财政困境范文10篇

【摘要】受金融风暴的影响，地方财政遇到了前所未有的困境。地方财政如何在金融危机中克服种种困难，如何配合国家宏观财政政策，重返经济发展快车道，值得我们深入研究。

【关键词】金融危机地方财政转移支付政府职能

一、金融危机对地方财政的影响

我国财政收入在经历了五年的高速增长之后，2008年8月首现拐点，同年10月更是出现了负增长。2008年12月份，全国财政收入3248.69亿元，比去年同月增长3.3%。其中，中央本级收入756.16亿元，同比下降15.5%；地方本级收入2492.53亿元，同比增长10.8%。2009年1月，全国财政收入6131.61亿元，比去年同月减少1265.03亿元，下降17.1%，其中，中央本级收入2964.82亿元，下降28.4%；地方本级收入3166.79亿元，下降2.7%。从数据对比中我们清晰的看到，全国财政收入自金融危机以来，出现了明显的下降。而地方财政收入由同比增长10.8%到同比下降2.7%，下降幅度更加明显。我国实施分税制改革之后，中央财政收入一直占据着全国财政收入的主体，收入来源稳定，中央财政一直处于相对宽松的环境；相比之下，地方财政收入来源分散，支出压力过大，有些甚至长期处于入不敷出的境况。虽然地方财政收入下降幅度较小，但地方财政收入的刚性较强，这不到三个百分点的变动，可能对地方政府的运行造成巨大的影响。以河南省濮阳市为例，2009年一季度财政一般预算收入完成4.2亿元，同比下降21.6%，三月份一般预算收入完成1.5亿元，同比下降达到了惊人的43.6%。濮阳市的情况也许不能以偏概全，但足以向我们展示金融风暴已经对我国的地方财政造成的巨大危害，而且这种影响还在进一步的深化。

二、地方财政困境的原因分析

1、财权与事权不相匹配

自进入21世纪以来，我国改革开放速度越来越快、力度越来越大，经济社会呈现出飞速发展的乐观态势。但是，一个基本的事实是，在我国，部分地区、部分人群的贫困依旧是阻碍我国经济整体平稳运行的关键因素，如果不消除贫困，就无法让我国真正成为一个现代化的国家，也无法实现国家的长治久安。在这一过程中，党中央从战略的高度，制定和实施了“精准扶贫”战略，有针对性地对贫困人口开展“对口帮扶”，使之能够与全国人民一道共同享受发展的红利。在过去的几年中，我国精准扶贫工作取得了十分可喜的成绩，相关工作开展得有头有序，无论是扶贫的覆盖面还是扶贫的精准度都有了显著提升。但是，为了实现到2020年全面建成小康社会，在现有标准下全面消除贫困，我国不断加扶贫资金的投放力度，资金的使用绩效就成为全社会普遍关注的问题。为了保证财政扶贫资金的有效性，就需要最大限度地发挥审计监管的作用，以便为贫困群体提供更为理想的政策服务。在这一过程中，需要对财政扶贫资金审计监管困境进行充分分析和研判，以便从中找到可以应对的策略。

