参与机制范文10篇

论文关键词：政治参与；政治参与机制；政治参与意义

论文摘要：党的十七大提出了深化政治体制改革，发展社会主义民主政治的要求，而政治参与机制是民主政治运行的桥梁。本文认为，加强政治参与机制建设不仅是社会主义民主政治的内在要求，而且其能促进政治稳定、实现对政府的有效监督及促进社会公平和促进党的和谐社会建设目标。

党的十七大报告指出：政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。从十七大报告可以看出，使政治体制适应人民日益提高的政治参与积极性，成为我们当前社会主义民主政治建设面临的重要问题。如何使政治体制容纳人民的政治参与，在这其中政治参与机制具有非常重要意义。有效的政治参与机制能为政治参与提供顺畅的沟通渠道，最终带来政治稳定、社会公平，形成对政府权力的监督。因此，政治参与机制建设是党的十七大要求深化政治体制改革的必然要求，也是我们进一步推进和谐社会建设根本途径。

一、政治参与机制建设的必要性

1．政治参与理论上的分歧。西方文艺复兴以来，启蒙思想家运用社会契约理论对政治进行了深入阐述。尽管各个思想家的自然状态和社会契约不同，但基本上都认为自然状态已不适宜人的生存发展，所以大家放弃、让渡自己的部分权利统一交给国家行使，以过一种有序的政治生活。这就意味着国家是所有人的国家而不是某个人或某个团体的国家，国民一律平等而任何人不得享有特权或遭受歧视。既然国家属于国民且人人平等，那么人民就有权参与公共事务的管理。但是在人民如何参与管理国家事务上，存在着两种不同的观点：强调公民政治参与和限制公民政治参与。参与制民主主义者，包括卢梭、约翰·穆勒，以及近些年的帕特曼和巴勃等人都主张最大限度地扩大普通公民直接参与制订政治性政策的机会。在现代一些大国，这还包括将许多决策的权力下放给地方共同体以及广泛地应用公民投票来决定政策。与此相反，另一些人如熊彼特则赞成一种较为有限的公民参与；他们认为，在当选的职业政治家与普通公民之间应当有一种政治分工，前者负责决策，后者的作用是在定期的选举中免除或黜选这些政治家及其政党。根据这种观点，现代民主制国家就是由政治家们治理的，而普通公民的参与是有限的和间断的。我们知道，在一定时期国家权力和社会权力总量是一定的——社会权力强国家权力就弱；社会权力弱，国家权力就强。政治参与实质是社会权力和国家权力的博弈。不充分的政治参与意味着社会权力弱而国家权力强，导致的是强权政治；而过度的政治参与意味着社会权力强国家权力弱，那么国家的权威就要削弱，带来政治失序、社会动乱。所以政治参与理论的分歧关键在于政治参与深度的问题，也就是政治参与的界限是什么，这可以从现代化的进程中可以看出。

2．现代化进程中的政治参与。在现代化初期，启蒙思想家们提出了人民主权，以联合广大人民推翻封建专制统治，人民主权的思想深入人心。所以，在共和国建立后，人民理所当然地认为自己有权参与国家事务的管理。但是在一个超大规模的社会，每个人都来管理公共事务显然是行不通的。所以，在从现代化初期向现代化中期转变中，前期为了推翻封建制度而宣扬的直接民主观念，带来了普遍的政治失序和社会动乱，反而成了现代化进程的阻碍。而在现代化中期向现代化后期的转变中，人们才摆脱直接民主的观念，认识到民主在现代社会只能是代议制民主，通过对前期教训的反思，人们才认识到——政治参与也不是人民直接参与公共管理，而是选出自己的人代表自己来管理公共事务或者以多种方式和途径来影响政府活动。所以，只有从现代化的进程才可以理解为什么卢梭宣扬直接民主，而密尔、熊彼特等思想家却坚信代议民主。因此，对于正在进行现代化的国家来说，政治参与并不是所有人都可以直接参加国家政权的管理，而紧紧意味着对公共事务管理施加以影响。所以，为了维护政治的平稳运行，必须建立有效的政治参与机制。

