农业用地论文范文

导语：如何才能写好一篇农业用地论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1.1耕地数量日益减少，人地矛盾突出。从1957年以后，我国耕地面积开始逐渐减少，平均年减少53.3万公顷，1985年减少100万公顷，达到顶峰。1979-1989年全国耕地减少了366.67万公顷。30年来由于各类开发区的兴建，交通、通讯和工矿企业及房地产开发各行业的发展，耕地减少的现状愈演愈烈。然而在此同时，我国人口以年增长1500万速度递增，人地矛盾日益突出，一增一减，使土地资源不堪重负。

1.2耕地质量不高、后备资源不足，耕地质量差，退化严重。我国耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食年产量相差150~200公斤，在全部的耕地中，质量相对较好的、有灌溉设施的耕地仅占耕地总面积的39.9%，全国还有606.67万公顷的耕地坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持需逐步退耕。由于盐渍化、荒漠化影响，50%存在不同程度地逐年退化。

1.3土地规模小、利用率低不适应农业和农村发展需求。由于土地规模小，无法进行规模化生产。

2.耕地分布复杂，难以实施农业机械化，农业生产效益低

我国只有34%的耕地分布在平原、盆地；其它66%的耕地分布在丘陵和高原地区，其中有606.67万公顷万公顷25度以上，地块零碎分散，地形高低不平，地类交叉复杂是我国耕地分布的特点。

3.农业机械结合土地整理

3.1《中华人民共和国土地管理法》第41条规定“国家鼓励土地整理，县、乡（镇）人民政府负责组织农村集体经济按照土地利用总体规划，对田、水、路林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。所谓土地整理，按社会科学家的说法，就是在一定的区域内，依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政的、经济的、法律的、工程技术的等手段，对土地利用现状进行调整、改造、综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。土地整理主要分为：修路、土地平整、排水灌溉等，即是把原来不规则的、质量较差的土地，边角地或荒坡荒地进行整理，使它们变成有效的耕地，再通过水、田、路、林、村的综合整治，改善农业生产条件，适宜于农业机械化生产，最终达到农民增收目的。机械是土地整理的重要组成部分，其根本任务是利用各种施工机械挖填土方、平整土地，机械促进了新技术的发展，机械作业与人蓄力相比，能高效、优质、持久、适时性作业，直接提高作业效益。

3.2平整土地有利于灌溉和排水，控制土壤水分，保土保肥，有利于田间作业机械化；是建设旱涝保收、高产稳产农田的基本措施之一。采用合理的土地平整工艺可保证平整质量，做到省工高效，加速高产稳产农田的建设。平整土地要有长远的规划，施工时间以春、秋两季结合耕整地进行为宜。平整土地的标准：(1)适宜灌排水的均一坡降：畦灌为0.002-0.004；沟灌为0.003-0.008；水田为0.0005-0.001。(2)平整精度：单元内地表相对高差的平均值，畦田和水田不大于5厘米，沟灌不大于10厘米;最大相对高差值，畦灌不大于10厘米，沟灌不大于10厘米。基本保持原来的土壤肥力，即尽量多保留地表熟土。平整土地施工机械主要有推土机、铲运机和平地机，还需要铲抛机、松土机或犁作为辅助机械。配备方案要根据条件因地制宜。高度差较大、地形复杂且需要单独处理表面时，应配有铲抛机、和推土机平地机；地形较简单、单向运土两大且运土距离超过50米时要配有铲运机和平地机。铲抛机能连续地横向抛土，清、回表土工效很高，平地机一般采用牵引式液压平地机，要求较高平整精度时，要配有细平机。机械化土地平整一般分为两步进行，即粗平和细平如原地起伏不大，可结合耕耙直接进行细平。粗平作业时按图第一道工序是清表土20-30厘米；第二道是平底土；第三道是松底土；第四道是回表土。用同样的方法依次完成整个单元的粗平。细平作业时一般用牵引式平地机进行先按整个平整单元的对角线方向交叉平整两遍，最后顺长边方向平1-2遍达到要求。旱地改水田或小块合成大块水田的平整，粗平在旱地或水田排水后进行，方法与旱田平整相同；细平在灌水后用水耙或耖田的方法平整。

3.3沟渠作用是用于排水灌溉。正确地选择开沟施工机械与方法，能保证开沟质量，做到省工高效。明沟有排水沟与灌水渠；暗沟有输水暗管与排水暗管。按沟渠的种类与规格，选用不同的机械。干、支级大型沟渠多以农用推土机、铲运机为主；斗级中型沟渠可备农用推土机、铲抛机和液压挖掘机；农、毛级小型则选用铧式开沟犁或旋转开沟机，而旋转开沟机多用于排水沟工程。在施工时要合理安排，充分发挥各种机械的性能，以提高效率和施工质量。推土机修筑渠道、土堤时，通常采用横向推土的方式，较小的可用斜向推土作业。对坚硬土壤，在推土前先用松土机疏松土壤，以提高效率。铲抛机用来开挖沟宽5-15米的中型效率较高。液压挖掘机对所开的宽度、深度、构形、排土方式等适应性较强、通用性好，适用于各种沟渠的开挖作业。

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关键词:国有农业企业;农业用地;价值管理

资源性资产流失主要表现为国有资源性资产长期被无价使用,资源资产未有效配置,造成国有资源性资产的闲置和浪费。依法确认国有农业企业土地使用权,在土地登记发证基础上制定土地资源资产核算方法,对其确认、计量、记录和报告全过程作出会计规范,将其纳入会计核算体系,对其进行价值管理,是在法律规范下,从会计制度层面上有效防止国有资产流失的重大举措,也是社会主义市场经济体制下国家对国有农业企业资本保全的必然要求。

一、国有企业用地管理的现状及其问题

《中华人民共和国土地管理法》规定,我国实行土地的社会主义公有制,即土地属于国家所

有和农民集体所有。论文百事通任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地使用权可以依法转让。基于这种法律环境的考虑,我国企业会计准则将土地使用权纳入无形资产范畴,由《企业会计准则——无形资产》予以规范。但是,无形资产是有使用年限的,无形资产准则规定无形资产的成本应在预计使用年限内分期平均摊销,并规定企业进行房地产开发结转相关土地使用权时应将其账面价值一次性计入房地产开发成本。但是,现实情况是国有农业企业使用的农用地是国家无偿划拨的,其使用是没有期限的,不存在将其成本在使用期限内摊销或结转的问题,因而不适用于无形资产准则。

《企业会计准则——固定资产》、《企业会计制度》有关规定都涉及到土地,但都仅在固定资产折旧的有关表述中提到了土地,并规定按规定单独估价作为固定资产入账的土地不计提折旧。《企业会计制度讲解》在固定资产的分类中也提到土地,并指出土地主要是指已经估价单独入账的土地。因征地而支付的补偿费,应计入与土地有关房屋、建筑物的价值内,不单独作为土地价值入账。可见《企业会计制度》和固定资产准则所提到的作为固定资产入账的土地,一般指已估价入账的建设用地或拟改变土地用途的农用地,对其评估一般是出于实施多元化投入、合资合作或租赁转让、确认企业增加资产总量的需要,实际上并不能涵盖国有农业企业通过行着划拨取得的与农业活动相关的土地。原《农业企业会计制度》虽然将农业企业使用的土地作为固定资产管理,但并没有进行会计确认,只要求在账外造册登记,一部分核发了林权证或土地使用权证,都未计量入账,即仍然未能完全摆脱传统自然资源价值观的影响,因而未能将土地资源的价值量化并真正上升到资源性资产的阶段。

综上所述,由于上述问题的存在导致了现行会计准则、会计制度对国有农业企业通过行政划拨取得的农用地的会计规范出现了真空地带。

二、国有农业用地管理问题存在的原因

在传统经济体制下,我国把土地当成自然资源而未作为资产,只注重实物管理,不注重其价值管理。计划经济体制下形成的“资源无价业无账”的传统认识,造成国有农业企业的农用地在账上无任何记录,这就难以形成自然资源的产权观念,更不可能注重其产权管理。由于土地资源未被作为资产,这就导致在开发和利用过程中常出现分配和流转无序、非法交易盛行、争抢纠纷不断等现象。由于一些地方对出现的争抢纠纷常与行政力量和地区利益联系在一起,致使其难以得到有效的调解和裁决,使土地利用效率过低。在土地资源的管理过程中,不注意处理国家和地方之间、地方内部的各部门之间以及企业之间的利益关系,国有农业企业长期依靠国家拨款,所创造的部分价值被无偿占用,土地资源的耗费得不到充分的补偿,从而导致其质量下降。

虽然我国土地管理法明文规定土地属于国家所有或者集体所有,但在具体运作上土地资源的所有权职能与行政管理职能界限不清,所有权与经营权相互混淆,中央与地方全民与集体的所有权界限不明晰。由于受到有关利益机制的驱动,导致投资开发和利用中的矛盾比较尖锐,特别是行政职能经常代替所有者的职能、经营权代替所有权的现象比较突出。主要体现在以下几方面:一是国家既代表土地资源的所有者,又代表国家对其进行行政管理,同时又直接管理者一些大型企业,充当着土地资源使用者的角色,造成了用行政管理职能代管所有者职能的局面。二是中央与地方在土地资源的所有权的关系上也存在界限不清和职责不明的问题。土地虽然属于国家,但总是属于所在地政府管辖之下,地方政府也是一级权力机关,它也可以对土地实行所有权。三是使用土地资源的各农业企业,所有权与使用权不分,形成了事实上的既是所有者又是占用者、使用者的局面,而且重使用权清所有权。