一、财政扶贫资金审计监管的功能及意义

在扶贫开发的过程中，财政扶贫资金是十分重要的资金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善贫困区域的人民落后的生活状态，还能解决扶贫工作中出现的诸多问题。因此，在实际工作中，需要全面发挥财政扶贫资金审计监督的功能，以便让这类资金的使用能够与国家未来发展战略的制定保持适应性，提升社会主义事业的建设成效。（一）事前咨询。财政扶贫资金应该受到审计的事前咨询，是因为：1.在财政扶贫的过程中，立项决策如果较为科学，就会让扶贫工作获得更好的成绩。因此，通过审计工作的介入，能够在事前咨询环节予以监管，让财政扶贫资金的投向和使用额度以及有关管理制度的建设等，都能够取得更为理想的效果；2.财政扶贫资金作为国家稀缺的公共资源，这种稀缺性就使得对公共资源进行分配的主体有责任体现分配工作的公平性、公正性和公开性，即更好地分配此类资源，以保证扶贫资金能够尽量发挥其经济效益和社会效益；3.对财政扶贫资金的分配者来说，无论其知识还是经验均十分有限，在实际工作中需要借助专家的知识和经验，以便让决策更加科学和高效。在这一问题上，借助审计的独立性、专业性和综合性对财政扶贫资金进行监督和审查，能够更好地确保扶贫工作的顺利开展。（二）事中监督。在对财政扶贫资金进行审计监督时，关注的焦点应该是财政扶贫资金使用的合法性与专用性。一般情况下，审计机关要派专业人员对财政扶贫项目的进展进行跟踪监督和现场跟踪调查，其重要功能和意义表现为：1.能够对财政扶贫资金的执行情况、执行效果和扶贫经济实体实际情况加以实时审计调查和分析，在充分掌握财政扶贫项目的进展情况之后，能够按照绩效目标与指标，针对财政扶贫资金开展绩效目标管理，这对提升财政扶贫资金的使用效益、效率与效益是大有裨益的；2.保证财政扶贫资金能够得到专款专用，防止被其他人员侵占；3.保证地方政府的配套资金能够及时到位，为扶贫工作提供更多资金保障，保证财政扶贫资金所涉及的扶贫项目在账务资料方面更加真实、合规和完整，最大限度地遏制决策者的腐败行为。（三）事后评价。在广义层面上，对财政扶贫资金进行的事后评价，主要涉及对财政扶贫政策的科学性与实际效果的综合评估，对扶贫机构的努力程度和效果进行认定等。在狭义层面上，针对财政扶贫资金进行的事后评价指的是审计工作要针对财政扶贫开发项目的实施进程和实施效果予以评价，尤其要对其经济绩效进行评价。这样一来，在宏观评价和微观评价的同时作用下，既可以充分肯定财政扶贫的成绩，也能够深挖其中存在的问题，让效率和公平得以全面兼顾。

二、财政扶贫资金审计监管的现实困境

借助财政扶贫资金，国家可以改善落后地区的经济水平，让贫困群众得以优化其生产和生活状态，为最终实现共同富裕奠定基础。对审计机关来说，对财政扶贫资金开展审计监督，其目的在于更好地对资金进行有效使用，这是审计部门的关键职责。但是在对财政扶贫资金开展审计监督时，由于人员自身专业素质较差，无法理清不同被审计信息之间的关系，无法准确把握财政扶贫资金的来源和去向，使得财政扶贫资金服务贫困群众的总体目标无法最终实。而之所以如此，是因为审计监督合力不显著、审计结果公开性较低、审计无法做到全覆盖、审计深度与力度有待提升等。（一）审计监督合力不显著。和之前的财政财务收支审计与专业审计不同，针对财政扶贫资金进行的审计监管涉及庞杂的扶贫项目，项目的数量较大，工作难度长期处于高位。因此，审计监督工作的开展要求审计人员具有较为丰富的实战经验，积累更多的专业知识，以便能够借助其专业能力与较高的素质积极有效地加以应对。可是，实际情况是，我国很多地方审计机关会受到本级人民政府的领导，缺乏独立性，审计实践极易受到干扰。这样一来，不但审计监督的质量与成果无法得到保证，审计监督合力也无法体现出来。（二）审计无法做到全覆盖。近年来，我国审计机关针对财政扶贫资金的审计工作以财务收支审计为主，未能做到审计的全覆盖，不但审计监督项目的开展有待深入，审计的功能也没有得到充分发挥。此外，在多种因素的影响下，审计机关更多地关注财政扶贫资金的收入和支出以及结余情况，未能将财政扶贫资金的全过程审计视作独立的审计项目加以安排和实施。即便在财政扶贫资金收支审计过程中考虑到了全面审计的问题，其经济性、效率性和效果性也相对较差，和财政扶贫资金审计监督的要求存在很大距离。（三）审计深度与力度有待提升。通过前文的分析可知，截至目前，我国很多审计机构针对财政扶贫资金进行监督审计以事后评价为主，虽然这种做法可以反映并证明扶贫资金的使用效果，相关审计证据也较为容易搜集，但是由于审计人员会将审查与评估事后结果视作审计工作的重点，使得审计深度和力度都相对较低，尤其对财政扶贫项目立项和执行过程的关注会因此而大打折扣，很多第一手资料也无法获得。如此一来，一方面会导致对财政扶贫资金事前、事中评价工作无法进行，另一方面也会由于无法做到尽早防和事中纠正，使得财政扶贫资金处在多头管理之下，提升了管理成本，降低了审计效率。

