合同协议管理范文10篇

电力施工

供用电合同及供用电协议管理办法

第一条：凡属供电营业区内的长期用电户以及临时用电户均应签定供用电合同或供用电协议。

第二条：供用电合同是我国经济合同法明文规定的重要合同之一。供用电合同指供电方（供电企业）根据用户的需要和电网的可供能力，要遵守国家法律、行政法规、符合国家供用电政策的基础上，与用电方（用户）签订的明确供用电双方权利和义务关系的协议。

第三条：签订供用电合同是为了保护合同的当事者的合法权益，明确双方的责任，维护正常的供用电秩序，提高电能使用的经济效果。签订供用电合同需要考虑电网的可能。由于机组故障、燃料供应不足、交通运输不及时，都可能影响到供用电合同的正常履行。从这个意义上讲，供用电合同的签订比其他经济合同的条件更为严格。因此，必须考虑当事者对合同的影响和制约，根据平等自愿、协商一致的原则，按照国家有关规定签订供用电合同。

第四条：按照《中华人民共和国经济合同法》和《电力供应与使用条例》，供电企业与电力用户一般应签订供用电合同，明确双方的权利、义务与经济责任。供用电合同的签订应根据用户的需要和电网的可能，从重要电力用户开始，逐步扩大范围。

各乡镇人民政府，各街道办事处，县政府各部门，各企事业单位：

为切实提高依法行政水平，进一步加强对县政府签订合同及协议的规范化管理，确保其合法、有效，经县政府研究，决定今后凡以县政府名义或经县政府授权签订的合同及协议一律实行登记备案管理。现将有关事项通知如下：

一、登记备案管理的范围

本通知所称需备案管理的合同、协议的范围包括：

（一）以县政府名义与其他法人组织或自然人签订的合同、协议以及具有合同、协议性质的其他文件；

（二）以部门及单位名义签署的，但需经县政府授权同意的合同、协议以及具有合同、协议性质的其他文件。

第一章总则

第一条为了提高政府采购工作效率，降低税收成本，加强国家税务局系统（以下简称国税系统）政府采购协议供货管理，根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)、《中央单位政府采购管理实施办法》等相关法律法规制定本办法。

第二条国税系统各级税务机关(以下简称采购人)实施协议供货采购，适用本办法。

第三条国税系统政府采购协议供货（以下简称协议供货）,是指国家税务总局集中采购中心（以下简称总局集中采购中心）对列入政府集中采购目录或国税系统部门集中采购目录范围的通用或特定采购项目，通过公开招标确定采购项目的中标供应商、中标货物的最高限价(协议供货价)、价格折扣率(优惠率)、规格配置、服务条件等采购事项,并由总局集中采购中心代表国税系统,统一与各中标供应商签署协议供货协议书;在协议供货有效期内，由采购人根据部门实际需要,按照规定程序,选择具体中标供应商、中标货物及相关服务、确定中标货物实际成交价格并签订合同的一种采购形式。

第二章基本规定

第四条协议供货范围

【摘要】医疗服务机构骗保是我国基本医疗保险领域的一大顽疾，社会保险经办机构作为第一线的监管者，肩负着繁重的工作任务和压力。按照现有法律和部门规章的要求，经办机构只能通过协议管理来履行监督管理的职能。从经办机构的法律性质和医疗服务协议的法律性质来看，经办机构更适合通过民事法律规制的方法来治理骗保行为；从规制路径的法律制度适用原理来看，可以考虑引入消费者合同中的惩罚性赔偿制度并规定暂停支付和财产保全的民事程序措施，以此实现威慑骗保者和保障参保人群体的双重效果。