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。关键词：小城镇，决策，公共参与，机制小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。一、小城镇的决策决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。二、面对公众小城镇政府如何决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。（1）必须科学决策和民主决策：科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。（2）人本决策小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。三、决策过程中的公共参与（一）公共参与理念和目标选择公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。（3）公共参与的原则和价值取向公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。（4）影响公共参与的因素公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。四、小城镇公共参与机制建设（1）小城镇决策过程中的公共参与机制当前，我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整，大力发展乡镇经济，进行乡镇机构调整和建制村合并，农村耕地、建设用地、绿化用地整理，大力改善城镇基础设施，有效利用开发自然资源，进行生态建设，发展教育科技文化卫生事业，建立农村社会保障体系，进行社会治安交通综合治理，深化管理体制改革等等，所有这些都与广大群众有密切的关系，政府任一项都关系到他们的切身利益，特别地，在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看，在农村产业结构调整中，政府有些决策不考虑实际情况和市场因素，违背市场经济规律，造成资源浪费，损害群众利益。因此，能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢？如何保证科学决策和民主决策？谁对最终决策负责，谁又能对决策的过程进行有效的监督？政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为，建立一种制度性公共参与，一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害，二则可以促使政府科学、民主决策，三则，有利于决策的实施，四则，有利于改善政府和公众的关系，维护社会稳定。公共参与行为贯穿政府决策的全过程，不仅是政府的主动的、积极的行为，也有民众的主动的、积极的行为，它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切，然而，在我国小城镇建设中的决策实践中，大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注，而要求参与到政府的一些决策行为中，提供必要的信息和进行必要的监督，是由下而上的诉求，在多数情况下，不能够有效的实施公共参与，政府对此认可度比较低，这种非体制性的参与并不能得到预期收益，目前，公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性，民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。美国能源部政府和公共事务办公室（OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy）发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段：决策分析（DecisionAnalysis）、公共参与计划（PublicParticipationPlanning）、实施计划（ImplementationPlanning），而决策分析包括：①解析为什么要作出如此的决策，②详细说明制定决策的步骤及日程安排，③决定是否需要公众参与，为得是什么目的；公共参与计划包括：①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作，②确定利害关析——内在的和外部，③确定过程中每一步要用到的方法，考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法；实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。当前，公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义，顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排，也是预防、化解社会问题的制度安排，同时也是保障群众利益的制度设计，就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况，结合公共参与实践，对决策过程中的公共参与机制作如下描述：既然是决策过程中的公共参与，应该是一个完整的过程，它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程，公共参与过程本身也是一个系统过程，决策过程中每一个步骤内含公共参与过程，也就是决策过程中有几个公共参与系统组成，按照系统工程理论，公共参与作为一种输入（Income）,而参与的结果是一种输出（Outcome），在这个系统中，还包括传递函数（Transferfunction）、反馈函数（Feedbackfunction），传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合，是处理公共参与的核心，也是其中的关键所在，反馈函数包括机制内的反馈，也包括机制外的反馈，内外界因素对输出结果也即决策的反映，传递到公众，而后通过公共参与对决策进行修正。同时，公共参与机制既然是一种机制，其主体、客体、调整对象是有机整体，其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等，一方面要求决策者的自觉行为，另一方面法律应该政府决策作法律上的约束，这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键，不仅要求参与过程、程序的法制化，也要求公共参与行为的制度化。（2）当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题第一、赋予民众参与的对等权利。（1）提高民众的法律认识，这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用；（2）信息公开，保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息，使民众对政府决策、动态有所了解，这实质上也是民本思想的体现；（3）尊重民众的意愿和参与诉求。第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程，它涉及社会生活的许多方面，公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障，没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督，不利于公共参与的发展，也很难体现政府决策的民主化和科学化，最终影响政府施政能力，造成行政资源的浪费，不利于社会稳定发展。第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求，重视公众的意志。政府应以民本思想为指导，依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商，听取民众的意见、建议。五、结论我国正处于剧烈的社会转型时期，社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来，由于改革的不断深入，我国“三农”问题日益突出，政府面临强大的压力，乡镇政府能否解决好，关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前，随着小城镇建设和发展的不断推进，新的问题、新的矛盾将暴露，这使得政府决策变的更加复杂和困难，如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现，面对政府管理和决策的理论变革，政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化，要求决策者将现代的科学技术用到决策中，同时，对决策进行经济学分析，要求降低决策成本和风险，提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策，需要公众参与机制的保证，确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理；同时，公共参与机制为预防和化解农村社会问题，保持农村社会稳定提供保障机制，从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。参考文献[1]何明，谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣，2002（2）：100-101.[2]，[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.[3]，[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation[EB/OL].www.co-/CIPol_publicparticipation.html,2002-09-03.[6]JamesL.Creighton,LosGatos,CA.PublicParticipationPlanningGuide.OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability[EB/OL].web.em.doe.gov/ftplink/public/doeguide.pdf.Decision-makingoftheSmallTownandConstructionoftheMechanismofPublicParticipationAbstract：PublicDecision-makingofthesmalltownisitsgovernmentaldecisionactually,thethesisanalysesthecharacteristicsofitsdecision-making,atthebase,itanalysesthathowtodothedecision-makingforthesmalltowngovernment.Thesmalltowndecision-makemustrespectpeople’swill,andthepublicparticipationisthekeytoguaranteethedemocratizationandscientificinthecourseofdecision-making,baseontheseknow,thethesisputsforwardtoestablishingthemechanismofpublicparticipationinthecourseofdecision-makingofthesmalltownandmakingpublicparticipationlegalizationandsystemization,whichcanpromotegoodgovernanceofthesmalltowngovernmentaccordingly,andtheharmoniousdevelopmentofruralsociety.Keywords：Thesmalltown,thedecision-making,thepublicparticipation,themechanism.

一、现实需求:公共文化服务多元参与的逻辑原点

在我国计划经济体制下，政府通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担着各种公共文化产品的供给。进入社会转型期，即在我国由生存型阶段转向发展型新阶段的背景下，垄断式传统供给模式越来越难以适应公共文化服务体系建设的需要，由此寻求多元力量的合作，探索公共文化服务的市场化和社会化道路成为呼应现实需求的逻辑原点。

