政府行政管理论文范文

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篇1

关键词：行政垄断解构制度建构

2006年4月6日，广州云峰酒业生产的小糊涂仙酒通过湖北省汉川市红头文件的“红色营销”事件被曝光，由此引发了一系列的争议和声讨，在各种声音未了之时，本文仅从经济法的视角对该事件进行分析。

事件经过：2006年3月17日，也就是全国“两会”闭幕第二天，湖北省汉川市政府办公室下发“[2006]11号”文件，要求市直机关和各乡镇农场在公务接待中使用小糊涂仙系列酒，并给各单位附加总计200万元的任务。

2006年4月6日，此事被媒体曝光，当天文件废止。

2006年4月7日，湖北省汉川市纪委、市监察局联合下发《关于严禁党员干部公款大吃大喝的通知》，要求全市“严格公务接待纪律”，“倡导公务接待中使用地产酒、地产烟，促进地方经济发展”。[1]

美国学者曼昆就经济的现实性将垄断划分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。市场垄断是在市场自由竞争下,少数公司利用其资本、技术或管理上的优势所取得的一种市场势力,并且凭借这种势力实现超常经济利润的可能。自然垄断主要指在生产技术上所存在的生产劣加性,使在一个市场上由一家企业生产所有的产出具有最大的生产效率,这在表面上呈现出完全垄断的特征。[2]垄断扭曲了正常的市场价格和竞争关系,排斥完全竞争的市场类型和结构。从某个企业的角度看，垄断会使其赚取超额利润，但从全社会的立场来看，它会以低效率为代价，浪费社会资源和自然资源。[3]垄断是市场经济的天敌，也是市场经济失灵的一种表现，但市场经济本身的缺陷又使得市场失灵不可避免，在市场失灵的情况下政府干预经济成为必要，经济法也由此产生。但同作为市场中的一员，政府自身利益的存在又使得政府在面对利益的诱导下也可能失去有限的理性，不正当地运用行政管理权对市场进行干预，政府失灵同样有存在的空间。本次“小糊涂仙酒”的红色营销之举，在经济法的维度下就是政府失灵的一种表现。

一、政府指定公务用酒行为违反了《反不正当竞争法》的规定，政府所为属于行政垄断。

行政垄断是由于行政权力的保护形成的垄断，清楚的界定行政垄断的概念及其构成要件是判断一行为是否是行政垄断的前提。学界对于行政垄断的概念有着不同的理解。有的学者认为行政垄断是“对政府凭借公共权力来排除或限制竞争的一种表述”（下划线为笔者加，下同）；另有学者认为行政垄断是一种滥用行政权力的非法行为，是“因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断”；还有学者认为行政垄断是“凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”。[4]行政垄断究竟是一种状态还是一种行政，又或者二者兼而有之。笔者认为从行政垄断的构成要件来界定其涵义更为妥当。

（1）主体要件。根据《反不正当竞争法》第七条规定，“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”由此可见，行政垄断的主体当是政府及其所属部门。需要说明的是，由于我国的公用事业单位拥有一定的行政管理权（如电力局、水务局、供电局等），同时还存在着行政性公司（如移动通讯公司等），此类拥有企事业单位根据法律的授权以及行政机关的委托拥有一定的行政管理权，在其行使行政管理权的过程中有可能形成的垄断局面，此种垄断与其作为市场经济主体形成的经济垄断有着本质的不同。故对于目前法律规定作为行政垄断主体的政府及其所属部门宜做广义理解，这些企事业单位也应纳入行政垄断的主体范围。

（2）主观要件。行政垄断主体利用行政管理权干预市场竞争是否必须出于故意是主观要件所讨论的问题。前文中有学者认为行政垄断是一种状态，通过分析此观点来看行政垄断是

否需要主观上的故意，根据该学者的观点，既使行政垄断主体主观上没有垄断的故意，只要事实上形成了垄断的状态，也构成行政垄断。从经济学的角度来看，垄断是市场经济规律作用的必然结果，垄断状态是市场经济中不可避免的一种竞争状态；再从社会学的角度来看，基于国计民生的特殊需要，一国的某些公用企业在市场中实际处于也必须处于垄断的地位，此种垄断为维护公共利益所必需；而从法学层面上来看，垄断则是作为一种具有违法性和危害性的行为，客观上违背市场经济规律，对市场竞争造成损害。如果认为只要存在垄断的状态，既使不是出于破坏市场竞争的目的也归属行政垄断一列，则会使市场经济中正常的竞争行为所形成的经济垄断以及为公共利益的垄断与行政垄断无法区分。因此行政垄断中主体只能是出于限制竞争的目的，故意利用行政管理权干预市场经济以获取垄断利润。

（3）客体要件，即行政垄断侵犯的是何种社会关系。行政垄断从法律层面上说是一种违法行为，侵害的是市场的公平竞争秩序，即为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。

（4）客观要件。行政垄断主体使用何种手段或以何种形式对市场竞争进行限制，即行政垄断的客观表现。笔者认为，行政垄断主体所运用的干预市场竞争的手段具有多样性，只要这种行为客观上导致了限制竞争的后果，都可视为行政垄断的客观要件。如通过颁布在一定范围内具有普遍约束力的文件等抽象行政行为，或者以行政监督、管理为由进行处罚以限制竞争等的具体行政行为，造成了垄断的后果，均为行政垄断主体所实施的垄断行为。

通过对构成要件的分析，笔者将行政垄断理解为：拥有行政管理权力的主体以限制市场竞争为目的实施的运用行政管理权作用的行为，该行为导致或可能导致限制市场竞争、破坏市场竞争秩序的后果。

根据上述构成要件及概念，结合本案中湖北省汉川市政府部门颁布指定饮用“小糊涂仙酒”的红头文件，行政垄断成为这一政府行为的不二定性。

2006年3月17日，湖北省汉川市政府办公室颁发文件，这一抽象行政行为的目的在于将该市公务接待用酒的品种限定为一种——“小糊涂仙酒”，并下达了饮用指标。该行政行为使其他白酒类品种在政府公务接待市场中失去了竞争机会，该市公务接待用酒市场由广州云峰酒业一家垄断。2006年4月7日，汉川市纪委、市监察局联合下发《关于严禁党员干部公款大吃大喝的通知》，“倡导公务接待中使用地产酒、地产烟，促进地方经济发展”。该《通知》又是限制竞争行为的行政垄断行为，使得公务接待用酒由“小糊涂仙”变成了地产酒。汉川市政府部门以下发文件的形式的行政垄断其动机何在，或是出于地方财政利益和

本地企业经济利益考虑，或是出于部门利益、领导的个人利益的考虑，我们无法在此作出判断，而一旦按其文件实施所造成的行政垄断的后果却是可预见的。市场经济之中应由商品的质量、价格等因素来考量商品的竞争力，由此才能形成市场经济的良性互动与公平竞争。

二、行政垄断是一种违法行为，汉川市政府的指定饮酒行为属违法的行政行为。

行政垄断具有违法性，此点根据目前我国唯一规定行政垄断的法律——《反不正当竞争法》的规定即可得出。缘何法律有此规定，溯其立法本意，分析如下：

（一）行政垄断破坏市场竞争秩序，限制或排除竞争。

市场经济的生命在于竞争，市场经济是由价值规律、供求规律和竞争规律共同起作用的经济形式。社会主义市场经济作为市场经济的一种形态，本质上也是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由平等的竞争秩序。[5]行政垄断运用行政管理权使得垄断受益人不受市场规律的约束而获得垄断利益，以行政手段的强制取代资源的市场配置，人为地设置市场壁垒，妨害货流畅通和物尽其用，在一定范围内否定竞争、取消市场，与市场规律相悖。

（二）行政垄断侵害了消费者的合法权益，使其丧失选择权、平等交易权等合法权益。

在市场经济条件下，由于市场经济规律作用的结果，消费者拥有对产品的知情权、选择权和平等交易权，行政垄断则通过人为地控制产品的生产和供给，形成有利于自身或某一特定市场主体的“卖方市场”，消费者的购买行为被限定在指定之列，丧失了自由选择产品的权利，个人消费自由随着行政垄断的作用被剥夺。

（三）行政垄断易滋生腐败，行政垄断主体依其行政管理权而进行权力“寻租”。

行政垄断主体手中拥有的行政管理权正是市场经济主体所缺乏的，而拥有行政管理权的行政垄断主体自身的利益需要又使其对于利益的诱惑往往难以抗拒。如果行政垄断主体将其手中的行政管理权作为谋取自身利益的筹码，市场主体以金钱或其他利益为代价与行政管理权进行交换而获得所需的优势地位，则双方一拍即合，腐败出现，限制竞争状态相随而至。

（四）行政垄断导致企业低效率，阻碍企业的发展。

从表象上来看，行政垄断的结果是某市场主体获得了垄断利润，排除了其他竞争对手，而且只要垄断继续存在，其即能继续享有这一垄断利益。正因为如此，因此获得垄断地位的市场主体无意于质量的提升和保证，而愿意将更多的精力放在如何使拥有行政管理权的行政

