城市化范文10篇

1.黑龙江省城市化进程的历史与现状特点

1.1城市化发展历史

黑龙江省城市化进程经历了古代城市化萌芽期、近代城市化雏形期和现代城市化发展期。在不同的发展阶段，黑龙江省城市化的影响机制不同，城市发展特征各异（表1）。总的来讲，地处边境寒冷地带、基于资源开发的黑龙江省城市化进程与我国大部分地区有较大的差异，其突出的特点是近代城市化的突发性和现代城市化的快速发展。

建国后黑龙江省城市化发展经历了4个发展阶段：①较快发展时期（1949－1957年）。这一时期黑龙江省完成了全国十分之一的工业基本建设工程，建成了全国重点项目22项，其间人口非农化水平由24.9％提高到38.8％，城市数量也由5个增加到8个。②大起大落时期（1958－1962年）。受“”的影响，1960年人口非农化水平高达48.1％，国家调整政策后又降至1962年的38.5％。③停顿时期（1963－1979年），由于“”中知识青年“上山下乡”、城市人口下放农村等因素，全省城市化发展出现停滞态势，1979年人口非农化水平较1963年下降2.0个百分点，城市也仅增加2个。④稳步发展时期（1980年至今）。随改革开放不断深入，农村城市化取代资源型城市的发展成为城市化进程的主要推动力量，1997年人口非农化水平达到45.02％，城市数量也提高到31个。

1.2城市化现状发育特点

1.2.11997年，黑龙江省31个设市城市（不含辖县）占有全省31％的土地面积、74.94％的人口76.35％的国内生产总值，84.98％的工业总产值，73.52％的农业产值，城市对社会经济发展的贡献率比全国平均高出1倍以上。

本文作者：阮兴文工作单位：中共云南省委党校

农村集体的土地无权平等参与城市化发展进程，农民无权共享现代城市化发展带来的文明成果。概言之，城市化是不向农村集体土地和最不利的农民开放的。同时，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”即我国排斥了乡村自主进行城市化的任何可能性，使得民众只能在政府指定或者承认的国有土地上进行城市建设。④这即是说，如果某一农村没有得到政府的承认，即便是该农村区域实现了人口与产业的聚集，实现了农业人口向非农业人口的转变，那么，其就依然属于农村。例如，江苏华西村在2008年时，土地面积已经从原来的0.96平方公里扩大到35平方公里以上，人口由原来的1000多人增加到35000多人，拥有8大公司，固定资产超过60亿元的华西集团，累积给中央和地方财政交纳的税收达8亿多人民币，⑤然而，在法律上，却依然属于农村，而非城市。即使在“摊大饼”式的城市化扩展中出现的“城市包围农村”的“城中村”现象，也正在被以“城中村改造”的方式国有化征收着。虽然“城中村改造”在一定程度能为被征收农民提供当时较合理的补偿交换条件，但当这一轮国有化征收改造完毕后，被“改造”的农民将永久失去自己原本的土地发展权（溢价归公）。

本质上是农民参与城市化、实现农民市民化的问题。我国目前歧视性的制度安排和城市化发展模式，已导致了扭曲的“半城市化”问题，严重损害了城市化发展中农民的合法参与权等，因此，应赋予农民平等参与城市化的各项权利。1、赋予被征地农民平等的市民资格。马克思指出“：土地是一切生产和一切存在的源泉，”⑥“是人类不能出让的生存条件和再生条件。”⑦在高速城市化进程中，农村集体土地是农民最重要的财产，也几乎是惟一的财产。其还承载着13亿中国人的粮食安全和7亿农民的生存和发展，理应受到法律的平等保护。因此，我们没有理由为了更多的人的更大利益而剥夺少数人的自由，我们也没有理由为了更多人的更大利益而牺牲少数人的利益。⑧尤其是目前“圈地运动”式的城市化扩张，可能往往还不是为了大多数人的利益。就此，有学者指出：“法律面前人人平等的理想，乃旨在平等地改善不确定的任何人的机会，他与那种以人们可预见的方式致使特定的人受损或获益的做法都是极不相容的。⑨因此，在农民因城市化发展而作出牺牲，失去自己的土地财产时，应从法律制度层面上保障农民获得名副其实的市民资格。凡是没有根本解决失地农民的市民身份和市民待遇问题的，一律不得征占农民土地。这是落实党的“统筹城乡社会经济发展”、“实现城乡一体化”战略思想的具体体现，必将从法律制度上为我国城乡经济社会的科学发展提供根本保障。实践已证明“：既保护也限制土地所有权的法律条款和这些法律条款的权威性是很宝贵的资源。”⑩即“只有在公共收益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域的行为予以必要的干预，并且应当提供一种手段，使人们能够确定某个特定目的是否已重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当。”輯訛輥2、赋予农民平等参与城市规划的权利。权利正义论的差别原则要求，城市化建设应该在公平的机会平等条件下对所有人开放，并且应该有利于社会之最不利成员特别是城市化中农民的最大利益。另外，世界城市化的发展规律也早已证明，城市化是人类经济社发科学发展的一种文明结晶。规划是城市化科学发展的前提和基础，因此，应依法赋予被征地农民平等的城市规划参与权，农民群众平等参与决策的城市发展规划，才可能是科学的城市化，也才是农民自己的城市化。农民平等参与城市化规划的权利主要应包含如下内容：一是农民依法享有土地利用总体规划和城市发展规划参与决策权。