长期以来,由于谁是土地资源的人格化代表,谁代表土地资源所有者(国家),应当运用什么样的规则来管理国有土地资源的关键问题没有明确的规定,对农业企业的管理的运行机制尚需进一步完善,对农业企业无限期无偿占用土地资源、对土地资源滚利经营不善、损失浪费等问题缺乏有效的制约机制,导致土地资源经济效益分配上的不合理和土地资源的白白流失与浪费。市土地资源的耗费难以补偿。

土地资源在运行机制上,没有引入价值规律进行产业经营,使土地资源的消耗得不到价值补偿,不能运用价格杠杆促使其合理、节约地利用。自然环境的土地,须经过人们的开垦才能成为农业企业从事农业生产活动的农用地,这种情况下的土地已不是纯粹的“自然物”,而是凝聚了人类社会劳动的“经济物”,是可供交换的商品。在过去的国有土地资源的管理中,将国有农业企业使用的通过行政划拨取得的农用地理论上不承认有价,占用上不实行有偿,实际上建立了一套自管、自拨、自用的管理体制,使得农业企业的农用地的经济价值无法正确评估,无法对土地资源进行核算。

三、国有农业用地管理问题的影响

国有农业企业(主要是农垦企业)使用的土地,主要是国家以行政划拨的方式予以配置,国有农业企业无偿、无限期的使用,使国家作为土地资产的所有者的权益难以实现。就财产性质而言,由于划拨土地使用权不属于企业自己的财产或国家授权其经营管理的财产,国有农业企业作为土地使用权人无法处分和独立支配土地资产,国家和农业企业在有关土地上的权利、利益和责任很不明确,形成事实上的土地产权关系不清,这也是与建立现代企业制度的基本要求不适应的。

土地资源资产是国有农业企业最大的资产,国有农地被周边乡村集体、农民个人以及其他单位挤占问题日益突出。究其根本原因在于没有严格执行土地管理法规,依法确认国有农业企业土地使用权,并在土地登记发证的基础上制定土地资源性资产的核算办法。因此,只有对国有农业企业农地确认、计量、记录和报告全过程做出会计规范,将其纳入会计核算体系,并注重土地资源的数量管理而不注重其价值管理,才能扼制国有农业企业资产流失。因此,必须将国有农业企业的农用地上升到资源性资产的高度,对其进行价值量的核算。运用会计的手段对其进行管理,是适应市场经济条件下的资源性资产管理和核算模式,只有建立新型的适应21世纪农业经济发展需求的资源价值观,使土地资源得到最优化的配置,才能达到提高土地资源的使用效率的目的。

四、政策建议

(一)将国有农业用地认定为资源性资产

关于国有农业企业资源性资产的定义,目前尚没有比较权威的说法。《土地管理法》规定,我国“实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此,国有农业企业对土地实际控制,体现在依法确认其国有土地使用权并据以获取经济利益。国有农业企业用地完全满足土地资源性资产的条件,可以将其确认为土地资源性资产。

(二)国有农业用地资产的计量方式

对于资源性资产的计量,会计理论界有很大部分人主张从资源性资产的特点出发,结合我国国情,遵循相关法规,对其进行计量。如对于资源性资产中的土地,根据我国土地管理的法规,土地使用权可以依法转让、交易,土地使用权存在市场价格。基于资源性资产的理论,土地资源性资产入账后将在资产负债表上作为资产列示,因此在确定土地资源资产入账价格时,就应考虑到国家征用时将其从资产负债表中注销。

显然,土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地(使用权)的评估价入账,也不能采用上述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账价格。但是,农业企业使用的国有土地被征用时,可按照有关法规的规定得到相应的土地补偿费,将其作为初始计量的入账价格,既具有可实用性、可操作性,又有一定的法律依据。此外,初始计量不包括土地开发成本,主要是考虑历史上国有农业企业的土地开发费用已作为基建支出予以核销,新开发土地发生的费用可在土地使用权依法转让所得到的转让收益,或土地被征用得到的补偿收入中列支。

(三)国有农业用地资产管理

1.土地资源性资产的后续支出。与资源性资产有关的后续支出应将予以资本化,增加该项资产的账面价值。此外的任何后续支出都应该费用化,在发生的当期确认为费用。土地资源通常具有无限的使用期,,可不计提折旧,资源性资产中的土地资源资产不计提减值准备。新晨

2.土地资源性资产的处置。土地资源性资产报废、毁损,或由于国家建设需要被征用时,应将其从资产负债表中注销,并将处置收入,包括企业获取的征地补偿费等补偿收入(在补偿成为应收款项的期间)扣除其账面价值和相关税费后的差额作为损失获利的计入当期损益;同时,将与划出土地资源资产对应的土地资源资本转入其他资本公积。后续支出已资本化的农用地在被征用时,其资本化价值应体现在据以计算该幅农用地征用补偿费平均年产值的相应增加值上。

3.土地资源性资产的会计科目及账务处理必须适应土地资源资产的特殊性,揭示土地资源资产与土地资源资本清晰的对应关系。为此,拟增设“资源性资产”、“资源性资产折旧”、“资源性资本”三个一级科目,分别核算各类资源性资产的原价、折旧和土地资源资产的资本来源。在“资源性资产”科目下设置“土地资源资产”、“农田水利资源资产”、“其他农业资源资产”等三个二级科目,分别核算土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产的原价。在“资源性资本”科目下设置“土地资源资本”二级科目,专项核算土地资源资产入账价值形成的国家权益,以明晰土地资源资产的国有产权。

参考文献:

[1]方启玲.农用地计量入账问题的探讨[J].中国农业会计,2006(1).

[2]贺旭玲,王德春.农业企业会计核算存在的问题及对策[J].中国农业会计,2004(5).

[3]刘治钦,杨秋林.农用地核算相关问题的探讨[J].中国农业会计,2004(11).

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――中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授朱毅

微塑料残片在海洋中的聚积已经引发了健康和安全担忧。塑料颗粒含有可能造成危害的成分，它们会进入动物体内，并进而转移到吃鱼的人身上。摄入的微塑料可能会进入人体细胞，并在细胞中存在数月之久。微塑料污染的问题到底有多严重？这些材料是从哪里来的？为了回答这些问题，科学家沿着全球的18处海岸寻找微塑料污染物，并设法追踪这种污染的可能源头。

――悉尼大学沿海城市生态影响研究中心研究员马克？布朗

虽然我们还不清楚这些微塑料对人类健康有多大的影响，但它们必定是无益的。认识、研究它的方方面面，自然是政府和科学家们的责任。但地球是我们每一个人的，我们污染的环境，也正是我们生活的环境。不管微塑料的广泛存在是否直接威胁到人体健康，减少塑料的使用和丢弃――从而减少微塑料的产生，都是必要的、也是每一个人都可以做出的贡献。

――美国普渡大学食品工程博士云无心

有众多大小不足5毫米的细微塑料片浮游在东京湾的海水中。这些塑料片被称为“微塑料”，这些“微塑料”含有被认为会致癌或降低生殖能力的“多氯联苯”以及对甲状腺功能有不良影响的“多溴联苯醚”。这些化学物质具有毒性且难被降解，据分析，“微塑料”上吸附的是在禁用前就被废弃的、积聚在海底的此类化学物质。

――东京农工大学教授、环境化学专家高田秀重

浴液、护手霜、磨砂膏等化妆品中含有聚乙烯、丙烯酸酯等微粒，或者说微塑料，涂抹在皮肤上，等到清洗时会随着水流进入下水道。这些微粒通常无法被污水处理系统过滤掉，混在污水污泥中，蔓延至农业用地。每立方米处理过的污水含86至714个微塑料，而干燥的污泥中含量更高，每千克含2.4万个微塑料。

――德国海洋生物研究机构“阿尔弗雷德？韦格纳研究所”

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论文摘要：在分析土地非农化实质的基础上，探讨了太原市土地非农化对农地的生态价值、社会价值的影响，提出采取转变全民土地观念、落实土地利用规划、优化土地主体经济利益分配、提高土地开发整理的水平等措施来控制非农用地的数量。

当前我国正处于城市化、工业化快速发展时期，对土地的需求急剧增加，而这一般是通过土地非农化来进行的。现阶段的太原市，面对大规模的工业化、城市化和现代化建设，对土地资源的需求继续走强，大量农用地必将向建设用地转化，这会对太原市的经济等产生什么影响呢？

1土地非农化的概念与途径

1.1土地非农化的概念

土地非农化是指农用地转变用途，成为住宅交通、工业、商业、服务业等建设用地的过程。农用地是指耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。建设用地是指城镇及建制镇用地、农村居民点用地、独立工矿用地、特殊用地、交通用地和水利设施用地[1-2]。

1.2土地非农化途径

土地非农化是人口增加、经济发展以及工业化和城市化的必然产物，是土地资源优化配置和合理利用的结果。在我国现行土地制度下，土地非农化主要有国家建设占用农地、乡村集体建设占用农地和农村个人建房占用农地3种途径。

无论哪种途径，土地非农化一般都是单向的不可逆的。因为土地非农化一般会破坏地表结构包括土壤、水、生物等结构，从而使土壤层不容易恢复，所以我国目前对土地非农化的审批要求比较严格。

2影响土地非农化产生的原因

2.1提高了土地承载率促进经济发展

土地作为经济活动的一个影响因素主要是通过自身的特性所决定的，它具有生产、负载和养育等功能。土地非农化优化了土地资源配置，提高了土地资源的利用率，为太原市经济发展和推进工业化、城市化进程提供了重要条件。据初步统计，2007年全市人口密度为495人/km2，比2000年的451人增加了44人，增加了9.76％。其中市辖区（六区）人口密度为1 806人/km2；2007年全市实现地区生产总值（GDP）1 254．95亿元，比上年增长16．4％[3]。

2.2对产业结构的影响

与全国27个省会城市及中部5个省会城市相比，我市二、三产业的主体特点更为突出。2007年，我市国民经济三大产业比重依次为：1.6∶50.9∶47.5，对全市经济增长的贡献率为0.1%，58.4%，41.5%，我市第二、第三产业已经基本形成了各占半壁江山的格局。