垄断主体将这一垄断状态继续持续。由于垄断企业缺乏市场竞争条件的外部竞争压力，从而滋生一种惰性，缺少创新机制和竞争精神的企业在市场中最终会丧失竞争力，一旦行政垄断不存在，在市场经济规律作用之下其所面临的将会是被淘汰的结局。如果行政垄断在一个国家内普遍存在，那么该国也会最终丧失在国际市场上的竞争力。

湖北省汉川市政府指定和倡导引用酒的品种，或许我们能猜测其为了部门利益以及地方利益的需要，但这一行为客观上使消费者丧失了选择权、阻碍了企业的发展、破坏了市场竞争秩序并让人合理怀疑到权力的寻租，影响政府的形象和公信力。

三、反行政垄断的对策建议。

鉴于行政垄断的危害性，各国对于行政垄断都采取的是限制或禁止的态度[6].我国有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权制度历史，行政垄断对于我国目前经济发展的危害更为深远，因此反垄断特别是行政垄断已成为我国发展市场经济的必然选择。

理性地看待行政垄断，会发现实践中有其存在的土壤。根据经济学上的“诺斯悖论”[7]，行政垄断来源于国家相互矛盾的双重性质：国家的社会性，该属性使国家必须确立确定的产权，明晰的产权使社会的产出最大化；国家的阶级性，这一性质使得国家（实践中表现为代表国家的政府）出于自身的利益需要确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则。悖论由此产生，反映了国家与社会关系的基本矛盾。存在虽非合理，但必有其根基，所以对于反行政垄断的制度建构无论从哪一个方面着手都会显得力不从心，行政垄断需要多个领域、多个部门、多重维度的规制，对此笔者拟从立法、司法、行政的三重维度对反行政垄断的现状作出回应。

（一）立法方面，制定专门立法并与其他法律法规中有关反行政垄断的规定相结合构成我国反行政垄断的法律体系。

我国现行关于反行政垄断的立法很不完善，归纳起来存在三个问题：1、法律层面的规定笼统，缺乏可操作性。我国现行关于行政垄断的法律规定仅为《反不正当竞争法》中第7条与第30条，即“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”“政府及其所属部门违反本法第七条规定……由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。”，而且规定中只规定了行政机关实施的行政垄断，对于法律授权或经行政机关委托的享有行政管理权的单位实施的行政垄断没有涉及；2、绝大部分反垄断的规定均由国务院及其部委的法规作出，而这些部门本身就有可能是行政垄断的主体，自定规则约束自身，权威性不够、公信力不强。行政垄断大部分都由行政垄断主体利用掌握的行政管理权所为，对此的规制如以行政法规为主要依据会使得对于行政垄断的规制的效力层次不够，规制效果不佳，现今我国的行政垄断呈上升之势也在一定程度上说明了这点；3、无论是法律还是法规，对于行政垄断行为均存在制裁不力、救济途径欠缺的问题。如《反不正当竞争法》中第30条规定的处罚措施，仅由行政机关的上级机关责令改正，情节严重的才给予直接责任人员行政处分。但实际情况是上级行政机关往往能从下级行政机关的行政垄断中获得间接的收益，上下级之间有共同的利益，如此监管实难奏效。

通过对我国反行政垄断立法现状的分析，笔者建议在将来制定的《反垄断法》中设专章规定行政垄断问题，禁止行政垄断行为。内容包括：1）以列举与概括相结合的方式对行政垄断的表现形式作出规定；2）规定独立的、专门的反行政垄断机构，赋予其对行政垄断的监督管理和行政处罚权等职权；3）在法律责任方面，应明确行政垄断主体所应负的行政责任以及行政损害赔偿，涉及到其他法律法规规定的，按其他法律法规规定的责任处理；4）改变行政终局的方式，提供司法救济途径，不设行政前置程序，由受害人选择救济方式，以更好地维护行政垄断受害方的合法权益。

该专门立法对于反行政垄断的规定大都是原则性的，对于具体的、细节性的规定则由其他法律法规作出，二者结合构成我国反行政垄断完整的法律体系。

（二）行政方面，设立专门的反行政垄断机构以执行法律法规的规定，监管行政垄断行为。

鉴于拥有行政管理权的行政垄断主体与其上级机关有着共同的利益，由下对下监管的效果不佳，因此根据《反垄断法》中反行政垄断一章中的规定设立专门的、独立的反行政垄断机构，由该机构对行政垄断行为进行专门的监管较为适宜。该机构可命名为“反行政垄断委员会”[8]（下称“委员会”），委员会的委员从委员会所属地方的行政、司法、学校等机构择优抽出具有该专业知识的人员组成。固定委员占一定比例，其他均由以上所列单位抽调人员监时担任，每个行政垄断案件由3至5位委员（其中一人是固定委员，并担任组长）组成小组进行裁判，该小组随该案行政程序结束而解散，从而保证其裁判的公正性。该机构其不同于现存的行政垄断监督机构（行政垄断主体的上级机关），不依附于行政垄断主体，没有行政垄断影射利益，拥有法定职权，具有独立性、专门性，又以非行政程序前置和司法审查制度对该机构行使法定职权进行监督，规制其拥有的监督行政垄断职权，与司法审查程序相比又具有主动性，一旦市场中出现行政垄断的现象，该委员会主动介入调查，经查确属行政垄断行为的，有权作出处罚决定。

（三）司法方面，设立司法审查机制作为反行政垄断的最终救济途径。

公正与独立是法院与生俱来的天性，因此司法审查机制具有其他解决措施所不具备的特有优势：1、公正独立性。法院具有独立的地位，与其所裁决的争议没有利害关系，远离世俗纷争的独立身分对于源于部门和地方利益强化的行政垄断来说是最为合适的规制机关，对于一行为是否构成行政垄断的判断最具信服力。2、专业性。我国虽不像法、德等国设立专门的行政法院来处理行政案件，但我国法院系统内均设有行政庭，其所具有的法律方面（特别是行政法方面的专业水准）相对于其他机构来说是最强的，故而由其对行政垄断进行规制最具专业性，也可使我国反行政垄断的法律水准逐渐提升。3、公信力。法院对于社会来说是正义的最后一道防线，法院在社会民众心中更是主张正义的最后一块净土。由法院作出的裁决在社会生活中易为人们所接受，公信力相对于其他机构来说更强，而且法律规定法院的裁决具有终局性，从立法上赋予法院判定的最终确定力。行政垄断的当事方对于“反垄断委员会”的决定不服，或者行政垄断受害方不经“反垄断委员会”裁判径直向法院，要求维护自身的合法权益。

另外，笔者认为法律应赋予行政垄断受害方请求赔偿权。因为对于行政垄断行为如果仅仅由法院或委员会判定违法，禁止该行为继续，而对于受害方因此所受损失不加理会，这对于保护受害方的权益来说是不充分的，对于行政垄断的实施者来说威慑力也不够。如果受害方有证据证明由于行政垄断行为而遭受了损失，在委员会认定行为的行政垄断性质后即可向法院或径直向法院时提出赔偿要求。对于利用规章以下具有普遍约束力的违法的决定命令来实施的行政垄断行为也应纳入赔偿范围。对此的法律依据可通过修改《国家赔偿法》来规定。

当然，从目前我国的司法实然现状来看，我国法院系统的独立性、专业性与应然要求尚有一定差距，但这是社会发展的趋势，是现代法律制度的发展方向，是历史的必然，因此在制度构建上必须将司法审查机制纳入其中。

以上所述均从他律的角度对行政垄断进行规制，从自度的角度来看，拥有行政管理权的主体自身进行约束十分必要。通过对相关知识的学习、不利后果的认训以及自我制定约束机制，将行政垄断消灭于未成形之中，此为反行政垄断的最高境界，也是他律的最终追求目标。

有法可依，制定《反垄断法》专章规定行政垄断；执法必严、违法必究，“反垄断委员会”作为反行政垄断的专门机构，主动出击监督并消除市场中的行政垄断现象；法院作为有终局裁决权的机构，其所进行的司法审查对于行政垄断当事方来说是最后的救济手段。没有提起行政诉讼的反垄断委员会裁决、对于反垄断委员会裁决不服诉至法院以及直接诉至法院的行政垄断案件的生效裁决，裁决的内容即是对个案行政垄断的最终评价，受害方并有权依此认定请求赔偿。如此反行政垄断的制度建构对于规制行政垄断当为应然之选。

政府处在市场之中，自身利益的存在难免会使其面对诱惑时失去理性，本案中湖北省汉川市政府在市场经济大潮之中就被潮水冲散了理智，以红头文件的形式指定饮用公务酒种类，随后又以文件的形式“倡导”消费地产烟酒。或许该市政府办公室不知这一行政是一种行政垄断行为，具有违法性，但该行为对于市场经济带来的负面影响却不因其不知而不发生，因此作为一种事后救济的手段必须对该市政府的行政垄断行为作出制裁，对其行政处罚，同时对其他主体也有引导和警示作用。但目前我国反行政垄断制度缺失的现状使得这种制裁有着“无米之炊”的尴尬，缺乏可行性措施，无依据亦无部门对其进行规制，废止文件、停止行为已是较好的解决结果，更多的是根本不去理会。正因为现状如此，本案中汉川市政府才会在废止前一文件之后又出台了“倡导”饮用地产酒的通知。

本文正立意于解决此等尴尬局面，希望通过以上对行政垄断的解构以及对反行政垄断的制度建构，使行政垄断实施者获得“皮洛斯的胜利”[9]，从而最大限度地消除这一违背市场规律的异象。按照笔者之建构，汉川市反行政垄断委员会对该行政垄断行为进行查处，并作出处罚；该行政垄断受害方，即其他竞争者也可向法院，要求确认该政府行政违法并赔偿损失，绝非目前的“废止”了事。

参考文献：

「1李世英。市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断。「J。《财经科学》2005，（2）：111-112.