在进行规划时，农民特别是被纳入未来城市发展范围的农民，依法应当享有知情权、参与权、表达权和监督权。凡是绝大多数农民反对的规划，不能通过实施。规划一旦依法确定，具有法律效力，非经法定程序不得任意调整。二是农民应有参与城市化方式的规划选择权。即农民是以保留集体土地抑或是放弃土地的方式参与城市化建设，何时决定参与等，应由农民自己选择。三是农民参与城市化后应得到平等的市民化待遇，进而让该部分农民提前享受城市化发展带来的文明成果。赋予农民这一权利，能有效抑制“摊大饼”式扭曲的城市发展观和政绩观，击碎地方政府的“土地财政幻想”，实现耕地的有效保护和国家粮食安全，最终促进经济社会的科学发展。3、赋予农民集体土地平等参与土地市场交易的权利。“契约与自由同义，没有契约就没有自由。”輰訛輥“正是通过契约人们才获得自由。”輱訛輥一是集体建设用地使用权，只有成为真正可交易的商品，并能平等地参与市场竞争，才能充分体现其应有的经济价值。赋予农民平等参与土地市场交易的权利，前提条件是首先应取消政府对国有土地使用权一级交易市场的垄断权，转变职能，并退出土地使用权交易市场，恢复政府本来的市场监管者角色。二是应依法科学做好土地利用总体规划、城市规划和村庄、集镇规划。规划经政府、农民代表和专家学者等民主协商议定，并经人民代表大会表决通过，依法发生法律效力，未经法定程序不得修改。凡是纳入规划范围内的集体建设用地使用权，农民都可以按照法定程序平等参与市场交易。三是应整合现有国有土地使用权交易平台和市场，建立规范统一的建设用地使用权交易平台和市场，实现交易的便利化和低成本。四是应制定与之相配套的土地使用权交易所得税，并在农民、政府和用地者之间确定合理的分配比例，实现多方共赢。4、赋予农民平等参与城市化建设的权利。我国目前的城市化基本上是当地政府一厢情愿的城市化，甚至是某些少数官员的“政绩”城市化。咋一眼看去，高楼林立，灯火辉煌，还经常被冠以所谓的“最合适人类居住城市”、“全国生态文明示范城市”等等称号的也不在少数。但当你深入其中，才会深知其名不副实，与科学发展观相差甚远，严重缺乏广大市民特别是农民群众的积极参与，不是广大人民群众乐意居住和生活的城市。譬如目前一些地方热推的“赶”农民上楼的所谓城市化例子，就是最好的佐证。究其根源，在于被征地农民平等参与城市化建设权利的缺失。因此，应当依法赋予农民利用自己土地参与城市化建设的选择权，即有权要么在自己的土地上进行城市化建设，要么是以放弃土地来参与政府主导的城市化建设。如果是前者，农民有权依法进行规划，并经国家主管部门批准后实施。如果是后者，政府依法征收了农民土地，应为失地农民提供适格的市民身份，让农民以市民身份参与城市化建设，共享城市化文明成果。为实现这一权利，应从制度层面赋予地方立法权，出台适合当地城市化发展实际的地方性法规，规定可操作性的被征地农民参与城市化建设的各项权利。

城市化研究中国城市化进程中若干问题思考城市规模问题是一个长期争论的命题。我国历来强调控制大城市规模的政策(简称规模政策),但是实施的过程却往往与之背道而驰,大上海已经够大了,偏偏又划出了浦东开发区。进入90年代以来,各大城市无不进行城市规划的大调整,而其总用地规模、大体上与经济规模一样的翻一番。一些大城市的规划目标要进入特大城市行列,据说有20多个城市的规划目标是国际化大都会”。还有为数不少的中等城市规划目标要进入大城市行列。因此,规模政策”变成了一句空话。其实,推动城市规模发展的动力是当地经济发展的活力、区位优势的显现和投资环境改善的一种合力,是难以阻挡的客观现象,对于即将迈步进入小康社会的、有12亿人口的大国,尽管城市化的主渠道是走发展小城镇的道路,但在一个省区范围内有一、二个特大城市,有一批大城市和中等城市作为经济支撑点是十分必要的。当然也不能不顾客观条件,以不切实际的空想去代替科学的预测,更不能以大规划之名而行大肆炒卖土地之实,或叫做吃祖宗老本,花子孙的钱”。科学的做法应该是弹性规划,留足余地,阶段明确,分期实施,集中建设,紧凑发展。

城市化过程有起点也就有终点,不可能无限止的发展。从总体而言,当一个地区的城市化水平达到70%左右,总的城市(城镇)用地规模也就变化不大了。因此,城市规划必须从区域着眼,分析各种规模级城镇吸纳人口的可能性,同时科学预测其相应实现的阶段性。这种规划还应该与基本农田保护规划相互匹配,而不是二张皮。所以,若讲控制规模实质必须付以明确的时空观念。时间应界定在我国城镇水平接近或达到70%左右,即将进入变化曲线的第二个拐点的时间,空间则应根据可持续发展的原则,既保证我国粮食的基本自给,又使城市可以弹性发展,进行平衡和布局,寻求可以拓展的备用空间范围。最近江苏省率先在全省范围内开展了把村镇建设规划区与基本农田保护区结合起来加以划定的工作,亦称二区”划定工作,很值得各地借鉴。

布局问题。城市的布局应该有二层内涵。一是指大的地域空间内的城镇分布均衡性问题。随着地区经济发展条件优劣的变化,在全国范围内必然出现城市分布疏密差异的不均匀性。我国东部沿海省区工农业经济基础条件较好,加之较早获得改革开放的优惠政策,因此近年来城市化速度也较快,同时这些地区人口密度相对较高,因此城市分布密度和规模趋向高密也是必然的。现在在长江三角洲、珠江三角洲出现所谓都市绵延带的新课题也是必然的。而大西北地区由于地广人稀,经济发展也受一定条件制约,即使今后城市化水平较高时,城市的分布密度也还会是偏低的。因此并不存在必须在全国范围同步解决城市布局平衡的问题。如果实行大规模的移民政策和企业搬迁政策,强制调整人口分布密度,实践证明收效甚微,甚至是得不偿失的。随着发达地区本身产业层次的升级,低层次产业必然发生梯度转移,与这种转移相伴随的结果,或者可能在一定程度上缓解这种不均匀性。公务员之家版权所有

就某一特定地区而言,确实存在一个城镇体系的合理布局问题。因为不同规模级的城镇发挥的能级作用是各不相同的。我们希望的是最大限度地综合发挥各级城镇的效益,因此,要寻求合理的分工,尽可能避免重复建设和效益的抵消。每个城市发展的规模,还受自然条件的制约,如水资源、土地资源——特别是基本农田保护政策的制约,环境容量的制约等。城镇与区域内可能形成的基础设施网络关系密切。如陆路、水路、航路等交通条件,通讯条件、电力供应条件等。还有城镇本身的特色产业、旅游资源、历史文化等等是否有优势条件等。所以,城镇处于特定的空间,赋予特定的发展目标,造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系,这就是加快城镇体系规划的意义所在。

城市的结构形态问题。如果讲实行城市“规模政策”难度较大,是由于很大程度上取决于客观经济推动力的作用,那么,城市的空间结构形态却是可以通过人的主观能动来加以引导的。我国很多大城市实际是在中等城市的基础上发展起来的,传统的扩展模式是以原有城市核心区为中心向周边不断辐射扩散,每隔若干年调整一次城市规划,不断的吃掉周边的郊区和农田,就像摊大饼一样,愈摊愈大。这种模式造成的后果是,一原有城市内部的基础设施每隔若干年就要扩建或更新,马路一扩再扩,房屋拆了建、建了拆,人行道挖挖填填、填填挖挖”,旧的管线拆不了,新的管线不断挤进有限的地下空间,陷入一种低水平重复建设的循环之中。二,由于是一张大饼,周围开发度较高、效益较好的农田菜地必然不断被蚕食,即使到远郊去复垦地也难以收到原有的效益。三,人们成天穿梭忙禄在混凝土森林之中,与大自然愈来愈疏远。四,城市的历史文化在不断的拆拆建建之中逐渐泯灭,依稀可辨的也只能是在重重高楼包围之中茕茕孓立的个别古建筑或宅院,既不协调也毫无情趣可言了。五,不间断的旧城改造,容积率和密度不断地提高,致使城市不堪重负。特别是作为城市市区中心的黄金地段,被折腾的强度往往也是最高的,环境污染,交通阻塞,使人有窒息之感。