三、财政扶贫资金审计监管的对策

关键字：财政乡镇困境求解

乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。近年来乡镇赤字与债务成为社会普遍关注的问题之一。本文旨在通过对乡镇财政赤字与负债的调查研究，探讨解决乡镇赤字与负债的途径。乡镇负债一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行贷款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。从云南、青海、湖南、吉林和哈尔滨等省市的调查统计来看，乡镇赤字与债务规模相当庞大，已成为拖累我国经济发展、阻滞农村税费体制改革的重大问题。尤为严重的是，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化：一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，“雪球”越滚越大，陷入恶性循环。乡镇财政赤字与负债形成的原因与危害（一）经济不发达及财税体制缺陷使乡镇财政处于困境1、经济发展水平低是乡镇财政的基础原因。目前，我国相当一部分地区农村经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源。目前，在全国乡镇中，农业经济仍占绝大多数，这些地区二、三产业规模小，产业结构单一，在农业劳动生产率低、产业水平不高的情况下，财政收入还是以农业四税为主。据调查，凡是乡镇财政赤字和负债严重的地区，大多以农业经济为主，乡镇财政对农业税的依赖程度就更大。2、“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。目前我国“分税制”采取了不尽合理的基数法，而且企业所得税是按照隶属关系划分的，其弊端是：首先，基数本身的确定采用平均的方法不很科学，考虑的因素不够全面；二是按企业隶属关系划分收入，一些效益好的乡镇企业常常被上划，而效益差的则被下划。这一方面使原本就不宽裕的乡镇财源行政性地减少，另一方面又增加了乡镇财政经济发展的不稳定性。另外，每年各级财政收入都有硬性任务指标，从而使“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”。财政收入任务往往是层层分解，限期上解。有的县政府对下实行完不成财政收入则“一票否决”，给基层政府造成很大压力，有时不得不举债完成上解任务，这也迫使一些乡镇财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡，只好拖欠职工的工资，日积月累，造成基层财政滚存赤字越来越大。与“分税制”相配套的是政府的转移支付制度。目前我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法。3、税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，有许多地方是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政只负责征收农业四税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，造成人为的收入流失。税收立法权的高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但地方的立法权依然在中央，地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定的影响。4、整顿农村收费后，乡镇赤字问题大量显露。“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路。许多地方县乡两级收入的50%以上是靠各种形式的集资、收费（包括乱收费）筹集的。因此，在1997年国家大规模治理整顿收费和扩大农村税费改革试点以来，随着收费的控制和农民负担的减轻，乡镇行政职能又没有相应地进行改革，就造成了近年来乡镇赤字与债务突出的现实。例如：安徽青阳县税费改革使财政减收1069万元（减负幅度在36%左右），占全县财政收入的五分之一以上。江苏沐阳县潼阳镇税费改革使农民减负421万元左右，减负率达54%.这些减负规模相应体现为乡镇收入的减少。由于行政体制改革未能配套进行，机构照样臃肿，乡镇困难必然“水落石出”，形成近年来乡镇赤字规模加速发展、债务累积速率加快的现状。（二）政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制1、乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的旧思路，在没有摸清市场行情的情况下，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使投资失败。例如湖南省常德市德山乡枫树岗村在