「2吕晓萍。对我国行政垄断现状的分析。「J。《当代经济研究》2002（3）。

「3郑鹏程。论行政垄断的概念与特征。「J。《山西师范大学学报》（社会科学版）2000（3）。

「4陈志成。行政垄断的多维解读。「J。《中国行政管理》2002（3）。

「5韩晶，蓝庆新。行政垄断的新制度经济学分析。「J。《管理百科》2002（6）：46.

注释：[1]引自http：\\重庆青年报-新闻中心-200万小糊涂仙“灌醉”糊涂官。htm.2006-04-1821：33

[2]李世英《市场进入壁垒、进入管制与中国产业的行政垄断》,《财经科学》2005年第2期,第111-112页

[3]吕晓萍，《对我国行政垄断现状的分析》，《当代经济研究》2002年第3期

[4]文中引用的学者观点均来自于郑鹏程《论行政垄断的概念与特征》一文，《山西师范大学学报》（社会科学版，2000年7月，第27卷第3期

[5]陈志成，《行政垄断的多维解读》，《中国行政管理》2002年第3期

[6]发达国家的行政垄断具有与我国不同的特点，其政府对竞争行为的限制的态度和政策很大程度上取决于社会经济形势和经济发展的需要，并且发达国家并未有过纯计划经济时代，其政府对经济干预的唯一目标只是为维护和发挥市场竞争机制的作用，所以对于行政垄断是限是禁不一而论。

[7]“诺斯悖论”是以诺斯为代表的制度创新理论的基本命题之一,描述的是国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系形态,即国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。引自韩晶、蓝庆新《行政垄断的新制度经济学分析》，《管理百科》2002年第6期第46页

篇2

由于服务的不可储存性、异质性及生产与消费的同时性，与制造业明显不同，服务业进入国际市场不能采取线性的方式逐步推进，而需要通过对外直接投资方式进行。[1]早期关于服务业国际化动因的研究也主要集中于服务业对外直接投资上。如Dunning（1989）将基于制造业的“国际生产折衷论”应用于服务业对外直接投资，认为服务业对外直接投资也需要具备所有权优势、内部化优势及区位优势，并且只有同时拥有上述三大优势时，才能进行有利的对外直接投资。[2](5-39)之后，很多学者从更多角度对国际化动因进行了分析。Lovelock和Yip（1996）从市场驱动、竞争驱动、技术驱动、成本驱动、政府驱动五个方面分析了服务业国际化的动因。[3](64-86)李慧中（2004）认为，Dunning的“国际生产折衷论”对服务业的适用性是不突出的，服务业对外直接投资是产品差异条件下追逐规模报酬的产业内贸易导致的结果。[4]郑吉昌（2004）则将服务业国际化动因概括为生产性和消费的拉动、供给的推动（专长、劳动力）、服务业的竞争、进入壁垒降低（标准成本化、全球范围优势）和服务贸易自由化、赢得信赖以及全球学习。[5]魏江等（2004）认为，KIBS国际化是需求拉动及供给推动共同作用的结果，需求方面是企业为了更好地适应全球化及竞争的需要，将非核心业务外包给其它更擅长的企业，实现价值链的分工，使KIBS企业有了进一步生存的空间；供给方面是企业追求规模经济及范围经济而主动向国外扩张。[6]

以上学者尽管从不同角度对服务业及KIBS国际化动因做出了解释，也注意到服务业与KIBS、与制造业的差别，但是，这些学者更多地是从产业角度来进行分析，注重的是服务的特征。KIBS不仅仅在于具有服务性的特征，还具有创新性特征，这也是KIBS最重要的特征之一。而现有的研究忽视了KIBS具有创新功能的特征，忽视了KIBS在创新系统中所起到的重要作用。本文根据KIBS的特点，在借鉴以往学者研究成果的基础上，从另外一个角度——创新系统的视角对KIBS国际化动因进行分析，以期获得更为圆满的解释。

二、KIBS创新特性及在创新系统中的作用及功能

在知识经济下，知识是最重要的生产要素之一，并逐渐取代了土地、资本、劳动力这些传统的生产要素，成为经济发展的主要动力。在创新系统中，知识流动及各主体之间的相互作用是创新过程的关键所在。KIBS具有知识生产和知识扩散的功能，在创新系统中扮演着重要的角色，而非一般的生产和消费部门。

（一）KIBS创新特征

KIBS创新是指发生在知识密集型服务业中的创新行为及活动，是KIBS与客户利用各自的知识及技能，为完成一项以知识为基础的创新任务而做出的一系列合作行为。知识密集型服务创新具有显著的高客户相关性，即KIBS与客户之间是一种“共生”关系，创新服务质量的高低依赖于KIBS与客户的交互作用。在创新中，客户与KIBS之间的知识流动是双向的：KIBS为客户提供专业的服务，在交互中传播现有的知识，同时通过客户反馈也加强了KIBS本身的知识基础，扩大了KIBS的知识存量，并可能引起新的交互作用。Strambach（2001）建立一个模型（见上图），将KIBS知识过程分为明晰知识和缄默知识的获取、知识的重新整合、知识向客户企业的转移与扩散三个阶段，说明了KIBS与客户间的这种知识流动及交互作用。[7](53-68)

（二）KIBS在创新系统中的角色

KIBS创新具有高客户相关性，这不仅仅促使其本身必须具备高的创新性，以满足客户的需要，也使其有可能将创新性知识传递、扩散给客户，即KIBS不仅仅具有知识生产的功能，也具有知识扩散的功能。具体而言，KIBS在创新过程中主要有三个角色：创新推动者（Facilitator）、创新转移者（Carrier）及创新来源（Source）。[8]

1.创新来源（提供者）。KIBS在进行创新时是创新主角，KIBS为制造业或其他服务行业提供服务或知识，提供创新概念及思想，并与客户企业紧密联系共同完成创新。Hertog（2000）认为，KIBS作为知识及创新的合作生产者，是一种私人知识库，即所谓的“第二知识库（theSecondKnowledgeInfrastructure）”或“新知识库”①。[9](491-528)如广告商为客户开发并组织实施一个新的广告策略。2.创新推动者（合作者）。KIBS企业为客户的创新提供支持服务，但创新本身不是来自KIBS，也不是由它从别的企业扩散到客户企业。如管理咨询公司协助客户开发一种新的服务分销渠道或引入一种新的会计制度，在这里，KIBS为客户传递它们需要的知识或服务来支持创新。3.创新转移者（购买者）。KIBS企业将现有的创新从一个企业或者一个行业传播到另外一个行业或客户企业，创新本身不是从KIBS产生的，KIBS只是一种中介。此时，KIBS也扮演着购买者角色，即KIBS从制造业或者其他服务行业购买知识、设备及资本品，但KIBS在购买后还承担一个重任，即将该产品客户化，适应客户的需求。如KIBS企业为客户引进及实施一个先进的、创新性的ERP软件，并将该软件客户化。

可见，KIBS在创新系统中发挥作用的关键在于它的知识生产和知识扩散的功能，是创新系统的节点及桥梁，是创新系统中不可缺少的重要组成部分。KIBS在创新过程中扮演多种角色，发挥不同的作用，KIBS本身作为一个创新主体，在不断进行内部创新的同时，也为创新系统中的其它主体提供了创新的平台，对创新起到催化作用。

三、国家创新系统的国际化扩展——KIBS国际化的动因

在全球经济一体化下，国家创新系统是一个开放式的、国际化的系统，国家创新绩效取决于该国利用全球创新网络及全球创新资源进行创新的能力，国家创新系统的国际化已成为促进创新能力提高的一个重要因素（Toivonen,2005）。[10]另外，对于发展中国家来说，由于自身创新系统的不完善及创新资源的缺乏，通过国际化获取创新资源，提高本国创新系统竞争力就成为一个必然选择及必要的途径。国家创新系统的国际化发展，增强了作为创新系统重要组成部分的KIBS国际化发展的动力及压力，主要体现为实现如下四个效应的需要：（一）国家创新系统边界的国际扩张效应