【关键词】医疗服务协议；协议管理；骗保；惩罚性赔偿；违约金

医疗机构和药品经营单位以欺诈、伪造证明材料等手段骗取社保基金支出是基本医保制度建设面临的严峻挑战。目前我国官方尚未公布过骗保的统计数据，但是近年来各统筹地区颁布了多部地方性规章，旨在加强监管，保障基金的安全运行，这表明，医疗服务机构骗保绝非个案现象。而从各地区反映的情况来看，社保经办机构虽然处于基金监管工作的第一线，但是却不具备执法权，不能通过罚款、吊销营业执照等行政处罚手段惩治医疗机构的违法行为，只能在协议管理的框架下加强“事中”和“事后”的监管，即使发现服务机构骗保，也只能责令其退回骗取的医保基金或者暂停支付，而这些普通的违约处理措施在实践中起不到威慑服务机构的目的，骗保的违法成本极低，因此骗保行为屡禁不止。医保服务的协议管理是为了落实国务院提出的简政放权要求，按照人社部2015年颁布的两项部门规章——《关于完善基本医疗保险定点医药机构协议管理的指导意见》《关于印发基本医疗保险定点医药机构协议管理经办规程的通知》（以下简称《意见》《通知》）部署的，具备合法性，因此我们只能在此制度框架下寻求合理的规制方法。本文拟从社保经办机构的法律地位和医疗服务协议的法律性质出发，探讨民事合同规制方法在协议管理中的应用，以及特殊的违约救济手段——惩罚性赔偿引入医疗服务协议的可行性，为社会保险经办机构通过协议管理防范骗保行为提供对策建议。

1协议管理的法律属性

社会保险法第31条规定，经办机构与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为；根据人社部颁发的《意见》，医药机构违反服务协议约定的，应当按照协议追究违约方责任；另根据《通知》的要求，医药机构违约的，经办机构只能采用约谈、限期整改、暂停支付、拒付费用、暂停或终止协议等措施要求其承担违约责任，同时提交人社、公安、卫健等行政部门采取行政措施。但是在实践中，行政部门不居于社保经办工作的第一线，而且往往出于人员、经费方面的考虑，在处理服务机构骗保案件的问题上表现得不够积极，再加上很多案件需要联合工商、药监、卫健多部门联合执法，在协调上也有很多困难，因此惩治违法行为的重担就落到了经办机构的肩上。为了达到威慑的效果，经办机构都希望能够类推适用社会保险法对骗保行为处以二至五倍行政处罚的条款，但是又忌惮于协议管理“去行政化”的性质，于是在服务协议或者地方性规章中使用了“二至五倍退款”“二至五倍赔偿”等字眼，在实施DRGs点数法支付的一些地区，经办机构尝试采用扣除二至五倍病组点数的做法，但是这些监管手段在实质上与行政处罚并无二致，而且“退款”和“赔偿”也不能作为罚款进入财政专户，只能进入医保基金，此做法于法无据，存在着较大的法律风险。笔者认为，协议管理的法律性质应当从经办机构的法律定位和服务协议的法律属性两个方面来界定。1.1社会保险经办机构的法律地位。我国社会保险经办机构的法律地位并不明确。一方面，我国经办机构行政机关的色彩浓厚。从法律性质来看，其系“参公管理的事业单位”，集行政管理权和经办服务职能于一身，行政费用来源于同级政府财政的划拨，社会保险法第83条关于“用人单位和个人对经办机构侵害参保权益的可提起行政复议和行政诉讼”的规定似乎也印证了这一判断；另一方面，经办机构与服务机构之间是平等的民事关系，经办机构是医疗服务购买法律关系中的民事主体。按照社会保险的一般原理，社保基金有别于公共财政资金，经办机构是统筹地区参保人利益的代表，其与医疗服务机构的地位平等，系受参保人的委托向医药机构购买服务，这与代表公共利益的政府部门向社会机构购买公共服务的性质是存在本质差别的，前述人社部的两个规章中规定的协议管理、服务机构承担责任的性质是违约责任等条款也支持这一观点。笔者认为，经办机构在医疗服务协议管理中扮演的角色应当是民事主体。首先，我国社会保险法中只规定了参保单位和个人的权利救济途径，并没有要求医疗服务协议争议也要按照这一途径解决，《意见》等部门规章中也没有做明确的要求，按照“法无禁止皆自由”的原则，争议处理办法应当由医、保双方自由选择，而不应当直接按照行政争议程序来处理，那么将经办机构认定为民事主体更合理。其次，经办机构是参保人群体利益的代表，这种利益可以进而分解到每一位参保人，这不同于带有“不特定多数人享有”和“不可分解”性质的公共利益，也就是说，经办机构代表是私法意义上的个体化利益，这与医疗服务机构追求的成本补偿利益，甚至是商业利益是相互对立且平等的，并无高下之分。因此，在经办机构与医药机构的法律关系中，将二者都认定为民事主体是适宜的。1.2医疗服务协议的法律性质。协议是医保管理上的概念，法律性质为合同。合同可分为公法合同与私法合同，后者系特殊的合同类型，由行政主体与行政相对人签订，行政主体在合同履行过程中可享有行政优先权，具体表现为监督权、指挥权、单方变更权和解除权。有学者主张将医疗服务协议认定为公法合同，这样可以由经办机构发挥优先权来规制医药机构的骗保行为。此观点值得商榷，除了上文所论证的经办机构的民事主体地位以及现行法律法规中没有特别规定的理由之外，退一步讲，即使将服务协议认定为行政合同，行政优先权也难以有效解决骗保问题。目前的制度设计应当旨在实现对违法行为的震慑，提高骗保的成本，众所周知，监督权和指挥权处于“事中”管理阶段，其发挥作用的机制主要表现为对违法行为的事先预防，而经办机构确认了医药机构的骗保行为，单方面解除服务协议之后，也无法阻碍该机构在本合同履行期结束之后再次成为服务机构，行政合同的规制效果并不理想。因此，本文主张将医疗服务协议认定为民事合同，努力发掘民事法律规制手段在规制骗保中的积极作用。