因此,城市发展能否寻求新的结构形态,而且体现在城市规划中去,是摆在城市领导者和规划工作者面前的重要课题。主张城市化道路以大、中城市的发展为主体的学者,特别强调城市的规模效应,而且城市愈大规模效应愈为突出。对这一命题也要辩证分析。在一定发展历史阶段,上述结论应该是对的,因为城市是集聚的产物,而规模效应与集聚机理是密切相关的。但作为城市发展仅仅是以传统的空间集聚方式为模式,那么,发展到极端必然会向其相反方向转化。因为这种连片空间的集聚必然构成愈来愈大的封闭体系,集聚所带来的正面效应逐渐为同时产生的负面效应所抵消,甚至后者超过前者。为克服这种现象,早在本世纪初,就有几位城市地理学和城市规划工作的先驱者,提出过改变城市结构形态的明智之见。例如俄国的彼得·克鲁泡特金在《田野·工厂和车间》一书中指出新的快速交通和通讯手段的出现,以及地区的并网发电等,会使小的社区在主要技术设施和便利方面与过分拥挤的城市相媲美”。“小城镇里的人们可以直接接触,并享受城市和乡村两者的优点。”英国的埃比尼泽·霍华德最早提出的花园城市”的构想,美国著名的城市与区域规划的先驱刘易斯·芒福德在评价霍华德时指出他提出一种新的城市发展形式来医治城市市中心的脑溢血病和城市边远地区的瘫痪病。”“霍华德懂得,缓解城市的拥挤情况,不是靠大城市的郊外居住区所能解决的,而应该把城市的所有功能疏解开来。他拒绝向郊区发展这种临时性的过渡方式,而要寻求一种城市与乡村稳定持久的结合,而不是脆弱的连结。”如果在世纪之初城市规划的先驱者心目中的理想城市还难以变为现实,那是因为人类还缺乏足够的科学技术的支撑,还无力摆脱那种机械的、连片空间集聚的无奈。那么,面临新世纪的到来,特别是现代基础设施网络建设的高速发展,如高速公路网、高速铁路网、信息高速公路网以及门类齐全的各种服务网的建设已不是神话。网络时代和信息时代的到来使地球变小了,而人们的活动空间却变大了。城市规划工作的回旋余地和视野也就得以大为展开。单纯实行规模政策”所难以达到的目标,完全可以通过城市结构形态的调控来加以实现。笔者认为理想的城市实际应该是区域内的城市群,它们依靠现代网络结构来加以支撑,各种适度规模级的城市和城镇合理分布的网络的结点上。形成城乡之间不仅协调,而且具有相对稳定的关系。各城市或城市组团的内部功能明确,配套齐全,与外部网络互为输出入系统。变封闭体系为开放体系(或称开敞体系)。如果讲控制规模,就应该着力控制老城市的中心区规模,改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫,而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团,要严格保护和合理调整周围的农田、果园和林地,城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质,成为都市农业”。这种形态,非但不被城市所排斥,恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行,使之建成一片、配套一片,发挥一片的效益.

城市规模问题是一个长期争论的命题。我国历来强调控制大城市规模的政策(简称规模政策),但是实施的过程却往往与之背道而驰,大上海已经够大了,偏偏又划出了浦东开发区。进入90年代以来,各大城市无不进行城市规划的大调整,而其总用地规模、大体上与经济规模一样的翻一番。一些大城市的规划目标要进入特大城市行列,据说有20多个城市的规划目标是“国际化大都会”。还有为数不少的中等城市规划目标要进入大城市行列。因此,“规模政策”变成了一句空话。其实,推动城市规模发展的动力是当地经济发展的活力、区位优势的显现和投资环境改善的一种合力,是难以阻挡的客观现象,对于即将迈步进入小康社会的、有12亿人口的大国,尽管城市化的主渠道是走发展小城镇的道路,但在一个省区范围内有一、二个特大城市,有一批大城市和中等城市作为经济支撑点是十分必要的。当然也不能不顾客观条件,以不切实际的空想去代替科学的预测,更不能以大规划之名而行大肆炒卖土地之实,或叫做“吃祖宗老本,花子孙的钱”。科学的做法应该是弹性规划,留足余地,阶段明确,分期实施,集中建设,紧凑发展。

城市化过程有起点也就有终点,不可能无限止的发展。从总体而言,当一个地区的城市化水平达到70%左右,总的城市(城镇)用地规模也就变化不大了。因此,城市规划必须从区域着眼,分析各种规模级城镇吸纳人口的可能性,同时科学预测其相应实现的阶段性。这种规划还应该与基本农田保护规划相互匹配,而不是二张皮。所以,若讲控制规模实质必须付以明确的时空观念。时间应界定在我国城镇水平接近或达到70%左右,即将进入变化曲线的第二个拐点的时间,空间则应根据可持续发展的原则,既保证我国粮食的基本自给,又使城市可以弹性发展,进行平衡和布局,寻求可以拓展的备用空间范围。最近江苏省率先在全省范围内开展了把村镇建设规划区与基本农田保护区结合起来加以划定的工作,亦称“二区”划定工作,很值得各地借鉴。

布局问题。城市的布局应该有二层内涵。一是指大的地域空间内的城镇分布均衡性问题。随着地区经济发展条件优劣的变化,在全国范围内必然出现城市分布疏密差异的不均匀性。我国东部沿海省区工农业经济基础条件较好,加之较早获得改革开放的优惠政策,因此近年来城市化速度也较快,同时这些地区人口密度相对较高,因此城市分布密度和规模趋向高密也是必然的。现在在长江三角洲、珠江三角洲出现所谓都市绵延带的新课题也是必然的。而大西北地区由于地广人稀,经济发展也受一定条件制约,即使今后城市化水平较高时,城市的分布密度也还会是偏低的。因此并不存在必须在全国范围同步解决城市布局平衡的问题。如果实行大规模的移民政策和企业搬迁政策,强制调整人口分布密度,实践证明收效甚微,甚至是得不偿失的。随着发达地区本身产业层次的升级,低层次产业必然发生梯度转移,与这种转移相伴随的结果,或者可能在一定程度上缓解这种不均匀性。

就某一特定地区而言,确实存在一个城镇体系的合理布局问题。因为不同规模级的城镇发挥的能级作用是各不相同的。我们希望的是最大限度地综合发挥各级城镇的效益,因此,要寻求合理的分工,尽可能避免重复建设和效益的抵消。每个城市发展的规模,还受自然条件的制约,如水资源、土地资源——特别是基本农田保护政策的制约,环境容量的制约等。城镇与区域内可能形成的基础设施网络关系密切。如陆路、水路、航路等交通条件,通讯条件、电力供应条件等。还有城镇本身的特色产业、旅游资源、历史文化等等是否有优势条件等。所以,城镇处于特定的空间,赋予特定的发展目标,造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系,这就是加快城镇体系规划的意义所在。