过去几年先后办了精麻厂、鞭炮厂等7个企业，目前5家倒闭，两家停产，村负债940万元。在乡村债务大户中，企业亏损占了多数；还有不少乡镇片面理解扶持企业发展，由政府出面为企业贷款作担保，企业不景气，政府自然落得个债务缠身。2、不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约；同时，乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷。因此乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，为了得到升迁或保住乌纱帽，常常不顾本地条件，超越财政承受能力，寅吃卯粮，大兴土木，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。这种不负责任的作法不但得不到批评，反而成为一些人官场升迁的“捷径”。另外，国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其他借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。从我们调查4省1市的情况看，乡镇的不少债务都源于此。3、机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。我国共有乡镇政府45462个，若按8亿农民平均算，每个乡镇只有1万多人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。从4省1市的情况看，平均每个乡镇吃“皇粮”的竟达近200人，致使乡镇财政不堪重负。有一渔业乡，人口仅有3000多人，但在编和不编人员却达百余人，再加上学校、医院、法律服务所、经管站、水利站、文化站、兽医站等“七站八所”人员一百多人，平均10个人就要供养一个吃“皇粮”的（全国平均比例为1：30）。该乡镇政府预算内外收入加起来还不足150万元，而一年的支出要250多万，乡政府人员工资已有一年多没有发。调查显示：越是经济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府机构无疑具有很大的吸引力，尽管国家已经规定大中专生不包分配，国家只安置转业军人而不安置复员军人的工作，但不少乡镇或迫于上级的压力，或处于“善良”的愿望，慷国家之慨，将这些本不应由政府解决的问题统统包揽下来，再加上自己的七姑八舅，一律想办法捧上“铁饭碗”，致使乡镇机构臃肿的现象有增无减。4、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，没有合格的会计，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小轿车、租车和招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服务，诸如此类的报道已经屡见不鲜。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资、教育经费却被排在最后；而将那些租车、招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买轿车却是自己吃亏。（三）基层政府机构增设带来的深层问题我国政府的大规模建设始于20世纪70年代末期，此前是政社合一的，它既是生产的组织者又是县政府的派出机构，每个公社一般有1－2个拿工资的干部。随着解体和土地承包经营的开展，生产经营的自主权下放给了农民，按说政府管的事情少了，但乡镇政府的建设却加强起来，成立了一系列的机构，特别是20世纪80年代中期开始建立乡镇政府，使得过去1－2个人干的事情现在不仅有了全套人马，还有了自主的财力。这种权力下放的同时又大规模增设机构的逆向发展，在一定程度上反映了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的不适应性。这可能才是形成乡镇财政赤字与负债的根本性原因。乡镇财政赤字与负债的危害庞大的乡镇赤字与债务规模造成了诸多负面影响。第一，影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，一些乡镇大量挤占专款、拖欠工程款，导致农业等基础设施投入不足。许多乡镇，职工数月、甚至数年不开支，生活无法保障（据调查，现有一半左右的乡镇存在拖欠工资的现象），人心不稳，工作得过且过，使乡镇政府处于半瘫痪状态。乡镇巨额赤字与负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。第二，巨额赤字与债务会进一步加重农民负担，影响农村税费改革的顺利进行。在现行体制下，巨额的乡镇赤字与债务是难以轻易消除的，因为乡镇财政基本没有偿还能力，经济的发展也不可能一朝一夕产生飞跃，可导致负债的因素依然存在，使得