2惩罚性赔偿引入协议管理的可行性分析

[摘要]学历进修协议纠纷是教师继续教育、在职提高学历后不履行协议、提出调动或辞职而产生的争议，这给高校人事管理带来一定困扰。为完善学历进修协议方面的管理制度，本文在论述高校教师学历进修协议及其性质的基础上，通过分析近年来学历进修协议纠纷的裁判发现：高校与教师关系定位为人事关系，确认学历进修协议是合法有效的协议，教师有权解除聘任合同，而高校有义务为教师办理人事档案和社会保险转移手续，教师服务期内辞职需承担违约责任。完善高校进修培训的人事管理制度，应当从订立学历进修协议的程序、学历进修协议的内容、健全相关法律机制，保障学校和教师权利方面来进行改进。

[关键词]人事管理;学历进修;协议纠纷;裁判分析

高校教师继续教育、在职提高学历是教师根据《教师法》所享有的专业权利，也是高校提高教师教学能力、研究水平的重要途径，通常是由高校和教师签订学历进修协议，约定教师去国内外培训进修和学成回校继续服务的年限。但是如果教师完成学业后不履行协议提出调动或辞职，由此产生的争议就是学历进修协议纠纷，笔者拟从学历进修协议纠纷裁判的角度进行分析，就如何完善高校人事管理制度提出建议。

学历进修协议纠纷概述

学历进修协议纠纷争议焦点问题主要在于教师服务期间辞职是否违反学历进修协议的约定，且高校是否可以要求教师返还培训期间高校支付的工资、社会保险、培训费用并支付违约金，以及教师要求与高校解除聘用合同是否符合法律规定。对于高校教师学历进修协议的性质，学者及实务界有以下观点。1.高校教师学历进修协议属于行政合同。东南大学法学院方亚琴认为，[1]高校与教师之间是管理与被管理的关系，并非平等主体，也非劳动法规定的劳动单位与劳动者，高等学校教师提供教育服务本质上属于政府为社会提供公共产品的行政行为。校方对教师的管理属于行政管理的范畴，他们之间签订的进修培训协议应当属于行政合同，属于隶属关系行政合同中的互易合同。2.高校教师学历进修协议属于普通的民事资助协议，是民事合同淮阴工学院谢晓斌认为[2]，由于劳动法律上的培训与人事法规上的培训的分立，学历进修协议实体法上应适用人事法规而非劳动法律，高等学校教师学历进修不应认定为劳动合同法上的专项培训，原则上应属于普通的人事培训，而非人事专项培训，高校与教师之间的学历进修协议与教师与培训机构之间并无直接关系，该协议性质上仅为普通的民事协议。3.高校教师学历进修协议适用劳动合同中的技术培训协议[3]。从中国裁判文书网的判决来看，法院的观点是将学历进修认为是教师在任职期间参加的对自己业务能力进行提升，类似于一种技术培训，应适用劳动合同中的技术培训。笔者以为，学历进修协议从内容上看属于双方在自愿、平等基础上达成的就培训期间、培训后的权利义务的约定，属于普通民事协议，但是该协议又对教师进修后违反协议提出解聘作了违约的规定，就此内容而言，属于人事管理的范围，该争议的本质是高校自主聘任及管理教师权与教师进修培训权的冲突。

