政治形势论文范文

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随着社会的发展和科技水平的提高，尤其是多媒体技术的引进和使用，丰富了课堂教学内容，也充分调动了学生学习的兴趣，教师在创新教学模式的同时，要充分利用多媒体图文并茂的技术优势，在教学的过程中可以播放图片、视频、演示文稿等，这与传统的教学模式是完全不同的，教师使用现代化教学技术的有效性直接影响学生接收的效果，所以在使用之前首先要分析好知识要点的框架结构特点，有效安排和设计多媒体的使用顺序，努力做到内容适量、用时适当、运用适切。例如，在学习苏教版初中政治《融入民族文化》，本节课首先讲述的是各民族的不同文化、习俗等，根据这些我在教学前认真搜集一些与各民族相关的图片、信息、视频等，在教学的过程中展示给学生们。如：各民族的衣服款式图片，学生通过观看并同步欣赏极具民族特色的背景音乐，自然感受到各个民族的不同之处，教师及时的进行引导，这些风俗习惯都是各个民族特有的文化现象，我们要互相尊重，从而贴近本节课的教学目标。

2.教学案例贴近学生生活实际

教师在教学的过程中，经常会举些实例，目的是为了更好地让学生理解和掌握课堂学习的知识要点，学生最熟悉的莫过于他们身处其中的实际生活了，教师在教学中使用的案例尽量贴近学生的生活，让学生体会到只是源于生活、高于生活的过程。教学案例使用的是否有效直接影响学生对本节课吸收的效果，所以教师要把案例与教学策略有机结合起来，有效发挥教师的主导作用，促进课堂教学有效性的提升。例如，在学习苏教版初中政治《尊重别人隐私维护合法权益》时，想要举出贴近学生实际生活的实例还是比较容易的，生活中侵犯他人隐私权的现象，学生并不陌生，我会问学生，平时是否有写日记的习惯，学生：有，那么紧接着问：有没有未经允许看过别人的日记或者担心被他人甚至父母私下翻阅？学生：......，这时学生就会产生疑问，偷看别人日记也算侵犯他人的隐私吗？我引导学生：日记是用来记录一个人内心世界的想法或活动的，是不能被侵犯的，也是受法律保护的，学生听到此便会理解偷看他人的日记或秘密都是侵犯了他人的隐私权，这样的一个小小实例很容易让学生理解了知识要点。

3.合理布置课后作业巩固所学

布置课后作业的这个环节往往会被教师误认为不是教学环节中的一部分，其实布置课后作业是教学中不可缺少的一部分，作业能够让学生更好地巩固在课堂上所学的知识，这就要求教师在布置作业时要注意两个方面，一方面是根据本节课所学的知识和内容，布置课后作业，主要的目的是帮助学生吸收和消化本节课的知识要点；另一方面是根据这一段时间以来的学习内容布置一个长期的作业，如，让学生每天关注一个新闻等，日积月累，学生就会养成一个习惯于关注社会的好习惯，关注社会和生活有助于学生在学习中把理论与实际相结合，提高运用理论指导实践的能力，学生学习就是为了将来学以致用，所以教师引导学生深入社会和生活是有一定重要意义的。

4.小结

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行政强制措施是国家行政机关或者法律授权的组织依其职权采取的对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。它具有强制性、具体性、可诉性、限权性、从属性和非制裁性六大法律特征。

行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态。

根据所使用的场合和所追求目标的不同，行政强制措施可以分为以下三种类型：第一种类型是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。第二种类型是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。第三种类型是一般性强制措施。一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。

在实践中，行政强制措施容易引起行政争议，导致行政复议和行政诉讼。如何通过立法对各种行政强制措施进行规范，这是一项长期的工作。

【关键词】行政强制措施特征类型规范

当前，我国正在加紧制定《中华人民共和国行政强制法》，行政强制措施是行政强制法的重要内容，因此，笔者试图根据行政强制措施的法理，结合我国已有的行政强制措施法律规范，对行政强制措施做以粗浅探讨，以期抛砖引玉。

一、行政强制措施的涵义

行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织在行政管理活动中，出于维持社会管理秩序的需要，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而依其职权采取的对相对人的人身、财产予以强制限制的一种具体行政行为。

行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。行政机关或法律法规授权的组织在本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下，也可以申请人民法院实施强制。

行政强制措施的对象是不履行行政法上义务的行政相对人，或对社会秩序、他人人身健康、安全可能构成危害或其本身处在某种危险状态下的行政相对人。

人民法院对拒绝履行行政判决、裁定的行政机关也可以采取强制执行措施。对拒不履行判决、裁定，情节严重的构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