2.3过度非农化带来的不利影响

尽管土地非农化会促进经济的发展，但凡事要适度，所以要防止土地“过度非农化”。土地“过度非农化”，是指我国农地转为城乡建设（包括开发区等）用地不但总量多，而且人均占有量也已大大超标。

1）过度的土地非农化导致了土地资源低效利用，缺乏对投资与产出指标的衡量和对比。

2）过度的土地非农化会导致经济低成本过速增长。经济增长带来农地大量减少和低成本投入，给经济带来了不良后果，即经济低成本过速增长，实际GDP的增长有很大的水分，这主要是因为土地的低成本投入和破坏环境不计代价，所以GDP从社会财富来讲并没有那么高，这不得不引起我们的警觉。

3）过度的土地非农化引发粮食安全问题。过度的土地非农化导致耕地不断减少，势必引发粮食安全问题。

4）过度土地非农化会引发社会安全问题。土地的“非农化”与农民的“本土化”，即土地非农化了，但是农民却没有脱离土地从事其他的行业，这就造成了失地农民问题与社会安全问题。

3政策建议

3.1转变全民土地观念

转变广大干部群众的意识，树立起持续利用土地的思想观念，用土地资本、土地市场、土地价值的新理念重新定位土地开发的方式、开发机制是控制土地非农化的前提条件。为此，一是要在全社会深入开展以土地国情、国策为中心的全民国土观念教育，通过电视、广播、报刊等各种媒体宣传保护耕地、控制土地非农化的必要性和紧迫性，树立“惜土如金”的思想，形成合理用地、依法用地、保护耕地的社会风尚。二是要求各级领导正确处理好眼前利益和长远利益的关系，处理好发展经济与保护土地，尤其是耕地的关系，绝不以能牺牲耕地为代价换取经济短期的发展。

3.2规范土地开发秩序

1）充分发挥土地利用规划保护耕地的“龙头”作用，加强土地利用规划对区域经济社会可持续发展的引导和约束[4]。在现实中，由于多种原因，土地利用总体规划缺乏应有的科学性、实效性和权威性，难以发挥其保护土地的作用。因此，要改进土地利用总体规划编制方法。必须将“需求型”规划转为“控制型”规划，将保护耕地放在首位，在贯彻落实基本农田保护条例的基础上，再满足其他各业用地需求。

2）科学制定城市规划和村镇规划。首先，编制城市规划要正确处理好城市发展与保护耕地的关系。城市规划应尽量减少对农业用地或耕地的占用，尽可能避开基本农田保护区；其次，村镇规划要规范化。村镇建设规划，必须以旧村镇为依托，优化村镇内部用地结构，充分利用村镇内各种闲置地。

3）严格控制城乡建设用地作为地方各级人民政府主要负责人的责任，根据高科技手段监测到的城乡建设用地变化情况，对地方人民政府负责人进行考核，实施奖罚。

3.3优化不同土地主体的经济利益分配格局

当前要着重作好以下几点：一是建立土地资源的价值评估体系，通过价格杠杆，促进土地资源的合理利用，实现耕地总量动态平衡。二是提高土地占用成本，调整占用土地与利用原有地的成本比例，使“外延”成本高于“挖潜”成本。三是建议国家用城镇土地使用税、耕地占用税等建立耕地保护和粮棉油生产补偿基金，加大对保护耕地和粮棉油生产的补偿力度，完善责任制度。

3.4提高土地开发整理的水平

土地开发整理是指国家和地区采用工程技术手段和相应的政策措施，对土地利用现状进行调整，改善土地利用环境，提高土地的利用率和产出率，取得最佳的经济、社会和生态效益。综合起来，主要有以下几个方面：一是积极开展旧城改造，盘活城市存量土地，充分挖掘现有城镇用地潜力。二是积极开展乡镇企业用地整理，对荒芜废弃的工矿、宅基地等进行恢复垦殖。三是加强农村居民点建设，杜绝“空心村”“老人村”。四是对破坏的土地尤其是耕地，采取工程措施，进行综合改造，恢复其农业生产能力。

4结论

随着人口增加和社会经济发展，必然要有部分的农用地被非农化，而土地非农化会对国家的粮食生产和生态造成不利影响。在太原也同样，吃饭、建设、生态之间的矛盾异常尖锐。政府要采取措施，对土地非农化过程进行有效调控，以实现土地资源的最佳配置，促进太原市经济的持续、快速、健康发展。

参考文献：

[1]陈江龙,曲福田,陈雯.农地非农化效率的空间差异及其对土地利用政策调整的启示[J].管理世界,2004(8):15-17.

[2]保护耕地问题专题调研组.当前耕地保护面临的严峻形势和政策性建议[J].中国土地科学,1997(1):26-28.

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陆铭，男，1973年生，经济学博士，复旦大学经济学院教授、博士生导师，现任复旦大学产业发展研究中心主任。曾获得全国百篇优秀博士论文、教育部“新世纪优秀人才”、 教育部中国高校人文社会科学研究优秀成果奖、上海市教委“曙光学者”（2005年）、上海市哲学社会科学一、二、三等奖、复旦大学“新世纪之星”科研奖以及人事部人事科研奖等诸多奖项及荣誉。担任社会职务有：世界银行和亚洲开发银行咨询专家，复旦大学就业与社会保障研究中心和复旦大学中国经济研究中心兼职研究员，日本一桥大学客座研究员；兼任若干知名经济期刊匿名审稿人。

土地再配置实现多赢

新沪商：陆老师，先请您给我们解释一下“土地跨区域再配置”。

陆铭：要解释土地跨区域再配置，要先从我们国家的土地使用政策说起。我们国家考虑到粮食安全，必须保证至少有18亿亩耕地为农业用地，这就是我们通常说的“18亿亩耕地红线”。国家把这18亿亩的农业用地保护指标按照省市层层分解，这样下来每个省市就会有一个农业用地保护指标，这是必须保证的。与此相对应的，就是非农业用地指标，也就是我们说的建设用地指标。可以说，中央政府向地方层层下达的农业用地保护指标相当于是界定了建设用地指标的产权。土地跨区域再配置，通俗地讲，实际上就是把这个指标盘活，允许不同的地方政府之间进行建设用地指标交易。我们知道内地很多省市的建设用地指标相对充裕，而沿海非常紧张。举个例子，上海与内地的一个省份，内地的省份把相应的建设用地指标卖给上海，这样上海就会有更多的建设用地指标，就可以吸纳更多的投资项目；作为交易，内地省份以此分享上海的土地使用收益。也就是说，在规定了产权的情况下，让这个指标的配置市场化。说到底，土地跨区域再配置的目的就是让沿海能够拥有更多的建设用地开发指标。

其实这是多赢的做法。同样的一块土地，在上海被用作建设用地后，外资可以落户了，GDP上去了，它所获得的收益要远远大于这块地作为农业用地得来的收益；而内地省份在建设用地指标再配置的过程中获得的收益也要远远大于这块地在当地开发工业带来的收益。为什么呢？我研究发现，平均来看，同样一块土地的产出在上海和香港这样的大港口附近，要比500公里之外的内地高出一倍。也就是说双方都获得了比原先那种土地资源配置方式之下更多的收益。而且，在土地指标再配置的过程中，企业可以在沿海地区获得相对更大的发展空间，劳动力也可以在沿海地区获得更多的就业机会和更高的收入，因此，这里面没有一方吃亏，是一个多赢的做法。

新沪商：您提出“土地跨区域再配置”的背景是什么？

陆铭：前段时间我注意到，有的跨国企业要在浙江落户，结果因为那里建设用地指标不够没有落成，最终去了其他国家。这使得我开始深入地思考这个问题。

长期以来我一直在思考中国经济增长的问题。当中国经济维持了30年高速增长之后，人口红利即将结束，老龄化势必带来储蓄率下降，这使中国经济完全可能进入增长速度下滑的时期，那么中国经济增长的新动力在哪呢？出于对这个问题的思考，我提出了土地跨区域再配置。经过研究，我发现这是个多赢的做法，中国可以通过土地的跨区域再配置获得新的增长动力，并且可以在中长期促进区域间的平衡发展。

经济集聚把蛋糕做大

新沪商：为什么土地跨区域再配置能够带来这么多赢的效果？它又是如何带来这样的效果的？

陆铭：这是因为通过土地跨区域再配置把蛋糕做大了。蛋糕做大了之后，政府可以用再配置得来的新增收益进行基础设施建设、公共服务建设、社会保障等。

土地跨区域再配置可以形成经济集聚效应，从经济发展的规律来说，经济集聚发展将是大势所趋。从经验来看，世界各国的经济都在向少数大城市或大都市圈集聚。在国际贸易的主流方式是海运的情况下，中国未来的区域经济格局一定将是在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区形成三个大的经济中心和辐射全国的都市圈。在经济活动和人口向城市集聚的过程中，经济发展将因为城市规模扩张而获得规模经济效应，从而带来更大的增长动力。

我一直都在说上海太小了。这与平时我们听到的不一样，我们通常会说上海太大了，那要看你怎么比，跟以前相比当然是大多了，但是跟国际上同样类型的城市相比就不一定了。比如拿东京来比，东京的面积是上海的1/3，而人口是上海的2/3。为什么它能够容纳这么多人口呢？第一，交通便捷，去过东京的人都知道，东京的交通非常便捷。第二，环境保护，东京已经以服务业为主，同时，由于地铁的大量普及，汽车的消费相对就不是很重要了，这样生产不耗能了，生活耗能也少了，环境就好了。第三，和谐社会，东京的犯罪率是非常低的。