Coase（1937）认为，企业的扩张与收缩在于交易成本的节约。[11](386-405)创新系统也存在由于交易成本节约而导致的边界扩张与收缩。创新系统边界的扩张表现为创新组织规模的扩大和创新行为的融合与协调两个方面，前者是单一组织形式下的规模扩张，后者是对创新系统的改造。[12]创新系统革新的动力来源于知识在系统内流动的机制。信息通讯科技的发展及经济全球化，使各国创新活动之间的互动与依赖日益加深，为了获取更多、质量更高的创新资源，国家创新系统中的创新主体主动向外扩张，实现国际化发展。KIBS国际化一方面是实现本身规模经济的需要，另外一方面降低了知识在创新网络接点传播的交易成本，使报酬递增得以实现，并促进其他创新主体实现规模经济与范围经济。同时，KIBS作为知识扩散的桥梁及中介，它的国际化有利于改造跨国创新组织结构，建立灵活的组织创新网络，有效降低创新主体在国际化进程中由于规模扩大而带来网络接点之间连结不稳定的风险（规模扩大与风险加大之间存在“两难”问题），实现创新系统质的扩张。（二）知识的放大效应及国际扩散效应

知识系统要么是网络结构，要么是层级结构，而无论哪种结构，KIBS都起到非常重要的作用。在网络结构中，KIBS加强了不同网络接点之间的知识流动。在层级结构中，KIBS有利于知识沿着层级进行流动，如典型的专业会计服务就属于这类。而创新系统竞争力的差异在于知识创造和扩散通过不同的中介和组织交互作用来进行。[13]随着全球经济一体化趋势加快，各国国内市场日益与国际大市场融为一体，产业全球化以及企业生产、研究活动的国际化，使国际间的知识流动愈加强烈。由于KIBS具有知识生产性和扩散性并重的特征，KIBS在国际化发展中不断吸取国外知识，并通过对知识的整合、加工，不断进行知识创新，放大知识存量，提高了知识流动的质量，促进知识在创新主体之间的国际流动，在不同类别的知识网络中传递，加强了国家创新系统知识生产子系统及知识扩散子系统功能，通过不同创新主体之间的有效联结来提高学习和创造能力，使国家创新系统立足于国际创新前沿，利用国际创新系统的优势，迅速提高创新能力。

（三）制造业、服务业创新子系统的国际互动效应

KIBS所具有知识生产及知识扩散功能，使传统的创新系统发生了变化，服务业创新子系统与制造业创新子系统出现融合的现象，制造业与服务业的创新活动互相表现对方的特征。它们之间存在信息、知识及人才等要素的流动，并通过这些流动使两者产生极强的互动作用，互相为对方的发展提供支持。制造业生产的国际化产生了对金融、会计和法律等服务的需求，为了满足国内制造业国际化的需要，KIBS企业跟随进入东道国提供服务。随着服务水平的提高及在国外提供服务经验的不断丰富，KIBS企业有能力主动在国外寻找发展的机会，实现从跟随战略到主动寻求新市场的国际化战略转变。跨国制造业规模经济的来源很大程度上来源于服务的能力而不是制造产品的能力，[14](45-56)在制造业国际化程度较高情况下，KIBS国际化是提高制造业国际竞争力的现实需要。

（四）国家创新网络的国际综合协同效应

创新系统创新效率的提高，不仅取决于各创新主体本身的高效运转，更取决于各创新主体间相互联系和合作形成的网络协同。在强调知识流动的创新系统架构中，创新主体间的互动关系愈趋复杂。创新主体之间存在正、负向反馈及增强、抑制作用，有着显著的非线性关系。要提高创新系统效率，不仅要提高内部效率，即各子系统（如研究机构、高等院校、企业等）内部管理过程的效率；更要提高外部效率，即各子系统之间（包括区域创新系统、国家创新系统与国际创新系统的联系）合作与交流的效率。KIBS作为连接国际、国内及区域三个不同层次的知识系统的重要桥梁，只有与国际接轨，保证知识在各个层次的创新系统、各个创新主体及创新主体各要素之间的横向与纵向流动，产生互动和作用，形成创新网络的国际协同，使国家创新系统在国际环境下有效地运行，降低创新风险，减少创新成本，提高创新效率。

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高校是人才云集的地方，高校行政管理的对象都是高级知识分子以及博士、硕士生及大学本科生，所以在高校行政管理的过程中，一定要优先考虑这些人的需求。不仅要提供良好的办公条件、福利待遇，还要营造良好的工作氛围和环境布置，包括良好的硬条件和软环境，为他们解决后顾之忧，使他们能安心地工作生活，安心地扎根在高校。高校行政管理服务的特殊意义就在于为教师、学生的发展而服务，为满足高校师生的教学活动而服务，从而确保高校师生的教学、科研工作得以顺利进行。首先，高校行政管理要促进教师的专业发展。对于专业的教师来说，他们的发展小到课程的开课、学生的选课、教学计划的确定、教学大纲的制定、教学内容的完善等，大到学历提升、进修、挂职、职称评定、教学改革课程、教学项目内容、横向纵向科研的申报、审批、学科建设的发展方向以及科研经费的使用分配等问题。教师素质的好坏直接影响到高校的声誉，有了好的声誉才能吸引更多的学生前来，因为生源是全国各地的，因此在范围这么广的情况下，名师、教授等高素质的人才显得尤为重要。因此高校行政管理要从培养名师、服务人才等方面做更好的服务，为他们的教学科研提供更好的工作环境和氛围。其次，高校行政管理要维护和保障学生的权益。高校行政管理服务的对象也应该包括学生的受教育权，所谓的受教育权，就是高校学生受到公平、公正的与教育相关的各种形式以及各种类型教育的权利。随着社会的发展，人所受到的教育对于以后的发展包括工作、生活都会产生很大的影响，还会对走上社会以后人的个性发展权、社会发展的成果权以及社会发展的参与权起到很大的作用，在现今社会，受教育权是人权的一种具体体现，因此，尤其是高校，一定要维护学生受教育权，不轻易地剥夺学生受教育的权利，做到“一切为了学生”“，为了学生的一切”，整合学校教育、利用一切可以利用的资源，全面树立为学生服务的理念，以学生的成长成才为中心，建立起帮助学生成长、解决学生困难、方便学生办事、维护学生权益的服务体系。真正做到关心有实际困难的学生、关爱学生的成长进步，关注学生的就业等动态，真正做到维护和保障学生的利益。

2高校行政管理的服务方式特性

高校行政管理的服务特性，主要是指高校行政管理各职能部门应该以教师员工、学生等利益相关人员的需求为目标，以教师员工、学生等利益相关人员为主要服务对象，通过更加完善的服务方式和服务理念为教师员工、学生提供高质量的服务。

2.1坚持以人为本的理念

以人为本就是以人为中心，突出人的发展，教育人、引导人、帮助人、关心人。其根本内涵就是肯定并尊重人的价值、尊严和自由。把教育与人的幸福、自由、尊严、终极价值紧密联系起来，使教育真正成为人的教育。并不是管理人、约束人、控制人，而是创造条件发展人。人是教育的中心，也是教育的目的；人是教育的基础，也是教育的根本。一切教育必须以人为本，教育是核心，管理是保证，服务是拓展。但是在现实生活中，有些人利用手中的职权，往往把别人的人格、尊严和自由放在一边，不管不顾，甚至牺牲别人的利益来成全自己。长期以来，高校行政管理职能部门的工作人员，把自己当成手握大权的官员，经常强迫教师和学生，淡化职责，要求教师和学生服从命令。这是一种缺乏以人为本精神内涵的具体表现。高校行政管理以人为本的最根本意义就是把教师、学生的人格尊严、自由、利益、个性给予充分的肯定、支持和保护，把教师、学生的利益放在最重要的位置，有效的管理应该是服务型而不是强制型的，要结合实际情况加入人性化的管理方式和手段，坚持以人为本的理念。

2.2加强行政管理制度的改革与创新

传统的高校行政管理都是以强制性的方式来执行的，行政管理各职能部门的管理权力过度集中，这种管理方式势必会引起教师、学生的不满，长期下去自然会影响高校的发展，因此要加强行政管理制度的改革与创新。高校要大力构建以服务型为主体的行政管理体制，不断推进行政服务的科学化、民主化、规范化，建立公开透明的校务院务制度，健全相互回应的制度，使教师在遇到相关的问题时，能第一时间得以解决，还要建立完善行政管理的监督机制以及服务综合能力的评价机制，有了这种机制不但能约束行政管理人员，更能提升高校行政管理的服务水平。

2.3提升自己、提高工作效率

为了能更好地服务于高校行政管理，高校行政管理人员无论在学历、职称、思想、行为上都要要提升自己，通过自身的学习和锻炼，使自己完全处在一个可持续的发展状态，能完全适应高校的发展。行政人员要增强行政服务意识，充分认识到高校行政管理的核心任务就是为师生及相关利益者服务。提高行政管理人员的服务能力，要明确岗位职责，强化服务意识，分工明确，提升管理水平。结合自身的实际情况，参加一些高水平的培训教育，更新一些管理新的理念，提高管理人员的专业水平，解决在实际管理中遇到的一系列问题。提升管理人员的政治思想素质、道德素质、文化素质，积极地面对困难，使自身有较高的文化层次、专业知识以及管理水平，充分提升自己，使自己能完全适应高校的发展。

