中国行政管理论文范文

导语：如何才能写好一篇中国行政管理论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

摘要：本文认为，要使地方政府走出制度创新的困境，应着重从三个方面入手，即：地方政府应履行自己的产权职能，以制度创新促进产权的多元化，并通过产权保护，解决微观主体的动力激励问题；以制度化约束规范中央与地方的制度创新关系；退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换，如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。

笔者曾撰文指出，转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用，但其本身也存在着难以克服的困境和弊端，如：中央规制下制度创新的空间限制；[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔；中央与地方制度博弈目标之间的冲突；创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题，探讨走出困境的路向选择。

一、多元产权选择与微观主体的动力激励

产权是新制度经济学研究的核心问题，完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成，需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，降低产权界定和转让中的交易费用；为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境；利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配，扼制国家权力对产权的干预。[2]（P130～197）我们在考察中国地方政府的制度创新经验时，可以发现，多元产权选择是一个成功经验，如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在，从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等，都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际，都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。

当然，我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策，政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业，要按照分级管理的原则，明确各级地方政府的产权界限，实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理，其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式，把国有资产的最终产权与经营权分开，使国有资产的产权人格化，解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开，可以考虑在地方人大（属广义的政府范畴）设立类似于“国资委”那样的机构，作为国有资产的人格化代表，并减少委托——链条，以便降低交易费用和提高监督的有效性。在产权保障方面，除了中央政府应建立起完整的产权法律体系外，地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系，对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组，进行积极的创新和试验，甚至是“试错”。在这方面，广东顺德的经验值得参考，他们对公有企业的改制就是走产权多元化的道路，具体方式有：嫁接外资；划股出售、公私合营；分拆求活；多种形式租赁、公有民营或民有民营；企业兼并、拍卖；控股、参股；债权股份化或债务等值化改造；企业“先关后改”；公开上市；依法破产。通过改制，使产权具有可分解性（即财产权可以分解为所有权和经营权），可分散性（即企业产权股份化、多元化和社会化）和可让渡性（即产权可以按照一定的规则进行转让、买卖、出售、出租），满足市场经济对产权交易的要求，使得在产权市场尚未开放的情况下，实现产权制度创新的突破性进展，从而化解中央政府制度创新的规制约束。

除了对公有产权的界定和保护之外，地方政府还应继续走增量改革之路，加强对非公有产权的保护。因为，这是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要进行制度创新的环节。

产权主要是通过降低交易费用和实现外部性的内在化而实现对经济的促进作用的。而能够实现这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺陷，由于资产不量化到个人，其委托—成本大，“内部人控制”使最终所有者难以实现对资产的有效监督，这是造成其经营困难的根本原因。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生极大的激励，它的私人收益率最接近于社会收益率，由此带来极高的生产效率。中国的改革实践，充分证明了这一点。自1980年以来，中国私营经济产值以平均每年71%的速度增长，到1999年6月，私营企业占国内生产总值的33%（而国有企业产值占工业总产值的比例则从1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私营经济的贡献已经接近或超过国营部门，但其所占用的国家资源比重却微乎其微，而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”[3]中国私营企业用非常有限的资源去高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。

然而，我们应该看到，私营经济的高效率和低成本的增长并没有伴随其他制度的相应变迁，它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看，主要的问题有：（1）产权保护制度欠缺。现有的法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱，私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护，从而使其发展的原动力受到削弱。（2）市场经济中的公平公正原则没有真正实现。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力，使私营企业主不得不从“寻利”转向“寻租”，扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看，问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和产品结构雷同等。其中，最主要的问题是产权界区不清，表现在：相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清；一部分私营企业，尽管其资本的形式确是私人资本，却在法律形式上戴了一顶“红帽子”；[4]一些私营企业是在没有真正的出资人的混沌状态下生成的，如负债借钱，从而造成天然的产权不清；一些私营企业主以个人的资本筹办企业，却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的危害是多方面的：不利于企业的资本积累；企业法人的独立性和完整性易于被侵害；影响企业的治理结构和管理权威；造成有关人员之间的权、责、利不明确，而产生“搭便车”的道德投机。[5]（P42～57）

科思将交易费用概念引入经济分析中，揭示了交易费用与制度形成的内在关系。他认为，企业和市场的边界是由市场的交易费用和企业内部的交易费用的相互比较来决定的。[6]但中国在向市场的过渡过程中，需要政府对市场的培育和扶持，企业与市场的交易过程多了一个政府的环节，决定了企业的交易费用必须考虑政府这一因素。柯荣住通过实地调研并运用统计模型的方法分析了企业、政府和市场三者之间的交易费用变化，[7]认为企业的交易费用由4部分构成：企业与政府的交易费用；市场与政府的交易费用；企业内部交易费用；企业除负担第二项费用之外的交易费用。中国私营经济发展的初期，第一、二项交易费用是最重要的（这与科思的理论有所不同），是中国过渡经济时期私营经济发展中具有实质性影响的制度问题。柯荣住进一步分析，宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性作用。因为，宽松的准入政策会使私营企业更有发展的机会，而且政府也会采取与其相配套的规制政策，从而使私营企业的交易费用不断降低，提高其发展的动力。本文认为，政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时，还要履行其产权方面的职能和社会职能，减少企业第三项和第四项方面的交易费用，以进一步调动私营企业发展的积极性。

根据上述的事实，本文认为，地方政府在私营产权激励方面应在以下几个方面有所创新：

第一，切实解决私有产权的保护问题。我国的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色发展到现在的社会主义经济的“重要组成部分”，已经获得了国家的正式法律地位，可以说进入了国家的政治经济体系范畴，政府理应作出相应的制度安排实施保护。目前，在国家的物权法还尚未出台的情况下，地方政府可以结合本地的实际以地方立法的形式，建立保护私有产权的制度，满足社会日益增长的这一制度需求，实现地方性制度均衡，以消除私营经济发展的心理顾虑。

第二，为私营经济创造一个公平开放的制度环境，减少私营企业的交易费用。这里既包括降低私营企业的市场准入费用，也包括在土地使用、信贷税收等方面的平等机会。但首先是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件，因为，市场准入条件的放松会带来连续的制度响应，促使地方政府规范市场，降低规制费用，以及做好产权界定降低企业内部交易费用等工作。

第三，厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自身的问题。我们讲保护私有产权，首先要尊重私有企业主自主选择的权利。“因为私营资本最清楚重新界定产权对企业发展究竟有效无效，最清楚重新界定产权所需要支付的代价究竟有多高。”[5]（P58）但当私人资本意识到界定产权的成本远远小于继续维持产权含混所蒙受的效率损失时，就会要求进行制度创新，要求政府出面界定产权。这时，地方政府就应协助做好企业的资产评估工作，界定产权主体及边界，保证产权主体权利义务的落实。当然，在解决私人资本产权不清的问题上最为重要的是要给予其市场直接融资的制度条件。在这方面，目前我国还存在严重的制度短缺。市场融资有两个主要渠道，一是公开上市发行股票，二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有诸多限制，银行贷款也有非常苛刻的条件。这虽然是中央政府制度创新空间的范畴，但地方政府完全可以利用自己的组织优势去推动这些领域的制度变革。

第四，加强意识形态宣传，消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化人们对产权和其他制度的认同而减少统治阶级的统治费用。但意识形态这种非正式制度安排由于源于“传统根性和历史积淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济生活中的合法地位，但人们思想中的“公有”意识仍根深蒂固，它仍然在很多情况下影响着制度的制定和实施。因此，地方政府应强化对私营经济在中国经济中重要地位的宣传，并给予其应有的政治待遇，逐渐消除人们对私营经济的歧视，使私营经济的发展有一个宽松的社会环境。

第五，除了上述产权、制度环境和意识形态方面的创新以外，地方政府还应建立符合市场运作规范的政府行政制度秩序、发展要素市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们建立现代企业制度和提供信息服务以减少交易费用和经营风险等。

二、以制度化约束规范中央与地方之间的制度创新关系

一些后发国家尤其是东亚国家的历史经验表明，不发达国家在向市场制度变迁过程中，中央政府的有效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化，是东亚国家现代化的重要原因，也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的，而现在的不发达国家既面临着国内要求快速发展的社会压力，又面临着国际上日益增强的经济政治压力；既要保持不断变革的势头，又要保持社会的稳定和统一，因此，强有力的中央政府的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。