(一)积极应对公共文化服务需求快速增长与结构复杂化并存的需要

马克思、恩格斯曾指出，人的需要分成生存、享受和发展三个层次，需求层次的提升取决于生产力水平。改革开放30多年来，中国经济经历持续的高速增长，物质财富日益丰富，已经由基本小康社会开始向全面小康社会迈进，人们的利益诉求正在从“底线型”利益诉求向“增长型”利益诉求转变［2］。在基本生存需求实现的基础上，产生了安全、享受和自身发展等高层次需求，并直接表现为对包括公共文化在内的基本公共服务的实际需求不断增长，这从近些年中央财政用于支持构建覆盖城乡的公共文化服务体系的投入逐年提高就可以得到验证。据财政部公布的数据显示，2003年至2012年累计投入580．11亿元，年均增长82．2%。其中，2012年中央财政安排公共文化服务体系建设资金155．21亿元，比2011年增加25．66亿元，增长19．81%［3］。与此同时，转型期中国的社会结构相对于传统社会，开始出现明显的分化，其中最为重要的分化过程之一就是阶层化的过程:阶层地位越来越明确，阶层边界越来越清晰，阶层利益越来越凸显［4］。结构的分化加之地区之间、城乡之间、行业之间的差异性必然导致文化需求的丰富性与多样性。“公民的文化需求是创新公共文化服务体系的动力，公民的文化需要将决定公共文化服务体系的目标、内容、特征与途径，并为公共文化服务指明方向。”［5］56－57面对公众公共文化服务需求的快速增长以及结构的复杂化，这就需要公共文化服务体系必须保持自身的广泛性与适应性，发挥多方合力的作用，多主体协同参与公共文化服务，切实提高公共文化服务效能。

(二)提升公共文化服务有效性的需要

公共文化服务的出发点和归宿是满足人们日益增长的文化需求，保障公众的基本文化生活权，相应的，政府的公共文化服务的效率在一定程度上取决于社会公众的认同和参与程度。正是如此，新公共服务理论指出，“行政官员必须努力扩大公民直接参与治理的机会，以便公民培养那种作为对良好行政信条的信任之最终基础的有用智慧。”［6］59这表明，在公共文化服务体系建设中需要实现政府由自上而下的权力向度朝着上下双向互动转变、由封闭向公开透明转变，还政于民，赋予公众更多参与权、表达权、知情权和监督权，培育公民意识和责任意识，发挥公众的主体性作用。近年来，我国各级政府把加强文化建设作为改善民生的重要内容，开展了诸如广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、新农村书屋、文化扶贫等一系列文化惠民工程，城乡公共文化建设获得了快速的发展。但在传统的政府垄断供给模式下，精英价值观主导的自上而下“喂食”式文化供给方式在一定范围内广泛存在着，许多文化产品是依靠国家力量从上而下向基层社会强行“植入”的，但现实告诉我们，这种单靠国家力量从外面强制“植入”基层社会的精英文化观念，难以在基层社会中植根、发育、开花、结果，是—种“无根”的文化［7］，客观上造成公共文化服务供需之间的错位，当前农家书屋中“有书没人”、送戏下乡时“有戏没人”的事实就是明证。因此，要提升公共文化服务有效性，体现民意，需要鼓励公众参与，关注公众声音，并充分发挥基层群众的“草根性”智慧和力量。

摘要：小城镇决策实际上乡镇政府的决策，论文在分析其决策特点基础上，分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿，公共参与是保证决策民主化、科学化的关键，基于这些认识，论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制，将公共参与行为法制化和制度化，从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。关键词：小城镇，决策，公共参与，机制小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程，随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段，理论有新的变革和发展，面对这些变革，政府要有所作为，有所不为，这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府，我国政治体制的最基层的人民政府，因其自身的特点——基层，她的能力如何，能力如何得以体现，……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在，同时影响政府体系合法性基础，关乎整个社会的稳定，这些，促使政府思考是继续延续传统的决策体制，还是革新以顺应时展和社会变革？传统的决策体系其效能如何，其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等，应对时展要求和社会变革，因此，小城镇政府决策应有科学的理念和思想，从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与，因此政府在决策时要积极推进公共参与，建立健全科学的、合法的公共参与机制，以此对政府决策献计谏言，同时对其进行监督，保证公共利益得到保障，彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。一、小城镇的决策决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律，不正视客观实际，不尊重科学的盲目决策，致使公共利益受到损害，从深层次看，公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因，而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律，充分利用公众和专家学者的作用，积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则，依据国家有关法律、行政条例、条令，充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上，科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划，或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点：（1）区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位，也是具有独立财政的最低单元，也是县域经济或以上的最基本组成要素，具有很强的区域性，不同的镇域，有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境，这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。（2）直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位，也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府，她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众，直接关系到他们的根本利益。因此，小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否，将直接面对广大群众的质询，这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。（3）既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施，或是针对某一现时事件的解决办法，而且，它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令，对于国民经济社会发展计划，有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划，这本身要求决策者有前瞻性的智慧，对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件，如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等，任何一事件本身不是孤立的，而是多种因素交错，前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。（4）授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定，任何决策都不能超越法律，或者违反法律。法律明确了政府的决策活动，也规定乡镇政府决策的权限，随着小城镇建设的不断推进，法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限，同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。[NextPage]

