保障体制范文10篇

失地农民是现代化、城市化过程中出现的特殊群体，是中国经济社会二元结构的产物。

他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。

一、失地农民的由来

1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”；刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。

2.失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。

中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿元~8000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

目前，由美国次贷危机引发的金融危机，其影响必将从金融领域波及经济领域，从虚拟经济向实体经济渗透，这是一次前所未有的全球性的金融危机。党中央、国务院果断调整宏观经济政策，出台了扩内需、促增长的措施。那么，笔者认为在全球金融危机这个大背景下，推进农村养老保障体系建设，解除农民的后顾之忧，进而刺激农村居民的消费需求，才能实现拉动内需，保证我国经济平稳较快增长的目标。

一、国家扩大内需的政策给农村养老保障建设带来的契机

应对金融危机，农村经济和农民生活是不可忽视的一个重要领域。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了扩大内需的主战场在农村，刺激国内消费市场的生力军是农民，因此要借中央财政加大投人的时机，加速全面建立农村养老保障体系，打消农民增加消费需求的后顾之忧。

缺乏养老、医疗、教育等保障，是农民即使有一定的储蓄也不敢轻易用于消费的主要原因。随着农村经济的发展和人们观念的更新，人们的经济行为越来越理性，尤其是在已满足了基本的生活消费之后，人们得在当前消费与未来消费中做出理性的选择。只有人们对未来有一个比较稳定的预期时，消费者才愿意更多的提高即期消费。然而，当前农村社会各项保障制度的严重缺失，加大了人们对未来预期的不确定性，制约了人们提高当前消费的积极性;特别是随着我国教育、医疗体制改革的深人进行，居民在教育、医疗上的支出日益增大。同时为了应付各种天灾人祸，人们不得不压低当前消费，提高储蓄。那么怎样帮助农民增强消费信心，让农民正确认识消费储蓄的关系，树立正确的消费储蓄观呢?很容易得出的结论就是，建立包括农民的医疗保险、贫困救济、农村居民最低生活保障、农村居民养老保险等多项内容的农村养老保障体系，减少农村居民消费支出预期的不确定性，以消除农民消费的后顾之忧，增强消费信心。

总之，无论是提高农民收人，还是建立农村养老保障体系，都是近年来一直困扰经济和社会发展的难题，如果经由治理金融危机使这些问题也能尽快得到解决，那我们收获的就不仅仅是抵御金融危机的胜利，而且还解决了农村的养老保障建设问题，取得双丰收。

（一）澳大利亚养老保障体制的第一个特点是第一层次的“济贫”性质

首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127，750澳元，单身无住宅者219，250澳元；夫妇有住宅者181，500澳元，夫妇无住宅者273，000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。

其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。

第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

（二）澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担

在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定

一、充分认识推进政法经费保障体制改革的重大意义

政法经费保障体制改革是司法体制改革的重要基础，对于促进社会和谐稳定、维护国家长治久安具有十分重要的意义。同时，政法经费保障体制改革又是财政保障方式和管理模式的探索创新，必将有利于深化财政管理改革、推进公共财政建设。

（一）实施政法经费保障体制改革是保证政法机关依法履职的客观需要。

近年来，我省各级不断加大政法经费投入，政法机关经费保障水平不断提高，执法办案条件明显改善。但我们也要看到，当前国际国内形势发生了深刻变化，我国进入了改革发展的攻坚阶段和夺取全面建设小康社会新胜利的关键时期，政法机关应对突发事件、保障公共安全、维护社会和谐稳定所面临的环境更加复杂，承担的任务更为艰巨，现行“分级负担、分级管理”的经费保障体制还存在一些问题需要认真研究解决。比如，总体投入不足与一些领域重复投入并存的问题；“收支两条线”政策执行不到位的问题；部分政法机关经费管理水平不高、装备重复购置、使用效率偏低的问题，等等。这些问题不仅影响了政法机关依法履职，制约了司法能力提高，也影响了部门预算编制的准确性和科学性，亟待通过深化改革加以解决。因此，各级财政部门要从维护改革发展稳定大局的高度，提高对实施政法经费保障体制改革重要性的认识，把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，明确目标，落实责任，加大投入，强化管理，推进建立符合我省实际、管理更加科学、保障更加有力的政法经费保障体制。