2.4加强行政管理的理念

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企业与政府之间的关系，是我国经济体制改革过程中必须正确处理的一个关键问题。它关系到我国企业能否真正成为市场主体，社会主义市场经济体制能否完善，经济能否实现健康、持续发展等重大改革课题，因此一直受到经济理论界和企业界的关注。本文所涉及的政企关系并不仅仅是政府与国有企业的关系，而是包含了所有性质的企业与政府之间的关系。

一、我国政企关系的新变化

1.政企关系类型日趋多样化

当前世界各国政府与企业关系大体上有三种：第一种是"警察与司机关系"，政府与企业没有隶属关系，政府只需要告诉企业什麽是不该做，企业其余事情政府一律不过问不干涉。这种政企业关系在欧美发达国家比较普遍。第二种是"手足关系"，即政府与企业之间相互依赖，官商一体。日本的政企关系属于该种类型。第三种是"父子关系"，企业隶属于政府，不是独立的市场主体政府对企业的一切活动都拥有决定权。改革开放前中国的政企关系大致属于这种类型。

我国经过近20年的改革，政企关系有了很大的变化，不再是原来的纯粹的"父子关系"，而是在逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡：政府与部分国有企业之间、一些乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间依然保持着"父子关系"；政府与民营企业、三资企业之间是监督与被监督的"交通警与司机"的关系；一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间则形成了利害相关、生死与共的"手足关系"，政府与企业一体，政府企具有了业化倾向。

2.政府职能部门与企业的关系日趋突出

以前，每当谈起政府与企业关系，首先想到的就是政府专业经济管理部门与国有企业之间的关系。但是经过近二十年的改革，其他所有制企业迅速发展，乡镇企业、民营企业、三资企业成为中国经济发展重要支柱。政府与企业关系不再局限于专业经济管理部门于国有企业之间的关系，而政府职能部门与包括国有企业在内的企业整体之间的关系日益引起关注。这是因为职能部门与企业之间的关系具有特殊性：首先是职能部门与企业的关系涵盖所有专业领域；其次是职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系；第三是职能部门与企业的关系是随机的，非紧密性的；第四是职能部门视企业为均质的，不论企业性质如何，规模多大，都按同等方式平等对待；第五是职能部门与企业的关系多为由法律调整的法律关系，这种关系很难由行政手段调整。因此，职能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系，在国有企业改革进展到一定阶段后，职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部内涵。

3.企业与所在地政府之间的关系重要性增强

随着国有企业改革的深入，国有企业与上级主管政府之间的关系逐步理顺，而越来越多的与所在地政府之间发生关系，如就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等关系。同时，大型民营企业、三资企业也面临如何与所在地政府打交道、建立良好关系的问题。这些企业绝大部分的日常经济活动都发生在所在地，要受所在地政府约束与管辖。当地政府对企业的态度直接影响着企业的生产经营能否顺利进行，对企业的生存与发展发挥着至关重要的作用；而企业对当地政府的支持也会促进当地的社会经济良性发展。

4.政企双方在职责上越位与缺位行为同时并存

政府的越位行为表现在与国有企业政企不分、干涉企业经营、乱收费等方面。其缺位行为表现在国有资产出资者缺位、公共服务提供者缺位、市场竞争监督者缺位等行为。企业的越位行为表现是一些国有企业私自处置企业资产导致国有资产流失、强迫企业职工购买企业股份等行为。其缺位行为表现有国有企业没能实现国有资产的保值增值功能、企业不能按国家政策规定保障下岗职工权益、不履行保护环境职责产生严重污染以及偷税漏税等行为。

5.政企关系的当事主体呈现多元化状态

在社会主义市场经济体制下，政府与企业关系不再仅限于政府与国有企业之间的关系，而是政府与国有企业、乡镇企业、民营企业、三资企业之间的关系；企业与政府之间的关系也不只是企业与专业专业经济管理部门之间的关系，还要处理与政府职能部门的关系，不仅要与主管政府打交道，还要处理好与企业的本部以及各分支机构所在地政府的关系。政企关系主体日益向多元化方向发展。

企业与政府之间的关系所呈现出的上述变化是改革开放的必然结果，是建立社会主义市场经济体制过程中必经的阶段。对于我国的各级政府和各类企业来说，这些变化是新生事物，在处理双方关系过程中必然会出现种种问题，这些问题如果解决不好，会影响良好政企关系的建立，从而影响社会主义市场经济体制的健康运行。

二、政企关系新变化产生的原因

1.市场经济体制取代计划经济体制

市场经济体制逐步取代计划经济体制对政府与企业关系的变化带来了两方面的影响。

一方面，为适应市场竞争，企业必须成为市场的主体，成为独立经营、自负盈亏的经济实体，成为能够独立承担民事法律责任的企业法人，从而与在法律上是行政法人的政府具有平等的主体资格，两者之间不再存在行政上的隶属关系。法律上保证的这一平等关系，对政企关系的变化具有重要意义，为建立新型的政企关系提供了法理上的依据。

另一方面，市场经济体制的建立，必然要求政府职能进行转变以提高效率，适应市场经济的要求。传统体制是下中国政府的经济职能具有明显的弊端。其一是政府的经济职能与其他职能高度集中在一起，缺少必要的独立性；其二是政府的经济职能在很大程度上排斥和取代了市场机能，用经济计划和行政命令排斥和取代了市场机制；其三是强调用政府的经济职能（当然同时也使用其他职能）同时解决宏观和微观两方面的问题，政府的经济计划和宏观管理直接"侵入"到企业的微观经营管理内部。这种状况直接阻碍了中国经济体制和国有企业改革的进展，转换政府职能以越来越成为国有企业深化改革、建立现代企业制度的迫切要求。因此对政府职能进行了转变，经过其主要表现是：（1）部分专业经济管理机构改组为经济实体或行业协会，不再承担政府职能。（2）暂时保留的专业经济管理部门亦将生产经营权大幅度下放给企业，并进行了大规模的机构和人员精简；（3）政府管理方式发生了初步转变，如减少指令性计划和行政命令，强化宏观调控职能等；（4）积极探索建立新的国有资产管理体制和运营机制，实行政府的社会管理职能与国有资产所有者职能分离的新路。政府职能的转变，为政企关系的变化消除了一个直接障碍。

2.对外开放格局的形成

对外开放政策的制定与实施，引进了外资，也产生了同时产生了几种新新性质的企业：中外合资企业、中外合作企业、外资独资企业。这些企业与我国各级政府在一开始就不存在行政隶属关系，因而为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容，也为政府职能的转变提供了探索的渠道。

3.所有制改革的进一步深化

我国20年的经济体制改革，是沿着两条线进行的，一是经济运行机制的改革，确立以市场作为资源配置基础的，国家主要运用经济、法律手段调控宏观经济稳定运行。二是所有制改革，构造适应社会主义市场经济发展的所有制基础。所有制改革取得了重大进展，非公有制经济从无到有，到1997年迅速发展到占经济总量的1/4，涌现出了一些新的公有制实现形式。非国有制经济的壮大与发展，为政企关系的转变提供了巨大的推动力，公有制多种实现形式的出现，也是国有企业与政府的关系出现了纷纭复杂的局面，导致了政企关系新变化的出现。

三、合理的企业与政府关系模式

通过调查，我们发现企业对政企关系的转变前景十分关心，并纷纷提出了自己所希望的政企关系模式。综合起来看，合理的企也与政府关系应该具备以下原则：

1.主体平等。在市场经济条件下，企业是独立经营自负盈亏的经济实体，是能够独立承担民事责任的企业法人；同样，政府是公共秩序的维护者，是依法行政的行政主体，是能够承担行政行为责任的行政法人。企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系，因而从主体资格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。

2.法治原则。行政机关和企业是不同的主体，必然有不同的利益关系，调整这种关系的准则职能是法律。行政机关的活动是维护社会公共利益，必然会影响私人利益，因此，行政活动职能在法定范围内，依照本机关的职责和权限行事，所实行的行政行为必须有充分确凿的证据并且符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益时，企业有权要其行政机关补救或赔偿。企业也必须依法进行经营活动。

3.权利、义务对等。政府的权利是征收税赋，义务是为纳税人提公共服务；企业的权利是获得政府的公共服务，义务是向政府交纳税赋。

4.平等保护原则。在职能部门面前，不论国有企业还是非国有企业，都是企业法人，因此，任何企业依法经营都要受到平的保护，任何企业违反法律都将受到相应的处罚。

5.高效原则。办事效率是行政机关及其公务人员的工作态度和业务能力的表现，是政企关系是否协调的重要标志。政府办事效率搞可以降低企业交易成本，同时推动企业效率的提高。国际经验表明，高效、廉洁的政府是一个国家或地区经济起飞与发展的关键。因此政府的办事效率不仅是政府内部问题而且是关系国计民生的大问题。