从过去一个世纪西方的发展规律来看，市场制度的发展和市场功能的扩大，并不是伴随着政府功能的缩小，相反，政府功能尤其是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内，出现了两个集权化运动：一是地方政府向中央政府集权，二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作，需要有一个有效的政府尤其是有效的中央政府，以保证市场的有序竞争。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的，主要表现在：[9]（1）有效的市场运作，需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序，以使原材料、商品、人才、劳动力、资金等资源要素能够自由和有序流动，降低交易费用。但是，市场又是一种分散的力量，它在运行中很容易与地方性的力量结合，不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其出台一些地方保护主义的制度安排，从而阻隔市场的统一，影响要素的自由有序流动，最终导致市场功能和交易活动的萎缩。因此，只有具有高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。（2）中央政府的宏观调控是建立和健全市场经济体制的重要组成部分。统一、科学、结构合理的制度体系是成熟的市场体系的必然要求，而统一的制度体系的安排和贯彻，只有在统一的政府权力体系中才能实现。（3）市场的运行需要公共产品和社会保障。一些公共产品投资大、见效慢，并具有垄断性，特别是关系到全局性的公共产品，如基础设施，它们是市场运行所必需的，需要政府的统一规划和大量投入。

可见，在调整中央与地方制度创新的关系时，一定的中央集权是需要的。但是，中国这样一个大国，各地的资源禀赋千差万别，需要多级的分层调控，需要多层的制度创新，不然，就会扼抑特色性制度潜能的发挥，扼抑人们对制度的合理预期和创新动力，地方市场的活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此，必须找到一条既有利于中央适度集权，又有利于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则，以市场作为规制中央与地方制度创新关系的坐标：一是无论中央的制度创新还是地方的制度创新，都不要超越政府与市场的边界。即凡是市场能调节的就由市场调节，市场失灵的地方有的就需要政府进行制度创新。二是以市场的原则划分中央和地方的创新空间，既要有利于全国统一市场的有序运转，又要有利于地方市场的繁荣，发挥地方政府创新的积极性。

根据上述原则，中央的制度创新空间应是：制订国民经济发展的中长期规划，并以相应的制度安排，如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化；建立社会总需求和总供给的管理机制，保持总供求关系的动态平衡；对收入分配关系进行宏观调控，建立既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节制度；维护国有资产的所有者权益，促进国有资产的保值增值；建立和健全市场规则，打破地区、部门对市场的侵害和封锁，培育全国统一的市场体系，保护市场的公平竞争；组织和提供公共产品（全国性的）；协调工农、城乡、地区关系，实现制度的均衡发展。地方政府的制度创新空间包括：根据中央政府的发展规划，制定本地区的发展规划，并作出与此规划和中央宏观目标相协调的地方制度安排；制定地方财政和区域性收入分配制度，引导和调节本地区的市场供求关系；培育地方性市场体系，推动区域市场与全国统一市场的开放和对接，为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境；管理地方国有资产，保证其完整、保值和增值；在国家产业政策的框架内调整本地区的产业结构，实现区域内资源的高效配置；组织和提供本地区的公共产品。

中央与地方制度创新空间界线的落实，除了以法律化的机制约束两者之间的制度博弈关系外，还要建立中央对地方的有效监督机制：一是中央对地方的政治约束，这集中体现在中央对地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效措施，铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调，从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度，可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程，对其进行专项治理；中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问题列为执法监督的一项专门内容；中央对地方的绩效评估中，应改变过于强调经济发展指标的做法，引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路。三是中央对地方的经济约束。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度，形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制，达到调控地方制度目标的目的。西方各国中央政府建立的对地方政府的“财政制约和推动机制”值得我们借鉴。它以中央政府控制大部分财政收入为基础（中央财政收入总额约占国民总收入的60%以上），中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方，达到引导地方政府实施中央制度安排和宏观协调社会发展的目的。在亚洲的日本和韩国，财权主要集中于中央，然后中央政府通过拨款和补助等转移支付手段，达到调整地区间财力差异，促进区域经济均衡发展的目的。在日本，中央政府为贯彻自己的政策意图特设了国库支出金，采取直接拨款的方式，将一部分资金拨给地方使用，这部分资金在地方财政收入中的比重高达20%。[10]因此，通过转移支付，增强地方政府的制度变革能力，是一个可行的办法。目前，我国在中央与地方分税制下，中央通过转移支付返还地方的税收比率以及地方获得中央补贴占上交中央税收的比率，都要有规范的制度约束，保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性，防止转移支付总量被挤占及转移支付的随意性。同时，要根据中国的国情，确定转移支付的比重，即应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提，否则就会造成与“效率优先”原则相悖的保护落后、挫伤先进的结果。我们在解决地区之间的差距问题上，不能简单地采取“劫富济贫”方法。要承认，一定的不平衡总是存在的。在某种意义上，不平衡还有利于增加不同地区之间的竞争压力，促使各地更好地挖潜，实施制度创新，使资源配置达到更优状态。落后地区的发展，主要应建立在对自身资源优势的充分认识的基础上，进行切合实际的制度创新，摸索一条适合自身实际的发展道路，这才是一个治本的办法。

三、退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换

政府在市场经济中应扮演什么角色，不同的理论流派有不同的侧重。以亚当·斯密为代表的古典经济自由主义到现代经济自由主义从“政府失败”出发，主张无需国家干预的市场，由“看不见的手”发挥调节作用；克服市场缺陷的出路是明晰产权而不是国家干预；市场失灵的根本原因在于政府而不是市场自身。而从15世纪末的重商主义到凯恩斯理论以及制度经济学派，则从“市场失灵”出发，强调国家干预的作用。布劳恩和杰克逊认为，市场失灵的原因是存在公共物品与外部效应、存在不完全竞争（在自然垄断的领域内存在降低成本提高利润的现象）、存在信息的不完全、存在不确定性。[11]因此，需要政府的干预去弥补市场的不足。

根据新制度经济学的理论，市场本身就是一套社会制度，市场中的交易包括契约性的协议和产权的让渡，还包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之，市场就是组织化、制度化的交换，它本身便包含着政治体系的力量与影响，深深地嵌入广泛的政治与社会结构之中。“无形的手”背后有着有形的社会结构在调节以私利为目的的个人及其行动。在一个健全的市场体系中，需要有产权和交易活动能得到合法认可和有效保护的制度环境，这要靠政府的力量才能做到。所以，不存在绝对不受政府及其制度约束的市场“真空”，所谓的“市场失灵”其实在较大程度上是“制度失灵”的外显。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于弥补市场的不足，而不是取市场而代之：一是维持秩序职能，即有效保护产权和提供市场交易的基本博弈规则；二是解决市场本身无法克服的外部性问题，提供社会所必需的公共产品。地方政府作为地方利益的维护者和地方公共秩序的建设者，在处理政府与市场的关系上，要以制度创新去弥补市场的缺陷，实现市场化的制度均衡，既防止制度供给的过剩，也要防止制度供给的不足。

然而，我们在考察转型期中国地方政府的制度创新时可以发现，地方政府经常直接参与本地企业的经营活动，代行了市场的职能。这种创新有其客观必然性，因为在市场机制不健全的情况下，难以诱发微观主体的制度创新，或者即使微观主体有创新的需求和动机，在中央制度进入壁垒的约束下也难以实现创新的愿望，从而使地方政府充当了制度创新的主角，弥补了市场和企业的不足，但其弊端也伴随而生。一是造成了政企不分，增加了企业交易过程的环节和费用，也使企业难以独立地走上市场。前面提到的“公用地灾难”、中央与地方制度博弈目标的冲突等弊端，根源就在于地方政府代行了市场的职能。因为，与企业绑在一起后，地方政府就难免会从本位主义出发，在其权力范围内施行有利于本地企业的制度安排，从而与其他地区和中央的制度变迁目标发生冲突，应验了“诺思悖论”：成也政府，败也政府。一方面，地方政府过多地干预市场，出现了制度供给过剩；另一方面，在公共产品的问题上却出现了制度供给不足。要走出这一困境，就要实现制度创新范式的转换：从代替市场到退出市场，即凡是市场能调节的领域交由市场去调节，由市场主体根据需求自主实施制度创新，政府则主要作为市场秩序的维护者而发挥作用。

