以东湖北化纤总公司区;“五中心”，就是行政管理中心，主商业中心，副商业中心，文化、教育、体育中心和城市游乐中心。目前，大部分工程项目已经建成或正在建设中，建成面积达4.6平方公里，居住人口5.6万人，城镇化率达68%。随着小城镇的迅速崛起，这些地方的城市化体系已具皱形。

——城市功能逐步完善。考察中我们注意到，不管是中心城市还是小城镇，他们并非一味地拉大城市框架，盲目地扩展城镇规模，而是始终坚持以人为本，把完善城市功能放在首要位置。南京作为特大型省会城市，自1990年以来，面对保护改造古城和开发建设新区的双重任务，仍不惜投巨资加强基础设施建设，提高综合服务功能。相继建成了机场高速公路、沪宁高速公路南京段等70多条道路，形成了由城市向周边辐射的公路网络;构筑了“经五纬八”城市道路主干骨架，市内交通状况得到改善。同时，先后完成了电网建设工程、饮用水源改造工程和50万立方米油制气工程，城市供电、供水状况明显好转，供气问题基本解决，气化率达到96%以上。还全面开通了卫星通讯地球站和2.5g信息高速公路内环线、智能网、综合业务数字网，电话普及率达50%，电话用户结构达到中等发达国家水平。襄樊市的太平店镇，基本做到了设备完备，功能齐全。目前已达到镇内主干道铺装率100%，通电率100%，自来水普及率85%，燃气普及率70%，污水处理率92%。

初冬时节，根据**书记的决策思路和具体要求，市委政研室组织人员赴江苏、浙江、湖北等地就城市化建设进行了考察学习。所到之处，我们并未被南国的湖光山色所陶醉，而无时不为这里涌动的城市化大潮所感奋。无论在江苏省的南京、无锡、昆山，还是在浙江省的杭州、温州、台州以及湖北省的襄樊，我们看到的是一座座区域中心城市正在做大、做强、做美，一些县城和重点镇正在竞相崛起，群星拱月般的城市化体系初露端倪;听到的是他们各具特色的城市发展规划和宏伟的奋斗目标;感受到的是他们强烈的城市化意识以及对城乡一体化发展充满的信心，并从所见、所闻、所感中引发了深刻的思考。

显著的成效宏伟的目标

我们这次考察的城市，一个共同的特点就是城市化建设起步早，发展快，成效显著。目前，他们又都借着党的十五届五中全会的东风，掀起了新一轮加快城市化进程的热潮，确立了宏伟的奋斗目标。

——中心城市正在做大。考察期间，每当我们走进一座中心城市，登高鸟瞰城市发展的全貌，眼前的情景总是令人由衷地感叹：蓝天白云下，绿树碧水间，一幢幢透着现代气息的高楼大厦拔地而起，各展风姿;一条条宽阔繁华的街道正在向外延伸;一片片新区、开发区呈组团式拉大着城市的框架。杭州作为省会大都市，凭借着强大的产业支撑和名城效应，开发经营城市的气魄大，动作也大，正在形成“一个主城、两个副城，六个旅游区”的中心城区空间布局，建成面积已达150平方公里。苏州地处长江三角州中心，是与杭州齐名的历史文化名城。该市大力实施开放带动战略，积极探索出一条保护古城风貌与适应时代要求相兼容的城市建设路子，目前已构建了“东园西区，古城居中，一体两翼”的发展格局。即在古城以西沿运河两岸规划建设了52平方公里的新区，在古城以东开发建设了苏州工业园区，市区建成面积达82平方公里。位于浙江沿海中部的台州，抓住1994年撤地建市的难得机遇，经过短短几年的艰苦努力，便在城市建设上脱颖而出，市区建成面积已由原来的22平方公里扩大到36平方公里。目前已构筑了以市府大道、中心大道为主干的交通网络;建成了市府大楼、高教园区、开元小区、中心医院等办公、教学、医疗、商住楼群;完成了电信枢纽中心、创业中心、安居二期小区等10多个重点工程。尤其是新建成的总建筑面积23万平方米，集购物、休闲、娱乐为一体的商业街，以其新颖的设计、合理的布局、独树一帜的风格，成为台州一道亮丽的风景线。