6.经济原则。经济原则适用三种情况：

（1）政府机构设置应遵循经济原则。一般来说，要实现政府的公共管理与服务职能，行政机构过小和公务员太少是不够的，但机构庞大人员冗肿也是不行的，因为会导致人浮于事、职责不清的问题，形成政府内部自我服务的恶性膨胀。因此，机构设置应考虑经费问题，尽可能的降低纳税人的负担或把有限的资源更多的应用于科学、教育、卫生等事业上去，造福于民。

（2）政府制定或实行某项法规、条例时，应综合对比该项实行所产生的社会效果或经济效益以及带来的负效益，当社会效果大于负效应时才能实施，反之则不应该实施。

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关键字：行政法学；控权论；权力限制

一．关于控权论

（一）控权论的历史起源

控权论的基本观点认为行政法的基本内容是控制和限制政府权力，司法审查是重要的手段，同时重视行政程序。其主张行政法的基本目的在于保障私人的权利和自由，要严格限制行政机关的自由裁量权，行政机关没有自由斟酌，自由选择的余地，只能在法律规定的范围内进行

控权论起源于英美等国，它的产生与资本主义国家行政权的迅速扩张相关。行政权力的扩张有可能给社会带来福音，增强了对社会秩序的维护，但是另一方面也可能造成对社会和公众的危害。在为了限制政府权力夸张，胡作非为的背景下，不少学者提出了通过行政法来加强对行政权的控制的主张。英国著名行政法学家H．韦德是传统的控权论主要代表人之一，他对于传统控权论的分析清晰且深刻，指出了控权论产生发展的历程。[1]“因此，行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府胡作非为，以保护公民。”[2]

（二）管理论及平衡论的介绍及弊端分析

1．管理论

管理论是从前苏联、东欧各国及我国早期的一些行政法学者提出的关于“行政法就是国家管理法”的定义和相关的理论体系中进行抽象、概括而命名的。比较有代表性的前苏联学者马诺辛等在其所著的《苏维埃行政法》一书中认为：“行政法作为一个概念范畴就是管理法，更确切的说就是国家管理法”。并进一步认为，行政法的调整对象是国家管理关系。[3]

这一理论存在着明显的缺陷，现已逐渐退出了主流理论的行列。首先，管理论对于行政法价值的判断有失偏颇，强调行政主体的权威，忽视行政相对人的利益，打破了权力的制衡机制，与现代法治发展背道而驰；再次，管理论容易导致权力滥用，其以管理为本位，把法律视为管理公民的工具，过分强调行政特权，缺乏严格的行政监控手段，必会放任行政权的肆意妄为；最后，管理论有悖正义，“正义否认为一些人分享更大的利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享有的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。[4]

2．平衡论

平衡论是罗豪才教授等在论文《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方权利义务平衡》中首次提出的。基本内容是在行政机关与相对一方权力和义务的关系中权利义务在总体上是平衡的，它既表现为行政机关与相对一方的平衡，也表现为表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。

平衡论也存在一定的不合理之处。第一，平衡论没有揭示出行政法功能的本质特点，其平衡是对于利益关系的平衡，这是其他法或者宗教、道德也可以具备的功能，没有说明行政法的个性化的平衡功能所在；第二，平衡论缺乏行政法赖以存在的客观基础，在行政领域内，公共利益和个人利益因各自扩张而出现矛盾，外化为行政权和相对一方权利之间的冲突，平衡在现实中往往是难以达到的。

二．控权论的现实价值

（一）控权论在行政立法上的运用

行政立法是指国家行政机关根据法定权限和法定程序制定和行政法规和行政规章的活动。行政立法要遵循以下几个基本原则[5]：

1．依法立法原则

2．民主立法原则

3．法制统一原则

（二）控权论在行政司法上的运用

行政司法在行政司法是指行政机关根据法律赋予的司法职能，依法居中对行政争议和与行政管理相关的民事纠纷进行公平、公正裁断的准司法行为的总称，包括行政复议、行政裁决、行政仲裁旺行政调解等。

（三）控权论运用上的现实性难题

行政权在实际运作过程中也常常会受到各种干扰、阻力甚至损害，而有些干扰和阻力是行政权难以依靠自己的力量排除和克服的，比如，“以党代政”的干预、其他国家机关的干预等等。有些组织和公民当中，有一些是握有相当大的权力的人，尽管在行政相对人的地位上他们手中的权力是不具有法律效力的，但是事实上他们却可以倚仗权力来对抗权利，使行政权的运行受阻。这些干预和阻力使行政权不能有效的行使，行政职能无法实现，因此在控权的同时，仍应思考对于行政权的另一方面保障。

三．控权论运用的完善建议

（一）英美法系的相关经验

1．代议机关的审查和控制

在《美国行政法的重构》一文中，斯图尔特教授对美国行政法“传统模式”的基本要素进行了描述：第一，行政机关决定对私人予以制裁的行为，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制这些行政行为的规则。第二，行政程序设计的宗旨应当是促进行政机关中立、准确、合理地将立法机关的指令适用于特定情形。正因如此，有助于查清事实的听证程序得到普遍重视，正式的案卷记录得到强调。第三，行政机关作出决定的程序必须便于法院对行政行为进行司法审查，以便通过司法审查来检验和确保行政机关遵守立法机关的指令。[6]

2．激发公务员的能动性优点

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[论文摘要]现有的行政关系有陷于失序的隐患，应该引起关注。研究者针对行政关系调整所提出的不同思路，平衡论更切合中国的实际。但是，平衡论忽视了绩效管理的功能。参与式绩效管理对行政主体和相对方都是兼具控制和激励作用，而且有助于形成行政共识。

行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。

一、警惕行政关系的失序

经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。

(一)失序与失衡

“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。

在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。

在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。

(二)行政关系失序的表现

以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。

又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。

如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成群体性事件。

二、调整行政关系的不同思路

如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。

(一)管理论

管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。

在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。

(二)控权论

控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。

自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。

控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。

(三)平衡论

平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。

作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。

尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。

三、参与式绩效管理

要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。

(一)绩效管理的发展与不足

绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。

近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。

(二)参与式绩效管理

自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。

作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。

如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。

由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。

所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?

(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整

1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。

在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。

2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。

在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重部门的法定职责，即便科学合理的垃圾桶设置有时也无法获得相关居民的理解；而如果只注重居民的诉求表达，垃圾桶可能无立足之地。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。对于这些问题，如果没有合理的参与途径，行政相对方的诉求表达很容易演变为群体性事件，使行政关系面临严重考验。换一个角度看，如果设计了有效的参与途径，公众有序地表达利益诉求，不仅能激励公众参与公共管理过程，而且也能避免行政过程的冲突。

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【关键词】工商部门; 企业; 信用监管。

一、与工商部门自身职能的关系。

实施企业信用监管是提高工商管理论文" target="_blank"行政管理执法效能的重要途径,是整顿规范市场经济秩序的治本之策,是工商行政管理机关促进社会信用体系建设基础工作的必要手段。企业信用监管应是工商职能的重要组成内容,同时能体现出现代工商行政管理的新理念、新发展。从工作内容上看,一方面是对工商职能的充实、深化,通过信用监管,利用现代化手段使依法监管更为到位。如对法定代表人的任职资格的合法性审查,法定代表人的信用数据库的建立,将提供查询功能; 另一方面是对工商职能的提升、拓展,在依法监管的基础上,体现以德监管,从处罚到处罚与激励结合,从他律到他律与自律结合,从打击到打击与教育结合,从行政管理到行政管理与社会监督结合。

从实施形式上看,一方面在现有职能中相对突出、强化信用的要求,显示出信用监管的特色; 另一方面,更是与现有职能的有机融合,将信用监管渗透在对市场主体监管的全过程,并通过工商业务工作的各个环节加以施行,如信用信息的采集,就是在登记、年检、各个专项治理、办案等过程中同时完成的,分类监管就体现在基层工商所的日常巡查中。从战略意义上看,一方面彰显了服务型工商的本质要求,突出了公共服务型政府职能的再造,通过企业信用监管,促进企业信用建设乃至诚信、和谐社会建设,另一方面工商部门以信用监管为核心,着力制度创新,推进职能整合,实现全程监管,建立与社会主义市场经济体制相适应的企业监管机制,确保企业准入“优生”,存续“优育”,退出“善终”。

二、与管理信息化的关系。

工商部门企业信用监管工作是以工商系统自身信息化建设为基础,同时又对工商系统自身信息化建设产生强大推动力。工商部门企业信用监管,是一个对企业的信用信息进行征集、存储、加工并使用的循环反复的过程,这一过程的顺利实现,要以计算机及网络技术的运用为前提,没有信息化的基本条件,没有强大的数据库,没有高智能的软件,没有互通互联的信息网络,企业信用监管的实施是难以想象的。因此,应以“金信工程”为契机,努力创造工商部门管理信息化的条件,加快系统信息化建设的步伐。同时,由于企业信用监管对工商系统的信息化要求高,它也成为加快工商行政管理信息化进程的催化剂。首先,它促使计算机软件的编写、采用,促使在各项业务中运用信息化管理,以保证企业信用信息能够在业务流程中实现自然输入、交换、处理、共享; 其次,它促使计算机硬件的配置,由于企业信用监管将级别管辖与属地管理相结合,最终通过基层工商所实现监管,这要求工商系统内部上下、横向之间必须实现信息交换,对外必须实现全方位地信息输入,促使基层工商所、窗口受理单位都具备接收、发送信息的条件,以保证对企业的信用监管工作落实到位。工商部门企业信用监管体系的建设,要利用与信息化共同发展的过程,搭建好技术平台。