政府退出市场职能领域后，在产权多元化的基础上，微观主体的诱致性制度创新才能萌生和繁荣，最终达到由政府主导的供给型制度变迁方式向需求诱致型制度变迁方式的转变。只有实现了这一转变，一个国家的制度变迁才会走上良性循环的轨道，持续性的制度均衡才有可能出现。因为，在一个自主和平等的环境中，微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会，并在自愿和一致的基础上，通过排除外部性和搭便车等问题，最终完成制度创新。这种创新，更有利于转化为人们的自觉行为，“集体行动控制个体行动”，[13]达到制度创新的预期效果。

为实现制度创新范式的转换，地方政府主要应在以下几个方面有所创新：

第一，收缩公有经济的市场战线。公有企业的产权缺陷使其极易陷入资产无人负责的境地，改革的基本思路应该是：今后在一般竞争性行业里，不再搞公有企业。对原有一般竞争性行业中的公有企业要改造成非公有企业，包括改造成混合所有制企业。这是解决地方保护主义问题的一个根本办法。由于地方所属企业能够增加与销售收入挂钩的上缴费用，能够提供员工饭碗保障地区就业和社会稳定，所以地方政府总是倾向于外延式的经济扩张，导致严重的重复建设问题，并且还会想方设法维持企业甚至是长期亏损企业的生存。只有斩断了地方政府与企业的资产隶属关系，才能从根本上解决无效扩张的现象。道理很简单，没有哪一个私人资产所有者会允许企业的无效扩张的。

第二，明确政府职能的合理边界。有关政府职能的边界问题，总的来说，它应限于市场失灵和维护秩序领域。类似于企业投资和经营等微观领域的事务，应交由市场去调节。但在实际管理活动中，受利益的驱动，地方政府往往会自觉或不自觉地走入市场职能领域。最近某省政府出面组织，由若干国有资产公司出资组建熊猫集团（控股）有限公司就是一个典型的例子。[14]这种“拉郎配”的政府行为，是地方政府追求规模、热衷于评比的排序、表现政绩的传统管理方式的延续。它明显超越了政府职能的合理边界，也遭到了部分企业的反对。张维迎说：“哪一个国家，哪一个地方，政府在处理企业问题上花得精力越多，企业在处理与政府关系上花得精力越多，这个国家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某种规则行事之意，目的是要使市场竞争处于一种公平的状态，避免社会利益的损失。张维迎认为，西方管制的基本理念是怎么去维护市场的公平竞争和有效运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要；只有市场运转会形成对他人利益的损害，而这种损害又无法通过当事人之间解决时，才需要政府管制。而我们过去的计划经济从一开始就立足于取消市场和消灭市场。[15]（P99～111）由于政府官员在实施管制时有自己的效用函数和信息的不完全等原因，使政府管制经常失效，因此，我们现在的问题是要放松管制，而不是加强管制。目前，放松管制的重点是对传统的行政审批制度进行改革。传统的行政审批制度是计划经济的产物，是政府直接干预和控制企业的主要手段，由此产生了诸如阻碍资源有效配置、行政效率低下、寻租和腐败滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重点是减少审批的事项和明确政府审批的范围，衡量的尺度是：一是市场尺度，即凡是市场能调节的，政府就不要设立审批去干预。二是经济尺度，这主要从成本—效益方面考察审批的收益与成本是否对称。三是技术的尺度，即从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住，审批管不管用。

参考文献:

[1]斌．国有企业产权改革的深圳模式：三级授权经营制——委托关系的案例分析及其启示[J]．经济研究，1995（8）．

[2]卢现祥．西方新制度经济学[M]．北京：中国发展出版社，1996．

[3]陈铁源．私营经济降低改革成本[J]．中华工商时报（京），2000年10月24日第1版．

[4]陈天祥．中国地方政府制度创新的角色及方式[J]．中山大学学报（社科版），2002（3）．

[5]刘伟著．中国私营资本[M]．北京：中国经济出版社，2000．

[6]Coase，Ronald．“TheNatureoftheFirm．”Economica，November1937．

[7]柯荣住．私营企业发展中的几个问题：交易费用分析——来自温州模式的经验调查[J]．浙江社会科学（杭州），1998（2）．

[8]孔泾源．中国经济生活中的非正式制度安排[J]．经济研究，1992年（7）．

[9]赵成根．转型期的中央和地方[J]．战略与管理（京），2000（3）．

[10]杨小云．对我国改革开放新形势下中央与地方关系的几点思考[J]．湖南师范大学社会科学学报（长沙），1996（3）．

[11]C．V．BrownandP．M．Jackson．PublicSectorEconomics．4thed．London：BlackwellLtd．，1988．28

[12]董明．政治格局中的私营企业主阶层[M]．北京：中国经济出版社，2002．

[13]康芒斯著，于树生译．制度经济学：它在政治经济学中的地位（第二章第二节）[M]．北京：商务印书馆，1962．

篇2

一、征文对象

本次论文征集活动面向全国范围内色彩领域科技工作者，邀请中国流行色协会会员、基地企业、理事单位科技工作者参与，欢迎广大色彩科技人员和色彩应用人员踊跃投稿。

二、征文类型

本次征文面向尚未公开发表或在三年内公开发表的原创性论文(2009年1月1日后正式发表的论文)，已请注明出处。

三、征文内容

色彩科学应用与发展领域的各类研究及应用成果。内容包括：纺织品、服装及服饰、工业设计、汽车工程、城市规划、城市建筑与环境色彩、室内装饰、光学、照明设计、数码设计、印刷技术、色彩文化、艺术研究、色彩教育、家居设计、个人形象设计等。

四、征文要求

(一)内容

立意新颖、色彩应用具有时代感和创新意识、围绕主题、理论或方法创新务实、观点明确、资料翔实、文献引注规范。

(二)篇幅

论文正文字数不超过5000字、摘要不超过300字。　(三)格式

论文采用Word文挡，页面按A4纸排版，正文字体为宋体五号字，单倍行距。主要框架包括：(1)题目；(2)作者姓名、单位、邮政编码；(3)中文摘要；(4)英文摘要(5)中文关键词：(6)正文；(7)参考文献；(8)作者简介：姓名、性别、出生年月、工作单位、职称职务、研究领域和成就、通信地址、电话、传真和E-mail。请在参考文献之后附作者简介。“作者简介”请用五号黑字体左起顶格排，后空一格，接排。作者简介在200字以内。论文中图片黑白和彩色均可。

(四)其他

所提交论文应为作者原创，尊重知识产权，不得抄袭剽窃他人学术论文和学术观点及图片，无侵权或版权纠纷，组委会不承担核实义务以及因此引起的任何责任。

五、论文提交

请于2012年9月30日前将论文和论文征集登记表以电子邮件方式发送到组委会电子信箱，并将报名表传真至组委会。论文征集登记表请登陆.cn下载。

六、其他

(一)经评审，入选的优秀论文将由国家正规出版社公开出版，为论文作者颁发优秀论文证书，并择优在《流行色》、《色彩中国》和中国流行色协会网站等媒体刊登。论文集将被中国知网“中国重要会议论文集全文数据库”收录。

(二)部分入选优秀论文将推荐在11月30日召开“纪念中国流行色协会成立三十周年”学术报告会上宣读及做学术交流。

(三)本次论文征集和出版不收取任何费用。

七、联系方式

联系人：秦爱梅

电话：010-85229522 85229582

传真：010-85229531

篇3

(一)酝酿阶段

1979年以后，随着改革开放的推进以及经济体制改革的深入，当时我国的行政体制的弊端日渐凸显，为了解决行政管理体制的不适应性以及时展中复杂的政治与行政管理问题，我国的行政体制改革逐渐被提上日程。I982年是我国于改革开放后的第一年，同年行政管理科学得以恢复。纵观这一时期，由于学科本土化的意识还比较差，公共管理还没有形成完善的框架体系。大多数的研究都局限于政府管理及公共管理一般理论性研究，并且公共管理的学科主要偏向研究政府的行政管理以及公共管理理论的研究[1]。