为什么集聚是一定要的？为什么城市一定要做大？

我们现在一直都在抱怨城市太拥挤了，污染太厉害了，这些问题怎么解决？靠限制人口解决？靠限制规模解决？不对！应该是在城市做大的过程中解决。我们逐一来分析看看。

首先，城市做大之后，就有了规模效应。为什么大城市能够举办大型的高水平演出和会展？这是因为大城市有足够的观众和听众共同分担成本，演出和会展的举办也能够在本地找到各种相关的专业服务人才。同理，城市做大之后，建地铁就合算了，大量的地铁运行起来，交通便捷了，拥挤就会慢慢减轻。

其次，污染问题怎么解决？我们先发展制造业，发展到土地、劳动力等价格贵了之后，开始发展服务业，上海就在这个阶段，服务业发展起来之后，工业污染就会减少。我们现在大量使用汽车，等地铁越来越多之后，汽车的消费就会降低，环境就好了。

再次，我们要解决的就是和谐社会构建。

这样一来，城市不断做大，服务业发展起来了，环境好了，经济也发展起来了，城市的竞争力就上去了。

一招盘活满盘皆赢

新沪商：土地跨区域再配置对沿海和内地的产业布局将会有什么影响？

陆铭：我们一直在喊要发展服务业，怎么发展服务业啊？其实就是要靠集聚。

进行土地跨区域再配置，我们可以预期，大的产业布局一定是这样的：沿海地区的一线城市，北京、上海、深圳逐渐向现代服务业发展；制造业在这些一线城市的周围相辅相成。现代服务业要以现代制造业为基础的。上海要发展金融贸易，如果没有长三角的制造业做基础是发展不起来的，拿上海和香港相比，香港现在是全球金融中心，而上海是全球金融中心吗？显然还不是。但是上海的金融发展非常快，为什么？因为长三角的制造业发展得快，包括贸易、物流、信息等都跟制造业的发展有关系，在这个过程之中，逐渐地有一些相对来说比较低端的、相对依赖于劳动力成本的制造业扩散到内地城市，而大的趋势一定是向沿海城市集聚。

我们一直在提长三角一体化，我的理解，不是建条铁路、公交地铁同城这个意义上的，真正的长三角一体化应该是在产业布局层面上。也就是说，在整个长三角做大的过程中，由于上海做大的速度更快，上海做大之后慢慢地就减少制造业了，逐渐扩散到周边的城市，周边城市做起来之后，上海的金融、物流等就有了支撑，这样就形成一个良性循环。

内地呢，由于人口向沿海城市集聚了，内地人口相对较少，而资源丰富，大量的青山绿水都不要破坏，都保护起来，以后可以搞旅游开发，做现代旅游业。其次，如果经济向沿海地区集聚是因为这些地方接近港口，从而运输成本较小，那么，内地的发展优势应更应该体现在与当地资源相关的产业，或者单位运输成本较低、附加值较高的产业上。中国的中部省份到港口的距离并不太远，完全有可能加入以沿海省份为龙头的产业分工体系，承接在沿海地区土地和劳动力成本进一步上升之后出现的制造业转移。

我们现在一直在提发展内地，如果发展内地要以环境为代价的话，结果必然是各地的环境都受到污染，即便是到最后我们的经济获得了发展，可是经济发展了收入提高了之后，我们要休闲，要旅游，到哪里去呢？出国，这样我们就把大好的旅游业机会拱手送给了国外。

经济集聚与平衡发展不矛盾

新沪商：您提到土地跨区域在配置可以在中长期促进区域间的平衡发展。事实上，中国改革开放以来沿海和内地之间的差距不断扩大，地区间差距一度成为备受关注的问题，按照一般的理解，土地跨区域再配置很可能会加剧地区间差距。您怎么理解这个问题？

陆铭：其实在这个问题上，我们存在两个认识上的误区。

第一个误区，我们总觉得经济集聚和发展平衡是矛盾的，其实，并不矛盾。为什么？

首先，通过土地跨区域再配置，我们先把蛋糕做大了，政府就可以收到更多的税收用来做相对落后地区的公共服务。

第二，集聚效应并不是无止境的，随着人口和经济活动的集聚，会出现“拥挤效应”，在集聚效应和拥挤效应之间，城市规模将达到某个最优的水平。

第三，在集聚过程中，内地的劳动力更多地转移到东部，使得内地的人均资源拥有量上升，从长期来看，这是缩小地区间发展差距和生活质量差距的必要条件。

第四，如果集聚效应与拥挤效应是相伴随的，那么，经济集聚地区和相对落后地区的生活质量差异就会变小，通俗地来说，要高收入的，就需要牺牲点其他方面的生活质量，要生活质量的，就需要牺牲点收入。

第二个误区，是对于平衡发展的理解。其实有两种理解，一种是人均收入（或人均GDP）意义上的，一种是生活质量上的。人均收入（或人均GDP）意义上的平衡一定是有差距的、相对意义上的平衡。不管是中国还是世界上的其他国家，不管多发达，地区间的人均收入（或人均GDP）差距都不可能完全消除。

真正有意义的区域间平衡，是生活质量意义上的。现代大都市的好处主要体现在两点，从消费者角度来说能够获得消费品（特别是服务）的多样性，从生产者角度来说能够获得专业化的分工和人力资源的多样性。但不是每个人都那么强烈地喜欢消费品的多样性和高收入的，而人力资源的多样性则对知识密集型的行业才更有意义。相反，城市的人口密度高，同时也有更多的拥挤、污染、甚至犯罪问题。对于政府来说，促进地区间的生活质量平衡才是更为根本的区域平衡政策，而其中一件特别重要的事就是在地区间适度地促进基本公共服务的均等化，不要让劳动力的流动是基于对大城市更好的公共服务的向往，而主要是为了追求集聚效应和人力资本积累。

在改革开放的进程中，中国为什么没有在经济集聚中走向区域间平衡呢？在经济从集聚走向平衡的过程中，关键是需要要素的自由流动，而其中最重要的则是劳动力的自由流动。在劳动力自由流动的情况下，高技能劳动力更多地获得了“学习”效应，而低技能者的自由流动则将使地区间劳动要素回报和人均收入趋于均等。在中国的劳动力跨地区流动中，高技能劳动者其实是没有问题的，有问题的是技能较低的劳动者。而中国的地区间收入差距持续扩大，在很大程度上与低技能劳动者未能自由流动有关。

三步走实现跨越发展

新沪商：从实践层面上，怎么来实现土地跨区域再配置？

陆铭：第一步，建立地区间土地利用指标的交易机制。我们已经说明这是一个“多赢”的做法。

其次，劳动力要和土地指标一起流动，让更多的劳动力分享经济集聚的好处。这在具体操作上，首先要解决劳动力流动的后顾之忧，也就是要完善社会保障体制，实现社会保障跨地区可接续，这样劳动力流动的阻碍就小很多了。其次，要改变我们的公共服务筹资体制，适度推进地区之间基本公共服务的均等化，让劳动力的地区间流动不再是基于公共服务的差异，而是基于提升劳动生产率的需求。通俗地来讲，外地人来上海，一般有两个目的，一个是为了更高的收入，第二是为了享受更好的公共服务，比如医疗、教育等，尤其是教育。而由于筹资体制的问题，我们的教育尤其是高等教育资源分布，至今还是不平衡的，外地小孩和上海本地小孩考上海的高校，它的录取分数就差很多。这是由现在的公共服务筹资体制导致的。

第三，改革地方政府官员绩效的考核体制，不同地区的官员考核采用不同的考核标准。我们现行的官员绩效考核体制更多地是追求GDP总量，如果实现了劳动力跨地区的自由流动和土地指标的跨区域再配置，那么，势必造成内地省份的经济总量增长相对较慢，这时，如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效，那么，全国一盘棋的区域发展战略将得不到较欠发达地区的支持。因此，未来中国需要对官员考核体制做出大的调整，可以在考核体系中同时兼顾人均GDP（或人均收入）的增长和GDP总量的增长，并且为这两个目标分别赋予一定的权重，如经济发达地区更注重GDP总量增长，经济欠发达地区更注重人均指标的增长。

新沪商：在实现土地跨区域再配置过程中会有哪些障碍？最大的困难是什么？

陆铭：第一个困难是思想上的误区，或者说禁锢。第二个困难是官员考核体制。第三个障碍体现在公共服务上，主要是教育，尤其是高等教育。以上海为例，外地人在上海工作，他们的小孩在上海读小学初中都没有问题，最大的障碍是他们的小孩不能在上海考大学，也就是说我们的公共服务还没均等化。

在解决了思想上的误区后，我认为操作上最大的困难是官员考核体制。

未来30年达到中等发达水平

新沪商：请您对实现了土地跨区域再配置后的中国经济格局做一个展望？

陆铭：30年以后，中国未来的区域经济格局一定将是在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区形成三个大的经济中心和辐射全国的都市圈，这三大区域将聚集超过全国一半的人口，并且70%至80%的人口都居住在城市，每个圈都有2亿至3亿人口，并且有若干人口在2000万至3000万的世界级大城市。在三大都市圈之外，中国将在武汉、重庆、西安等地形成若干个区域性的经济和工业中心，从而形成一个有梯度的区域发展格局。在总体上推进城市化的进程中，人口和经济活动将相对更快地向沿海三大都市圈集聚。

新沪商：您预期达到这个状态需要多少年？

篇6

关键词 工业园区 城镇化 作用机理

工业园区是推动城镇化和工业化的最佳结合点，工业园区通过发挥产业集群效应和规模效应，初步实现了产业结构、就业结构、空间结构的转变，带动了人口集聚、产业集聚、空间集聚。因此，分析工业园区建设带动城镇化发展的作用机理，有利于人们正确认识工业园区在城镇化进程中的重要作用，运用好这条新思路，对于实现农村剩余劳动力的转移，促进产业和经济结构转型，统筹城乡发展，加速推进城镇化发展具有深远的意义。