城市的结构形态问题。如果讲实行城市“规模政策”难度较大,是由于很大程度上取决于客观经济推动力的作用,那么,城市的空间结构形态却是可以通过人的主观能动来加以引导的。我国很多大城市实际是在中等城市的基础上发展起来的,传统的扩展模式是以原有城市核心区为中心向周边不断辐射扩散,每隔若干年调整一次城市规划,不断的吃掉周边的郊区和农田,就像摊大饼一样,愈摊愈大。这种模式造成的后果是,一原有城市内部的基础设施每隔若干年就要扩建或更新,马路一扩再扩,房屋拆了建、建了拆,人行道“挖挖填填、填填挖挖”,旧的管线拆不了,新的管线不断挤进有限的地下空间,陷入一种低水平重复建设的循环之中。二,由于是一张大饼,周围开发度较高、效益较好的农田菜地必然不断被蚕食,即使到远郊去复垦地也难以收到原有的效益。三,人们成天穿梭忙禄在混凝土森林之中,与大自然愈来愈疏远。四,城市的历史文化在不断的拆拆建建之中逐渐泯灭,依稀可辨的也只能是在重重高楼包围之中茕茕孓立的个别古建筑或宅院,既不协调也毫无情趣可言了。五,不间断的旧城改造,容积率和密度不断地提高,致使城市不堪重负。特别是作为城市市区中心的黄金地段,被折腾的强度往往也是最高的,环境污染,交通阻塞,使人有窒息之感。

因此,城市发展能否寻求新的结构形态,而且体现在城市规划中去,是摆在城市领导者和规划工作者面前的重要课题。主张城市化道路以大、中城市的发展为主体的学者,特别强调城市的规模效应,而且城市愈大规模效应愈为突出。对这一命题也要辩证分析。在一定发展历史阶段,上述结论应该是对的,因为城市是集聚的产物,而规模效应与集聚机理是密切相关的。但作为城市发展仅仅是以传统的空间集聚方式为模式,那么,发展到极端必然会向其相反方向转化。因为这种连片空间的集聚必然构成愈来愈大的封闭体系,集聚所带来的正面效应逐渐为同时产生的负面效应所抵消,甚至后者超过前者。为克服这种现象,早在本世纪初,就有几位城市地理学和城市规划工作的先驱者,提出过改变城市结构形态的明智之见。例如俄国的彼得·克鲁泡特金在《田野·工厂和车间》一书中指出“新的快速交通和通讯手段的出现,以及地区的并网发电等,会使小的社区在主要技术设施和便利方面与过分拥挤的城市相媲美”。“小城镇里的人们可以直接接触,并享受城市和乡村两者的优点。”英国的埃比尼泽·霍华德最早提出的“花园城市”的构想,美国著名的城市与区域规划的先驱刘易斯·芒福德在评价霍华德时指出“他提出一种新的城市发展形式来医治城市市中心的脑溢血病和城市边远地区的瘫痪病。”“霍华德懂得,缓解城市的拥挤情况,不是靠大城市的郊外居住区所能解决的,而应该把城市的所有功能疏解开来。他拒绝向郊区发展这种临时性的过渡方式,而要寻求一种城市与乡村稳定持久的结合,而不是脆弱的连结。”如果在世纪之初城市规划的先驱者心目中的理想城市还难以变为现实,那是因为人类还缺乏足够的科学技术的支撑,还无力摆脱那种机械的、连片空间集聚的无奈。那么,面临新世纪的到来,特别是现代基础设施网络建设的高速发展,如高速公路网、高速铁路网、信息高速公路网以及门类齐全的各种服务网的建设已不是神话。网络时代和信息时代的到来使地球变小了,而人们的活动空间却变大了。城市规划工作的回旋余地和视野也就得以大为展开。单纯实行“规模政策”所难以达到的目标,完全可以通过城市结构形态的调控来加以实现。笔者认为理想的城市实际应该是区域内的城市群,它们依靠现代网络结构来加以支撑,各种适度规模级的城市和城镇合理分布的网络的结点上。形成城乡之间不仅协调,而且具有相对稳定的关系。各城市或城市组团的内部功能明确,配套齐全,与外部网络互为输出入系统。变封闭体系为开放体系(或称开敞体系)。如果讲控制规模,就应该着力控制老城市的中心区规模,改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫,而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团,要严格保护和合理调整周围的农田、果园和林地,城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质,成为“都市农业”。这种形态,非但不被城市所排斥,恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行,使之建成一片、配套一片,发挥一片的效益.

一、城市化的背景

"农转非"是我国二元社会结构下的一个特有名词，是以往农村居民所追求的。而现在，另一意义上的"农转非"却不用他们追求而降临到他们身上，那就是他们世代赖以生存的土地"农转非"（农业用地转为非农业用地或农村集体所有土地转为国有土地）。

至1999年，与世界相比我国城市化水平偏低，我国城市化水平只有30.9%,低于世界47%平均水平，更低于发达国家平均的75%，也低于发展中国家的37%[1]。因此，对于中国的"城镇化"建设，众多学者研究后指出：中国必须加速"城镇化"建设。

2000年6月13日中共中央、国务院近日出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》并指出，发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移......这对解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入，具有十分重要的作用。发展小城镇，是实现中国农业现代化的必由之路。

二、城市化过程的问题

然而，与中央提出的发展"促进小城镇健康发展"有所不同，各地掀起的是却是"城市化"和"工业化"甚至是"经营城市"的浪潮，大量的农业用地转为非农用途，同时产生了大量的失地农民。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩，到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。国土资源部在今年2月通报2003年度全国土地利用变更调查结果显示，全国耕地净减少的数字已经是3806.61万亩[2]。中国劳动保障部农村社会保险司副司长赵殿国在今年9月16日召开的国际社会保障协会第二十八届全球大会上说，中国目前被征地农民有4000多万，今后每年还将有200多万农民被征地，目前大多数被征地农民已经成为最困难的社会群体。

一、我市渔农村发展现状

据统计，到20**年底，我市有渔农村总人口63.3万人，约占全市总人口的67%，其中，渔村人口为20.78万人,农村人口为42.51万人。渔农村人口分散居住在全市88个岛屿，以村民委员会为基本组织单位，以自然村落群居为主。2005年，我市在渔农村管理体制上进行了创新，在原有509个村委会基础上，以单村、并村和联村的形式，建立了182个渔农村新社区，村委会的规模减为417个。20**年，我市开展了创建渔农村小康社区，全面推进社会主义新渔农村建设工程。几年来，渔农村的面貌得到了较好改善，渔农业得到了较快发展，渔农民生活水平得到了较大提高，为我市渔农村向城市化发展打下了基础。