(二）恢复和积淀阶段

经过改革开放后一段时间的发展，我国的公共管理学科教育已经进入恢复阶段。1S>86年，我国的高校开始将行政学作为政治学的二级学科进行本科教育，其中部分高校还设立了行政管理的硕士教学点。1987年公务员制度的建立也为公共管理学科的发展以及教育提供了很好的契机。并且在1988年中国行政管理学会开始在北京成立。至此，我国的公共管理开始形成体系，大量的行政学论文及专著开始涌现。

(三）突破和发展阶段

12年，党的十四大确立了中国由计划经济体制向市场经济体制转变的方针。为了顺应时代的发展，中国原有的行政体制也相应发生了变化。并分别于13年3月和8月决定进行中央政府机构改革和公务员制度改革。而后于1994年我国的国家行政学院正式成立。这些都为公共管理的研究和发展提供了良好的历史机遇，之后各地方政府开始成立地方行政学院，这一时期很多的公共管理学者开始研究西方公共管理理论和经典著作，我国公共管理的研究视野由此打开。

(四）转型腾飞的新阶段

I"8年《普通高等学校专业目录》对公关管理分散的专业和理论性的教学模式做出调整，并正式将公共管理设立为管理学下属门类，主要包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、国土资源管理五个专业。这一阶段主要是针对市场的需求，注重培养公共管理专业人才。在学科体系方面，中国公共管理的学科体系基本形成。公共管理的研究任务也从政府行政为导向转为以公共问题为导向。

二、中国公共管理学科发展问题分析

综上所述，公共管理在我国的发展也仅仅只有二十几年的时间，但是发展速度确实惊人和令人欣喜的。但是我们应当可以清晰的看到，作为一门学科的公共管理，其在中国的发展还是存在一系列的问题亟待解决。

(一）公共管理理论研究方面本土化不足

我国的公共管理是在中国社会主义改革以及引进西方发达国家理论的基础上发展起来的，但是由于发展时间较短，长期奉行西方经典理论，并且缺乏实践发展经验，忽视了中国具体国情问题的研究因为没有任何一种理论和管理模式是万能的，更何况中国与西方资本主义国家也存在着典型的制度差异。随着经济全球化的加剧，各国在政治上联系曰益密切，中国在21世纪面临着更大的挑战与机遇。因此，如何在国际舞台上根据我国的现实国情，构建适应我国发展的公共管理理论迫在眉睫。

(二）研究方法上定量研究不足

定量研究是指研究者事先设定假设成立，并确定变量之间的因果关系，然后用一些检测工具测量和分析这些变量，从而验证人员预先设定的假设一般而言，公共管理方面的定量研究是指将运用统计技术运用到公共管理研究领域。

在我国公共管理定量研究的这一问题上，相关学者总结了七本我国主流行政管理刊物，根据其对2729篇论文的统计结果显示，我国的公共管理论文规范研究占到了总数的94.5%,处于理论研究的论文占到了总数的96%,而论文中没有涉及到数据分析的则占到了论文总发表数量的94%。也就是说，当前我国关于公共管理的研究大多数还是处于理论研究和问题分析阶段，而对公共管理的定量研究却是少之又少。

(三）在学科教育上公共管理理论研究与实践脱节，导致发展乏力

公共管理在我国经历了二十多年的发展，适应中国国情的公共管理的理论结构初步建立，同时我国公共管理学者也充分吸收借鉴了西方发达国家的公共管理理论研究成果。但是在我国的高校教育体系中，无论是公共管理的理论知识还是教学模式都比较陈旧，主要表现为：教师主要以理论讲述为主，就理论讲理论很难能够使学生更好的理解公共管理的方方面面。其次由于忽略引领学生参与教学实践，很难培养学生在科研方面的能力。最后，中国经济的发展与在公共管理实践部门的投入和支持力度也是远远不足的。就目前而言，实际部门所做出的努力远远达不到学界的需要。

三、公共管理学的未来发展任务

(一)借鉴西方的管理理论与立足中国本土化研究相结合

借鉴西方国家的公共管理理论与著作的本意也是为了促进我国公共管理学科的发展，但是这种全盘照搬西方公共管理理论分析中国公共管理的事实，完全不考虑国情的研究方法显然是不正确也是不可取的。中国的公共管理研究必须在借鉴西方研究成果的基础之上，结合中国实际，切实分析我国的具体国情，从而建立适合我国国情的公共管理研究。个人认为公共管理学科研究的本土化，可以分为两部分，第一，借鉴国外的管理实践，中国的学者可以运用国外的管理理论和方法解决中国管理实践中的现实问题。通过研究分析国外的管理实践，了解国外学者如何从管理实践中提出问题，如何通过具体的研究工作建立相关的管理理论同时必须分析国外公共管理理论是如何在管理实践的推动下不断演迸和发展的。第二，考虑中国的具体国情，公共管理学者必须以中国公共管理实践为依据，通过选择中国政府、学校、企业以及其他各类社会组织的各种管理问题作为研究对象,在研究中建立起适应中国国情的公共管理理论。

(二）定量研究与定性研究相结合的研究方法

虽然定量研究方法存在自身所固有的局限性，但这也是公共管理学科科学化的方向。所以我们必须从实证经验出发，借助相关的技术和数理分析模型，这对公共管理研究者准确有效的分析现实情况具有

其实&性研°究方法与定量研究方法并不存在孰优孰劣的问题，只是中国特色社会主义的现实国情，要求我们在研究方法上要做到定量研究与定性研究的相互结合，只有这样才能从根源上避免因为单纯的依靠理论研究而不切合中国实际的情况发生；同时又可以避免单纯追求技术手段而忽视真实严谨的定性研究方法。也就是说定性研究与定量研究的完美结合才能更加真实且生动的反映中国公共管理现状。

(三）改进高校公共管理教学方法

经过以上的分析我们可以得知，公共管理并不是一门纯理论性的学科，它与当前我国国情以及政治、经济发展现状联系紧密。因此在对其研究与教学方法上，完全依靠理论教学是不可取的。所以在公共管理的教学方向上，我们建议高校能够将当前我国的政治、经济、文化的发展现状与公共管理的现实需要向结合，而当前对公共管理的研究主要是以高校的科研为主，所以加强对高校公共管理专业的学科教育就显得尤为重要。

由于公共管理的教学模式既不同于一般的学科教育，也不同于在职培训。所以公共管理的教学方法应是有利于引导学生主动参与教学活动，全面提高教师和学生的专业素质，即在课堂中可以采用灵活多样的教学方法，诸如案例分析法、开放式教学发、情景模拟和经验交流等。这些方法要求老师必须有深厚的理论功底，同时又要求学生掌握社会实际问题。这些教学举措上的改进对于提高公共管理研究人员的素质和能力都是十分必要的。

(四）争取公共管理的国际话语权

随着全球化的进程的逐步加快以及我国经济的飞速发展，我国在世界上的影响力将越来越大，中国公共管理的国际化发展路径将成为大势所趋。也就是说我们需要用全球化的眼光来审视当前我国公共管理学科体系建设。这就要求我国学者认真总结我国公共管理的实践经验，运用中国特色的理论基础建设我国公共管理模，并充分继承中华传统文化的精华，在全球公共管理氛围之下形成中国特色，从而在推动全社会的发展上贡献自己的力量，已达到提升中国国际话语权的目的。从另一方面来看，通过公共管理学科的发展来推动国家治理的水平，也是中国公共管理朝国际化迈进的重要步骤。

四、结语

伴随着社会的飞速发展，政府治理模式将越来越受到普通民众的关注，公共管理必将会成为拥有广阔发展前景的学科，这也怡好顺应了国际公共管理理论与实践的发展趋势。因此，我们要在充分吸收国外先进公共管理理论的基础之上，结合我国公共管理的实践经验，建立起具有中国特色的公共管理理论体系和研究方法。从而为我国经济和社会的发展输送公共管理学科专业人才，为我国社会主义事业建设奠定相应的基础。