一、工业园区、城镇化的内涵

（一）工业园区

对工业园区的概念，目前理论界尚未形成统一和权威的定义。在本文中，将工业园区定义为：政府通过行政或市场化等多种手段，人为的选择一片区域，为该区域制定发展规划，并将此区域建设为适于工业企业进驻和发展的聚集地，聚集具有相关性或互补性的企业进驻，使该区域成为产业集约化程度高、产业优势明显、特色突出、空间结构布局合理的现代化产业分工协作区。包括各类产业园区、经济技术开发区、技术示范区、高新技术产业开发区、工业园区、特色工业小区等，是实施工业化的有效载体。

（二）城镇化

从不同学科领域看城镇化的内涵有以下几种理解。本文中的城镇化，是指伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展，从乡到城不断转化的过程，第一产业占国民生产总值的比重下降，第二、三产业占国民生产总值的比重上升，并逐渐趋于合理，与这种产业结构变动相适应，农村人口向城镇转移、集中，就业结构得到调整，基础设施等物质表象和人们的生活方式向城镇型转化并稳定的过程。

二、工业化、工业园区、城镇化三者关系概述

本文研究的是工业园区与城镇化的关系，实质上是通过工业化――工业园区――城镇化之间的内在逻辑进行衔接的。因此，在研究工业园区建设带动城镇化发展作用机理之前，先对工业化、工业园区、城镇化三者的关系进行梳理。

（一）工业化与城镇化互相依存、互相促进

城镇化与工业化两者在很大程度上具有一致性，根据钱纳里、赛尔昆的城镇化与工业化的发展模型，由于工业化过程中的经济活动更为集中，生产要素不断向某一区域集聚，为城镇的形成提供了必要条件，同时，城镇的发展为工业企业提供外部经济，加速工业化的发展。[1]

第一，工业化在经济上给予城镇化有力支撑。一方面，工业化的发展引起劳动力、资本、资源等生产要素向某一个区域集中，这种集聚效应促进了当地第二产业的发展，并带动了第三产业，使当地产业结构由农业为主导变化为以二、三产业为主导，为城镇化的发展提供了原动力；另一方面，经济的发展吸引农村富余劳动力从农业生产中转入到工业以及服务业，使得当地就业结构发生变化。通过产业结构和就业结构的转变，实现了工业化对城镇化的促进。

第二，城镇化对工业化具有支撑效应。一方面，城镇化为工业化的发展提供了场所，作为城镇化发展主要空间形态的开发区、新城具备地理位置、基础设施等优势，是工业化建设的首选地。另一方面，城镇化为工业化成果提供需求支持。随着城镇化的发展，消费和投资需求逐渐扩大，城镇化蕴含的内需空间有利于消化工业产品。

（二）工业园区是工业化的有效载体

工业化是以系统的专业化分工及其形成的产业集群为基础和支撑，[2]产业集群的主要载体是工业园区，因此工业园区是工业化的有效载体。工业园区是工业企业发展的聚集地，使得具有相关性或互补性的企业集聚在某一区域，产生集聚效应与规模效应。这两种效应使得工业园区产业集约化程度高，产业优势明显，特色突出，空间结构布局合理，是现代化产业分工协作的有效平台。

（三）工业园区是工业化与城镇化良性发展的桥梁

工业园区作为特定区域推进工业化的一种有效组织形式，最主要的作用是推进区域工业发展，由于在此过程中工业园区发挥的产业集群效应和规模效应，促进城镇产业结构、就业结构、空间结构的转变，实现了产业集聚、人口集聚、空间集聚，使工业化和城镇化有效衔接，带动了城镇的建设以及城镇化发展。

通过以上的分析可以得出三者的关系：工业化与城镇化互动发展，工业化的重要载体是工业园区，工业园区在产业集群效应和规模效应下从各个方面不断带动城镇化发展。

三、工业园区建设带动城镇化发展的作用机理

本文将从产业结构、就业结构、空间结构三个方面，分析工业园区建设带动贵州省城镇化发展的作用机理（见图1）。

（一）工业园区通过转变产业结构带动城镇化发展

城镇化的发展过程就是产业结构的演化过程。根据产业结构演化规律，随着国民经济的发展，产业结构最终呈现“三、二、一”的趋势。产业结构优化调整的关键是将传统的粗放型经济增长方式转变为高效率、集约化的经济增长方式。集约化是以产业集群发展为基础，以产业之间的专业化分工和合作为途径的产业发展方式。

工业园区以集约化发展方式发展，具有相关性或互补性的企业在地理上集中，形成一组相互之间联系紧密、互相支撑的产业群，同时，在不同的行业之间，具有上下游关系或生产销售关系的不同企业互相配合完成生产、销售过程，形成产业集聚效应和规模效应。一方面，工业园区的建设将分散的企业进行整合，促进产业之间专业化分工和合作，使园区产业之间产生更加密切的联系，规模效应逐渐凸显，增强地区第二产业的财富创造能力，带动区域工业发展；另一方面，工业园区的发展同时带动了第三产业的发展。企业的落户引起外来人口的流入，外来人口的衣食住行会促进当地第三产业的兴起。因此，工业园区的发展促进了区域第二、三产业的发展，引起了区域产业结构的调整。

例如，贵州省惠水县长田山地生态工业园区位于惠水县长田乡、高镇镇境内，2003年开始建设，经过12年的建设，园区逐渐成长为初具规模的特色产业聚集地，当地二、三产业在工业园区的带动下不断发展。长田工业园区所在的惠水县三次产业的产业结构由建园初期2003年的44.22：33.35：22.44调整为2013年的23.70：36.40：39.90，产业结构实现了从“一二三”到“三二一”的巨大转变，并不断趋于合理（见表1）。

（二）工业园区通过转变就业结构带动城镇化发展

城镇化的发展过程也是劳动力由第一产业向第二、三产业转移的过程。从经济和社会的发展规律来看，就业结构随着产业结构的变化而变化：在经济不断发展的同时，劳动力不断由第一产业向第二、三产业转移，由第二产业向第三产业转移，最终第三产业劳动力数量所占份额最高。工业园区发展过程中，引起了当地传统产业向现代产业、农业向非农产业的转变过程，使得劳动力在短时间内从第一产业投入到第二产业和第三产业的生产中去，从而推动就业结构转变，带动城镇化发展。

工业园区带来的就业结构的转变将促进人口集聚。第一，在园区建成之后，园区的生产和运营需要依靠大量劳动力，劳动密集型行业会吸引大量人口向工业园区及周边城镇集聚，技术密集型行业会引进省内外技术人才。第二，人们的衣食住行间接拉动了小城镇的服务业发展，吸引人们在园区附近从事第三产业。因此，园区的建设加速了城镇人口集聚的速度及数量，提高了地区城镇化率。

（三）工业园区通过转变空间结构带动城镇化发展

第一，转变土地用途，提高土地利用率。工业园区改变了以前粗放式的农业发展和无组织的工业发展情况，采用集中、集约、有组织、高效率的土地利用方式。在保护耕地的前提下，农业用地等直接转变为工业用地，工业生产活动集中，用地集约高效，主要依靠机器设备和科学技术，产品生产的周期短，生产的效率高，相同的土地由往年的农业产出直接转变为工业产出，土地产值提高。同时，工业园区有合理布局空间的功能。相比于以前工业企业分散的布置，工业园区的组团状结构，将分散的、同类型或互补性的工业企业集中到一个区域，集约化的发展模式更注重空间复合化，提高了土地单位产值，土地的利用效率大大提高。

第二，促进城镇空间结构重组。小城镇在初始发展阶段，城建成区面积比较小，工业园区建设阶段要占用未曾开发建设的城市建设用地，同时也会合理征用农业用地，这就扩大了小城镇城市建设用地的范围和镇区建成区的面积。同时，工业园区的建设为城镇空间调整提供了机会，随着分散的企业、产业的转移，将有大量的用地得以释放，小城镇可以借助规划的指导，配合工业园区的需求和城镇发展方向，依据科学规划、布局合理、规模适度的原则，合理利用土地资源，对原有的功能布局进行重组，划分合理的功能分区。

四、总结

依托工业园区建设带动城镇化发展是促进工业化、城镇化发展的新思路，是带动城镇快速发展的有效途径，各地可以结合实际，科学规划，发挥产业聚集优势，通过工业园区建设带动当地城镇化发展。

（作者单位为贵州大学管理学院）

参考文献

[1] 姜爱林.城镇化与工业化互动关系研究[J].财贸研究，2004（03）：1-9.