同时,要加大人员、财力投入,加强计算机人员培训和专业人员的选聘,使电脑、人脑有机地结合。

三、与法律环境的关系。

加强企业信用监管作为工商职能的一个新探索,要努力做到依法行政、依法监管。首先,必须遵循行政执法的基本原则。一是行为法定原则,即企业信用监管的对象、内容、范围和方式,要依法进行并对行为后果承担责任; 二是公平、公正、公开原则,即对企业信用监管的依据、程序和形式,应当公平、公正、公开地开展监管,自觉接受社会监督; 三是处罚与教育相结合原则,即对违法行为依法制裁的同时,要进行警示教育,从正面引导规范,不搞不教而诛,做到攻大奸戒小过。其次,必须依法运作。一要充分利用已有的法律法规。法律、法规、规章赋予工商行政管理部门对企业法人及法定代表人的监管职责、已在工作中运用的文件、报表等,是开展企业信用信息征集的基本依据和资料。二要创造条件规避法律问题。如信用等级评定结果的公开,最有影响的是等级好的、等级差的两端。对等级好的,可以通过征求意见的程序,以自愿方式进行公示、提供查询; 而对信用等级差的,因其一般都因违法违规受到行政处罚,则采取公布其违法违规事实的方式,对其进行公示。三要注意内外有别。信用监管中的评估标准、等级、公示等,法律条件尚不充分,可作为内部监督措施实施并注意内部保密性,以避免引起法律诉讼。同时,要积极着手研究开发,为企业信用监管提供法律保障。可探索在立足内部管理后再依法、有序地向社会公开,从行政规章、法规最后到法律的立法过程。当前工作的重点,在于充分利用制定工商行政规章的空间,为企业信用监管创造条件。

如对一些报表的设计上,按照企业信用监管的要求,增加栏目,明确内容,便于信息的处理; 对企业信用评估,可采取全系统统一指标体系、评估模型,但分地区分级统一参数的方式,以使评估既具有权威性,又能更切合各地实际; 对分类监管,可将企业的信用等级与工商系统内部已有的监管措施进行重新整合,使之配套一致。

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随着世界各国相继步入全球化、信息化时代，传统的行政管理体制"给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、官僚主义现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。"80年代以来，无论是西方发达国家还是发展中国家都掀起了政府再造的浪潮。新形势下，党的十六届三中全会、四中全会将深化行政管理体制改革、转变政府职能作为行政改革的方向和任务，十七大进—步提出要"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"，这要求我们构造出适应、能驱动社会发展的行政管理体制。

一、我国行政体制改革回顾

行政管理体制是行政组织的一个重要组成部分，是政治体制与经济体制的结合，参考一些学者的定义，本文这样定义：行政管理体制是指国家行政机关为推行其政务所建立的组织结构体系、权责体系、运行机制、法规制度及其相互关系的总称。

改革开放以来，我国分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次较大规模的政府机构改革，并取得了显著成绩：1.机构改革取得良好成效，机构庞大、人员臃肿的现象得到有效缓解；2.公务员制度基本建立，干部人事制度改革积极推进；3.政务公开的推行，使行政管理活动逐步走向公开化、法制化;4.行政法制建设取得很大成绩。

但也存在一些问题：机构重叠、职责交叉、政出多门的现象依然存在；行政审批过多、不规范的问题比较突出；行政管理成本居高不下，这些问题日益成为影响经济和社会进一步发展的障碍。因此行政管理体制改革的持续和深化势在必行。

二、行政体制改革存在问题

(一)政府职能转变不到位

1.政府与市场关系不顺。在现代市场经济中，政府与市场是最基本的手段，市场起着配置资源的基础性作用，但又必须通过政府宏观调控解决"市场失灵"问题。当前存在主要问题是政府过度干预经济，直接从事或干预微观经济活动，使得企业和个人依附于政府，缺乏独立性、自主性和创新动力，现代企业制度难以真正建立。

2.政事不分。政府与事业单位之间职能划分模糊，政府机关通过多种途径和手段来控制事业单位，包揽本应由事业单位行使的权力、承担的职能；事业单位承担了本属于政府机关行使的行政执法、监督管理等职能。政事组织不分，政府机构与事业单位之间没有清楚的组织界限，事业单按照干部管理模式管理事业单位工作人员，事业单位领导由政府主管部门委任，事业单位组织依照行政机关的方式运行。政事产权不分，政府是事业单位的出资人，事业单位经费来源高度依赖政府财政。

3.政社关系不畅。一是乡镇基层政府与村民组织的关系不融洽，在建设社会主义新农村的过程中不能做到"还权于民”让村民自主解决自身的问题，由引导、指导变成了直接管理，抑制农民的积极性。二是城镇基层政府与社区居民自治组织的关系不是很顺。基层政府对于发展非政府公共组织的作用不是很重视，政策扶持也不到位，习惯于政府直接从事社会服务或公益性事务。最后是财政预算普遍缺乏公共社会服务预算以及激励慈善事业的税收政策。对非政府、非营利的社会服务团体，许多地方政府未能给予必要的资助或"购买服务"。

(二）行政权力配置不科学

首先，党政不分的现象依然突出。在行政权力的实际运行过程中，党委的领导意图很可能包办或代替政府行为。其次，行政机关上下级之间分权不明，职责不清。由于上下级政府之间在管理区域上是重叠的，随着事情本身重要性的不同，许多属于下级政府管理范围内的事情被上级篡夺。再次，内部层次结构叠床架屋。"多头管理、职责交叉、权责脱节相互扯皮、效率低下的状况依然存在[2]，"造成协调成本加大。最后，在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主权’"这一矛盾如果处置不当，可能会引发中央统一的宏观调控政策与地方利益的冲突，要么是中央的宏观调控失效，要么就会挫伤地方政府的积极性，不管出现哪种情况，都会影响我国改革与发展的进程。"

(三）机构臃肿，人浮于事，国家财政压力大

据统计，我国财政供养比例50年代为600：1,70年代为155：1，而现在却为40：1。2000年，全国财政供养人口4290万，按该年度党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就达4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32%。在这样的情况下，财政收入的相当一部分被用来供养人员，形成了"吃饭财政"。在这种情况下政府只能用极小一部分财政来发展公共事业，造成公用基础设备满足不了人民群众的需求，这些问题严重地影响了我国改革开放的进程和效果。

三、推进行政体制改革的对策思路

(一)政府职能转变

政府职能的转变意味着首先要对政府职能重新进行定位，它应该以强化和扩大政府公共服务为核心，并把建立公共服务型政府作为政府职能转变的目标。这是因为：一，民众对公共需求的快速增长在客观上要求政府必须向公共服务方向转变。二，政府担任公共服务的角色是我们建设和谐社会的应有之义。财政支出应逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等方向倾斜；扩大就业应该作为政府的一项重要工作职责；实现公共治理的公众参与，稳妥地培育非政府公共组织，等等。这些都要求必须实现由传统管制型政府向服务型政府的转变。

职能转变的基本途径是实行政企分开、政事分开和政社分开，建设有限政府。"将它们原来承担的社会服务、社会保障和社会管理等职能剥离出来，使这些职能回归社会和社区。〃职能转变后的政府主要从事宏观调控，把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。

(二）政府机构改革

政府作为制度创新的主体，影响着经济和社会发展的轨迹。因此机构改革的目标是朝着有限政府和法治政府的方向发展。因此政府机构改革必须要，建立刚性约束法律制度，实现机构编制法制化。1982年12月10日颁布的《国务院组织法》虽然有效，但内容过于简单。现行政府机构和人员编制所遵循的三定方案(1998年）不具有法律约束力。虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》已经于2007年5月1日起施行，但措施显得过于具有原则性，不易操作，编制立法必须尽快进行。没有刚性的法规作为机构改革坚强有力的后盾，机构改革的成果就难以巩固。二，严格执行财政制度。在政府财政的给付制度方面，对各级政府、部门预算进行严格的审核，严格按照编制规定进行财政拨付。三，加强人大的监督作用。防止人大及其常委会尚未对政府预算进行审议就已经执行，最后不得不予以追认的现象出现。

(三）行政权力结构的调整

行政体制改革的重要问题之-就是行政权力关系的重新调整。合理界定党委与政府之间的分工，党委的领导主要是政治、思想和组织领导，而不是行政领导，要把政府的权力还给政府。在中央与地方政府权力划分上，要在坚持中央宏观调控权力、维护中央权威的前提下，着重下放权力，充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。地方政府之间、部门之间要建立良好的协调沟通机制和合作之间，明确职能，界定责任。