篇4

电子政务发展中暴露的一些问题，制约了其巨大潜力的释放，应该引起电子政务利益相关者的高度重视。

一是，电子政务的管理机制、组织化和投资机制问题。电子政务的推进需要人、财、物，更需要有一个架构良好、权责分明、上下互动的组织机制来做保障。

二是，电子政务的绩效评估问题。目前中国各级政府和各个部门都对电子政务建设进行或多或少的投资。据有关研究机构的统计，每年的投资额高达数百亿。但是这些项目的建设成果如何，存在哪些问题，以及如何改进等等并没有清晰的答案，重要原因之一就是还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。

三是，电子政务能力建设。电子政务建设不仅是系统的建设，而且是与系统应用相关的各种要素的有效配合。能力建设，特别是公务员应用电子政务的意识、技能和态度等的培养，关系着政务服务的质量和效率、更关乎着电子政务的成败。

四是，用户培养问题。过去我们对用户的关注比较少，因为主要在“打基础、上项目”阶段。随着我国电子政务由建设期在向应用期过渡，我们应该向应用要效益。电子政务的用户不仅包括广大的公众、企业组织，也包含政府公务员，这些群体是电子政务的大“市场”。从供需角度来看，公众（和企业）就是政府大“市场”的客户，客户就是上帝，公众就是中心。

五是，均衡发展问题。政府是一个整体，在电子政务建设的初期，电子政务建设在各个部门和地区并未起头并进，而是有先有后，有弱有强，整体发展水平参差不齐，形成了政府内部显著的数字鸿沟。

六是，外包、IT产业与信息化带动问题。根据统计，2006年中国市场的运维外包规模达到59.24亿元，同比增长22.3%。在中国，电子政务的深入发展，催生了中国IT运维外包服务市场的崛起和发展。电子政务采用外包的方式，寻求策略性外包，寻求成本与人才的优势，使政府本身可以专注于核心工作，提高工作的附加值和成长弹性。

篇5

    【关键词】工商部门; 企业; 信用监管。

    一、与工商部门自身职能的关系。

    实施企业信用监管是提高工商管理论文" target="_blank">行政管理执法效能的重要途径,是整顿规范市场经济秩序的治本之策,是工商行政管理机关促进社会信用体系建设基础工作的必要手段。企业信用监管应是工商职能的重要组成内容,同时能体现出现代工商行政管理的新理念、新发展。从工作内容上看,一方面是对工商职能的充实、深化,通过信用监管,利用现代化手段使依法监管更为到位。如对法定代表人的任职资格的合法性审查,法定代表人的信用数据库的建立,将提供查询功能; 另一方面是对工商职能的提升、拓展,在依法监管的基础上,体现以德监管,从处罚到处罚与激励结合,从他律到他律与自律结合,从打击到打击与教育结合,从行政管理到行政管理与社会监督结合。

    从实施形式上看,一方面在现有职能中相对突出、强化信用的要求,显示出信用监管的特色; 另一方面,更是与现有职能的有机融合,将信用监管渗透在对市场主体监管的全过程,并通过工商业务工作的各个环节加以施行,如信用信息的采集,就是在登记、年检、各个专项治理、办案等过程中同时完成的,分类监管就体现在基层工商所的日常巡查中。从战略意义上看,一方面彰显了服务型工商的本质要求,突出了公共服务型政府职能的再造,通过企业信用监管,促进企业信用建设乃至诚信、和谐社会建设,另一方面工商部门以信用监管为核心,着力制度创新,推进职能整合,实现全程监管,建立与社会主义市场经济体制相适应的企业监管机制,确保企业准入“优生”,存续“优育”,退出“善终”。

    二、与管理信息化的关系。

    工商部门企业信用监管工作是以工商系统自身信息化建设为基础,同时又对工商系统自身信息化建设产生强大推动力。工商部门企业信用监管,是一个对企业的信用信息进行征集、存储、加工并使用的循环反复的过程,这一过程的顺利实现,要以计算机及网络技术的运用为前提,没有信息化的基本条件,没有强大的数据库,没有高智能的软件,没有互通互联的信息网络,企业信用监管的实施是难以想象的。因此,应以“金信工程”为契机,努力创造工商部门管理信息化的条件,加快系统信息化建设的步伐。同时,由于企业信用监管对工商系统的信息化要求高,它也成为加快工商行政管理信息化进程的催化剂。首先,它促使计算机软件的编写、采用,促使在各项业务中运用信息化管理,以保证企业信用信息能够在业务流程中实现自然输入、交换、处理、共享; 其次,它促使计算机硬件的配置,由于企业信用监管将级别管辖与属地管理相结合,最终通过基层工商所实现监管,这要求工商系统内部上下、横向之间必须实现信息交换,对外必须实现全方位地信息输入,促使基层工商所、窗口受理单位都具备接收、发送信息的条件,以保证对企业的信用监管工作落实到位。工商部门企业信用监管体系的建设,要利用与信息化共同发展的过程,搭建好技术平台。

    同时,要加大人员、财力投入,加强计算机人员培训和专业人员的选聘,使电脑、人脑有机地结合。

    三、与法律环境的关系。

    加强企业信用监管作为工商职能的一个新探索,要努力做到依法行政、依法监管。首先,必须遵循行政执法的基本原则。一是行为法定原则,即企业信用监管的对象、内容、范围和方式,要依法进行并对行为后果承担责任; 二是公平、公正、公开原则,即对企业信用监管的依据、程序和形式,应当公平、公正、公开地开展监管,自觉接受社会监督; 三是处罚与教育相结合原则,即对违法行为依法制裁的同时,要进行警示教育,从正面引导规范,不搞不教而诛,做到攻大奸戒小过。其次,必须依法运作。一要充分利用已有的法律法规。法律、法规、规章赋予工商行政管理部门对企业法人及法定代表人的监管职责、已在工作中运用的文件、报表等,是开展企业信用信息征集的基本依据和资料。二要创造条件规避法律问题。如信用等级评定结果的公开,最有影响的是等级好的、等级差的两端。对等级好的,可以通过征求意见的程序,以自愿方式进行公示、提供查询; 而对信用等级差的,因其一般都因违法违规受到行政处罚,则采取公布其违法违规事实的方式,对其进行公示。三要注意内外有别。信用监管中的评估标准、等级、公示等,法律条件尚不充分,可作为内部监督措施实施并注意内部保密性,以避免引起法律诉讼。同时,要积极着手研究开发,为企业信用监管提供法律保障。可探索在立足内部管理后再依法、有序地向社会公开,从行政规章、法规最后到法律的立法过程。当前工作的重点,在于充分利用制定工商行政规章的空间,为企业信用监管创造条件。

    如对一些报表的设计上,按照企业信用监管的要求,增加栏目,明确内容,便于信息的处理; 对企业信用评估,可采取全系统统一指标体系、评估模型,但分地区分级统一参数的方式,以使评估既具有权威性,又能更切合各地实际; 对分类监管,可将企业的信用等级与工商系统内部已有的监管措施进行重新整合,使之配套一致。

篇6

伴随着经济、技术的发展，各组织间的竞争日趋激烈，在充满竞争的动态环境中，挑战与机遇并存，正如Choppin所说：“无论是技术的发展，还是组织形式的变化，21世纪上半叶的真正挑战将是对动态变化的成功管理。”“许多第三世界国家依靠大量的、未受过良好教育的人来促进经济的发展，必将导致生活标准的相对降低，任何组织试图利用未受教育的劳动力，采用降低工资的经济方式参与竞争，都注定是要失败的。”各国政府为在激烈的竞争中生存，并不断追求卓越，保持竞争优势，首先要营造主动学习的氛围；其次，要把教育过程作为个人与组织终身学习的过程，对外部变化的调整及适应只有通过不断地学习来实现。全球化进程的推进与中国入世过渡期的逐渐减少使得我国政府建立学习型组织成为当前的迫切要求。全球化进程的推进使得建立学习型组织势在必行