（二）实施政法经费保障体制改革是推进公共财政体系建设的客观需要。

党的十七大明确提出了加快完善公共财政体系的目标要求，实施政法经费保障体制改革是完善公共财政体系的重要内容。从投入方向看，公共财政要求加大公共服务领域投入、增强基层政府的公共保障能力。政法机关承担着维护社会稳定、促进社会和谐的重任，是政府提供公共管理和公共服务的重要方面，政法机关正常运转所需经费应当由公共财政予以充分保障。从事权划分看，这次政法经费保障体制改革的核心就是明确各级政府的保障范围和保障责任，对于完善公共财政体系、健全各级财力与事权相匹配的财政体制，具有十分重要的现实意义。从促进公共服务均等化的要求看，政法经费保障体制改革要求通过中央和省级财政转移支付资金的统筹安排，提高县级政法机关经费保障的总体水平，缩小上下之间和区域之间经费保障水平的差距，逐步缩小因经济发展水平和经费保障体制不同而导致的差异化问题，这与完善公共财政体系、推进基本公共服务均等化的目标是完全一致的。因此，各级财政不仅要认真做好经费保障体制改革工作，而且要以改革为契机，善于运用改革经验，加快推进公共财政体系建设步伐。

在经济转轨过程中，东欧国家十分重视对社会保障制度的改革，把加强社会保障作为保持社会安定的一项重要的政策措施。面对政治和经济体制发生的重大变革，随之而来的物价飞涨、失业人数激增、国家财政状况恶化、社会贫困加剧使东欧国家已经困难重重的社会保障体制受到更猛烈的冲击，其缺陷和弊端更加暴露无疑：（1）社会保障覆盖面狭窄，不适应多种就业形式并存的新的就业局面。尤其是社会保险，主要限于国营单位的职工和部分集体企业的职工，从而限制了劳动力向多种就业方向的流动，限制了其他经济成分中的职工获得社会保障的权益以及他们应尽的相应义务，因而也难以做到全社会范围内有效地分担风险。（2）社会保障事业多头分散管理，效率低下，规模程度极低。（3）社会保险的社会化程度低，面对迅速发展的城市化、老龄化形势难以发挥持久的作用。因此，要建立与市场经济和国力相适应的社会保障体制，就必须改革原有的社会保障制度，使其真正起到促进经济发展。保障人民生活的作用。

为此，东欧国家本着“人人有权享受，人人必须参与”的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有：

（一）优化社会保障管理体制，改变承办单位及筹资渠道

东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。社会保障基金主要由失业救济、医疗保险和养老金三部分组成。这一新的社会福利体制的核心是建立一个社会福利保护网，使社会的困难阶层获得社会福利保障，保持并改善现有的生活条件，支持预防性的解决措施。

（二）失业救济制度的改革

在过去40年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况恶化，失业人数剧增，1993年东欧地区的失业率平均超过了12%，随着社会保障措施的实施，这一比例近年来虽有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亚的失业率为13.0%，匈牙利为10.1%，波兰14.0%，斯洛文尼亚13.5%.来势凶犯的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济政策带来巨大压力，还危及到社会的稳定和繁荣。东欧各国先后将失业保险列入社会保障体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会，如匈牙利的全国就业政策利益协调论坛（即全国劳动力市场委员会）和地方就业政策利益协调论坛（即州劳动事务委员会），以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以及本地区内劳动力均衡分布。并设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金，为失业者提供各种物质帮助和职业培训。同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利《就业法》规定，凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。