学历进修协议纠纷裁判的主要观点

[摘要]2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议列入行政诉讼受案范围，但在实践中行政协议案件裁判方式并没有统一规定。文章通过一些案例分析行政协议的性质、行政协议行为对行政协议裁判方式的影响，提出审查行政协议案件使用的7种裁判类型思维体系。

[关键词]行政协议性质；行政协议行为；裁判方式类型化思维体系

2015年5月实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十一）项规定行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属人民法院审理行政案件的受案范围；第七十八条规定了审理行政协议的裁判方式，即“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。但在新法出台之前，行政协议纠纷是通过行政诉讼抑或民事诉讼解决，这一问题在法学理论和审判实践中存在争议，致使各级法院审理行政协议做法不统一，裁判方式也有所不同。同时，由于最高人民法院颁布的相关司法解释和批复答复也没有给予完全一致的解释，造成审理行政协议普遍存在困惑。在最高人民法院对如何审理行政协议未出台相关司法解释之前，笔者通过对一些案例裁判方式进行分析，研究行政协议的性质、行政协议案件中审查对象与行政协议裁判方式的关系进行研究，就行政协议裁判类型化思维体系提出一些建议。

一、部分法院审理行政协议的裁判方式与分析

通过北大法宝司法案例数据库，从2017年1月1日至2018年6月30日止，输入“行政合同”“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”“二审判决书”等词组进行检索，对137份裁判文书引用的法律及判决方式进行分类。经过整理、比对、排除，归纳分析部分法院审查行政协议案件的裁判方式和适用法律规范。具体分析如下：（一）行政协议的文书裁判方式从文书裁判方式看，在这137份裁判文书中，排除不属于政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议案件14件，各类系列案共79件，折算后符合统计要求的一共有54件案件。其中，法院对行政机关实施行政协议行为的合法性审查为15件，占27.78%；对行政合同的效力及合同的履行进行审理的案件一共有37件，占68.52%；其他审查为2件，占3.7%。从上面的数据看，虽然《行政诉讼法》将行政协议列入行政案件受理范围，但是在行政审判中大部分审理行政协议的办案思路是按照审理民事合同的思维方式进行审理，即强调围绕原告的起诉请求进行审查，以合同约定条款、双方履约情况作为审查行政协议的主要依据，强调缔约自由、当事人地位平等和意思自治。以吉林省佰亿投资担保集团有限公司诉公主岭市经济开发区管理委员会特许经营协议及行政赔偿纠纷案为例。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效……(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案吉林省佰亿投资担保集团有限公司与公主岭市经济开发区管理委员会签订的《吉林省公主岭市范家屯城市供水特许经营协议》《范家屯供水项目协议书》违反了法律的强制性规定，且双方均未能举证证明其在签订协议前履行了法定的各项程序，应属无效协议，自始就不具有法律效力。二审认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，亦认为涉案的《吉林省公主岭市范家屯城市供水特许经营协议》《范家屯供水项目协议书》为无效合同。（二）裁判文书对民事法律规范的引用从裁判文书中是否直接引用民事法律规范看，这54个案件中有22个案件没有适用民事法律规范，这22个案件主要涉及受案范围的界定、当事人主体资格的认定等程序类问题，占40.74%；有32个案件在文书中直接适用民事法律规范（包括适用《民法总则》《合同法》《民事诉讼法》等），占59.26%。从这些数据看，在行政审判实务中，多数行政协议案件在采用民事审判思维模式进行审理的前提下，导致审理结果也直接适用民事法律法规。比如王某某、陈某某诉杭州市余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案。杭州市中级人民法院二审认为，陈某某其在杭州市余杭区无常住户口，但其属于王某某户内王某芳结婚三年以上的配偶，依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二十条第二款第（一）项规定可以计入安置人口。良渚街道拒绝将陈某某列入安置人口，不符合上述规定，依法应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十七条第一款，《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十四条的规定，判决撤销一审判决，将良渚街道与王某某户签订协议第六条第1项中确定的安置人口6人变更为7人，安置面积480平方米相应变更为560平方米。