二、面对公众小城镇政府如何决策乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求，同时，也要应对日益突出民众参与公共事务，以及有组织保护自身利益的诉求。当前，小城镇政府决策应考虑以下问题：第一，面对群体性群众危机，政府决策是否正确关乎事件的后果，要求政府以极大的政治智慧解决问题[1]；第二，基层制度性的公共参与渠道缺乏，导致民意无处可疏，这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性；第三，在农民税赋减少，而政府财政供给能力不足的情况下，寻求新的渠道和机制，促进区域的社会经济政治良性发展。（1）必须科学决策和民主决策：科学决策指决策者依照科学程序，运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断，它包括三个环节：确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策，所有要素最终的归结是体制因素，也就是民主对决策的影响，也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化，最后落实到法制化。在小城镇的发展中，要做到科学决策和民主决策，必须科学规范决策程序，建立相应的监督机制。从小城镇的社会经济实际情况出发，小城镇决策应遵循如下4项程序：（1）调查研究，分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式，即直接联系调查对象，直接获取第一手材料，直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况，发现问题，熟悉乡情民情。（2）专家论证，可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组，对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析：一要确立经济、技术、社会等价值标准；二要分析实现条件，即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径，从不同角度大胆设想，通过定性、定量的分析论证，草拟出各种不同的备选方案。（3）群众评议，权衡利弊。在被选方案面前，乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此，政府需要进一步扩大征询意见的范围，使更多的专家与群众参加评议，评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会，使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会，扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。（4）跟踪实施，信息反馈。在实施过程中要跟踪调查，掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查，了解情况，特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化，及时征询实施部门的主管、群众的意见，及时发现问题，进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改，确保决策目标能实现。（2）人本决策小城镇建设涉及到诸多方面，方方面面都与民众有切身利益关系，如：土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等，进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求，也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则，这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为，政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节，既最大体现政府意志，也合理体现公众意志，同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性，这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想，这是现代决策精神的体现，更为重要的是，人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则，而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化，就是要建立决策过程的公共参与机制。[NextPage]

三、决策过程中的公共参与（一）公共参与理念和目标选择公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为，体现了社会发展中的民主治理精神，本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中，具有以下特点：（1）公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表，公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权，其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。（2）公益性。公共参与要调整的是公共利益，或是涉及区域内大部分民众或实体的利益，因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。（3）合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标，当然，政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上，政府往往忽视公众存在，由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内，在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。（4）客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为，对于政府内部行政行为，即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力，或者说公共参与不调整内部行政行为。（5）形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样，有政府主动，如：座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等，也有公众主动的：投票、选举、上访等。公共参与的目标（GoalsofPublicParticipation）选择包涵以下内容：

（1）提供信息给民众，让公众懂得决策的过程、议题和价值（TheValues）,并且能有效地参加。（2）提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。（3）建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标，并与政府一道为实现计划和目标而努力。（4）保证计划的有效开展，决策的有效实施。（5）公众的合理、合法的建议和意见能被接受，影响政府的决策行为，保障公共利益不受侵害。（6）推动政府科学、合法治理。

（2）公共参与的模式选择目前，决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式：申诉和建议计划（Complaints/suggestionsschemes）、服务满意调查（Servicesatisfactionsurveys）、民意测验（Otheropinionpolls）、互联网（Interactiveweb-site）、投票（Referendums）、社区计划/需求分析（Communityplans/needsanalysis）、市民座谈（Citizen’spanels）、合作委员会/委员会介入（Co-option/committeeinvolvement）、质询会议（Questionandanswersessions）、问卷调查（Consultationdocuments）、公开会议（Publicmeetings）、市民评审（Citizens’juries）、焦点组织（FocusGroups）、走访（Visioningexercises）、服务工作者讨论会（Serviceuserforums）、问题讨论会（Issueforums）、利益分配论坛（Sharedinterestforums）、区域/邻里讨论会（Area/neighbourhoodforums）、服务管理者论坛（Usermanagementofservices）[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下，这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见，因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”，而不是政府效能的提高，因此民众参与的主动性较差，而且由于缺乏必要的体制，公共参与水平较低，随着社会发展和政府变革，和民众理性预期的提高，民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高，从现实看，放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大，也就是这类政府决策的刚性较小，而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性，从我国小城镇决策特点看，发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义，但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。目前，从全国各地乡镇实践看，公共参与的模式主要有：听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见（有条件的乡镇）、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中，有的是有严格的法律程序的，如公民选举、听证会、上访等，也是有法律保障的，一旦走这些程式，必须依据有关法律、法规规定，对于公众的合理合法意见和建议，决策者或政府有责任采用的，否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定，因此选择这些形式，参与的程序是不定的，公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用，因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式，政府听取亦可，不听取也可，而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为，政府主要用以听取民声，疏导民意的。在给定的条件下，不同的模式选择起到的效果是不一致的，公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面，一是决策信息是否完全可知；二是民众的理性预期；三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式，在这三方面都是有差异的；不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异，而且，每一种模式下这三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。因此，建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来，这种机制在于保证政府决策信息的公开，疏导民众的理性预期，以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳，促使决策者作出合法科学的决策，同时保证公共参与的价值得到体现，原则得到遵循。[NextPage]