[内容简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。

*本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。

中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。

在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。

目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。

一、日本社会保障制度的特点与改革

社会保障制度本质上是一种保障其本国公民的基本生活和维护社会稳定，并且要集中体现公正原则的社会制度。所以，社会保障的受益对象包括全体公民，应该一视同仁，不应该对不同的公民采取不同的社会保障政策。但在我国，目前却存在着城乡二元社会保障体系，城镇的社会保障体系基本上覆盖了全体城镇居民，而农村的社会保障体系只覆盖了比较有限的农村人口。除此之外，我国农村的社会保障水平与城镇的社会保障水平也是差距较大，不可同日而语，同时我国的农村社会保障还存在着管理体制不健全的问题，社保基金被挪用，甚至贪污的事件时有发生，损害了政府在广大农民心目中的形象，使农村社会保障工作出现了信任危机，完善我国农村社会保障体系的工作刻不容缓。

总的来说，当前我国农村社会保障体系主要存在着覆盖面小、保障水平低、管理体制不健全等一系列问题。相对于城镇来说，我国农村社会保障的发展严重滞后，需要改进和完善的地方太多，导致目前这一局面的原因很多，比如管理制度不够健全、财政投人不足、法规建设滞后等等，而根本原因只有一个，那就是我国现存的二元经济结构。二元经济结构导致了我国社会保障体系的二元性，使得无论是保障水平、受重视程度还是资金投人等方面，农村的社会保障都落后于城市。所以，要完善我国的农村社会保障体系，就必须有针对性、有侧重点地采取应对措施，而不是一拥而上地全面出击。

一、完善农村社会保障管理体制、增加农村社保财政投入是重要前提

一般来说，健全的管理体制是社会保障制度高效运行的重要保证。在我国城乡社会保障管理体制的建设方面，城镇早已经从多头管理走向了高效率的统一管理，而目前广大农村社会保障的管理体制仍然是典型的多头管理。由于管理彼此相对独立，加上我国目前还没有成立专门的农村社会保障基金监管机构，社保基金的安全性较差，从而导致农村社会保障基金被挪用、挤占乃至贪污的情况时有发生，给我国的农村社会保障事业带来了严重的负面影响。因此，农村社会保障管理体制的不完善，已经成为我国农村社会保障事业发展的一大制度障碍。所以，要完善我国的农村社会保障体系，必要的前提之一就是完善我国的农村社会保障管理体制，改变多头管理的现状。而要完善我国的农村社会保障管理体制，重点又在于加强农村社会保障基金的监管力度，确保每一分钱都用在农村社会保障工作上。要实现这一目标，最好的办法就是建立完善的基金管理制度，并设立专门的农村社会保障基金监管机构，坚决执行收支两条线，严格实行专款专用，严禁挤占挪用，随时接受缴费人、受益人和新闻媒体的监督，最大限度确保农村社保基金的安全。同时，为最大限度确保农村社保基金的保值增值，要尽量争取农村社保基金也能像城市社保基金那样进行多元化投资，进人资本市场，以提高投资的回报率。

要完善农村社会保障体系，增加财政投人显然是另一个重要前提。但是，长期以来，我国城乡社会保障所获取的财政投入有着天壤之别，这可以从每年的城乡人均社会保障支出的数额上清晰地反映出来。有资料显示，从1990年至1998年，我国农村人均社会保障支出从5.1元增长到11.2元，而同期城市的人均社会保障支出则从554元增长到1462元。农村社会保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市社会保障支出占GDP的比重却一直稳定在7.3%的水平上，城市人均享受的社会保障费约是农村人均的100倍之多，两者差距之大已超过世界上任何一个国家。很显然，我国目前对于农村社会保障的资金投人与城市相比是严重偏少的，显得很不公平。缺乏来自政府财政的大力投人，以我国目前农村经济的总体发展水平，是很难建立起一个完善的、高水平的农村社会保障体系的。所以，要真正完善农村社会保障体系，相应的财政投人就必须增加。