二、行政协议本质、审查对象之争对裁判方式的影响

一、导论

在福建省泉州市的东南角，屹立着一座宏伟壮观的特大型公路桥梁，这就是我国首例民营经济以BOT方式建成的泉州刺桐大桥。这是一个官民并举、以民为主、完全采用BOT（建设—经营—移交）投资模式的建设项目。在国内，以民营经济为主，通过BOT参与大型基础设施建设，刺桐大桥工程实属首例。它开创了以少量国有资产为引导、带动大量民营资本投资国家重点支持的基础设施建设的先河。[1]笔者的家乡在泉州，所以对刺桐大桥给家乡带来的重大经济效益关注较多。2001年11月10日中国加入世界贸易组织（即WTO），这使我国经济的发展逐渐与国际接轨，但由于客观条件的限制，我国的基础设施建设仍然相当薄弱，尤其是当前我国正实施西部大开发战略，开发利用西部丰富的自然资源必然要进行各项大规模的基础设施建设，BOT投资方式将扮演重要的角色。鉴于BOT是一种效应很好的投资方式，笔者认为目前我国急需通过BOT方式引进外国资本，发展基础设施建设，促进国民经济增长。有鉴于此，以下笔者拟对BOT的主要法律问题作一肤浅论述。

二、BOT的内涵界定与法律特征简述

BOT名称是对Build-Own-Transfer（建设—拥有—转让）和Build-Operate-Transfer（建设—经营—转让）形式的简称。现通常是指后一种含义。关于BOT投资方式的定义，目前国际上还没有一个公认的定义，但至少有下列几种观点：1，BOT是一种涉外工程承包方式；2，BOT是项目融资方式；3，BOT是一种国际技术转让方式；4，BOT是政府合同或行政合同；5，BOT是融资租赁方式；6，BOT是委托管理；7，BOT是一种新型的投资方式。[2]

笔者认为BOT是一种新型、特殊的投资方式（观点1到6均只是其内容的某一方面）。具体而言，它是指东道国政府与私人投资者（本国或外国均可）签订特许协议（以授予一定期限的特许专营权），将某一公共基础设施或基础产业项目交由私人投资者成立的项目公司筹资、设计并承建，在协议规定的特许期内，由该项目公司通过经营该项目偿还贷款、回收投资及获得利润，而政府则从行政角度对BOT项目进行行政管理、监督；特许期满后，项目无偿移交给所在国政府或其授权机构。[3]

BOT投资作为一种新的融资方式，同以往其它融资方式相比，有其自身的法律特点：

在法院审判工作实践中，常常会遇到以征地补偿作为行政诉讼案由的案件。此类案件的直接表现形式为当事人对征地补偿安置协议的签订、履行等有争议，该类案件问题复杂，矛盾众多，各地法院执行标准也不一致，大家争议颇多。笔者拟根据我国相关法律法规的规定，并结合实际审判工作经历，谈谈审理此种类型行政诉讼案件应厘清的几个问题。

一、征地补偿安置协议是一种行政合同，征地补偿案件属行政诉讼的受案范围。

近几年来，随着城市化进程的不断深入，征地拆迁工作在全国各地铺天盖地陆续展开，由此而带来的社会矛盾也不断涌向法院。征地补偿安置协议纠纷就是其中之一。此类型纠纷主要表现在当事人对征地补偿安置协议的签订、履行、变更、解除等过程中。根据纠纷的表现形式，有些法官认为此类型纠纷属普通民事合同纠纷，应属民事诉讼的受案范围。但笔者认为，此类协议是一种典型的行政合同，属行政诉讼的受案范围。