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【关键词】集体建设用地；使用权流转；管理办法；城市土地管理

集体建设用地使用权流转管理办法的实施，为解决三农问题，带来了方便。其不仅能保护农民的利益，同时也能保证非农用地的合理使用。如何解决集体建设用地使用权流转管理办法下，城市土地管理问题，已经成为集体建设用地的关键。

1 集体建设用地使用权流转中出现的问题

农村集体建设用地在流转过程中，虽然相应取得了一些成就，但是在发展中仍有一些问题存在。政府在征地的过程中，常会遇到很多困难，特别是经济发达地区，政府征收土地主要用于商品房开发等经营性项目上。近些年来，农村集体用地流转成非农用地规模呈上升趋势。这种集体建设用地在转让过程中，常会出现非法转让现象，但是各地政府受限于没有明确的法律依据，在一定程度上使集体建设用地出现了放任自流的现象。同时对建设用地流转权过程中的相应产权证明也没有做明确的规定，一旦产权双方出现问题，政府没有相应的依据解决此类问题；在集体土地流转的过程中，一些土地被用来进行工业生产。在长期的工业生产过程中，必然会出现土地污染及资源浪费问题。如果任这种问题长期下去，势必会影响集体土地建设的发展；集体土地在流转过程中，并没有对相应的地价做明确规定，既没有保护价，有没有最高限价。集体建设用地在转让或出租过程中，仍是以双方协定为主的，政府并未做相应的工作。在这种情况下，对集体建设土地流转是非常不利的。

2 集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用

集体建设用地使用权流转政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能从根本上解决土地使用权问题。因此，制定集体建设使用权流转管理办法是十分有用的。下文主要对集体建设用地使用权流转管理办法对城市土地管理作用进行相应分析。

2.1 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为非农用地使用提供了依据

集体建设用地使用权流转管理办法实施后，农用地转为非农用地是需要通过相关法律才能取得相应使用权的。不管是公益性用地，还是其他性质用地，都是需要通过相应的法律才能取得相应用地权的。这就使得以公益用地为名滥用土地的现象得到了遏制。同时也保证了政府在市场的垄断地位和在二级市场获得的相关收益。集体建设用地使用流转办法的时候，农民对土地的使用权有了明确的意识，土地所有者及集体经济组织可以在流转后的土地建设中，获取更多的收益。同时农民也意识到了集体建设用地的重要性，一旦出现滥用征地权现象，他们就会产生怀疑，并限制征地滥用。这就增加了征地成本，土地流转权管理办法未实施时，土地征用价格过低现象时有发生。相关办法实施后，土地被征为建设用地的成本将比农业用地要高，会使转让者及相关的土地使用者的土地成本提高。

2.2 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，为城市土地利用规划带来了挑战

集体建设用地使用权转让管理办法实施后，加强了土地管理，不仅对违法使用集体建设用地进行了限制，同时也为合理开发、利用土地资源提供了相应依据。土地使用权流转后，农民可以在流转中获得一定的收益，其收益的多少在土地利用规划中已有明确的规定。随着城市土地规划指标不断的加大，对布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合农民利益，农民就参与到其中并对其进行相应的阻挠。在这种情况下，就会加剧城市土地利用规划难度。随着相关办法的实施，城市土地规划将面临着重大的挑战。

2.3 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，增加了农民收益

在集体建设用地使用流转权管理办法未实施的时，集体建设用地是经过这政府才可以转让的，这样政府就获得了在一、二级市场垄断权，同时也能为城市建设提供相应的资金。集体建设用地流转后，政府想要对公益性用地进行征收就变得更加困难，这使得政府在集体建设用地的资金有所减少。同时在相关管理办法提出后，国有土地集体建设用地减少，也就减少了国有土地的收益。

2.4 集体建设用地使用权转让管理办法的实施，促进了政府职能的转变

在集体建设用地使用流转权管理办法实施后，政府的在集体土地使用权流转过程中，职能发生了变化，不仅是国有土地的管理者，同时也是土地使用权流转的服务者。在集体建设用地使用权流转中，政府行政管理部门，不再具有产权代表身份，而是相应活动的服务者和管理者，其职能也由原来的审批管理变为许可管理。集体建设用地使用流转权发生变化后，政府虽然从中获取的利益变少了，但是其管理内容不断的增加，特别是在产权确定环节。相应管理办法确定以后，产权登记是需要到政府部门进行登记才可实现。

3 结束语：

随着社会主义市场经济不断的发展，集体用地建设使用权发生了变化，由原来的没有使用权流转依据到有相应的使用依据。虽然流转后的集体建设用地管理办法实施后，政府在建设用地中有偿使用费用有所减少，但是其职能却发生了变化。不仅为农民或是集体组织带来了更多利益，同时也保证了集体建设用地使用权流转管理办法的顺利进行，促进了可持续发展。

参考文献：

[1]文枫,鲁春阳,杨庆媛,周桂芳,王成.农村集体建设用 流转研究进展[J].地理科学进展.2011.(09).

[2]王晓霞,蒋一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学.2009.(04).

[3]唐晓莲,刘华敏,魏清泉.广东省集体建设用地流转对规划区内土地管理的影响[J].规划师.2005.(06).

篇8

关键词：扶贫，小康

 

2010年是铜山县“十一五”规划的最后一年，是全面实现小康的攻坚之年，同时也是省委、省政府实施脱贫攻坚工程的最后一年，面临全面总结检验的关键一年，上级提供这么多惠农政策，投入了这么多扶持资金，究竟效果如何呢？贫困户现在脱贫怎么样呢？带着疑问我走访了铜山县的21年乡镇的贫困村进行调研，发现经过5年的扶贫工作，各地区发展极不平衡，有些乡镇却发生了翻天腹地的变化，因乡镇领导高度重视并积极开展社会扶贫工作，在密切党和政府与人民群众的血肉联系，提高贫困地区人民生活水平等方面，不断取得了新的成效，使希日的贫困村变成今日的小康村。而有些乡镇通过几年的扶贫却没有取得任何成效甚至越差，扶贫项目见效绶慢，甚至有些乡镇贫困户没有享受过国家的任何优惠政策，反而为达标验收增加了负担。本人是一位长期从事农村基层扶贫工作者，通过这几年的调查研究，走访贫困户，从中发现了不少扶贫工作中存在的问题，已经制约了本地经济的发展。如：一是贫困地区特别是贫困村、贫困户参与农牧业产业化经营的项目少、规模小、水平低；二是扶贫开发与农业产业化联接不够紧密，部分龙头企业对贫困村、贫困户的辐射带动力不强，直接扶贫效果并不明显，还没有真正形成互惠互利、利益共享、风险共担的利益共同体；三是贫困地区市场化程度低，社会化服务体系不健全；四是扶贫资金的投入与实现目标需要的投入差距较大；五是劳务扶贫培训政策约束条件太多，限制力太大，可操作性不强；六是部分基层干部群众对扶贫开发工作的认识不到位，一些贫困乡村缺乏扶贫开发的思路，带领群众脱贫致富的能力较弱，争取项目不积极，个别乡村实施项目的能力不强，少数群众思想观念陈旧，仍把扶贫看作给钱给物，对扶贫开发等待观望，对改变困境没有打算，对发展生产不想门路。。这些问题希望能引起大家重视，从中学习好的典型经验，结合本地实际解决工作中存在的问题，对真正做好社会扶贫工作，加快贫困地区物质文化建设步伐，促进地区之间均衡协调发展，具有重要的意义。在这众多成功的典型经验面前，认为铜山县单集镇的扶贫工作独有特色，值得向大家推荐。

单集镇位于徐州市东郊，邳、睢、铜三县交界处，属革命老区，经济较为落后。全镇共有21个行政村，人口6.3万。2006年，该镇有7个村被列为全省经济薄弱村，9个村被铜山县列为贫困人口集中村，贫困人口共有6131户，15857人，2009年以来，该镇通过开发式和救助式扶贫相结合的方式，实现有劳动能力人口脱贫7408人，无劳动能力人口脱贫4522人。有劳动能力人口实现人均纯收入在3500元以上，无劳动能力人口人均纯收入在2600元以上，脱贫率达75%。由于单集镇把扶贫和脱贫攻坚工作作为全镇工作的重中之重，多措并举，狠抓落实，取得了可喜的成绩，总结了宝贵的工作经验。今年单集镇又制定了新的脱贫目标任务，计划脱贫人数是3927人，其中有劳动能力人数为3720人，无劳动能力人数为207人，培训劳动力1637人。今年单集镇扶贫工作量仍然比较严峻，但他们有信心为早日全面达小康社会，完成脱贫攻坚任务。目前主要采取的措施有：

1．组建一支队伍，加强组织领导

为确保脱贫攻坚工程顺利实施，该镇重点从三个方面加强对该项工作的组织领导：一是制定扶贫方案。。单集镇成立了由党委书记任组长、镇长任副组长、分管领导、各部门主要负责同志为成员的领导小组，形成主要领导负总责，分管领导靠前指挥，部门领导分工负责的组织体系。领导小组主动配合市、县扶贫工作队员制定脱贫攻坚方案、措施，明确专人协助扶贫工作队开展工作。二是细化执行责任。单集镇农经中心具体负责扶贫、脱贫攻坚日常工作和低保户、有劳动能力的贫困户开发式扶贫工作；民政办具体负责五保户、低保户救助式扶贫工作；统计办配合农经中心负责建档立卡贫困户脱贫目标完成情况的统计、汇总、上报工作；财政所负责扶贫及脱贫攻坚资金的规划安排、预决算等工作；劳服所负责贫困户劳动力培训工作。镇纪委、审计所负责对扶贫及脱贫攻坚资金使用的审计监督。同时把每一项工作落实到相关部门头上，实行问责制度。

2.是发展一个产业，带富一方百姓

近年来，单集镇围绕“抓产调、促民富，抓稳定、促和谐，统筹抓好各项工作”的总体思路，大力实施“党员创业工程”，通过党员“干给群众看、组织群众干、帮着群众干”，促进了农村产业发展壮大和农民增收。

干给群众看，党员带头搞产调。引导全镇党员在农业产业结构调整上打头阵，鼓励他们通过租赁、承包等方式集中农业用地，建立党员规模种植养殖示范基地，发展规模化生产，提高农产品效益。如闫庄村党员马世平，租赁本村土地近300亩，建立高效蔬菜大棚种植基地，不仅个人逐渐实现了增收致富，还有力地带动了周围群众规模种植的积极性。2008年以来，通过党员的示范带动，全镇流转土地2600多亩，规模种植高价值经济作物100-300亩的增加到11户，10-50亩的达到52户，逐步收到了集约用地、规模种植的经济效益。。

组织群众干，党员牵头建协会。镇党委立足种植高价值经济作物户数较多、面积较大的特点，鼓励各村党员干部牵头成立专业协会，创新经营模式。贺庄村吴书栋牵头组建了土地股份合作社，在农户自愿的基础上，按土地面积入股，对于不愿入股的，协调与其他农户的承包田或机动田进行互换。现已建立了500多亩的蔬菜生产基地，入股农户达到103户，预计每户每年按股分红可达1-2万元。姜集村党支部牵头组建起农业协会，建立了1500亩的西瓜、300亩甜叶菊种植基地，并与农产品加工企业签定了协议，统一收购、加工、销售，形成产、加、销一条龙服务体系，保障了农户的种植收益。