其实，我国目前对于农村社会保障的财政投人之所以相对明显偏少，有一个关键的原因，那就是地方政府将社会保障的重心放在了城市而非农村。目前，我国开展农村社会保障工作的任务实际上是落在了县、乡两级政府的头上。从我国基层干部的考核制度来看，经济发展、财政收人、招商引资等经济指标一直是对地方领导考核的主要内容，而农村社会保障工作并未被纳人考核的范围。因此，地方政府对农村社会保障工作相对不够重视也就成为一种必然的现实，而这又直接导致了农村社会保障财政投人的相对不足。所以，要解决农村社会保障的财政投人偏少的问题，关键在于地方政府要转变只重视城市社会保障工作而不重视农村社会保障工作的态度。

【论文关键词】公共卫生;保障体制；改革

【论文摘要】2003年的非典危机暴露出我国公共卫生防御系统存在诸多缺失。弥补公共卫生领域资源配置中存在的“市场失灵”，必须发挥政府的公共经济职能，同时培育良性的市场竞争机制。建立健全公共卫生保障系统是保障我国经济稳定发展、实现全面建设小康社会宏伟目标的必要条件。

2003年的非典危机暴露出我国公共卫生防御系统存在诸多缺失，对我国的公共卫生保障体制进行改革势在必行。公共卫生保障体制改革要达到三个目标：其一，要根据需求（反映收入和健康状况的需求）分配有限的卫生资源，更有效地为整个社会服务；其二，要引入社会效率高的医疗服务保障体系提高卫生医疗服务的质量；其三，建立健全高效运转的公共卫生防疫系统。第一和第三个目标更注重公平性，需要适当的政府干预和充足的财政投入，第二个目标更注重效率，需要通过发挥市场的作用来实现。所以公平与效率的权衡也体现为政府干预与市场机制的补充。

1建立公共财政体制，加大政府对公共卫生保障系统的投入

从1998年起，为应对亚洲金融危机，保障国民经济平稳健康增长，我国实施了积极的财政政策。到2002年的5年间累计已经发行长期建设国债6600亿元，积极的财政政策体现了经济增长优先的目标，对我国国民经济持续健康快速增长起到了重要作用，但相对忽视了公共健康、社会保障、环境保护、缩小收入分配差距等社会经济发展目标。非典疫情的突然出现，不仅使得忽略这些问题的代价在短时间内集中显性化，而且对宏观经济造成了更大损害。这迫使我们重新评估以前的宏观经济增长目标模式，财政政策目标转型也就成为必然。今后的财政职能必须向公共财政转变，更多的关注市场不能有效解决的问题，如公共安全、公共健康、环境保护等。

2通过政策干预纠正公共卫生保障领域中的“市场失灵”

目录一、日本社会保障制度的特点与改革（一）日本社会保障体制的若干特点1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制3．咨询和民间协助制度4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构5．年金保险费的修正积累制（二）日本社会保障制度的问题与改革1．影响日本社会保障制度的外部因素2．日本社会保障制度改革的主要趋势二、日本社会保障制度对中国的若干启示1．社会保障的立法问题2．社会保障的决策体制与管理体制3．社会保障的财政结构4．社会保障体系平稳运行问题5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面6．建立多层次的社会保障体系[内容简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。*本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。一、日本社会保障制度的特点与改革（一）日本社会保障体制的若干特点从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述。1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来保障劳动者的生存权。

[2]1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代以来的社会保障制度改革，即是社会各参预方斗争和妥协的产物。[3]法院则以独特的角色参预社会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的。[4]2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制立法机构。立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。行政管理机构。分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县。执行机构。中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织（如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合）。中央和地方两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在线化”。审查机构。日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命，在各都道府县配备2名以上的社会保险审议官，是为第一审机构。负责第二审的机构是由5名委员组成的社会保险审查会，审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为3年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提起诉讼。保险基金管理机构。为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要用于年金给付和福利设施投资。特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划。“预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、增值。分布在全国各地的1,300余家保险公司负责保险费的收取和支出。监督机构。日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展。3．咨询和民间协助制度咨询制度。专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查。民间协助制度。这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是20人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满20人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助。4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构在社会保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，[5]其中政府责任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等），根据最近统计，保险费占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公费占31%（国库支出27%，其他公费4%），其他来源占12%。[6]政府除负担每年养老金支付额的三分之一外