（一）、征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。

征地补偿安置协议是指征地行政主管机关（通常为区、县级以上国家土地行政主管部门）为了公共利益的需要，按照法定程序将一定范围农村集体土地所有权转为国家所有权，并就经济补偿、安置等问题与被征地方协商一致而签订的协议。由此可见，征地补偿安置协议签订的目的是为了实现特定的行政管理目标和行政职能，征地补偿安置协议的一方当事人必为行政机关，依《重庆市征地补偿安置办法》第三条第一款“市和区县（自治县、市）人民政府应加强对征地补偿、安置工作的领导，土地行政主管部门具体负责实施。”的规定，该行政机关必为市和区县（自治县、市）人民政府的土地行政主管部门。征地补偿安置协议同时还属于一种合意行为。而根据方世荣教授在全国高等政法院校法学主干课程教材上对行政合同的定义，我们可知，行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现特定的行政管理目标和履行行政职能，与相对人之间经过协商，双方意思表示一致所达成的协议。根据该定义标准，结合征地补偿安置协议的签订背景、签订目的、双方当事人等要素，我们发现，征地补偿安置协议是一种典型的行政合同。

（二）、征地补偿纠纷属行政诉讼受案范围。

摘要：我国通信建设企业在日常经营管理活动中时常会遇到各种经济合同纠纷。为妥善应对这些纠纷，通信建设企业有必要加强经济合同纠纷管理，细致分析解决途径，及早确立适合本企业的经济合同纠纷管理策略，全方位加强与经济合同纠纷管理相关的内部控制，促进企业发展。笔者试从经济合同纠纷解决途径入手，结合通信建设企业管理实践与法律实务，辨析相关概念、法律规定，对比和探讨相关解决途径优劣并提出相应的管理建议。本文有关经济合同纠纷解决途径的研究成果，除通信建设企业外，其他依照我国法律设立的民事、商事主体都可以参考。

关键词：经济合同；纠纷管理；法律实务；仲裁；内部控制

一、合同与经济合同的概念

合同与经济合同都属于民事法律概念。我国《民法通则》规定，合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议；我国《合同法》规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。基于民事法律原理与规定，笔者认为通常情况下，能够表示平等民事主体之间真实意思且真实意思表示中含有相应权利义务关系内容的各种约定或协议，就可以归属到合同的范畴。对于经济合同，我国法律尚无专门的规定。但在我国《民法通则》《合同法》都涉及一些具体的合同类型，例如建设工程合同、技术合同等，这些类型的合同与经济生活的关系是非常紧密的。在笔者看来，经济合同应是合同这一法律概念在经济领域的延伸与细化，其主要是开展经济活动的平等民事主体为明确经济活动中各主体间权利义务关系而订立的各种约定或协议，通常以书面形式达成。通常经济合同的广度较合同要相对狭窄。无论什么样的合同，只要依法成立，则该合同就对合同各当事人具有法律约束力。

二、通信建设企业常见经济合同类型辨析

对通信建设企业而言，可以从不同角度对经济合同进行分类、分析。如从收入-成本（费用）角度分析，则可以分为三种，即收入类合同、成本（费用）类合同与非收入成本类合同。如从企业在合同中所处地位角度分析，则还可以分为非甲方合同（即通信建设企业不作为合同甲方）与甲方合同（即通信建设企业作为合同甲方）两种。不同类型的合同在实践中有区别更有联系（见表1）。例如通信建设企业的收入类合同多为非甲方合同，但也包括设备或场地出租、工程材料销售等甲方合同；而成本（费用）类合同则多为甲方合同，但也包括房屋承租、商品采购等非甲方合同；至于非收入成本类合同则两种情况兼具（此时通信建设企业是否作为甲方由具体合同约定）。