——小城镇迅速崛起。考察中我们发现，所到之处的小城镇建设同样是先声夺人，成绩斐然。其中给我们印象最深的要数苏州市的昆山、台州市的泽国镇和襄樊市的太平店镇。昆山东邻上海，西连苏州，沪宁高速公路、沪宁铁路、312国道横贯全境。有利的区位优势，使得昆山在上海浦东开发和苏州工业园区建设带来的机遇面前如鱼得水，主动接受两地的强力辐射，将世界500强大企业中的27家吸引到自己的开发区投资办厂，不仅带动了该市产业结构的调整和外向型经济的形成，而且将城镇建设推向一个辉煌的发展阶段。现在的昆山，东有4.8平方公里经过匠心改造的老城，西有30平方公里精品建筑荟萃的新区，新老城区珠联壁合，现代气息与古典风韵相互交融，构成了特色鲜明、充满魅力的城市形象。同时，工业化水平的不断提升和开放程度的逐步扩大，也展示出这座城市广阔的发展前景。难怪这里的决策者们把昆山长远的奋斗目标定位在现代化大城市上来。台州市的泽国镇位于温岭市的北大门，是台州市首批确定重点建设的10个中心镇之一，也是近年来城镇建设崭露头角者。走进泽国镇，我们看到那宽阔整洁的街道，那矗立的泽国大厦、环天大厦、医院大楼、五洲大酒店等标志性建筑颇具现代城镇气魄。还有那分布于镇内的鞋业商城、五金轴承调剂中心、机床交易中心等25个专业贸易市场，以及那座落在镇周围的大小工业企业，更是呈现出一派繁荣的景象和勃勃生机。该镇规划面积17平方公里，目前已建成5.6平方公里，常住人口7万多人，城镇化率达到78%。襄樊市虽处我国中部欠发达地区，但在城镇建设上所取得的成就并不比沿海一些地方逊色多少。该市目前已拥有小城镇310个，建成区总面积达210平方公里，先后有117万农民进入小城镇，占农村总人口的28%。自1998年，该市每年还从市财政拨出400万元重点扶持20个中心镇加快发展，其中就有我们所考察的太平店镇。这个濒临汉水的古镇，结合实际，突出特色，科学规划，逐步形成了一河、四区、五中心的开发建设格局。“一河”，就是在汉水的大沙洲上开发大型游乐场所;“四区”，就是老城居住区、镇东部新居住区、化纤东路新工业区、铁路以东湖北化纤总公司区;“五中心”，就是行政管理中心，主商业中心，副商业中心，文化、教育、体育中心和城市游乐中心。目前，大部分工程项目已经建成或正在建设中，建成面积达4.6平方公里，居住人口5.6万人，城镇化率达68%。随着小城镇的迅速崛起，这些地方的城市化体系已具皱形。

——城市功能逐步完善。考察中我们注意到，不管是中心城市还是小城镇，他们并非一味地拉大城市框架，盲目地扩展城镇规模，而是始终坚持以人为本，把完善城市功能放在首要位置。南京作为特大型省会城市，自1990年以来，面对保护改造古城和开发建设新区的双重任务，仍不惜投巨资加强基础设施建设，提高综合服务功能。相继建成了机场高速公路、沪宁高速公路南京段等70多条道路，形成了由城市向周边辐射的公路网络;构筑了“经五纬八”城市道路主干骨架，市内交通状况得到改善。同时，先后完成了电网建设工程、饮用水源改造工程和50万立方米油制气工程，城市供电、供水状况明显好转，供气问题基本解决，气化率达到96%以上。还全面开通了卫星通讯地球站和2.5G信息高速公路内环线、智能网、综合业务数字网，电话普及率达50%，电话用户结构达到中等发达国家水平。襄樊市的太平店镇，基本做到了设备完备，功能齐全。目前已达到镇内主干道铺装率100%，通电率100%，自来水普及率85%，燃气普及率70%，污水处理率92%。