（3）公共参与的原则和价值取向公共参与的主体应该是民众，民众的理性预期是公共参与的原始动力，是直接诱因，这种预期的本质就是利益最大化，从决策者的角度，决策的终极目标是实现社会公益，但是这并不是决策本身具备的天然素质，决策最终带来的是利益调整，政府的预期和民众预期有时是不同的，甚至是矛盾，这原因是不完全信息造成的，公共参与可能带来决策成本的增加，但从整体看，公共参与的预期应该是积极的，是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则，既是一种道德观念的体现，也是法理的体现，公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益，同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。公共参与核心价值国际协会（TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues）指出公共参与的核心价值是：①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来，公共参与的价值取向应该包含以下涵义：一是必须尊重民众的意愿，政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能，也体现在民众的认可，也即事实合法性，民众的意愿是政府应该响应的诉求，也是政府本身的行政的目标，政府事实合法性基础是民众的需求；二是合理的制度安排和设计，公共参与的实施需要其他制度安排来保证，民众理性不是天然的，政府也不是天然为公益的，合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为，从而能够更好地实现预期收益；三是信息对称和公开，民众对涉及自身权益的信息有知情权，而在政府行政行为，作为主体的政府和客体对象之间是不平等的，这种不对等使得民众很难获取必要的信息，同时也增加了政府行政的成本。社区发展协会（TheCommunityDevelopmentSociety）在研究公共参与在社区实践成效时，总结了以下好的经验和原则（PrinciplesofGoodPractice）：①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题，包括经济的，社会的，环境的，政治上的，心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程；并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。从小城镇实践和发展看，决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展，公共参与的原则主要是民主和科学两大方面，民主方面的原则有：（1）公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道，决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。（2）决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见，不能走形式，走过场，漠视公众的意见。（3）公众要积极参与决策，对决策进行监督，决策者或政府要积极应对公共参与，不能消极应对，接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有：决策是系统工程，公众要充分了解决策的相关程序、内容等，科学地参与到决策中，提出可行的、合理的建议，以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策，要有长远的眼光、开阔的视野，着力解决系列问题，要广泛听取相关各方的建议、意见。（4）影响公共参与的因素公共参与不管是机制性还是非机制性的，总是受到各种各样的因素的影响，有积极的影响，也有消极的影响；有显性影响，也有潜在的影响；有公共参与的主体即公众自身的影响，也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素：合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络，在对216个权力机构的问卷分析得出，96个权力机构（44%）认为合作战略是最主要的因素，37个权力机构（17%）认为部门计划是最主要的因素，很少权力机构（3个）认为个人是最主要的，没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时，该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等，其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题，这些都影响了公共参与[5]。从我国的小城镇决策中公共参与实践看，影响因素主要有，从政府角度看有：官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众，从公众角度看有：缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是，我国宪法保障公民有参政议政的权利，我国信访体制是比较健全的，各级人民政府都设有信访机构，可以接待公众来访，但仅有这些是远远不能满足公众的需要的，而且，不是公众的所有参与都适合走信访路线的，因此，建立广泛的公共参与机制是非常重要的，也是非常必要的，这是民主政治的体现，也是决策民主化、科学化的要求。[NextPage]

摘要：本文从多元主体的协同机制角度出发，对公共体育服务治理的发展过程各阶段的优缺点进行对比分析，讲述我国公共体育服务治理在政府主导下，面临的运行机制，内在动力等多方面的困难因素。在我国多元主体参与公共体育服务治理的协同机制要将政府主导协调，社会组织共享补充，私营组织互利共赢，个人积极参与作为协同机制的主体结构，要以政府主导下的公共体育权力与利益均衡作为内在动力，同时要把合作、竞争、制衡作为协同运行机制。

关键词：多元主体;公共体育;服务;协同机制

1国内外公共体育服务治理制度的发展

1.1国外公共体育服务治理制度的发展

国外的公共体育服务治理制度根据其社会背景，经济发展，体制结构，价值取向等可以大致分为三个阶段。（1）管理时代公共服务治理，主要是在19世纪末到20世纪初，理论基础来源于古德跟威尔逊提出的行政从政治中分离思想，政府就是公共，拥有绝对的支配权。（2）新管理时代公共服务治理，主要是在20世纪70年代，把政府作为了公共体育服务的主体，将民众作为服务对象，并且引入市场竞争机制。（3）治理时代的公共服务治理，20世纪90年代，以詹姆斯、罗茨等西方学者提出了用治理代替管理的主张，在主体上强调自愿与强制合作，范围上主张超越国家和地区进行共同治理。治理为公共体育服务管理制度的困境指出一条出路，多元主体的运用超越了政府和市场限定，成为了公共体育服务的新的选择。

1.2我国公共体育服务治理制度的发展

一、行政立法过程的参与理念一般情况下，政策的形成都需要经历一个过程，即始于法案的制作，终于对法案的通过。在近代自由主义的法治国家，“依法律行政”一直是支配性行政原理。根据三权分立的精神，政策应该形成于权力机关，执行于行政机关，裁判于司法机关。在这种意义上，行政的作用仅仅体现为“执行”。然而，随着国家职能的转变以及行政的内涵和外延的扩展，在整个国家政策形成过程中，行政机关所发挥的作用已经远远超出了狭义的“执行”。

在现代福利国家，伴随着行政介入领域的显著扩大，行政内容发生了重大变化，从前的行政原理需要重新架构。特别是在城市规划、土地利用规划等计划行政领域，基本上采取了如下构造：法律并不直接、具体地进行利害调整，而是仅仅提供利害调整的平台，将实际的利害调整任务委任给行政过程。这样，委任立法不断增加，行政权力迅速扩展，各国普遍出现了从“依法律行政”向“依计划行政”乃至“依程序行政”的原理转换。人们对福利的不断追求，导致行政权力运作的专业化、技术化并不断渗透到社会生活和经济生活的各个领域，决定了传统上专属于代议机关的立法权逐步转移为行政权力，这就相应削弱了代议机关通过法律对行政权力进行支配的力度。于是，寻找和确认替代性或者弥补性的规范、制约机制便成为必然和必须的了。

首先，在作为“全体国民的总体意思表示”的法律制定过程中，无论是实行典型的三权分立制的美国，还是一直延续议会至上主义的英国，乃至德国、法国、日本等大陆法系国家，大多数法律案都是由行政机关提出的，整个立法准备阶段基本上都是由行政机关来左右和操作的。所谓代议机关制定法律，只不过是最后采取由代议机关通过的形式而已。例如在日本，内阁提出的法案占国会制定法律的法案的大半，且其运作过程几乎是纯行政性的：首先是各省、厅将政策立案，然后经行政机关之间以及行政机关和议员之间协商、执政党审查等，最后由内阁将法案提交国会，在委员会及全体会议上进行审议和通过。①从国民主权、主权在民或者人民主权的观点来看，这种权力运作模式并不是没有问题的。民主主义原理要求行政权力的运作必须在“全体国民总体意思表示”的范围内、以民主的方式、以尊重国民权利的手段来进行。