二、我市渔农村城市化发展的方向

就我市实际，各地中心城区和三大岛的拓展空间有限，再加上土地政策的限制和**产业发展的特定性，要实现中心城区和中心镇充分吸纳渔农村人口，实现大规模的移地城市化难度较大。选择以就地城市化为主的发展路子，是我市渔农村城市化的方向。

（一）就地城市化的概念

城市化的本质是随着经济的发展，人们的生活方式从农村生活向城市生活的升级转化过程，包括人口城市化与生活城市化，即农村人口转变为城镇人口，以及城市型生活方式和产业化的生产方式、社会化的服务方式向全社会的渗透、普及。从市场经济的供求角度看，可把城市生活视为一种现代性，城市化就是城市生活这一现代性的普及化。从这一城市化概念出发，城市化道路既可以选择移地式城市化方式，即渔农村人口进入城市过上城市生活，也可以选择就地式城市化方式，即向渔农村村镇引入现代城市生活方式、先进文化。

旅游城市化起源于福特制（fordism）时期的高工资和大众消费，成熟于20世纪70年代，即后福特制（postfordism）时期的大众享乐消费（massconsumptionofpleasure）的兴起。随着后工业化时代的到来、城市综合实力的增强、城市环境的全面改进及城市各种配套服务设施的完善，越来越多的大中城市在原有经济、文化、交通、政治等功能之外，旅游功能日趋完善。可以说旅游城市化是社会经济发展到一定阶段的产物，是伴随着旅游业和城市化不断发展而出现的一种必然现象。

一、旅游城市化的概念界定

“旅游城市化”（tourismurbanization）是Mullins最早提出的，他认为，旅游城市化是20世纪后期在西方发达国家出现的，基于后现代主义消费观和城市观（注重享乐，pleasure）的一种城市形态，是一种建立在享乐的销售与消费基础上的城市化模式[1]。国内已有学者对中国的旅游城市化现象进行了实证研究，并对旅游城市化概念进行了界定。黄震方将旅游城市化定义为：旅游区非城市人口向城市转移和聚集，旅游城市的数量不断增加，规模不断扩大，城市在人们的旅游活动中作用逐渐增大的现象。王冬萍认为，旅游城市化是以旅游的发展带动人口、资本和物质等生产力要素向旅游依托地区积聚和扩散，从而带动城市地域的不断推进和延伸的过程，它包括使城市规模扩大和使城市质量提高两方面内容。李鹏在黄震方等人定义的旅游城市化概念基础之上进一步指出：旅游城市化还包括旅游景区景点的人工化和城镇化倾向。陆林从城市化角度，认为旅游城市化是旅游作为推动城市化的一种动力，引导人口向城市集中的过程；从消费的角度看，旅游城市化是指为满足人们由传统的日用型消费向现代享乐型消费转移，提升城市功能的过程。旅游作为现代享乐消费的重要组成部分，引起的城市化过程是一种新的城市化模式。朱告界定的旅游城市化不仅仅是旅游业促进城市发展的一种结果，更主要是一种动态发展的趋势和演变过程。包括：（1）旅游城市化是一个动态发展的过程，是一个旅游向城市集中、城市的旅游功能日益增强和城市旅游规模不断扩大的过程；（2）旅游城市化是城市旅游角色的变化，是城市从旅游客源地向旅游客源地和旅游目的地的综合体转化的过程；（3）旅游城市化也是旅游促进城市化水平提高的一个动态过程。李璐芳则在王冬萍所定义的旅游城市化概念基础之上，进一步对旅游城市化的含义作了如下描述：将城市作为旅游目的地来建设，以更好地发挥城市的旅游功能，促进城市建设，繁荣城市经济。安传燕将旅游城市化定义为：把旅游作为一种推动人类社会经济转型、社会变迁和文化重构的动力来促进区域城市化的一种过程和现象。内涵包括两方面的内容：即城市的景区化和景区的城市化。

二、旅游城市化动力机制

黄震方将旅游城市化的形成机制总结为以下几点：（1）城市化进程的带动；（2）城市本身的载体作用；（3）旅游者对城市旅游目的地的选择行为；（4）政策机制；（5）旅游业的发展和交通设施的完善。李鹏从内在拉动力和外在驱动力两个方面对旅游城市化动力进行了研究，认为旅游活动在本质上符合城市化进程的内在动力和规律，具体来说，旅游需求拉动旅游城市化，旅游供给推动旅游城市化。一系列旅游政策的出台与实施也促进了旅游城市化进程。此外，与旅游相关的活动以及旅游行业本身在城市化进程中也扮演了重要的角色。丁娟以九华山为例，对当地旅游城市化动力机制进行了研究，认为旅游城市化是多种因素综合作用的产物，伴随着城市化的发展而产生。除了城市化进程的带动因素外，旅游城市化形成的动力机制还包括旅游业的快速发展、旅游者的行为规律和偏好、政策制度以及区位交通等因素。吴国清认为，城市旅游的发展促进了旅游城市化的进程。一方面，城市的食宿、娱乐、休闲、通讯、购物等设施比较发达，为旅游活动的实现提供了保障。另一方面，受闲暇时间、经济支付能力、交通等因素影响，多数城市居民在选择旅游目的地时仍将目标锁定在城市或城市近郊。

三、旅游城市化模式及特征

一、城市化背景下保护壮族乡村文化的特殊意义

在城市化发展过程中，壮族乡村文化保护面临着各种挑战，加强对壮族乡村文化保护与研究，是包括壮族在内的各民族面临的共同问题，具有现实意义。第一，有利于促进壮族乡民更好地适应城市化生活。城市化在丰富壮族乡民物质生活的同时，也解构着壮族乡村社会结构和文化结构，使壮族乡民在城市化过程中面临着“文化适应”的问题，必须通过保护、开发壮族乡村文化的开放、包容、和乐、尚义、勤劳等优秀文化传统资源，赋予它们时代内涵，与外来文化在融合、创新发展过程中加以解决。第二，有利于提升壮民族的文化影响力，提高壮民族认同感。壮族文化影响力与其自身人口数量所占比例极不相称，其重要原因之一是对壮族乡村文化的保护、发掘不够相关。壮族文化的根在乡村，保护好壮族乡村文化就是保护好壮族人民的精神家园，就能够给壮族人民留下“记得住乡愁”的空间，在面对各种外来不良文化冲击时能“找到自己精神的家园”。第三，有利于保护我国文化生态平衡。我国是56个民族组成的大家庭，各民族的存在与识别以本民族文化作为前提。壮族是我国汉族以外人口数量最多的少数民族，地域分布宽广。保护好壮族乡村文化，能给其他少数民族以信心和榜样。反之，如果保护不力，致使其作用受限，甚至于面临各种危机而消亡，就会影响其他少数民族对本民族文化的自信心，进而放弃本民族文化，最后有可能使我国文化多样性不复存在，文化生态平衡将被打破。第四，有利于促进民族团结。民族平等是民族团结和民族共同繁的基础和前提。保护民族文化是民族平等的具体要求和体现。壮族地区农村发展相对落后，这与壮族乡村文化长期得不到足够重视相关。壮族乡村与乡村文化发展滞后，不利于壮族与其他民族的交往，不利于壮族在祖国民族大家庭中茁壮成长。保护发展好壮族乡村文化，能为壮族地区经济、政治、文化和社会加速发展提供精神支持和文化资本支撑。第五，有利于促进中国—东盟自由贸易区建立更紧密的文化联系。随着中国—东盟自由贸易区建设不断发展，中国与东盟各国经贸、人员往来越来越频繁，引发文化交流需要越来越密切。壮族主要分布地广西和云南处于中国—东盟自由贸易区桥头堡的位置，也是“一带一路”有机衔接的重要门户，与越南、泰国、缅甸等国接壤，具有相似或相通的壮族文化传统，或与壮族文化同源，把壮族文化的根———壮族乡村文化保护上升为国家文化战略，努力构建“壮傣民族文化圈”，有利于建立中国与东盟更紧密的经贸、文化联系，与设在东盟国家的“孔子学院”式的文化机构形成互补关系，为打造中国—东盟自由贸易区升级版和构建更为紧密的中国—东盟命运共同体提供文化支撑，具有重要的文化意义。