(四)人事制度的改革

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近年来，新公共管理理论在各个领域的应用层出不穷，本文通过搜集近15年内关于新公共管理理论下高校管理的相关研究成果进行文献综述，分析当前新公共管理理论在高校管理中应用的研究情况。通过分析当前研究对新公共管理理论内涵的解释、新公共管理理论下高校管理的研究现状分析、新公共管理理论下高校管理的完善措施的借鉴，指出当前对于新公共管理理论下高校管理的研究深度不够、视野较狭窄、缺乏创新等不足之处。

关键词:

新公共管理理论;高校管理;文献综述

新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在，丰富多彩，凡有公共活动必有管理方法。所以，在高校管理中同样理应场面热闹，新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果，基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。

一、现有研究成果状况

笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索，通过对2000－2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。

二、现有研究的基本观点和认识

(一)关于新公共管理理论的内涵

新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有:政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。

(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状

从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，高校中政府对高校的严格管控，因而高校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深入完善。

(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善

针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引入市场机制，并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品，高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。

三、对现有研究的基本评价

基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果对于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果(文献)产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与高校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。

作者：戴欣晔 单位：河北经贸大学

参考文献:

［1］石小娟，高骏敬．基于新公共管理论对高校管理改革的探讨［J］．太原城市职业技术学院学报，2014(4):101－103．

［2］吴慧．新公共管理理论对完善我国高校管理队伍建设的启示［J］．上海管理科学，2009(31):66－69．

［3］周湘林．基于新公共管理理论视角的高校管理模式分析［J］．教育研究与实验，2014(3):38－43．

［4］安萍．新公共管理理论在高校管理中的应用［J］．东方企业文化与策略，2010(6):136．

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在公共管理模式日趋复杂化的今天，公共管理的问題涉及了非常多的部门和管辖的区域，甚至是整个社会,这就需要公共管理的有效实施必须有政府机关的全力配合，加上私营组织和大众的积极参与。对于人群的广泛性,就要求了公共管理的能力需要更加强大，才可以凌驾于社会问題之上,也严格考验了协作性公共管理的能力。

一、协作性公共管理的理论基础

作为一种新型的公共管理的途径,协作性公共管理的理论基础主要是建立在以下三个方面之上：

第一个方面:交易成本理论。这个理论是建立在最基础的资源交换的层面上的一种合法性的动态的选择合作伙伴,任何组织都会追求非常低的交易成本，其中包括了信息的成本和检测的成本等。交易理论是企业跨行部门协作定义的一种具备“相互依存利益”的组织关系。在现代的公共管理的过程中,主要的组织形态是以政府为主导、社会上的一些商业组织和民众组织辅助的复杂和整体性的一个网络结构。对于这样的网络结构中的主体之间的相互依存的性质在进行管理的时候显得非常复杂但是也很重要，并且传统的通过市场机制的协调已经无法满足现在的发展状况。一位美国专家是这样认为的协作机制是一种完全不同于市场机制协调的制度,更不是科层管理的制度形式,而是为合作性组织关系提供选择的治理机制。”我们依据这样的角度可以分析，无论是从公共组织是为了交换资源的角度还是从寻求一种合法性的合作关系,最终的目的都是将交易的成本降到最低。如果说两个组织之间已经确定了信任的关系，那么就会相应的减少很多的检测成本。这种交易理论有三个硬性的确定指标:第一是组织必须寻找具备一定合作关系的伙伴，因为具有以往的合作经验，可以很好的降低交易的成本，而且还增加了组织之间的信任情感。第二是组织必须寻找愿意共享梦想的伙伴,具有不同意愿的组织很难长久的维持合作的关系。第三是发现合作伙伴的相联系的信息搜索的成本。不管怎么说,跨部门的协作性的潜在优势在于组织的效率和性能都可以得到很好的提升，比如说针对外界的风险和不确定因素、整合部门的优势和竞争优势，都可以很好的提升双方的实力。

第二个方面:资源依赖理论。这是协作性公共管理中非常成熟的一个理论知识。举个例子就是说当组织A对组织B有益，但是组织B不具备一定的资源优势和能力的时候，组织A和组织B就会建立一种合作的关系。因为世界上没有任何一个政府具备非常充分的权威性和丰富的资源，也就无法提及立法的提出和实现。但是政策的制定以及执行却可以依赖对方进行多数量民众的协同工作。基于这样的理论视角我们假设，任何单体的组织都不具备充分的资源，而是必须通过依附于一定的组织和群体才可以完成。根据这样的理论假设，我们知道组织之间存在一种资源的依赖性。

因为组织之间存在一定的资源的依赖性,所以说交换关系就发生变化。交换关系可以通过降低资源的供给来稳定每个组织之间的关系,而且可以成为长久性的合作伙伴。总体来说就是，资源依赖理论是实现共同利益和资源依赖的协作性公共管理发展的必须具备的天体条件。

第三个方面:网络治理理论。很多研究学者和专家都把这个理论当作策划和研究协作性公共管管理问题的基础。在现在的学术界对于公共管理的认识也只是停留在对组织和私人的利益增长，受到他们工作环境和工作性质的影响、网络治理过程的影响等因素对于公共管理的工作人员的更好的界定他们的工作性质和工作范围都有一定的作用力。从某种意义上来说，现代的公共管理制度更多的是一种协作性质的网络管理模式。美国专家佛里斯曼就这样说过，一个高度集中的协作机构，在组织中间实现资源的细分、管辖权的重叠和共享使得多种的公共政策领域随着时间的推移变得更加明显。资源的相互依赖性和网络的优势已经成为协作和参与的最主要的动力。因为协作关系被认为是最为特殊的网络关系，并且网络中的每个组织都是相互依赖存在的,因为协作都为协作能力提出了非常好的发展机会。

二、协作性公共管理的实践模式

跨部门性质的协作性公共管理。英国“协同政府”的变革是探索和发展跨部门协作性公共管理的一个非常典型的实例。在1999年的时候，布莱尔政府就颁布了<现代化政府改革白皮书>,在白皮书中非常明确为英国政府提供了一个协同管理的现代政府发展的框架。这里所说的协同政府就是政策和项目的组织安排具有非常强的一致性,这样的一致性能可以促进每个机构之间的相互合作。英国这种协同政府的改革具体的政策包括一站式的服务、公私合营等跨部门的协同合作的方式，通过收集公共服务的各种信息和民意的调查取证,实现一种整合性质的服务，更好的满足每个方面提出的要求。英国除了协同合作的关系之外，还非常注重地方关系的治理,为了很好的改善历史遗留下来的地方区域管理的问题,英国专门在2001年的时候首次提出“地方战略伙伴关系”的长久计划，并且将这种战略伙伴关系定性为国家的政策之一。地方战咯伙伴关系主要的作用在于可以很好的消除行政管辖的一种界限，主要在地方的公共部门、社区部门和志愿者部门等公共部门有效的联合在一起,促进协同治理的和谐环境。

三、取其精华，完善自身

虽然说协作性公共管理的模式在西方一些发达国家的应用事件已经有数十年的历史,但是这个模式现在已经成为我国政府研究的管理模式。但是，当前国内对此问题的理论回应已经被实践需要远远落在后面。在党的十七大的报告中明确指出必须强化机构的整合力度,健全部门之间的协调配合的工作力度。”作为我国行政管理方面的一项重要改革举措，这也从客观事实的角度反映了中央对此改革的重视态度。健全我国每个政府部门之间的相互配合工作的力度,有效地实现各个部门之间的协调运转,由此提升政府的行政效率。在我国传统的政府机构的变革过程中,中央一般都是通过加强每个部门的职能界限和整合力度来强化部门之间职能出现冲突的情况，对于每个部门之间的配合工作重视的程度远远不够。但是从英国等一些西方发达国家的应用实例和经验来看,部门大小都有一定的边界，只要分工合理，各个部门之间的协调工作性质就会出现好转。

强化区域之间的协调公共管理的工作一直是中央推动地方发展的一项重要的举措。在“十一五”规划别强调了“健全区域协调公共管理的四大原则”。在真正的实践当中，我国的区域协作公共管理模式也在不断的发展。比如说长江三角洲和珠江三角洲等地区的发展，然后再到西部大开发和促进中原榍起的国家政策等，地方区域化的协调经济发展模式一直在随着时代的发展不断的前进,也明确地体现出我国国民经济在协调公共管理模式中的重要作用。也是间接性的表明了中国未来的区域发展模式更加关注的是省市之间的协调公共管理工作的联合和发展,从中国原来的“行政区经济”模式逐渐转变为“省际区经济”模式。在学习和实践协作性公共管理模式的时候,作为后起之秀,我们必须向西方一些发达国家吸取成功的经验，然后结合国内的国情，创立一套适合国内发展的协作性公共管理的制度。在不断的摸索中前行，按照党十七大报告的要旨和“十一五”的规划要求,必须加速完成我国的协作性公共管理模式的建设。