，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大陆型相比较，具有一定的合理性。战后日本社会保障的发展过程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力。1998年社会保障基金的收支缺口近300万亿日元。[7]5．年金保险费的修正积累制修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。日本的公共年金大体上每5年进行一次核算。为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动情况进行预测，据以对未来65年的年金收支情况进行滚动预测。如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积累和支出。虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出的调整不无借鉴意义。（二）日本社会保障制度的问题与改革1．影响日本社会保障制度的外部因素现代日本的社会保障制度，在60年代至70年代初日本经济社会环境较为有利的条件下，得到了迅速发展和完善；但在步入70年代中期以后却遇到了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣制度与家庭结构变动等三方面问题。[8]（1）经济增长减速对日本社会保障制度的双重压力。60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日本经济的高速增长。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入90年代以来，由于日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从1991年起又陷入了一场旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济的方案，但一直未能收到明显的效果。经济增长的滑坡，至少从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与雇佣保障方面的负担。（2）人口结构变化使社会保障负担加重。60年代至70年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入70年代后也迅速加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系数已达1990年已达12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势，到2025年将达27.4%。[9]伴随人口高龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。（3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制”，公司雇员一般不中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保障负担的作用。70年代中期以后，由于面临经济增长减速而导致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。（4）家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务推向社会，如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面临的又一个重大问题。由于上述因素的综合影响，日本政府的租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势在必行。2．日本社会保障制度改革的主要趋势日本的社会保障改革由来已久，从70年代后半期开始日本政府即着手对社会保障制度进行调整，80年代以后改革力度明显加大。1982年日本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革的建议，1986年日本政府制定《长寿社会对策大纲》，1988年发表《关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标》，1993年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、支持的制度”，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在21世纪依然能够持续下

去。日本社会保障制度改革的基本方向是：（1）努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面，1994年出台了年金改革法案，决定从2001年起把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者，可在60-64岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗保险方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人医疗公费负担”制度，规定70岁以上老人的医疗费由各医疗保险制度共同负担。1984年设立修改健康保险法时又规定：60-70岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费的标准由100%降至90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率；同时废止了“临时工（日工）保险制度”，将其纳入其他健康保险。1986年和1991年两次对老人保健法进行个性制定了全体国民负担老人医疗费制度。1992年在健康保险中第一次导入了“中期财政运营方式”，以便在大致5年间取得财政平衡，同时降低保险费率和国库补贴率。（2）在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。1994年的年金改革法案规定，厚生年金的缴费比率从1994年10月起，由月标准收入的14.5%提高到16.5%（劳资双方平均分摊），1995年10月再提高0.85%；1995年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于1个月的工资），提取1%的保险金（劳资均摊）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策是提高缴费率。厚生劳动省在1999年拟定了一项养老保险改革方案，主要内容是将给付水平降低20%、同时降低投保费率，今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政府在2001年11月29日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险财政方案，拟于2002年实施。在税制改革方面，扩大中间税征收比率。1998年日本首次引进消费税，90年代以来通过提高消费税的征收比率（1997年后为5%）来保证社会保障的资金来源。此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围，以减少政府支出部分。以上这些做法尽管采用的方式不同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。（3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社会保障中的作用。日本十分重视发展居民参与社会福利的机制，90年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通过各种慈善活动积极为社会作贡献。二、日本社会保障制度对中国的若干启示1．社会保障的立法问题立法基础。社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。立法形态。中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11]但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为，当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。2．社会保障的决策体制与管理体制由现有的决策体制和立法形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某