人民法院对公民、法人或者其他组织采取强制执行措施，不得超出被执行人应当履行义务的范围，而且应当保留其生活必需费用和生活必需品。人民法院裁定冻结、划拨存款或者扣留、提取收入时，应当发出协助执行通知书，被通知单位必须办理。强制执行查封、扣押财产时，应通知被执行人到场，拒不到场的，不影响执行。对于被查封、扣押的财产，执行人员必须造具清单。执行人员应当责令被执行人在指定的期间内履行法律文书确定的义务，被执行人逾期不履行的，人民法院可以按规定交有关单位拍卖。

二、行政强制措施的特征

一般认为，行政强制措施具有以下六大法律特征：

（一）强制性。强制性是作为国家公权利体现的具体行政行为的一个共同特性，具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性。但是行政强制措施具有相对于其他具体行政行为更强、更直接的强制性。这一强制性主要表现在当行政主体实施某一行政强制措施行为时，被强制人负有容忍和配合的义务；被强制人违反这一容忍义务，将不得不承担更为不利的法律后果。

（二）具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及其行为或是特定的物，就特定的事项所做出的具体行政行为。行政强制措施必然是具体行政行为。

（三）可诉性。因为行政强制措施是具体行政行为的一种，所以它具有可诉性，在法律救济上可适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的……。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……。”的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。

（四）限权性。行政强制措施是一种限权行为，而不是赋权行为。就被执行强制措施的行政相对人而言，行政强制措施对其是不利的，是对当事人权利的一种限制。如在对行政相对人的财务执行扣押后，被扣押人就无法使用这部分财物了，这显然对行政相对人不利。当然，这里所说的行政强制措施对相对人的“不利性”，是从行为对相对人的直接影响方面来说的。从社会整体利益而言以及从相对人的长远利益来说，它是有利的。如《治安管理处罚条例》规定，对本人有危险或者对他人安全有威胁的醉酒状态中的醉酒人，公安机关可强行约束其到酒醒为止。从该强制约束行为的直接法律效果而言，它无疑是对醉酒者人身自由的一种限制。但无论是从安全角度考虑，无论是对醉酒者本人还是对不特定的他人，这一强制措施都是有益的，可有效的避免可能的危害结果发生。行政强制措施也不是处分行为。就是说，行政强制措施与处分性的行政决定不同，它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的拥有。换言之，行政强制措施是对当事人权利的一种限制使用（如扣押财物），而不是对其权利的一种强制处分（如没收财物）。

（五）从属性。采取行政强制措施的目的是为实现一定的行政目的，具体来说就是为保障其它具体行政行为的顺利做出或实现而采取的一些行政手段。就它与被保障的具体行政行为之间的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。如扣押、冻结等，只是为了防止行政相对人转移财物，以保证相关行政决定的顺利做出与实施。

（六）非制裁性。行政强制措施不以制裁违法为直接目的，其目的是为实现某一具体行政目标。因此，行政强制措施并非须以当事人违法为前提。它可以针对违法的当事人做出，也可针对合法的当事人做出。如果说行政强制措施与当事人的违法行为有联系，那也只是为了预防或制止违法，而不是制裁违法。制裁违法是行政处罚的任务。

从以上行政强制措施的特征可以看出，行政强制措施作为具体行政行为的一种，与行政执法过程是紧密联系的，是在行政执法过程中可能采取的一类强制性手段，也常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备。它既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态，与相对人权益的关系、法律对其规范和要求的侧重点、救济的渠道和途径也因此有了许多的差异。

三、行政强制措施的类型

根据所使用的场合和所追求目标的不同，有些学者将行政强制措施划分为以下三种类型：

（一）执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。执行性强制措施作为行政强制措施的一种，是我国行政执法实践中经常使用的手段。当然，也有人将执行性强制措施直接的就称为行政强制执行。有学者就认为，现代法治国家中行政强制措施最基本的类型之一就是行政强制执行，并将行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的不同类别而存在。也就是将行政强制执行等同于执行性强制措施，并作为行政强制措施的一种，而且是基本类型的一种来看的。但也有学者反对这种看法，认为行政强制执行是以具体义务的存在为前提，是实现具体义务的程序性活动，属于某个实体性具体行政行为的一部分，即执行程序部分；而行政强制措施则不一定以某种具体义务的存在为前提，是独立存在的实体性具体行政行为。行政强制执行与行政强制措施是一种相互交叉和包容的关系，没有行政强制措施，行政强制执行可能就很难实现，但行政强制措施行为又仅只是行政强制执行可以运用的一种手段。很明显，这种观点则是把行政强制措施看作是可以应用于行政强制执行过程的措施，用于行政强制执行过程的措施就是行政强制执行措施。其实也不然，稍加分析就可以看出，行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等各方面的要求，并且采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故笔者认为，应将其称为执行性强制措施，而区别于行政强制执行。它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施等同于行政强制执行，而将其排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。