其次，在行政机关具体实施行政管理的过程中，“行政”的“决策”过程或者阶段往往被定位为专属于行政裁量的领域，形成了较为独特的行政运作机制。其最为突出的特征就是排除外界参与，甚至排斥法治主义的适用，使得本来应该以实现国家或者公共利益为目标，以保护公民、法人和其他组织的合法权益为己任的行政机关与广大民众的沟通渠道越来越狭窄，也成为滋生官僚主义和许多官僚走向贪污腐败的重要原因。在这种背景下，有关立法过程乃至其他行政过程中的公开、参与机制也就逐渐显示出必要性和重要性。

再次，民主主义原理的普及和完善，促进了行政过程中的各种参与机制不断建立和完善。在现代行政法学原理下，民主主义原理得以在各个行政领域贯彻，相对人、利害关系人乃至一般民众参与行政管理政策形成过程，成为民主主义的基本要求之一。现代国家为行政权力的运作设置了种种民主参与机制，包括行政政策形成过程的参与机制、行政计划编制过程的参与机制、行政立法过程的参与机制、行政执法过程的参与机制、行政监督和救济过程的参与机制乃至整个行政过程的参与机制。于是，行政公开、行政听证、专家论证、征求意见等各种各样的制度得以确立，并不断得以推进，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成过程中的作用受到空前的重视。

最后，运用传统的手法对行政权进行统制的局限性也佐证了参与机制的重要性。在近、现代国家的宪法中，大多都规定了主权在民或者人民主权的原理。然而，由于间接民主制或者代议制的发展，使得国家权力的行使往往并不能正确表达甚至脱离人民的意思表示。尤其是伴随着国家行政权力渗透到各行各业乃至人们生活的方方面面，对行政权进行统制的传统手法，即立法统制、司法统制和行政的自我拘束等手法都呈现出局限性。尤其是代议机关对行政权进行统制的局限性，凸现了行政过程的参与机制对于行政权力的制约和规范作用，也佐证了对于实现宪政民主的重要意义。我国1982年通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）也明确规定了人民主权的原理。《宪法》第2条规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。行政过程的参与机制便是对这种宪法原理的制度保障，它要求把握民众的需求并不断提高民众的满足度，通过民众直接参与行政过程，达到提高行政效率和服务能力的目的。

[摘要]公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只有在参与机制和决策机制实现良性互动的前提下，才有可能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从而保证对社会资源进行公正、合理的分配。中国转型期多元化的社会利益结构，要求在公共政策制定中，进一步加强和完善政治参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。

[关键词]利益结构；公共政策；参与机制；制度化

一、公共政策制定中参与机制的重要作用

社会利益结构的变化给传统政治体制带来了压力，从而也对公共政策的制定提出了新的要求：一个成熟的公共政策制定体系，必须具备较强的适应和包容能力，能够及时接受并同化新的参与主体，并在制度化的框架内接受他们合理的价值观念和权利要求。因此，如何健全和完善公共政策的参与机制，直接关系到科学的公共政策制定体系能否顺利建立。

1.政治参与的制度化是民主制度的重要体现

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治参与是一个重要体现，民主制度的实质就是对公民政治参与活动的保护、疏导和规范。政治学家罗伯特·达尔和米歇尔·哈蒙认为：公共性是指在民主政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。所谓政治参与，是“旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动”[1]，即普通公民通过合法的政治渠道来表达政治意愿，影响政府决策，从而实现特定政治经济利益要求的政治行为与过程。权力是一种稀缺资源，谁拥有权力，谁就处于支配他人的主动地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲望。公共权力在行使过程中，如果缺少了公民的参与，容易导致权力垄断，造成公共权力的非公共运用。控制政府利益扩张不能依靠政府自身的道德约束和良心发现，公众必须依靠自己的力量实现对政府政策行为的监督。因此，伴随着民主制度化而日益完善的政治参与制度正成为公共政策公共性的强有力的保障。

一、协商参与立法机制的理论简析

协商参与模式是一个正在发展中的民众参与各种决策的互动模式，既不强调民众是否通过中介参与立法，也不强调民众的参与对立法结果是否有实质性的影响，而是强调在立法的过程中，为了达成共识，各个协商主体之间的理性沟通和对话。在这种观念中，协商参与立法就是一个自由而平等的协商主体，为了证明其所阐述的论点或论据而相互陈述的过程。[1]现代社会中日趋多元的个人利益最终得到了尊重，并且相互妥协让步之后达成了共识。简单地说，协商民主理论构成了对协商参与的理论依据。[2]

（一）协商民主的概念

关于协商民主的概念，不同的学者有不同的认识，在当今学术界比较流行或相对比较认可的主要有三种学说。第一种认为，“协商民主是一种决策体制，或者说是决策形式。”如米勒认为：“当一种民主体制的决策时通过公开讨论———每一个参与者能够自由表达，同样愿意听取并考虑相反的观点———做出的，那么这种民主体制就是协商的。”[3]第二种认为，协商民主是一种民主治理形式。如瓦拉德斯认为，协商民主“强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[4]第三种认为，协商民主是一种团体组织或政府形式。如科恩认为，协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。库克也指出：“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[4]这三种理论虽然各有侧重，但是其中都共同包含了协商民主的主要内涵。一是协商主体的多元性。法律作为一种最为重要的公共决策，其不仅要实现国家的治理，而且也要合理的表达社会各阶层的利益诉求。[5]二是协商过程公开、平等化。三是协商范畴的广泛性。社会生活中的公共决策都要求有不同利益主体的参加，尤其是重大的立法决策，更是要进行充分的阐述和辩论。