项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12]在这方面，日本的立法机关审议批准体制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度），受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制，[13]对中国具有重要的借鉴意义。在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度，对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。3．社会保障的财政结构在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，1999年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占78.2%、个人缴费占21.8%，2000年则分别为78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看，在中国1999年的国家财政决算中（包括中央和地方财政），“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元，占国家财政总支出的3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。[17]两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明的对照。中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标，但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18]由于企业负担偏重，影响了保险资金的征缴（由于企业的逃费、避费倾向），制约着“广覆盖”（由于企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降，由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题，并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到，政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。4．社会保障体系平稳运行问题社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平，基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外，还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。一般来说，社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的情况下，无论是国家财政还是基金本身，都将面临巨大的压力，从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课题。由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济

成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]6．建立多层次的社会保障体系日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障；一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。中国在对企业职工养老保险制度进行全面改革的初期，也明确提出了建立多层次的保障体系的目标，[20]但它的初衷在于改变以往的养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式，因而在目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金来源和筹集方式的内容，但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的原则出发，确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我保障责任共同支撑的养老金制度结构，从而建立起一种较为有效和安全的老年生活风险保障模式。在中国，由于在养老保险制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任，也由于劳动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制，使得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力，这是导致多层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。中日两国在各自社会保障制度改革过程中面临着许多相类似的问题，诸如人口老龄化、人口负担系数增大、失业率增长、国家财政负担过重、养老保险基金运营风险加大等等；学术界关于走出社会保障财政危机的方法和途径的探讨亦有趋同之处，诸如推迟退休年龄、减轻政府负担、提高缴费率、降低工资替代率，以及社会保障“费”、“税”之争，现收现付制与基金制孰优孰劣之辩等等。因而，两国在社会保障制度改革方面加强交流和借鉴是十分必要的。但是也应看到，中日两国是在不同的经济和社会条件下对各自的社会保障制度施行调整或改革的，两国在社会保障的制度模式和发展水平方面存在较大的差别，因而某些问题或因素虽然带有共同的表现形式，但是它们的因果关系、结构层次、性质内涵及其对现行制度的影响程度等均表现出较大的差异，从不同的立场或视角考察，可能会得出不同的、甚至是相反的结论。充分把握双方的特殊性，深入分析具体条件和具体问题，才能做出有益的比较和正确的判断。注释:[1]诸如一些中国学者所归纳的：把握有利时机，迅速建立、完善和普及社会保障制度；顺应形势变化，适时实行社会保障政策的重点转移，不断进行社会保障制度的调整和改革；加强“体系化”、扩大覆盖面，多层次、多渠道发展社会保障体系；健全法制，强化社会保障体系的运营和管理，等等。从具体保险制度形态上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保险制度，以养老为主兼有遗属、残疾保障功能的年金制度，具有失业救助、调整雇佣状态、扩大雇佣机会、促进劳动者能力的开发与提高、增进与改善劳动者福利等综合功能的雇佣保险制度，关注老年群体生活需求、通过提供生活服务保障老年人生活质量的介护保险制度等等，亦构成了日本社会保障体系的主要特征。[2]美国占领当局在公共救助三原则——无差别和平等、明确国家责任、保障最低生活水平——的指导下，积极推动日本制订新的法律和制度，1946年《生活保护法》即是在这一背景下产生的。虽然它与战前的救贫制度有着根本区别，但并未理解社会保障体系中的公共扶助的含义，设定了请示权等资格审查规定，并且在执行过程中难以确保“无差别和平等原则”的贯彻、难以体现国家的责任，没有消除授予者的“施恩”意识和受领者的被动意识，国民仍然把生活保护视为国家的施舍。[3]最近的一个例子是，厚生劳动省在1999年提出了将给付水平降低20%、同时降低投保费等养老保险改革方案，但受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见，国会因此未通过上述1999年的政府案。[4]例如，东京地方法院对“朝日诉讼”的一审判决（1960年10月19日）得出了厚生省规定的生活保护基准违反了生活保护法第3条、第8条的结论。这一判决对社会产生了很大影响，使要求提高社会保障水准的市民运动和工人运动活跃起来，生活保护的基准也在判决下达后得到了大幅度的提高。虽然最高法院1982年7月7日的判决推翻了一审结论，但在实际上亦认定了国家的酌情处理权并非是无限的，应服从于宪法的制约，可将显而易见是不合理的实施对策视为违宪行为。[5]中国亦确立了“资金来源多渠道”的社会保险筹资原则，表述为“实行国家、企业、个人三方共同负担”（《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1991年6月26日）。但在具体的责任构成方面、尤其是在政府责任的承担上与日本存在差异。这一点将在后文略加讨论。[6]引自吕学