乡镇债务近似于一个“无底洞”，如没有上级财政的支持，只有向农民摊派、集资，别无他途。由此一些地方擅自出台政策，强行征收各项费用的土政策屡禁不止。我们认为如果导致乡镇负债的主要原因不从根本上得到解决，那么目前正在进行的农村税费改革效果将大打折扣，其战果很难持久。其一，在政府负债中，有一部分是向农民个人借款（打白条）、抬款（高利贷），这部分债务不解决好，农民将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响，会进一步加大县乡政府的压力。其二，税费改革后，收费取消，乡镇总财力减少，即使上级政府帮助解决了旧债，乡镇政府面临大量支出的压力，很快将迫使乡镇政府为维护运转而变相地向农民伸手，造成农民负担的反弹。第三，农民的过重负担影响了党和政府与群众的关系。乡镇赤字与负债问题，乍看起来只是一般性的经济问题，但它的负面影响远远超出了经济范畴。在许多地方，由此引起的社会问题日益严重，造成乡镇政权和社会不稳定因素的增加。据调查，凡是赤字、负债过重的乡镇，干群关系都比较紧张，干部威信普遍下降，基层政权各项工作阻力重重。在各种媒体报道中不难看到一些地方因为干部强行向农民收费致使矛盾激化的事例。解决财政赤字与负债的对策乡镇赤字和过度负债问题由来已久，原因复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，我们认为，可采取如下措施：（一）解决农民负担过重的长远性、制度性措施我国目前实行中央、省（自治区）、市、县（区）和乡五级政府的行政级次设置，而且各级政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。机构臃肿、人浮于事，一方面降低了行政运行效率，另一方面也无疑会加重公众的负担。在行政机构过分沉重的情况下，靠简单的“修补”措施显然是不可能有效减轻企业和农民负担的，应下决心从制度上采取根本性的办法。1、逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法。从行政管理的角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数规模较大的国家都是三级政府的框架设置，而我国目前的五级政府架构恐怕在世界上是独一无二的。因此，我国行政改革应该朝着“转换职能，精兵简政”的方向努力，政府只管那些社会和市场无法承担的公共事务，而不再管可以由社会和市场承担起来的事务。从机构上可以逐步减少政府层次，将乡镇变成为县政府的派出机构。这样一来，乡镇不必要的“脏腑”就可以合并，人员可以大幅度减少，行政运行经费也相应下降。从现实情况来看，随着土地承包的逐步规范，乡镇教育和公安等职能的上划县里，乡镇政府的职能所剩不多，转变为县政府派出机构的条件已经成熟。试点可选择在欠发达地区或财政难以为继的乡镇首先实行，精简机构和冗员，取消乡镇五大班子，撤并“7站8所”，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。另外，对于经济发达、人口密集的一些乡镇，在条件具备时可以升级为县或市，走乡镇小城市化的道路。2、在暂时不易取消或确实需要保留乡镇一级政府的地方，也要尽快撤乡并镇、精简人员和转变乡镇政府职能，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。减少行政机构设置是未来政府职能转换、减轻企业和农民负担、缓解财政困境的必由之路。撤乡并镇、“拆庙放和尚”，是遏止乡镇财政赤字与负债的有效措施，也和改革的大势相吻合。通过撤并乡镇，既减少了行政机构设置，降低了行政费用，也有助于减轻农民负担。（二）政策和管理层面的解决措施1、建立领导责任制，遏制乡镇赤字与债务。从现实情况来看，领导的重视是解决问题的先决条件之一。各级政府，特别是县、乡镇政府，要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施，使困扰农村经济、政治发展的财政赤字与负债问题得到根本性解决。要树立“增收是政绩、消赤字还债也是政绩”的观念，切实防止“新官不理旧事”的历史痼疾，有必要建立一种有效的领导责任制来予以保证。2、采取切实有效的措施消化现存债务。