一、行政协议的界定

新行政诉讼法及其司法解释均未对行政协议的概念及特征进行直接界定，国内外学者对行政协议的界定也有着不同的见解。根据德国联邦行政程序法第54条第1款规定，行政协议是指设立、变更和终止公法上的法律关系的合同。由此可见，德国的行政协议概念是以一般合同概念为模板并通过客体即所谓公法上的法律关系来加以界定的，易言之，一个合同是一般的合同还是属于行政协议实质上取决于合同客体是否为公法上的法律关系。法国行政法认为，行政协议的基本特征为“以执行公务为目的”、“公务关联性”。法国认定行政协议的要素包括：协议的一方须为行政主体；协议要与执行公务有关；还要求合同超越私法规则。[1]我国学者对行政协议的界定主要包括行政目的说、行政客体说、行政主体说等观点。行政目的说强调协议签订的目的是为了实现公共利益或行政管理。“行政合同是指行政机关为实现特定的行政目的，与其他行政机关或者公民、法人、其他组织达成的协议。”[2]客体说认为行政协议所产生的法律关系应当是行政法上的法律关系。“行政契约就是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。”[3]主体说则是从形式上观察行政协议的一方当事人是否为行政主体。上述观点和学说各有其优势和不足，目的说在实务判断中主观性太强，标的说具备理论上的完备性却缺乏可操作性，而主体说虽然看似简单易于操作，但其却忽视了行政协议与民事合同的区别难以形成共识。笔者认为，在界定行政协议的概念时，虽然各类学说的出发点和侧重点各不相同，但毋庸置疑的是，行政协议是行政性与契约性双重属性的结合。这为判定行政协议提供了依据，也为解决协议纠纷提供了理论基础。在双重属性中，“行政性是行政合同的第一位的特征”[4]。从行为的目的来看，行政协议与行政机关单方作出的行政行为一样，均是为了实现公共利益或者行政管理目标，因而法律允许行政机关可以在一定范围内不经双方的合意，为了上述目标的实现，变更或解除行政协议，这体现了行政协议的行政性。而从行为的过程来看，行政协议是行政机关和公民、法人平等协商的成果，并借此确定了双方的权利义务，随着协议的订立，协议双方都要按其约定积极地履行各自的义务，这体现了行政协议的契约性。

二、我国行政协议纠纷司法救济机制的现状

（一）我国行政协议纠纷的类型

我国行政诉讼制度的出发点和落脚点在于通过审查行政行为的合法性来保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因而行政协议纠纷的救济也往往被学者界定为“在行政合同中的当事人的权利受到侵害的时候，对于这种侵害所进行的救济措施，以此来减少行政合同中相对人的损失。”[5]但纠纷往往并非单因所致，行政协议纠纷也多是协议双方行为相互作用的结果。作为协议的双方，不仅行政主体的行为会导致行政协议的纠纷，协议相对方的违约行为同样会酿成行政协议纠纷。在行政协议的履行过程中，行政机关应当认真履行协议约定的各项义务，不能违背法律、法规的强制性规定，否则就会因此产生矛盾和纠纷。以王士学诉北京怀柔区九渡河镇政府一案[6]为例，原告与镇果林工作站通过签订《退耕还林合同书》约定原告退耕还林，其退还部分土地享受国家每年每亩100公斤原粮和20元补助费。原告认为其已按合同约定履行，但被告却并未依约支付足额的补助费，因此产生纠纷而提起行政诉讼，要求法院判令被告履行合同约定的义务。与之对应，行政协议相对人也应严格遵守协议的约定以及法律、法规的规定，否则其一旦违约可能会导致行政管理无法实现甚至公共利益受到损害。例如，在湖北草本工房有限公司诉荆州开发区管委会和荆州市政府行政协议纠纷案中，荆州开发区管委会与湖北草本工房饮料有限公司签订了《招商项目投资合同》，该协议对湖北草本工房有限公司的投资项目及产品等基本情况以及其通过出让方式获取投资项目所需土地的坐落范围、面积和价格以及违约责任予以约定。但原告湖北草本工房有限公司在协议签订六年之后既未投产，也未按约定缴纳相应税收，导致协议目的不能实现；另外，其取得的13.94公顷土地也被闲置四年之久。

（二）我国行政协议纠纷司法救济机制存在的问题