（二）协商民主的现实意义

一是促进合法决策。公共决策的特点就是它将影响到在其规则范围内的所有人，因此，一种合法的决策将各方的协商作为其合法性的根本条件，公共决策的合法性来源不是预定的个人意志，而是它形成的程序，即协商本身。二是限制和规范公权力的运用。“从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其它机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有官僚法的特点。”[6]由此可见，对于地方政府来说，由于强势集团在其自身利益的迫使下很难做出公平公正的立法，尤其是改革开放之后政府部门牟利化之后，[7]难于保持政府为人民服务的本性。正是在这种情形下，协商民主对公权力的私用、滥用起到一定的规制。三是引导公民有序的参与政治，促进公民社会的形成。公民社会讲求人人平等，尊重人权，每个人都理性的参与公共事务。而协商参与正是公民社会的一种重要形式，强调理性对话、达成共识，协商参与理论的引进也进一步发展了公民社会的理论和实践。而公民社会的形成对我国的现行立法机制将会有重大的改善，能够使兼听各方利益表达成为可能现实。

一、公共政策制定中参与机制的重要作用

社会利益结构的变化给传统政治体制带来了压力，从而也对公共政策的制定提出了新的要求：一个成熟的公共政策制定体系，必须具备较强的适应和包容能力，能够及时接受并同化新的参与主体，并在制度化的框架内接受他们合理的价值观念和权利要求。因此，如何健全和完善公共政策的参与机制，直接关系到科学的公共政策制定体系能否顺利建立。

1.政治参与的制度化是民主制度的重要体现

民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治参与是一个重要体现，民主制度的实质就是对公民政治参与活动的保护、疏导和规范。政治学家罗伯特·达尔和米歇尔·哈蒙认为：公共性是指在民主政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。它强调政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。所谓政治参与，是“旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动”，即普通公民通过合法的政治渠道来表达政治意愿，影响政府决策，从而实现特定政治经济利益要求的政治行为与过程。权力是一种稀缺资源，谁拥有权力，谁就处于支配他人的主动地位。政府作为公共权力的主体，本身具有权力扩张的欲望。公共权力在行使过程中，如果缺少了公民的参与，容易导致权力垄断，造成公共权力的非公共运用。控制政府利益扩张不能依靠政府自身的道德约束和良心发现，公众必须依靠自己的力量实现对政府政策行为的监督。因此，伴随着民主制度化而日益完善的政治参与制度正成为公共政策公共性的强有力的保障。

政治参与影响着社会公平。根据民主理论，“参与代表着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”。社会目标通过参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益，以符合公民的需要和愿望。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”政治参与程度的高低与效能的优劣已成为现代社会衡量一个国家民主化水平的尺度。正如英国学者戴维·赫尔德所言:“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名符其实的民主。”可见，对于政策系统而言，有自主性公众参与保证的公共政策过程，至少在程序上更多地符合民主，在结果上更多地符合民意。政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。

政治参与的制度化过程就是民主制度的不断完善。亨廷顿把“制度化”看作是组织与程序获得价值和稳定性的过程。通过不断的制度创新，使逐渐复杂的民主制度规范体系不断适应公民政治参与日益增长的需要，使政治参与逐步组织化、有序化、理性化，也就是通过不断的法律化和内化，使这个规范体系日益稳定。完善的政治民主机制、参与机制将促进政治的动态稳定。良好的政治参与不仅是一国民主化水平的指标特征，而且也是公民自我提高民主素养与民主能力的现实途径，“对智力活动的唯一充分的诱因，是智力活动的结果有被实际采用的希望，人们只有自己亲自发现真理才能懂得真理”。参与政治生活不仅是保护个人利益的需要，而且是创造、发展完善公民政治参与民主制度的需要。政治参与可以增加公民对政治的关心程度，从而提高对政治体制的归属感，这同时也有助于提高公民对现存政治体系的认同和增强政府的威信。