二、城市化背景下壮族乡村文化的基本现状

在城市化背景下，壮族地区各级政府日益重视传统文化的保护，壮族乡村文化保护工作取得不少成果，如将壮族传统节日“三月三”确定为广西法定假日，一批非物质文化遗产申遗成功，壮族乡村民间艺人和文化设施建设力度得到加强等，但也应看到壮族乡村文化现状不容乐观。（一）壮族乡村文化主体存在流失、断层的危险。壮族乡村节日文化的主体主要包括壮族乡民、当地各级政府、学校和民间团体等。壮族乡民是壮族乡村文化最主要的创造者和直接受益者，因而是壮族乡村文化传承保护的主体；政府理所当然是壮族乡村文化保护的领导者和引领者；学校和社会民间团体是壮族乡村文化保护不可或缺的参与者。壮族乡村文化保护传承面临的最大危机是城市化引起留村人口减少，乡村“空壳化”现象严重所导致的保护传承主体后继乏人。城市化推动壮族乡民进城务工、经商和求学成为常态化，而务工是目前广大壮族乡民进城最主要的动因，也是壮族乡村青壮年流失的主因。壮族乡民进城务工对增加其经济收入，提高他其生活质量具有积极作用，但客观上对壮族乡村文化保护传承带来不利影响：一是使留在乡村的青壮年明显减少，有的村屯9成以上青壮年外出务工。应引起注意的是，当今外出务工的壮族乡民数量不降反增，务工人员年龄呈低龄化发展趋势，越来越多的田地因此荒芜，破坏了壮族乡村文化赖以存在的经济结构和社会结构；二是导致壮族乡民的生活习惯、工作方式和思维方式等都与壮族传统乡村生活习惯极为不同，引发他们对壮族乡村文化的自豪感和认同感降低；三是影响其他乡村留守人员，如儿童和老人对壮族乡村文化的认同感，甚至导致部分乡民采取摒弃的态度。壮族乡村留守少年儿童由于受父母外出务工、学校汉族文化的教育，尤其是电视城市文化的影响，他们从小对城市和城市生活有着渴望，对乡土不留恋，不愿意，也根本无法认识到要留村保护传承乡村文化的责任，导致保护传承主体出现断层危险；老年人是乡村文化传统的主要传播者，因青壮年的地位和作用上升而下降，因丧失文化话语权正逐渐被边缘化，无法承担传承保护责任，有的文化找不到传承人而因老人过世不同程度被他们带走。壮族乡村“空壳化”现象，一定程度上也影响到壮族乡村文化的领导者———当地政府的决策，不利于壮族乡村文化保护政策的科学制定。（二）壮族乡村文化客体的危险存在灭失。壮族乡村节日文化客体，是指壮族乡民在节日活动中所用的各种物质文化产品、精神文化产品和制度文化产品的总和。壮乡不恰当的城市化，严重影响到壮族乡村文化客体的传承发展。本文仅从以下三个方面进行阐述。1.城市化使壮族乡村传统服饰十分“鲜见”2012年11月，笔者通过问卷的形式对来宾市泗贯等5村壮族传统服饰情况进行抽样调查，共发放了60份问卷，有效问卷55份，有效率为91%。从表1可以看出，绝大多数受访壮族村民者都表示壮族传统服饰现在“多数是中老年人穿，年轻人很少数穿”，这说明壮族传统服饰穿戴人群由过去的不分男女老少，今天变成只有老年群体尚在独自“支撑”，年轻人对壮族传统服饰不以为然的现象比较普遍，有的甚至不屑一顾。村民平时不穿，只在特殊日子里，如三月三或接待游客时才穿、赶集和走亲访友不穿。在田阳县壮族人文始祖布洛陀的居住地敢壮山举行的布洛陀旅游文化节上，壮族人口占据大半的聚集场所，除进行祭拜活动人员之外，基本上很难看到穿着壮族传统服饰的群众也得到进一步证明。2.城市化使壮族乡民使用壮语的能力下降2015年10月，笔者通过问卷的形式对德保、西林、宁明壮族村民或村负责人壮语言文字情况进行抽样调查，共发放了90份问卷，有效问卷81份，有效率为90%。从表2可以看出，有的村接近50%左右的村民认为认为壮族地区中小学应该用汉语，有的村全部负责人都认为是用汉语，主张学校用汉语教学的比例高于主张用壮语教学的6个百分点，是主张用壮汉“双语”人数的1倍还多。对于“您会要求您的下一代学习壮语”问题，选择“由子女自己决定”和“会”各占40%，选择“不会”的占20%左右，明确要求下一代学习壮语的比例远远低于“不会”和“由子女自己决定”两者总和；对“您认为壮话有推行学习的价值吗”问题，回答“没有”的人数超过“有”的人数将近10个百分点。从这3个问题的答案的统计可以看出，壮族村民包括村干部并不看好壮语的前途。壮语地位、作用不断下降与壮族地区村民外出打工、求学、经商等日常交往活动，需要不时进出城镇，有的甚至是长期生活在城市密切相关。为了适应、融入城市生活，壮族村民学习掌握城市文化必不可少，这首当其冲的是对城市主流语言，包括普通话的学习和掌握。由于青壮年外出打工，留守家乡的子女大多只能交给祖辈照看，爷爷奶奶为了与满口普通话的孙子孙女交流，也只好舍讲已经习惯了的壮语，不时蹦出几句蹩脚的普通话。由于城市化的影响，使用壮语交流的语言环境产生变化，使用壮语的空间被挤压，讲不好壮语的人越来越多，不会讲壮语的人呈低龄化发展趋势。3.城市化使壮族山歌“渐失”，难登舞台2011年10月，笔者通过问卷的形式对靖西壮族村民山歌情况进行抽样调查，共发放了100份问卷，有效问卷93份，有效率为93%。从表3可以看出，其中不会唱山歌的村民52人，比例为55.9%，高于会唱山歌人数15个百分点；不愿意学唱山歌人数占总数比例为23.7%的比例。虽然村、乡镇或县会举办歌圩，但是只有中老年人喜欢唱山歌，年轻人不喜欢，会唱山歌的年轻人越来越少，会编山歌的年轻人更少，会编也会唱山歌的年轻人则几乎没有。一些村、乡镇壮族歌圩因为群众基础的广泛性丧失而形同虚设，自然消失，不少地方歌圩已不复存在。不少游客到武鸣参加三月三歌节，因听不到用壮语唱的原汁原味的山歌而扫兴而归。