20世纪90年代以后，全球化进程明显加快，已成为当代世界经济最突出的特征，传统的行政观念已无法适应“市场化”时代的变化，政府在行政观念上要作出适应新的“时代”调整，即由传统的行政向学习性管理观念进行转变。政府在面对“全球性”市场时所应作出的调整，应是用管理中的学习理念来改造传统的行政理念。重要的是依据政府活动环境的变化不断调整政府的行为，提高政府的运行效率。简言之，就是政府官员要实现从“官僚理念”向“学习理念”、“经营理念”、“责任理念”的转变，即改变原来那种只强调政策的执行而忽视大量资源投入后所产生的实际结果的状况。如今，在世界各国政府对市场经济产生认同的情况下，对建立学习型政府的必要性也形成了一种广泛共识。“全球性市场”时代要求对官僚体制的政府在结构上作出重大改革，以适应社会的动态发展变化。社会生活节奏的缓慢是官僚体制得以生存和发展的基本条件之一。在这种条件下官僚政府利用其层次系统的权威和功能使大规模的复杂任务得以有效完成。但进入80年代后期以后，全球信息、知识以无与伦比的速度扩展开来，社会生活的需求也日益多样化，而传统的官僚政府体制严格的层次架构使之无法对社会的动态变化作出灵活的快速反应。官僚政府体制的滞呆性主要体现在两个方面：一是决策的时宜性差。这是因为官僚体制的政府在对大量信息进行处理的流程经常出现阻塞，从而使决策层不能作出及时决策，影响了对各种社会问题的及时处理。二是官僚体制的政府在提供社会服务方面不能实现资源的优化配置。由于资源使用的决策权与资源使用的执行权呈现分离状况，因此就出现了有资源配置决策权的却不了解社会需求的动态变化，而决策的执行者虽了解社会的动态需求变化却又没有资源配置的决策权。出于解决上述两方面的问题，增强政府对社会需求变化的敏感度，对官僚体制政府进行改革、建立学习型政府的必要性显得日益突出。中国加入WTO后要求建立学习型政府组织

中国入世，首先是政府入世，是公务员的观念、素质和能力要入世。入世对我国最大的挑战，是对政府职能、行政体制和管理方式的挑战。我国入世后，中央政府和地方政府将主要承担三大职责：第一，我国政府必须保证WTO规则在全国范围内的统一实施。第二，我国政府必须保证管理经济行为的公开、透明。第三，我国政府必须保证公民、法人和其他组织对其实施的管理经济的行为有向法院提起司法审查的权利。为了保证我国政府入世后能全面履行上述三大职责和相关承诺，我们必须转变政府职能和观念，改革行政体制和方法，推进依法行政，建设法治政府，建立学习型政府。首先，要建立有限权力政府，从而在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。其次，要建立遵循正当程序政府，具体表现为必须遵循以下三个原则：平等原则、公开原则和公正原则。再次，要建立责任政府。责任是法律的生命，政府责任是法律责任的主导方面。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。我国入世以后在发展市场经济的过程中，必须实现公民从义务本位向权利本位、政府从权力本位向责任本位的深刻转变，保证政府始终对人民负责，对人民制定的法律负责，建立社会主义的新型责任政府。最后，要真正认识到建立学习型政府是实现以上目标的根本途径。建立学习型政府组织的基本要素

在学习组织中，组织学习的内容不仅包括而且远远超过学校教育的内容，在建立学习组织的过程中，应注重如下基本要素。

1、结构化的培训过程：结构化的学习在发展初期是非常重要的，应该同工作紧密结合起来，培训应该与改进小组的工作要求相一致，在这里，教育和文化的作用是非常重要的，它将有利于组织对动态变化做出快速响应。

2、结构化的信息过程：事实上，用结构化的方式传授知识和技能，必须在掌握外部变化信息和内部变化信息的基础之上进行，这也是开发组织策略所必需的。3、过程管理：只有把学到的知识应用于实践之中，才能体现出知识的价值，过程管理的实践远远超过任何培训，引入具有交叉功能的过程管理的内容是十分必要的，如若不具有关于过程的全面知识，改进组织是不可能的。

4、改进小组：团队是连续改进和连续学习的核心，由此引起的比、学、赶、帮、超的学习热情将是组织实现最终目标的关键，因此，改进小组是教育过程中的基本要素。在结构化的连续学习过程中，改进小组不再是非正式组织，而是必要的管理工具，有效的改进总离不开改进小组的贡献和支持。

篇7

【关键词】公益诉讼；检察机关；制度构建法国最先创建检察机关代表国家参加公益诉讼，法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益；在美国，总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员，是联邦政府和州政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表；在日本，检察官代表国家维护秩序及善良风俗，他们不仅可以对个人所犯公罪提起国家公诉，而且可以参加到民事诉讼当中。

一、检察机关提起公益诉讼的内涵。

检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人起诉的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检察机关提起公益诉讼活动的开展，不仅有利于维护国家利益、社会公共利益和弱势群体的利益，而且有利于维护市场经济秩序，弥补市场缺陷，监督行政失职行为。

二、检察机关提起公益诉讼的范围。

（一）侵犯国有财产案件。侵害国有财产主要有：在国有土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源出让、开发过程中，国家或社会公共利益受到损害的；在公共工程招标、发包过程中，国家或社会公共利益受到损害的；在企业改革改制过程中，造成国有资产流失的；在国有资产拍卖、变卖过程中，造成国有资产流失的。

（二）公害案件。公害案件主要是通常所说的直接造成不特定多数人的人身、财产损害的环境污染事件，近年来，环境污染事件明显增多，然而由于我国现行法律确立的权利主体偏离了社会的现实需要，针对环境污染提起的诉讼却寥寥无几。

（三）涉及公民重大利益并损害公序良俗的民事案件。我国由于长期实行计划经济，形成了不少行业垄断部门，如医药、电信、供电、铁路等。经济转型后，由于利益驱动，这些垄断行业常借助于其自身实力，人为地分割市场，任意操纵商品价格，破坏市场竞争秩序，甚至是制定一些“霸王条款”，恣意侵害广大消费者的合法权益。

（四）其他涉及国家利益、公共利益的重大民事案件。如行政不作为案件，在一些地方，行政机关为本地的经济发展、财政收入，对企业忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化的问题置之不理。

三、检察机关提起公益诉讼的方式。

（一）直接以原告的身份提起公益诉讼的方式。这一诉讼方式多适用于侵害不特定的公共利益的案件，在我国，对于此类案件，人民法院受理后，确认属实的，应当按照《合同法》的规定，宣告合同无效，使该行为的后果恢复到合同订立之前的状态。改革开放以来我国首起检察机关以原告的身份提起公益诉讼的1997年5月河南省方城县人民检察院对方城县工商管理论文" target="_blank">行政管理局和汤卫东提起民事诉讼案件就是这种方式。

（二）支持公益诉讼方式。在目前法律尚无明确规定，法院对检察机关提起公益诉讼持慎重态度的情况下，检察机关以支持者的身份参与诉讼，不失为切实有效的可行之举。在2010年12月，昆明市中级法院审理的以昆明市环保局为原告，昆明市检察院作为支持起诉人的环境污染案件采取了这样的做法。检察机关与本案件没有直接的利害关系，不能作为本案的原告，仅作为支持机关参与进来。

四、检察机关提起公益诉讼的程序（一）公益诉讼案件的受理。民事公诉案件的诉讼程序应同其它诉讼一样，检察机关认为国家利益或社会公共利益受到了侵害，可以自行立案；法院在审理案件时如发现侵害国家利益或社会公益现象，可以通知检察机关予以立案调查；其它机关、个人发现相关线索时有权向检察机关控告。

（二）立案。在立案阶段有二个问题要注意：一是立案标准。

对于立案标准，目前各地检察机关根据当地经济发展的水平和状况采用不尽相同的标准。但应考虑一些基本的原则：比如符合法律规定的可诉案件，适合进行公益诉讼案件，有重大影响的案件等。二是立案程序。检察部门在对案件进行初查之后，决定立案的，应制做《立案决定书》启动诉讼程序。

（三）调查取证。检察机关可根据自己开展公益诉讼的方式，采用单独调取证据或帮助受害人收集证据的方法进行，查清问题，调查证据就会层次清楚，脉络清晰，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。