建立健全公众参与生态文明建设的保障

（1）加强科学、文化教育。一般地讲，科学文化素质高，则认识和掌握自然规律、经济规律、生态经济规律的自觉性会相应增强，便于掌握保护资源、环境的知识和技能，生态环境意识随之提高。（2）普及生态环境教育。生态环境教育应当使受教育者通过多种渠道和媒介认识自然及其规律，正确认识人与自然的关系以及人类活动对生态环境的影响，帮助人们认识到自然界是一个系统，人只是这个系统中的一员，应当与自然和睦相处，最终使受教育者树立起正确的生态文明观。（3）提高公众的参与意识。要让公众明确认识到公众参与生态环境建设是自身的权利，这样的权利是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。如果公众参与没有保障，就必然缺乏参与的热情和真正参与的权利。因此，必须加强立法，为公众参与机制的运行提供可靠的法律保障。尽管我国有关公众参与环境保护的法律规定不断增加。如《中华人民共和国环境保护法》中规定，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。同样，海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治等法律中都有类似规定。但这些规定本身存在着不足和缺陷：公众参与仅限于污染和破坏生态环境者，限于末端参与，对于政府怠于职守、疏忽监管的不作为，对于政府决策中忽视生态环境利益的状况以及资源利用方面，则没有公众参与的机会。另外，公众参与缺乏法律程序上的明确规定性，使得政府在公众参与问题方面不具备法律责任的压力。因此，必须在法律层面明确规定公众参与的权利、参与的程度、参与的程序、参与的方式，对公众参与给予法律方面的保障。一方面，生态环境作为公共品，公众有权获知相关的生态环境信息。因此，1989年的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款就规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当定期环境状况公报。”另一方面，生态环境信息公开也是公众有效参与生态文明建设的前提条件。通过公开生态环境信息，使得公众对政府的生态环境建设工作和企业的生产对生态环境影响及治理情况有充分的了解、监督和评价，往往会起到指令性控制手段和经济手段所不能起到的作用。生态环境信息公开能够让公众对相关决策的有效参与，促使生态环境决策工作得到改善，而不是生态环境已经破坏之后的被动的末端治理。同时，生态环境信息公开的过程，还是生态环境宣传和教育的过程，能够提高公众的生态环境意识。而公众生态环境意识的增强又会对生态环境信息公开工作和生态环境建设工作提出更高的要求，形成相互促进的良性循环。因此，必须建立有效的生态环境信息公开机制，即必须明确信息公开的主体、方法、内容。

建立有效的公众参与的具体方式与途径

生态环境是人类社会存在和发展的物质基础，其基本特征是公共性和外部性。政府作为提供公共产品的职能机构，理所应当地担当起为公众提供理想生态环境，并解决生态环境问题的任务。但是，政府由于受到任期与政绩的考虑，往往会把见效慢、投资多的生态环境建设工作放在末位，甚至完全放任不管。另一方面，政府在生态环境的决策制定方面由于不能获得足够、真实的相关信息而具有局限性。因此，政府建立公众参与决策机制，使得政府在制定有关生态环境方面的政策、法律、法规，确定有关生态环境战略、计划，确定生态环境开发建设项目方面，听取公众意见，接受公众监督，取得公众认可和接受，这样也有利于决策的有效执行，取得令行禁止，事半功倍的效果。抵制一些有害于生态环境的立法、政策、战略、决策、建设项目的通过和实施，减少决策的盲目性、随意性，增加透明性、公正性、合理性、科学性，减少决策失误造成的重大的不可挽回的损失，有利反映公众的呼声，有利于提高公众的参与热情。公众参与环境与发展的决策，是环境保护社会公益性的需要，也是确保决策的民主性、科学性的保障。（1）公众在生态文明建设方面的劳动力投入。由于公众对生态环境与自己切身利益的关系的认识日益深刻，生态环境意识的不断提高，并将这种意识转变为自觉的行动，保护生态环境光荣，污染破坏生态环境可耻将成为评判行为的标准。公众从自身做起，从自己所在的家庭、社区、单位做起，不随地乱扔垃圾、不随地吐痰，节约用水，减少废弃物和污水排放，加强绿化，爱护花草、树木和绿地等。在生产中尽量将排污量降减到最少，进行力所能及的生态环境和教育工作等。我国大力号召开展的全民性的义务植树造林的活动，实施生态文明建设工程，就是公众在生态环境建设方面的劳动力投入的典范。我国鼓励植树造林、封山育林、退耕还林，并奖励在造林、护林和爱林方面成绩突出者。为了从根本上改善我国的生态环境，政府发动广大群众，开展重点生态文明建设工程。主要有“三北”防护林体系建设工程，长江中上游防护林体系建设工程，沿海防护林体系建设工程，平原农田防护林体系建设工程和防沙治沙工程。这些规模宏大的生态文明建设工程，是亿万公众参与创造的结果。（2）公众在生态文明建设方面的资金投入。生态文明建设需要大量、持续的资金的投入。这就需要在各级政府在加大投入的同时，必须抓紧制定政策，运用市场化手段，探索建立多元化的投入和运作机制，广泛组织公众参与，多渠道、多层次筹集资金。生态环境建设长期投入不足，是制约生态环境建设的瓶颈。现在初步建立了社会主义市场经济体制，这就为公众资本利用市场机制介入生态环境建设奠定了基础。目前，人民收入水平有了显著提高，有一部分人先富了起来。据统计，2010年城乡居民人民币储蓄存款余额303302亿元。这反映了我国经济增长速度，也部分地说明居民投资渠道狭窄。因此，要针对生态环境建设周期长、收益见效慢的特点，采取灵活的、稳定的自然资源产权制度，并采取一系列优惠政策吸引公众对生态环境建设投资。公众是生态环境质量的利害关系人，与生态环境最密切，最有反映生态环境问题的动机，因此，发挥公众对生态环境质量的监督是决不可缺少和决不容忽视的力量。公众参与生态环境监督包含两个方面：一是对人们的生活和生产的生态环境已经造成或可能造成污染、破坏的一切行为，无论这种行为是发自于政府、企业或个人，公众都有权利和义务，对其行为进行监督，干涉和制止，乃至到司法机关起诉。二是对将来给生态环境造成或可能造成污染的行为进行监督。也就是说，公众监督更重要的是在一种污染行为或可能造成污染的行为的决策之前或决策过程之中，而决不仅仅是决策之后。既然公众参与生态环境监督具有低成本、高效益的优点，那么必须对参与监督的公众赋予监督权，以免出现无效监督的现象。

本文作者：张佳刚工作单位：济南大学