三、影响壮族乡村文化传承发展的主要原因

（一）文化生态环境恶化。壮族乡村文化是地理环境、社会经济、政治和文化等多因素长期综合作用形成的结果。壮族乡村不恰当的城市化，使壮族乡村文化赖以生存的经济基础受到破坏，这不仅改变了壮族乡村的经济面貌和社会结构，也改变了壮族乡村文化结构，壮族乡村文化的内容、形式，以及韵味都不可避免受到冲击。一是地理环境变迁。随着城市化不断深入，壮族乡村文化依赖的自然地理环境发生重大变化，城乡界限日趋模糊。由于壮族乡村普遍处于后发展地域，城市化导致城扩乡缩，许多地方先后出现了城中村、村中城、村中镇、村中市等现象，原来十分固定、确定的依托地域已经变得相对模糊，导致壮族乡村文化在城乡之间“游离”，难以找到“归宿”。二是经济因素变异。如农村土地用途过度商业化，或因景区景点开发、工业用地、城市用地、开发区、库区建设等需要，导致非农用地比重不断增加，有的壮族乡村因此不复存在，其文化也不同程度消失。三是乡村文化资源过渡商业化，破坏了乡村文化“土壤”环境。它集中表现为乡村旅游业的无序发展，旅游是一把“双刃剑”，它在促进壮族乡村经济发展、增加村民收入的同时，也不同程度破坏了壮族乡村文化生态环境，如把不是季节的民俗文化硬搬上演出舞台来，显得不合时宜。四是生活方式城市化。越来越多的壮族乡民，尤其是那些有外出务工经历的青壮年，逐渐认同城市的生活方式，其饮食、娱乐、穿着打扮、居住、生活用具和用品、婚丧礼俗等方面逐渐向市民学习、靠齐，对壮族乡村文化，尤其是民俗文化认同感降低。（二）壮族乡民民族意识淡化。民族意识是民族在形成与发展过程中凝结起来的，其核心是维护、捍卫和实现本民族生存发展的利益和权利。壮族人口分布范围广，开化时间早，其思想具有开放性和包容性，“稀讼狱”［1］139，更容易与其他民族融合，使得壮族民族意识相对较弱。随着城市化的发展，壮族乡村文化受到城市文化、西方文化的强烈冲击，壮族乡民的民族意识不断淡化，这可以在前文有关调查中壮族年轻人对本民族语言、山歌、服饰抱无所谓的态度得到体现。壮族乡民民族意识的淡化，使壮族民众在乡村文化的选择上就难以达成一致，减少了壮族乡村文化的稳定性，加剧了壮族乡村文化的失落。（三）传承方式落后。在网络化时代，各种自媒体、新媒体层出不穷，文化传承方式越来越先进、传播时间越来越短，影响人群越来越广。但是，壮族乡村文化仍然主要通过师傅传承、家族传承，采取口传心授的方式进行，在文化的传承过程中，有些文化项目或者某些领域的传承和延续飘忽不定，往往因传承人的死亡而灭失，特别是在现代化急剧发展的社会环境下，文化的链接更容易出现中断，甚至在不经意间就会消失。（四）西方文化的冲击。随着城市化不断推进，西方文化不可避免会“踏进”壮族乡村，影响壮族乡民的生活。以节日文化为例，壮族乡村农民的娱乐方式受西方节日文化的影响，在交通、通讯条件较好的壮族乡村，许多传统节日逐渐被淡化,不少人，尤其是年轻人也开始把过西方的圣诞节、情人节、万圣节等当作时髦而在乡村流行起来，有些节日甚至比当地的传统节日举办得更加热闹，能够吸引更多的人参加，人气更旺。西方文化的冲击，必然导致壮族乡民对本民族文化的拥有感也逐步消逝,原有根植于传统文化土壤的文化自信心也随着传统乡村文化土壤的消失而丧失。

【内容提要】本文在界定“城中村”概念的基础上，对我国“城中村”发展概况进行梳理，阐述了“城中村”改制的必要性，分析了“城中村”改制存在的突出问题、改制模式。最后，作者还对需进一步探讨的几个法律问题作了初步探讨。

【关键词】城中村改制必要性存在的问题模式选择

一、城中村：概念及概况

1.什么是城中村

城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。对于城中村，目前已有很多定义，有从土地关系和形成原因角度的定义，如“所谓城中村是指在城市化快速推进过程中，城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，本文将其称为‘城中村’”①。有从房屋建筑的角度的定义，如“城中村是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民‘一户一栋’为基本特征的特殊居住区，也称都市里的村庄”②,“城中村是指由于缺乏统一规划，以致深圳经济特区内农村城市化前后在原农村地区中形成的呈无序状态的建筑群落。”③。有从土地、户籍、社会关系角度的定义。如城中村现象是指从地域角度讲已被纳入城市范畴的局部地区，就其社会属性而言，却仍属于传统的‘农’村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。”④有从产权和经营制度角度的定义，“‘城中村’是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。‘城中村’是城市化过程的产物，是一定发展阶段的特殊现象。”⑤，等等。

这些定义，揭示了“城中村”的某些特征，但要么从单一的学科角度出发，要么从某个局部地区的情况出发的，难免有片面性，难以深入全面反映“城中村”的实质，也难以概括“城中村”的普遍情况。

1、是进小城镇抑是进大中城市

关于我国城市化与城镇化问题，国内外学术界都作了不同程度的研究，并取得一系列阶段性成果。但是，对城镇化与城市化的关系问题，至今还没有取得一致的看法。这就很难对我国农民进城的方式和条件作出正确的回答。我们认为，城镇化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。发展小城镇是我国特定条件下城市化战略的一部分而不是全部，发展小城镇是城乡二元体制下被迫作出的选择，而不是最佳的选择。确立这样的一种观点，才能正确认识我国农民进城的方式和条件。换句话说，我国农民进城的方式和条件的特殊性，在相当程度上是和我国城乡二元结构以及与此相联系发展小城镇战略联系在一起。在城乡二元结构还没有被破除的背景下，大中城市的发展从一开始就同农村问题的解决无关。而改革开放以来，我国政府提出发展小城镇战略时，又总是同解决农村问题联系在一起。我国现阶段农民进城方式和条件，都是由此派生出来的。在城乡分离或城乡分割体制尚未消除的背景下，人们往往把大中城市和小城镇区分为两个不同类型的社区。与此相适应，在农民进城上，也可以划分为进大中城市和进小城镇这两种方式。当城市化还没有基本实现的情况下，必然是进大中城市和进小城镇并重（目前两者人口各占一半），而且在一定时期内，进小城镇的人数还会比进大中城市的人数多得多。当城市化演变到一个相当高的程度，城镇化就会逐渐被城市化所代替。届时，农民进城的方式，主要表现为进入大中城市，或进入大中城市的人数远远超过小城镇。