（四）审查起诉。起诉阶段是检察机关开展公益诉讼的极为重要的阶段，审查结束后应制作审查结论，对应提起诉讼的，可依职权向法院起诉。目前检察机关在提起诉讼时主要依据的是我国《宪法》、《民法通则》及国家对防止环境污染等方面的法律法规，诉讼程序主要依据我国《民事诉讼法》的有关规定。

（五）出庭支持诉讼。在法院接受起诉，启动诉讼程序后，检察机关必须认真做好出庭准备工作，在庭审中要充分运用已掌握的证据，适时举证；对对方当事人所举的证据进行认真质证；并积极参加法庭辩论，做到有理有利有节，确保胜诉。判决生效后，还要密切关注执行情况。

（六）判决的效力。在一般民事诉讼中判决的效力只发生在当事人之间，那么在公益诉讼中就存在一个判决效力扩张的问题，即不仅对参加诉讼的被代表成员有约束力，而且对于那些未特别授权给代表人的集团成员也有约束力；不仅对未参加诉讼的主体具有约束力，而且可能对那些根本料想不到主体也具有约束力。

因此，对公益诉讼进行审判而作出的判决就能有效的反映当前社会大众所普遍关注的利益，能确认符合当前经济发展的社会价值。

【参考文献】

［1］颜运秋。公益诉讼理念研究。中国检察出版社，2002。

［2］何勤华。检察制度。中国政法大学出版社，2003。

［3］徐安住。司法创新———从个案到法理的展开。中国检察出版社，2002。

［4］陈桂明。检察机关在民事诉讼中权力配置———介入公益诉讼：民事检察工作的新任务。国家检察官学院学报，2005，（3）。

［5］江伟，杨剑。检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨。国家检察官学院学报，2005，（10）。

［6］廖中洪。检察机关提起民事诉讼若干问题研究。现代法学。2003，（3）。

篇8

摘要新形势下，中国各级政府都应当建设服务型政府。未来中国地方政府的活动将会越来越突出这一性质，使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓服好务。

关键词政府职能转换服务型政府

1服务型政府的概念及特征

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

2创建服务型政府的必要性

2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要

服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。

2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向

在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。

3创建服务型政府的路径选择

3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键

建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。

3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措

根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。

3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式

行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。

3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。

电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。

3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。

公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。

要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。

参考文献

篇9

【关键词】公众 环境公益诉讼 原告资格 环境权

【中图分类号】D925 【文献标识码】A

环境问题日益成为全世界高度关注的一项重大战略问题。因环境污染问题导致的纠纷和冲突数量也在逐年增加，环境污染、劳资纠纷、违法征地拆迁所引发的已构成影响我国社会稳定的三大因素，成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。当前我国经济发展已步入新常态，实现经济发展与环境保护相协调，探索绿色生态发展的新路子已成为国家战略之一。环境属于集体消费品，任何人无法独享，单纯依靠政府治理和企业自发的环境保护模式已不能实现环境利益的最大化。公众是环境问题的利益相关者和最终承受者。①环境问题的严重性、环境公益的特殊性以及公民诉讼在各国的成功实践，使公众成为环境公益诉讼的原告资格有了现实需求和实践基础。

“公众”的概念及内涵

“公众”是一个抽象的群体性概念，与“个人”相比一般指社会上的多数人。我国立法对“公众”界定模糊，以《环境保护法》（以下简称《环保法》）为例，有“公众”（《环保法》第一条）、“一切单位和个人”（《环保法》第六条）、“公民”（《环保法》第三十八条），“公民、法人和其他组织”（《环保法》第三十六、五十三、五十七条）、“社会组织”（《环保法》第五十八条）等不同规定。立法语言应是准确而严谨的，厘清概念是正确理解和适用法律的前提，如未在立法中使用统一规范用语，至少应作出相应的立法解释。1998年欧盟经济委员会在《公众在环境事务中的知情权、参与决策权和获得司法救济权的国际公约》中第二条第4项指出：“公众是指一个或多个自然人或法人，以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。按此规定，“公众”的范围应包括自然人、法人和其他组织。要取得环境公益诉讼原告资格，“公众”必须是受环境侵害行为直接影响或间接影响或与环境事务感兴趣的人或组织。基于此，文章讨论的“公众”是排除国家环保机关在外的，以公民、环保组织为主体的、不特定多数人的一个动态集合体。

公众作为环境公益诉讼原告资格的正当性分析

公众可以作为环境公益诉讼原告的正当性源于其存在的理论基础和价值意义。“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础”。②环境权理论的提出和发展为公众作为环境公益诉讼原告资格提供了权利来源基础。所谓环境权，是指公众享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利。③环境权是20世纪60年代环境危机和环境运动的产物，由“环境公共财产论”、“公共信托理论”发展而来，作为公民的一项基本权利在以美国为代表的很多国家予以法律认可，并得到国际公约的确认和保护。环境权理论的提出者美国的萨克斯教授认为，公民将大气、水和阳光等公共环境资源信托给国家管理和保护，国家和公民之间是委托关系；如果公共环境财产受损，作为共有人的公众有权提讼。④

我国法学理论界和司法实务界围绕着环境权的性质、主体、内涵、救济方式等内容也进行了深入研究和探索，在环境权的性质探讨上形成了法律特定权利说、人类环境权说、人权说、物权说、精神美感说等不同的学说观点。⑤尽管理论和司法实务界存在不同的声音，但认为环境权应区别于我国环境资源法中的各种权利或权益，并不是这些权利或权益的简单叠加或概括，而是自然人或公民的一种基本权利，已成为学界的主流观点。

环境权作为一种新型人权，包括环境信息知情权、环境决策参与权和司法请求权等具体权利。事实上我国宪法有环境权的宣示性规定（如宪法第二、九、二十六、四十一条），环保法（如第六、五十三、五十七条）和相关单行法（如《大气污染防治法》第一条，《水污染防治法》第十条）也有环境权的隐性规定，这为环境权的存在提供了立法支撑。环境权之于环境公益诉讼，是“权利”与“权利的实现途径”的关系，有权利必有救济。因此，“在环境污染的情况下，任何公民都可以以自己的环境权益受到侵害为由提讼，参与到环境保护的行列中来”。⑥

公众作为环境公益诉讼的原告资格亦具有十分重要的价值意义。一方面，公众提起环境公益诉讼，是公众参与原则的必然要求，是环境民主的有力体现。公众参与原则作为一种政治民主，被誉为“21世纪最为广泛的社会行动和热门的政治话语”，被广泛地运用到环境保护中，已成为包括我国在内的各国环境法的一项基本原则。公众提起公益诉讼，救济受损或可能受损的环境利益，不仅是公众参与的法律保护手段，而且还拓展了公众参与的表现形式。在我国传统的“大政府、小社会”治理模式下，政府决策部门出于各种利益考量，在行使公权力的过程中不愿或很少与公众进行充分沟通，导致公众特别是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。⑦当公众的环境利益得不到体制内的保障时，公众就有可能采取体制外的集体抗争的形式寻求解决路径，甚至采取打砸、围攻政府等非理，增加了社会的不稳定因素。司法是维护环境正义的最后和最有力防线，要把公众参与环境法治从纸面落实到实践。

另一方面，公众被赋予环境公益诉讼原告资格，是对法律规定有关机关和环保组织作为环境公益诉讼原告资格的有益补充。2012年修订的新《民事诉讼法》和2015年1月1日生效的新《环保法》使环境公益诉讼制度在从幕后走上前台，并且肯定了环保组织原告资格地位。《环保法》第五十八条对环保组织成为公益诉讼原告条件比较苛刻，在要求不牟取诉讼经济利益作为前提下，又设定登记级别为地级市以上人民政府民政部门，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的限制性规定。据民政部的《2014年社会服务发展统计公报》，截止2014年全国有生态环境类社会组织6964个，但符合法定条件享有环境公益诉权的环保组织不超过300家⑧。在政策、制度、数量、经费、技术等软硬因素的制约下，仅靠整体发育不良的环保组织担当起繁重的环境公益诉讼，显然无法实现立法的初衷。虽然理论和司法实践中不乏行政机关和检察院提起公益诉讼的有益尝试，但碍于行政机关与检察院特殊的职能地位以及于法无据，到目前为止，行政机关和检察院的公益诉讼原告资格仅限于地方的司法实践而没有广泛展开。公众作为公益诉讼原告资格，在一定程度上可以缓解环保组织的压力，落实检察机关支持制度。