目前一些地方，乡镇赤字与债务的化解措施是值得借鉴的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；（2）通过债权债务转换消除债务；（3）搞好乡镇企业的改组转制，转移偿债义务，即一方面把公办企业转变为民营企业，转移偿债义务，另一方面对资不抵债的企业，实行破产改制、资产重组，培植新的经济增长点；（4）加大清欠力度，想方设法收回“老欠”；（5）落实降息、减息政策，一方面出台文件规范利率标准，对已经拿到利息超过本金的借款实行“停息挂账”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除债务压力。实际上，许多地方都进行了类似的尝试，取得了较好的业绩。如湖北监利县对乡镇超编小车举办拍卖会，拍卖当日成交11辆，金额达66万多元。至今，已收缴超编小车近40辆，拍卖所得将全部用于乡镇还债或由县财政统筹。总的来说，在消除乡镇债务与赤字方面，应该适当给予各地不同的债务化解创新空间，以提高基层政府消赤减债的积极性。3、进一步建立规范的政府间分配体系。从制度上给予乡镇政府较为充裕的财力，如给予相当程度的税收分享比率，相对独立的税种（如财产税），给予乡镇更规范的转移支付。另外要杜绝非规范的负担转移现象，尽量减少对基层政府搞“升级达标”活动。与此同时，国家应适当加大对乡村基础设施建设的投入，以减轻乡镇政府的负担，减轻农民的负担。为解决旧的债务，上级财政和有关部门通过转移支付或专项补助等方式给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）是极为重要的。金融部门也可以考虑在适当条件下通过停息挂账、免除部分乡镇债务等方面给予支持。4、采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务。（1）大力精简财政供养人口，遏制和削减行政经费的扩张。我国历史上的官民之比是，汉1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，从我们调查的4省1市的乡镇情况来看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈尔滨1：64.可见，冗员负担较为沉重。因此，大力压缩我国财政供养人口，减轻财政负担，是迫在眉睫的事情。虽然这样做的难度也是很大的，但决不能熟视无睹、任其发展。要加强乡镇自身的制度建设，实现乡级财政管理的制度化和规范化。实施政务公开，财务公开，强化监督，提高行政工作的透明度。要努力提高乡镇干部素质，使其清正廉洁、精通业务，并结合县乡机构改革严格进行考试，对不具备基本条件的要调换岗位，直至下岗。这将为良化乡镇财政运行创造制度条件和组织保证。（2）推行综合预算，把乡镇的各项预算收入，各部门收入的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，解决“三权”归属问题；同时，把实施乡镇综合财政预算管理与实施县级财政综合改革、县乡财政“收入上台阶工程”和“自立工程”结合起来，提高改革的综合效益。综合财政预算管理延伸到乡级应该是规范壮大乡镇财政的重要举措。（3）强化收入征管。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增强工作的主动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成和及时入库；财税部门要建立工商各税、车船税、屠宰税和农业特产税税源的分类台账，实行户籍化的动态管理。（4）严格支出管理，确保重点支出。乡镇财政支出，首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。当年新增首先用于个人新增补贴部分的开支和消化工资性欠账。其次是保证国家机关运转的最低需要。然后要创造条件逐步增加社会保障、农业、科技、教育、环保等重点支出。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出（如招待费等等），优化支出结构。采取财政供养人员和可用财务挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制。要转换乡镇目前的“以支定收”观念，实行“以收定支”。基层政府拥有的资源有限，更应该遵循谨慎财政原则。5、转变观念，为发展乡镇经济搞好服务。发展农村经济是乡镇财政走向良性循环的基础。乡镇企业在农村经济发展和农村财源建设中，发挥了重要的作用，但也造成了大量的乡镇“负累”。今后，乡镇政府不应该再自办乡镇企业，但可以为乡镇经济的发展创造种种便利条件（如信息技术支持、财政贴息等手段），突破经济成份的界限，放手发展个体私营经济，充分发挥其市场优势，多业并举，促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。