我国小城镇的战略地位，是源于农村工业化是在城市化严重滞后的背景下运行的。农业劳动力向乡镇企业转移，是采取“离土不离乡”的就地转移方式。剩余农业劳动力就地向乡镇企业转移，比起旧体制下农民没有选择职业的自由、缺乏必要的劳动力流动机制，无疑是一个很大的进步。但是，这种初级形态的劳动力市场，毕竟存在很大的局限性，突出表现在剩余农业劳动力转移在就业空间上的封闭性和分散性。封闭性指的是面向农村，就地转移。分散性指的是92%的剩余劳动力转移是分布在村落，向小城镇集中的不及8%。应当这样看，即小城镇建设对带动我国农村经济的发展，还将继续发挥一定的作用。我国目前仍然有大量分布过散、缺乏规模效益的乡镇企业，迫切需要改善布局和基础设施条件。但由于企业自身和外界条件的限制，它们大多数还很难向大中城市集中，而小城镇的进入门坎则要低得多。但是，和大中城市相比，小城镇的集聚效益差，二、三产业发展规模小、档次低，对投资的吸引力和对劳动力的容纳能力很有限，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。我国小城镇的发展速度很快，目前总数已突破60000个，但每个城镇平均人口（指非农业人口）只有2000人左右，作为吸纳农村剩余劳动力主要载体的初衷始终未能达到。大中城市可以吸收大量的乡村劳动力和其他资源，可以创造出更高的经济效益。为了扩大小城镇的规模，提升小城镇的档次，客观上要求小城镇建设必须同大中城市的布局和结构调整有机结合起来，例如在与大中城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群带，可以有效利用大中城市对周围地区的扩散和带动效益，并减轻其膨胀压力。事实上，目前有些小城镇所表现出来的规模和效益，有相当部分来自邻近大中城市发展的可能性。应当认识到，农民进入小城镇，是在传统的城乡分割制度安排下的一种迫不得已的选择。今后我国新增就业岗位，将有很大一部分集中于第三产业，如果绝大部分人口集中于小城镇，第三产业的发展将严重受阻。我国城市化已经演变到一个新的阶段，即小城镇数量扩张已经基本完成，今后发展的重点应放在提高建设质量上。还应当指出的是，我国经济增长正由粗放型向集约型转变，以往在粗放型经济增长方式下发展起来的低技术含量的产品市场已经相对饱和，在乡镇企业中有相当一部分低技术含量的劳动密集型产业需要进行技术改造、产品升级、资产重组和产业转移，小城镇是无法满足这一结构重组要求的。大中城市不但比较容易提供乡镇企业进行调整所需要的资金、技术、信息、人力资源、市场条件等，而且还将为第三产业发展提供广阔的市场。统计资料表明，我国100万－200万人口的城市，劳动力在第三产业的就业比重高达45%，而20万人口以下的小城市，其比重仅占23%。这就要求我们必须采取更加积极的城市化发展战略，在继续为小城镇发展（扩大规模、提高档次）提供必要条件的同时，把城市化政策的重心，从消极限制向积极鼓励发展大中城市。与此相联系，农民进城的方式将越来越由集中小城镇转向集中大中城市。

与农民进城方式相联系，在大中城市劳动力市场上，还存在着事实上的二元市场，即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场同时存在。从相对意义上，这两类市场是相互分割，相互独立的。由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别，转移到城市的农民还不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件，还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。在城市二元劳动力市场上，进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位，并领取比城市居民相对低得多的劳动报酬，相对少得多的社会福利。这种对农村劳动力进入城市的就业限制和歧视，在短时间内还难以完全消除。至于城市中的资本密集、技术密集、知识密集的产业领域，农民进入的机会也很少。这种制度上的市场结构差异，目前起着缓解进城农民工对城市居民就业的冲击力的作用。与此相联系，我国农村剩余劳动力向城市转移，其就业性质一般是属于非正规就业。所谓非正规就业，指的是广泛存在于非正规部门和正规部门有别于传统典型的就业形式。它包括非公有部门里的各种就业门类，和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、包生产或服务项目的外部工人等。相对于传统的国有、集体单位的正规就业，非正规就业稳定性较弱，流动性较强，加上非正规部门的社会保障制度建设严重滞后，要被城市居民所普遍接受，还需要经历一个很长的适应性过程，使得这种就业岗位大都留给进城的农民。

2、制约农民进城的制度性与结构性障碍

农民进城的条件，首先取决于城市门槛的高低。要形成有利于农民进城的条件，就必须降低农民进城的门槛。1980年国务院作出“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，其中的一个考虑，就是农民进入小城镇的门槛相对比较低。从理论上说，要把一个劳动力从农村转移到城镇，大约需要三种基本投入：(1)生产资本投入，为创造一个就业岗位所需要的资本投入；(2)生活资本投入，农村劳动力及其家属在城市安家和生活所需要的资本投入；(3)基础设施投入，就是生产与生活所必需的水、电、路、汽等基础设施。这三种基本投入大中小城市的差别不是很大。但是，根据我国的国情，越是中心城市，政府的补贴越高，大中城市建设的制度性成本所占比重很大，而小城镇则近乎等于零。在城乡二元结构体制下，城市居民所享受的而农民又享受不到的社会福利（或国家财政补贴），大城市最多，中等城市次之，小城镇最少。从这个意义上说，要创造有利于农民进城的条件，尤其是进大中城市的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。由此可见，为了加快我国农村城市化进程，就必须从根本上突破传统计划经济体制的束缚。在传统计划经济体制下，城市建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障是由政府负担的。受政府财政资金的限制，政府很难把对城镇居民的义务扩大到农民身上。因为农民的大规模进城，意味着政府财政支出的扩大。为了缓解这种矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻碍农村人口城市化进程。为了改变这种情况，就必须因势利导地促进计划经济体制向市场经济体制转变，逐步实现城镇建设市场化，使城镇化建设从以往政府主导型转变为市场诱导型，即不依赖于国家投资，引入市场竞争机制，诱导先富起来的农民进城务工经商，依靠农民自身力量，多渠道筹措城镇建设资金，解决城镇发展中的人口集聚、经济发展和建设资金三大问题，使城镇化步入快车道。