公众提起环境公益诉讼的法律障碍与现实困难

现有立法尚未明确公众能够提起环境公益诉讼。《民事诉讼法》第五十五条和《环保法》第五十八条虽然从立法上确认了我国环境公益诉讼法律地位，但这两个条款直接将公民作为环境公益诉讼主体资格排除在外。《环保法》第六条虽有规定公众有对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利，但公众提讼能否理解为“检举和控告权”尚存争议。虽然地方立法和司法实践不乏公民环境诉讼资格试点探索，如海南省2011年7月制定的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点工作的实施意见》就规定了公民享有环境公益诉讼资格。但地方立法法律位阶的低层次性和适用范围的有限性，会导致同一案件由于认定法律依据不同而产生不同的法律后果，在一定程度有损司法的权威性。

公众提起公益诉讼面临重重现实困难。一方面，公众的知情权得不到充分保障。公众参与环境保护有效性首要前提环境信息获取保障。虽然《环保法》第五章对信息公开与公众参与作出了专章规定，第五十三条亦明确了对公众的环境信息权，但公众获取环境信息的渠道并不畅通，存在获取方式被动、有效信息有限、获取时间滞后性等问题。大连、厦门、昆明、番禺等地发生的一系列影响较大的环境，主要还是由环境影响评价阶段信息公开不透明所致。

另一方面，公众提讼缺乏相应的制度保障。我国现行立法已明确非政府环保组织是当前环境司法公众参与的主体。非政府环保组织先天发育不良且符合条件的数量有限，面对繁杂程序、高昂的诉讼成本、冗长的诉讼时间、政府保护主义下的生存压力等多重困难，公益诉讼举步维艰。司法实践中，由环保组织提起的公益诉讼获得胜诉的案件较行政机关和检察院提起的公益诉讼少之又少，⑨也从侧面反映环保组织提起公益诉讼成效的有限性，仅靠公益性环保组织来挑起环境公益诉讼的大梁，显然是力不从心的。此外，因环境问题所具有的专业性、复杂性等特点所决定的环境公益诉讼成本高、举证难等门槛，公民个人提起环境公益诉讼就更加鲜见了。

环境公益诉讼公众原告资格的制度设计和路径探讨

立法上明确公民的环境权。中国环境资源法学会会长蔡守秋教授提出，公民的环境权作为一种基本人权、原权、、对世权、不可转让的权利，要从立法上予以创设。⑩而且，“传统法学理论囿于体系问题无法适应环境侵害这一现代社会的新兴问题，惟有突破藩篱，另辟蹊径，创设环境权以满足需要。”可见立法上确立公民环境权，不仅是环境法理论界的主流观点，也是解决我国环境危机、实现人与环境协调、可持续发展的现实需求。在宪法上确立起环境权的法律地位后，有必要对环境保护法、环境单行法、其他专门立法进行相应的修改，对环境权的属性、权利构成、形态类型、救济和保护等内容进一步规范和探讨。当然，立法上确认公民环境权，并不意味着公众的环境利益就能得到充分保障，因为权利救济和维权途径能否得到法律保障才是关键。因此，还必须就环境权的实现形成一个保障体系，其中，公益诉讼是最主要且有力的保障途径。

适度扩张原告诉讼资格。公民环境诉讼的立法始于美国1970年的《清洁空气法》，该法确认了“任何人”的环境诉讼资格。公民诉讼原告资格范围非常广泛，包括公民个人、非政府环保组织、检察官、联邦、州和城市。公民环境诉权的相关规定，极大地激起了美国公众环境保护的热情，有效地推动了美国公民诉讼的深入发展。公益诉讼原告资格的扩张已成为国际诉讼法主流趋势，也是我国环境保护公众参与的现实需求。作为维护公众环境公益的特殊诉讼，对原告资格的要求应突破传统的“直接利害关系”，扩展到“有利害关系”或可能“有利害关系”，即存在污染破坏的违法行为，已经或即将影响公共环境利益，公众都可提讼。因考虑诉讼经济和滥用诉权等因素而否认公民环境公益诉讼原告资格，是舍本逐末的做法。根据我国实际情况，笔者认为，建立以公众（包括公民个人、环保组织）为第一顺位，检察院为第二顺位的环境公益诉讼主体是比较可行的。需要说明的是，环境公益原告资格的范围是排除环境行政部门在外的。因为法律已赋予环保部门的行政管理和监督权，赋予其公益诉讼有可能造成其在环境处理问题上拖延，有将本应承担的环境保护责任推卸给法院之嫌。虽然环保部门不适宜作为公益诉讼原告，但可以作为支持人参加到环境诉讼中来。

建立起公益诉讼的司法保障机制。基于环境破坏存在时间上的长期性、损害范围的广泛性、损害认定的专业性、技术性等现实障碍，公众提起公益诉讼具有一定难度。因此，为鼓励公众参与环境保护，应在诉讼制度上提供相关的司法保障。可借鉴域内外成熟做法，采取以下措施：一是建立专门的环保诉讼法庭，如贵州省仁怀市人民法院环保法庭，贵阳清镇市人民法院生态保护法庭等。同时，适当减（免）原告预交诉讼费用，胜诉则由被告支付相关诉讼费用，结合环境保护法第十一条规定，对提起环境公益并胜诉的原告，给予物质和精神上的适当奖励，如用环境损害处罚金的一部分补偿诉讼成本、建议人民政府或有关部门给予政策减免、颁发环境保护公益之星证书等。二是合理分配公众在诉讼中举证责任。应将我国在环境侵权诉讼中的举证责任倒置原则扩大到环境公益诉讼，并明确原告、被告的举证责任范围。

适当限制公众环境公益诉权。尽管有学者认为基于我国缺少诉讼传统等原因，赋予公众环境公益诉权并不会导致“滥诉”，但笔者认为公众提起环境公益诉讼是一把“双刃剑”，在鼓励公众诉讼的同时，并不能排除个别人利用公益之名图私利之实而滥用诉权，即便在公民法治意识强、公民诉讼最发达的美国，也有对公民行使诉权的限制。因此有必要适当限制公众的环境公益诉权。借鉴域外经验可以设置诉前前置通知程序。即规定公众发现环境损害事实，提讼之前一段时间，比如30天，须先将预的通知告诉环保部门或违法者本人，由环境部门做出行政处理或违法者采取补救措施；通告期满后，环保部门或违法者未采取有效措施的，公民才能提讼。前置程序的设置，既是我国现行环保法关于公众“检举”“控告”权的实现，也与我国环境治理偏向行政手段的理念相符，同时对政府和环保部门依法行政起到监督作用，对环境违法者起到震慑作用。

（作者单位：海口经济学院公共课部；本文系海南省2016年哲学社会科学规划项目“海南国际旅游岛背景下公众参与环境法治创新研究”阶段性成果，项目编号：HNSK（YB）16-76）

【注释】

①史玉成：“环境保护公众参与的理念更新与制度重构―对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考”，《甘肃社会科学》，2008年第3期。

②蔡守秋：“环境权初探”，《中国社会科学》，1982年第3期。

③吕忠梅：“环境公众参与制度完善的路径思考”，《环境保护》，2013年第23期。

④陈泉生：“环境时代与宪法环境权的创设”，《福州大学学报》（哲学社会科学版），2001年第11期。

⑤张莉明：“环境民事公益诉权研究―理论分析与制度设计”，吉林大学硕士学位论文，2015年。

⑥邓一峰：《环境诉讼制度研究》，北京：中国法制出版社，2008年，第235～236页。

⑦朱谦：“环境民利构造的价值分析”，《社会科学战线》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社会组织可提环保公益诉讼”，《新京报》，2014年4月25日。

⑨沈娅云：“公民环境民事公益诉讼原告条件研究”，《法制博览》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼”，《现代法学》，2013年第11期。

陈泉生：《环境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102页。

朱谦：《公众环境保护的权利构造》，北京：知识产权出版社，2008年，第336页。

篇10

内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科建设的建议。

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性

公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题

上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。