帮着群众干，党员靠上送服务。在土地流转方面，本着双方自愿的原则，各党支部帮助村民签订合法、规范的土地流转合同，并帮助疏导解决土地流转中出现的新情况、新问题，维护群众权益。在生产服务方面，各村成立了党员综合服务队，为农户提供惠农政策、种植技术、供销信息等服务，促进农民群众靠农业增收致富。

3.培训一个技工，脱贫一个家庭

按照县委县政府“政府主导、市场运作、分类实施、有序输出”的指导意见，该镇不断加强农村贫困劳动力培训转移工作，支持返乡农民工就业创业。去年，新建村级劳动保障站3个，农村劳动力转移累计26500多人次。，累计发放小额扶贫贷款1150万元，1000余户农民在享受小额扶贫贷款后，解决了创业过程中的资金瓶颈，800多户成功脱贫。

3.1落实好农民培训的各项政策

该镇不断加大订单、定向、合同培训力度，对全镇贫困农户中有转移就业愿望的农民免费提供技能培训和职业技能鉴定，以培训促转移。在培训专业的设置上，根据就业市场需求，有针对性地开展车工、钳工等一线技工技能培训，提高就业能力。加强创业技能培训，提高创业能力，扶持农民就近转移到二、三产业。对不能转移、从事农业的农民，组织农林科技人员到田间地头，对其进行现场农业实用技术培训，提高农业增收能力。引导全镇党员干部在农业产业结构调整上打头阵，鼓励他们通过租赁、承包等方式集中农业用地，建立党员规模种植养殖示范基地，发展规模化生产，提高农产品效益，通过这种典型带动、宣传引导，增强广大农户自主、自立、自强意识，大力弘扬创业精神，不断激发创业激情。

3.2组织协调科技下乡

该镇组织技术人员深入村田间地头，开展设施蔬菜、草莓、食用菌、奶牛肉牛饲养、水产品养殖等农业实用技术培训，结合实际印发《农作物田间管理手册》、《农作物病虫害防治》等科普宣传资料，近三年来，全镇共计组织协调科技下乡18次，受益群众达到1.12万人次。使贫困农户在学中干、干中学，进一步提高贫困农户的农业科普知识，农业实用技术培训实现了全镇覆盖。

针对目前农民创收观念不强，贫困劳动力培训力度小等实际问题，我认为扶贫工作应紧紧围绕促进经济簿弱村加快发展和贫困农户增收这中心任务，要进一步解放思想，创新思路，突出重点，全力推进，务求实效的方针，对单集镇的扶贫工作也提出了几点建议和要求。

（1）认真做好扶贫政策的宣传 。以贫困户为政策扶持的对象，以产业调整为重点，做大做强蔬菜种植产业，建立农村专业合作社组织，培育农村经济人。（2）加强对农村劳动力的深层次培训。聘请专家讲解和进行现场指导，切实推进贫困人口的就业。（3）积极扶持贫困户参与高效农业。对享受政策扶持或奖励的高效农业、合作社等，优先安排贫困户劳动力参加劳动，获取劳务报酬；通过科技服务、项目支持、创新机制等形式，帮扶贫困户自身发展种植、养殖业项目，提高贫困户家庭收入；鼓励和支持贫困户将所承包的土地采取租赁或入股分红等形式，参与高效农业项目，增加资产性收入。

4.加大对贫困户就业创业资金扶持力度

扩大扶贫贴息贷款资金规模，整合资源，通过多种途径、多种形式筹措资金，加大对贫困户的生活资金补助的扶持力度。推进单集全面小康的早日实现。

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论文摘要：长期以来我国农村养老方式主要存在家庭养老、集体养老和储蓄养老等方式。随着社会的发展变化，农村传统的养老方式受到了严峻的挑战。除了继续保持和况固家庭养老的方式外，还需建立和完善农村社区养老方式并加大对农村养老保障资全的投入。

养老保障是社会保障系统中的一个主要项目。它是指对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的社会保护和社会救助措施，包括经济、医疗以及服务照料等方面的社会保护和社会救助措施。养老保障制度的内容比较广泛，具体包括收人保障、医疗保障、最低生活(福利)保障、住房保障、生活服务和保健服务等。

一、农村养老的三种基本形式

2004年底，中国60岁及以l-老年人口为1.43亿，2014年将达到2亿，2026年将达到3亿，2037年超过4亿，2051年达到最大值，之后一直维持在3亿一4亿的规模。如何保障老年人口晚年生活是全社会都必须面对的重大课题。而长期以来形成的城乡差距，使得农村老年人的社会保障问题更加严峻。目前农村的养老方式主要有三种，即家庭养老、集体养老和储蓄养老。

(一)家庭养老

所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要包括经济上供养，生活上照料，精神上慰籍只个方面。这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德之具体体现。按照政府部门的有关统计资料显示老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16.8%，城镇占24.0%，农村地区占39.1%，这说明子女供养在农村养老方式中占有重要地位。

(二)集体养老

集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。目前我国的集体养老的形式主要有“五保制度”和“养老院制度”。集体养老作为由家庭养老向社会化养老过渡的一种形式，是以集体为单位对老人进行集中供养的养老方式。“五保制度”是对农村丧失劳动力，无依无靠的老、弱、孤寡残疾居民以“五保”即保证他们的吃、穿、住、烧、葬(教)等为内容，以社会救济为主要特征的社会保障制度。“五保”的供养方式逐渐通过建立敬老院来实现对孤寡老残人员的集中供养。目前，五保供养是我国农村地区最为传统的政府供养方式。这种养老方式对符合要求的老年人主要采取两种供养形式，一是集中在敬老院供养，即由乡(镇)、村安排在敬老院享受养老保障;二是分散供养，由村级组织负责，安排邻里照顾。

(三)储蓄养老

储蓄养老是一种最典型的自我养老方式，即指老年人口依靠 日积月累、勤俭节约的积蓄养老。我国特有的户籍制度和土地政策，使农业人口从农业生产经营中中获得的收人微薄，生活所需的不足部分往往由外出打工补充。大量的农村青壮年人口纷纷外出打工，通过辛苦劳作和省吃俭用，或多或少地积攒了一部分财产。他们的这些积蓄除了用于日常开销、教育投资、医疗费用的支出，还通常用于“防老”。目前我国的农民工人口已达到1.5亿左右，大部分人并不打算永久性地居住在城市。有了一定的积蓄后，很多农民工首先想到的就是回老家修房子，目的就是为了将来的养老。

二、农村养老保障体制的现状

在城市化进程不断加快，市场经济体制改革日益深化的时代。传统的农村养老保障方式遭遇到巨大的冲击和挑战，农村养老保障中存在的问题逐渐暴露出来。以湖北省为例，2005年，湖北省农调队，采用抽样调查的方式在全省17个市县就农村社会保障制度问题进行了专题调查，之后又专门针对农村养老问题在5个县市对150个农户进行了重点调查。调查显示，湖北省农村老年化比重呈加快上升之势，而农村社会保障体系建设却相对滞后，农村养老问题日益突出。

(一)农村社会保障功能的弱化

农村社会福利、政府救济和低保投人严重不足，大多数的老年人基本处在社会经济保障体系之外。广大农村尤其是处于弱势地位的老年人群体生活状况不容乐观，共享改革发展成果在他们身上体现不够。此外农村集体经济脆弱，致使农村社会化养老举步维艰。与城镇一样，在计划经济时代，我国农村社会保障机制其实是一种福利和救助制度，主要由集体经济承担。随着市场经济的逐步完善，虽然国家在城市建立适应市场经济发展需要的社会保障机制的基础上，也在农村推行了养老保险，但于集体经济脆弱等多种原因，农村养老保险举步维艰。据湖北省农调队2005年对170个村的抽样调查，2005年底，村均累计负债近78.5万元，这就意味着农村集体经济无力承担农民养老保险费用，农村养老保险的费用完全要农民自己承担。17个县市，1700个农户调查显示，有近六成的农民认为如果养老保险费用完全要自己负担，他们不愿参加养老保险。2006年，社保养老保险的实际运作情况比意向调查结果还要差，参加养老保险的只占农户总人数的10.5%。

(二)土地功能的“虚化”

土地不仅被农民视为生产资料和生产要素，而且被视为失业保障(当从事非农业劳动收入不佳时，农民可以退回到土地，获得生产和生活资料)和养老保障(在青壮年和老年健康期通过劳动获得的收人，可以维持自己的老年基本生活)。然而，近年来，农村土地的养老保障功能在不断“虚化”。一方面，进行农业经营的收益越来越低，甚至出现了种田亏本的现象。土地给予农民的养老保障可以说是杯水车薪;另一方面，随着工业化和城市化的推进，城市规模不断扩展，部分农业用地转化为非农业用地。这样，部分农民变成了“非城非农”的失地农民，土地养老保障无从谈起。从20世纪80年代开始，我国在工业化、城市化进程中耕地面积锐减。许多农村老年人失地后，没有经济来源，生活拮据，用于养老的积累更少。

(三)家庭养老功能的弱化

家庭养老功能日渐弱化，农村老年人赖以养老的主要模式受到挑战。勿庸讳言，家庭养老依然是现阶段我国养老的基本模式。但从现实社会及调查材料看，它已不能承担所有的养老任务，正受到来自于计划生育政策和城市化、工业化社会共同引发的人口结构老龄化、家庭结构核心化等严峻挑战。现实各种因素的结合使传统的家庭养老模式开始瓦解，子女对老年人的照料和慰藉不像过去传统模式下那么密集和经常了。也就是说，农村传统的家庭养老方式正开始面临着许许多多的挑战。统计资料显示，在我国2004年平均3.8个乡村劳动力就要供养一个老人，据2005年湖北省对170个村的抽样调查，平均3.2个农村劳动力就要供养一个老人。据巧。个农户重点调查，2005年农户用于养老的费用仍然达到每位老人974元，养老费用占农户家庭年纯收入的8.5%。 三、完善农村养老保障体制的措施