一年一度的人大、政协两会已经落下帷幕,在刚刚结束的最高人民法院、最高人民检察院的年度报告审议中，最高人民法院院长肖扬在其即将离任之即回顾并总结了目前我国司法系统特别是法院机关所面临的一些问题，“法官素质”、“廉正建设”、“机制保障”，现在我们就来浅谈下有关人民法院在司法保障方面的改革措施。

随着最高人民法院第二个五年计划的深入开展，我国人民法院的改革步伐目前逐渐进入“深水区”，人民法院发展取得了阶段性的进步，特别是在“死刑复核制度”、“人民陪审员制度”、“执行难”等问题，更是取得了显著效果，同时制约人民法院发展的保障机制也有所改善，然而不足的，至今仍然有一些根本性的困难在缠绕着人民法院的健康发展。司法保障问题对于人民法院的发展来说是个一直都是非常关键的事，由于司法体制的问题，目前人民法院特别是基层人民法院的“人、材、物”受控于地方政府左右，一些“关系案”、“人情案”其实往往就是来源于这些地方高官，如今天一个电话要求对某某案件审慎，明天一个文件要求对某某案件彻查，特别是有时这些地方领导通过案件承办法官的上级领导来干预，而法院领导为法院的发展又不得不需要地方政府领导们的支持，也就间接影响到了案件的顺利开展，往往使得一件极普通平常的案件复杂化、多样化。另外，地方政府还给予人民法院一些其他一些与职责无关的事情安排，例如，让人民法院抽调人手去执行基层组织的综治工作、计划生育宣传、乃至招商引资等工作，这样不仅大大增加了法官们的工作负担，而且还让人民群众感到不伦不类，对法官职责性质产生怀疑，这对人民法院的健康发展是极为不利的。

因此，要保障人民法院健康、有序的，就不能给予过多的束缚，既要让其在宪法的规定下能充分保障执行自身的职责，又能全面的接受我党的正确领导，这样就需要给予司法机关一个完善的政治、经济保障机制，首先，我们先阐述一下法院目前所面临的困难局面。

一、当今社会，我国人民法院所面临的困难情况较多

目前在基层法院，特别是中西部的基层法院都面临着一些相识的困难，在政治待遇上，由于我国目前是按照行政体系的方式来管理司法机关，法官们都依照《公务员法》的方式进行着晋升、评级，并与之相配应各项待遇，而《法官法》的各项福利、待遇问题是乎没能有太多联系，国家也未制定相应的配套法律来解读《法官法》的一些具体措施，也就让一些条文给予法官的政治待遇方面的政策不能落实到位。同时，由于各个地区的差别，给予司法机关的行政职级数额往往较少，一些工作了大半辈子的法官们仍然是副科级职务，而一些庭室负责人也不过正科级，即便如此，也不是全都一致，而是有限的名额，每年，甚至每几年才有较少职级名额拨给司法机关。在升迁事态缓慢的情况下，一些法官们的信念开始动摇，并产生出消极心理。长此以往，人民法院的事业必然会受到严重的挑战，不利于我国司法机关的健康、积极发展。

经费困难，至新的诉讼收费办法实施后，对人民法院，特别是老、少、边、穷等偏远地区冲击力更大，一些困难的法院难以开展正常的日常活动，对审判、执行工作的开展更是难以维持，地方政府、上级法院拨款有限，以至这些法院目前的处境十分艰难。而经费相对较好的法院又不能按现时的状况，逐年增加相应经费。这些都制约着法院工作的正常开展。