农村税费改革以星火燎原之势有效遏止了农村“乱收费、乱集资、乱摊派”三乱之风的蔓延，但是由此引发的问题是深重的，乡镇义务教育经费的缺口、基层政权的运转困难、沉重的乡镇债务，财政预算外资金收入大幅度的减少，乡镇财政原有平衡机制的维系失去了依靠，其困境如孤山突兀，从幕后走向前台演绎，风雨飘摇，更加的显性化了。分析其原因，大致有以下几种。

1、经济发展水平低是乡镇财政的基础原因。目前，我国大部分农村地区经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，工商企业频监倒闭，使得乡镇财政没有充足的财源。

2、“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源，支出压力大。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。

3、税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，基本是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政只负责征收农业二税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。

4、高昂的招商引资成本，为乡镇财政雪上加霜。目前招商引资是比较热门的话题，各级政府自上而下都有招商引资任务，并直接与干部的升迁、考核挂钩，这就有了必须完成任务的压力，尤其是乡镇政府安排大批干部关门“停业”外出招商，形成了以土地的无偿或低价出让、税收的减免、变相的奖励为成本的招商，政府职能迷失，资源流失，财政收入落空，失地农民的土地补偿款无力偿还，进一步加重了财政的负担。

5、乡镇政府包揽过多经济管理职能，特别是产权制度改革和兴办合作基金会留下了财政隐患。过去乡镇政府一是直接兴办企业，行政干预多，由于行情不准和一些基层企业干部的责任心不强，导致企业亏损、停产直至破产，遗留了巨大的“包袱”，后来产权制度改革，乡镇政府迫于上级的压力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“卖一送一”，慷国家之慨，将全部企业改制到位，这其中流失的国有资产就不说了，但是还有一些企业假性改制，这些企业欠下了巨额债务，包括向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款、银行贷款等，实际上早已资不抵债，只留下一个空壳，但是这其中向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款，如果改制到位或破产，都必须由财政直接负担，乡镇财政无能消化，就只能搞个假性改制了，完成上级任务，问题一天天往下拖；二是搞合作基金会留下了巨大债务，乡镇企业特别是前几年行情不紧气，借去的贷款如“肉包子打狗”，但是合作基金会资金主要来源于当地股民的股金，这是一笔“硬”帐，必须还而且必须在规定时间内还，这又给乡镇财政带来了“灾难性”的债务。

农村税费改革以星火燎原之势有效遏止了农村“乱收费、乱集资、乱摊派”三乱之风的蔓延，但是由此引发的问题是深重的，公务员之家，全国公务员公同的天地乡镇义务教育经费的缺口、基层政权的运转困难、沉重的乡镇债务，财政预算外资金收入大幅度的减少，乡镇财政原有平衡机制的维系失去了依靠，其困境如孤山突兀，从幕后走向前台演绎，风雨飘摇，更加的显性化了。分析其原因，大致有以下几种。

⒈经济发展水平低是乡镇财政的基础原因。目前，我国大部分农村地区经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，工商企业频监倒闭，使得乡镇财政没有充足的财源。

⒉“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源，支出压力大。年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。

⒊税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，基本是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政只负责征收农业二税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。

⒋高昂的招商引资成本，为乡镇财政雪上加霜。目前招商引资是比较热门的话题，各级政府自上而下都有招商引资任务，并直接与干部的升迁、考核挂钩，这就有了必须完成任务的压力，尤其是乡镇政府安排大批干部关门“停业”外出招商，形成了以土地的无偿或低价出让、税收的减免、变相的奖励为成本的招商，政府职能迷失，资源流失，财政收入落空，失地农民的土地补偿款无力偿还，进一步加重了财政的负担。