随着社会的发展变化，面对我国庞大的农村人口群，农村传统的养老方式受到了严峻的挑战。为避免农村养老保障制度滞后带来严重的社会问题，我们巫需找到一条适合我国农村实际情况的养老保障的发展道路。就目前我国的农村现状而言，需要继续发挥家庭养老的作用，建立和完善社区养老社会养老保险并加大对农村养老的资金投人，方能解决我国农村社会养老保障的现实问题。

(一)继续巩固家庭养老机制

赡养老人无论从伦理道德还是从法律规定上讲，都是子女义不容辞的责任。从我省农村的实际出发，家庭养老在很长一段时间内仍是农村养老的主要方式。因此，农村社会保障制度的发展不应排除家庭养老保障，而是要通过社会化养老保障机制来促进家庭养老。一是以政府行为推动农村家庭养老，在全社会形成养老光荣的风气。政府通过农村基层组织每年对农民家庭养老情况进行评定，对尊老、爱老，尽到赡养义务的农户予以挂牌褒奖，并在减免税费土予以扶持。二是加强对家庭养老的引导和督促。其形式有老年人协会、红白理事会等。近年来，老年协会在引导和督促家庭养老方面发挥了不可替代的作用，红白理事会引导人们对老年人的丧事简办，减轻了家庭负担，把钱用在老年人生前生活改善上，提高了老年人生活质量。对此应进一步加强和引导，促进其发挥更大的作用。

(二)建立和完善农村社区养老机制

社区养老是发展新农村的新趋势。加强社区养老的文化建设和服务理念，尽可能解除落后地区农民的养老后顾之忧，尽快改变其养儿防老的生育观念，不但对落后地区人口控制发挥作用，也对促进落后地区人口流动、增进落后地区市场经济的因素有着重要意义。城市社区养老体系建设相比，农村社区养老体系建设起步晚，远不能适应和满足农村老人的需求。为此应从三方面加强农村社区养老机制建设。首先，加快建设农村敬老院。敬老院是我国长久以来最具代表性的老年服务内容，曾受到老人的喜爱和子女们的青睐。随着老龄化社会的加速形成，农村敬老院的数量越发难以满足老人的需求，因此，必须加快农村敬老院的建设步伐。其次，农村老年服务的内容必须增加，包括老年医疗服务、老年生活照料服务、不能自理老人的长期护理服务等内容，以满足老年人不同的需要。再次，尽可能在经济上给老年人以支持。不同地区的经济发展很不平衡。有的经济发展迅速的农村对60岁以上的老年人实行了退休制度，也有的按年给予补贴，对老年人的养老作用很大。但这要以雄厚的集体经济为基础。因此大力发展对于农村集体经济，是完善农村社区养老机制的重要之举。

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摘要：随着工业化和城市化进程的加快，农地通过征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断提升，失地农民数量不断增加，产生了倍受关注的“失地农民问题”。通过分析我国征地制度及失地农民安置补偿的现状，揭示失地农民问题的实质，并通过对国内现有的解决失地农民的各种尝试进行分析，以期找到解决失地农民问题的切实有效的办法，以促进社会经济持续、健康、稳定发展。

关键词：失地农民；社会保障

1我国失地农民的现状及问题

改革开放以来，随着城市化进程加快，我国已有4000万失地农民，约有50%以上的农民失地同时失业，50%的失地农民家庭经济生活困难，10%的家庭经济特别困难，造成失地农民经济困难的主要原因就是失去土地后，失地农民大量失业，个人及家庭收入普遍减少。有调查统计失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，家庭年收入在2万元左右，失地后不仅收入减少，加上其他方面的费用增加，平均每年每户农民减收1.13万元；另外失地农民参与劳动力市场竞争能力差，应对市场变化能力弱，就业困难。据统计，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企业打短工，从事简单且廉价的看管、搬运等临时性工作；此外，失地农民的子女受教育问题令人堪忧，留守儿童问题已经上升到社会问题。最后，针对失地农民的社会保障机制并不到位，主要包括土地置换保障和参加农村社会养老保险两种，但存在着农村征地补偿标准太低，保障覆盖面狭窄，生活补助少等问题。

2失地农民问题原因分析

2.1农村征地补偿标准低

失地农民失去土地后，只能用政府的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业。根据我国《现行土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民补偿虽有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计问题。所以在现行的补偿标准下，失地农民很难用它作为自己的创业资金，失地农民想创业却缺乏资源，土地补偿标准低可称为阻碍失地农民自主实现可持续发展的瓶颈。

2.2农村土地制度存在缺陷

由于财产权主体不明确，所以农村集体经济组织在现实中基本不存在，集体土地所有者只是一个模糊的概念，从实际情况看，主要是农村行政机构即村民委员会来管理农村经济，土地所有权变为“政府所有”，政治法律上所说的集体土地所有权与农户经济上拥有的使用权事实上是分离的。于是，财产权主体立法冲突，集体所有权权能缺位。而在征地补偿时，政府部门—村民委员会代表农民进行协商与补偿标准的制定，遇到利益时互相争夺，遇到责任时互相推诿，而作为真正的所有者-农民自己却完全不知情，对于补偿有异议却又说不出理由。农民的土地所有权缺失。可以说是实际暴露的是中国土地制度的问题。

2.3农村社会保障制度与就业培训缺失

由于相关制度的缺失，征地部门只是对土地进行经济补偿，大都不愿解决失地农民的就业、养老、教育和安置的问题，虽然有些地方也已开始实施失地农民社会保障，但是由于缺少法律依据，导致这些措施缺少持续进行的条件。另外，针对失地农民的就业培训机制也不到位。首先，农民就业意识有偏差。许多失地农民在得到大额补偿款之后，户口也转为了城镇户口，于是不愿再继续做以前比较辛苦的工作，转而希望从事较体面的工作，而对于他们的自身条件和政府提供的培训而言，这是很难达到的目标。其次，现有的培训机制，不适合失地农民。对于文化水平有限的失地农民来说，现有的培训时间太短，课程主要以理论为主，与实践结合较少，对于农民来说，更不容易接受，很多农民虽然参加了培训，但很少有坚持到底的。

3解决失地农民问题的政策建议

3.1合理确定经济补偿标准

土地征用费相当于土地价值，这部分的计算必须引进市场机制，综合考虑土地区位、产值、地区经济发展水平等因素进行地价评估，确立适当的土地补偿标准。首先，要考虑到土地对农民的保障功能，不能仅仅考虑土地的产出而以此对失地农民进行补偿，其补偿价格应以能保证失地农民最低生活标准为条件。其次，考虑土地的区位价格。我国城市土地都已划分区位，不同的区位根据其不同的经济、环境等条件确定不同的区位价格，农业用地也应按照不同的条件如：环境条件，地理位置，经济发展水平，工业水平，居民消费水平、投资规模等划分不同的区位，比邻较发达工业区的土地价格应考虑到周围投资对土地价格的影响，应适当提高评估地价。第三，考虑土地用途转移的增值部分，保证失地农民得到依法补偿，在土地由农业用地转变为其他用途是，其价格将一路飙升，可是在对失地农民进行征地补偿时，没有考虑到土地未来的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全没有补偿给失地农民，损害了农村集体经济组织对土地的所有权，所以，应改变现有的征地补偿制度，让农村集体经济组织也享受到土地增值部分的收益，保证社会的公平和效率。所以最后确定的土地的征用费应为以上三个部分之和。

3.2健全失地农民社会保障机制

现阶段失地农民的养老保险交费标准和享受标准，应以“低门槛进入、低标准享受”为原则，养老保险金的来源也应以个人为主，政府和集体支持为辅。对于建立失地农民社会保障体系基金的来源，可以采取以下的途径：一是政府财政拨款。农民集体所有土地转为国有土地，其使用权又被出让给公司或企业进行开发建设，发展经济，农民作为支持我国城市化水平的贡献者，有权利享受国家福利补偿，国家财政应拿出专项基金建立失地农民社会保障体系，并出台相应法规对失地农民社会保障的种类、水平等进行规定。二是政府从土地出让金净收益中提取一部分资金。农民集体所有土地，在转为国有土地时，价格将大大提高，而作为原所有人的农民也有权享受这部分增值。同时，为了保证失地农民的可持续发展，政府可从土地出让金中提取一部分资金，用于完善失地农民的社会保障系统。三是失地农民自己交纳一部分。对于农民自己缴纳的社会保障费用应采取低标准、低享受的原则，不能金额过高。

3.3加大失地农民就业培训力度

据2003年4月国务院研究室权威的《中国农民工调研报告》指出：“我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的人数占3.4％，接受过中等职业技术教育的人数占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。”因此，要提高失地农民就业机会，首先就要加大其培训力度。应大力推行政府购买培训成果的办法，动员社会力量开展城乡劳动者就业培训，大力加强公共培训机构建设，鼓励用人单位、具有资质的各类职业教育和培训机构积极参与职业技能培训。由市和区（市）县就业部门择优确定并向社会公布培训机构，根据培训协议验收培训成果，给予培训经费补贴。并建立对培训机构进行检查、评估和淘汰的培训管理制度。另外要根据用人单位需求，大力开展订单式培训和定向培训，积极开展引导性培训和职业技能培训，帮助失地农民了解就业渠道，学会求职技巧，掌握1—2门劳动技能。结合被征土地开发项目，有针对性强化失地农民的技能培训。