⒌乡镇政府包揽过多经济管理职能，特别是产权制度改革和兴办合作基金会留下了财政隐患。过去乡镇政府一是直接兴办企业，行政干预多，由于行情不准和一些基层企业干部的责任心不强，导致企业亏损、停产直至破产，遗留了巨大的“包袱”，后来产权制度改革，乡镇政府迫于上级的压力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“卖一送一”，慷国家之慨，将全部企业改制到位，这其中流失的国有资产就不说了，但是还有一些企业假性改制，这些企业欠下了巨额债务，包括向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款、银行贷款等，实际上早已资不抵债，只留下一个空壳，但是这其中向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款，如果改制到位或破产，都必须由财政直接负担，乡镇财政无能消化，就只能搞个假性改制了，完成上级任务，问题一天天往下拖；二是搞合作基金会留下了巨大债务，乡镇企业特别是前几年行情不紧气，借去的贷款如“肉包子打狗”，但是合作基金会资金主要来源于当地股民的股金，这是一笔“硬”帐，必须还而且必须在规定时间内还，这又给乡镇财政带来了“灾难性”的债务。

论文关键词：农村税费改革；乡镇财政；困境

论文内容摘要：本文在分析农村税费改革后乡镇财政困境具体形成原因的基础上，就贵州乡镇财政如何走出困境提出了针对性的对策建议。近年来，随着农村税费改革的不断深入开展，乡镇政府的财政困境成为影响农村基层政府管理和农村发展的突出问题。

农村税费改革实施至今日，农民的负担大幅度地减轻了，农民种地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍存在财政困难，财政收入较税费改革前大大减少了。贵州作为西部经济欠发达的省份的乡镇，其下属乡镇的财政收入税费改革前主要靠农业税，取消农业税后乡镇政府的税外收费的途径没有了，直接减少了乡镇的财政收入。

农村税费改革后贵州乡镇财政现状

而在财政支出方面却有增无减，使得财政更加难以平衡，主要表现为：

（一）财政赤字现象突出

财政的基本内容是“以政控财，以财行政”，通过财力分配中的收支与政策，以行使公共权力的形式履行政府的职能!’。公共财政通过对财政资源优化配置，构建与国民生存与发展息息相关的财政体系。

在实践中，公共财政表现为一种收支关系。人们对于财政支出过于关注而忽视财政收人，因此，对财政收人的深入研究，不仅对建构公共财政收支体系起到巩固作用，也对推动解决财政收人困境有着重要的现实意义。

一、财政收入与GDP、CPI相关分析

GDP与CPI两项指标历年变动情况无疑对财政收人产生巨大影响。1992年党的十四大确立了经济改革目标是建立社会主义市场经济体制。此后，我国改革开放和经济建设进入跨时代的新阶段。本文采用1992一2009年数据对财政收人与GDP、CPI进行相关分析。

(一)财政收入与GDP增速分析

发展中国家财政的目标或目的就是整个经济政策的目标，即经济增长、对内与对外稳定，以及实现收入和财富的适当分配121。财政收人的高低受同一时期国民经济发展水平以及财政政策等影响。财政收入占GDP的比重，又称为国民经济的财政负担率，它综合反映出政府与微观经济主体之间占有和支配界。

摘要:农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显，对增加乡镇财政收入的替代效应较弱；农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，进一步扩大了乡镇财政的不平衡，使乡镇财政正常运转更加困难；要使乡镇财政走向良性运转轨道，就必须完善地方财政管理体制，完善财务管理机制，加大力度培植乡镇税源，转变乡镇政府职能，建立合理的公共管理体制。

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。

摘要:农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显，对增加乡镇财政收入的替代效应较弱；农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，进一步扩大了乡镇财政的不平衡，使乡镇财政正常运转更加困难；要使乡镇财政走向良性运转轨道，就必须完善地方财政管理体制，完善财务管理机制，加大力度培植乡镇税源，转变乡镇政府职能，建立合理的公共管理体制。

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。

摘要:农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显，对增加乡镇财政收入的替代效应较弱；农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，进一步扩大了乡镇财政的不平衡，使乡镇财政正常运转更加困难；要使乡镇财政走向良性运转轨道，就必须完善地方财政管理体制，完善财务管理机制，加大力度培植乡镇税源，转变乡镇政府职能，建立合理的公共管理体制。

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。