（二）即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。即时性强制措施决定的做出与行为的实施往往同时做出，二者之间一般没有时间先后。也就是说行政主体采取的是一个断然行动，有关相对人能感知到的仅是限制或影响其自身权益的手段或措施，这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于行政即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，程序也比较简单，甚至没有强制性程序，故在实际效果上行政即时性强制措施也确实与行政即时强制区别不大。但是在理论上，我们仍然应该将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的一项措施，应区分于行政即时强制。

（三）一般性强制措施。

1.一般性强制措施的概念

一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。

与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的行政相对人设定义务的具体行政行为的存在。采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求的目标不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为或是危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的做出。一般性行政强制措施，既不是为了行政强制执行而设，也不是为了应对紧急事态而设，其应用的时间和条件，分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前，和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚，或情况虽已清楚，但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现，仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政强制措施应用范围较广，使用频率较高，法律对其规范的程度较低，行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大，一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注，以致于人们在谈到行政强制措施时，往往主要指这一类。

2.一般性强制措施的分类

根据采取强制措施的目的和适用场合的不同，可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实，依职权对有关公民采取的传唤、留置盘问和对相关场所、行驶车辆进行强制性检查等措施。行政强制检查措施不以相对人违法为前提，通常适用于事实尚不清楚的场合。行政强制预防措施是行政机关对可能危害行政管理秩序或他人合法权益的人或是物实行强制控制，以防止危害发生的行政强制措施。行政强制制止措施是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人，为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施，如交通管理法律、法规规定的对超速车辆的扣留，海关法规定的强制带离现场等措施都属此类。行政强制制止措施适用于危害正在发生而尚未结束的场合，其目的是为了防止危害的扩大。行政强制保障或辅措施，是为保障以后的行政管理工作能正常有效地进行或者辅助具体行政行为的做出而实施的强制措施。没有该强制措施的保障或辅助，行政管理工作可能就无法或很难有效进行，后续的具体行政行为也可能无法实施或很难有效的实施。行政执法中的查封、扣押、冻结、强制检查等措施即属此类。行政强制保障或者辅措施多适用于惩罚性具体行政行为做出之前，而相对人又有明显逃避惩罚迹象的场合,其目的是保证后续具体行政行为的顺利实施并保障其内容落到实处。

无论哪一种一般性强制措施，都有一个共同点，即都不是为实现某个具体行政行为的内容而采取的，也不是出于事态紧急而实施的。一般性行政强制措施是法律、法规和规章赋予某些行政机关进行日常行政管理的一类手段或办法，通常是在行政机关行政执法或履行其职责过程中使用。就现有的规定这类行政强制措施的法律、法规和规章的规定来看，采取这类行政强制措施的前提条件和情势范围尚不很明确，在这一方面行政机关有较大的自由裁量权。

通过上述分析可以看出，因适用场合和目标的不同，行政强制措施存在不同的种类或不同的形态。不同种类和不同形态的行政强制措施有许多差别，但不能因此就人为地将某些种类和形态的强制措施排除在行政强制措施之外。行政强制措施作为强制办法和手段，既可以在强制实现义务内容的行政强制执行中运用，也可以在行政即时强制中运用，还可以在日常行政管理中为查明情况或有效控制违法危害状态而使用。

四、行政强制措施的可诉性

行政强制措施的可诉性问题也是学者讨论的一个热点问题。我国《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”由此可见，行政强制措施属于法院行政案件的受理范围，这是对行政强制措施可诉性的概括性规定。

可进行行政诉讼的行政强制措施包括预防和制止性强制行为以及行政强制执行行为。前者如强制治疗某种疾病，对酒醉司机的某种约束等，后者如强制划拨、扣缴、拆除违章建筑、强制销毁违禁物品等。相对人对强制执行行为提起行政诉讼，其理由应是强制措施本身侵权，如相对人认为强制措施所执行的行政决定违法，则不能以强制执行措施为诉讼客体，而只能以原具体行政行为为客体提起行政诉讼。作为行政诉讼案受案范围的行政强制措施不限于《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项所列举的限制人身自由的强制措施和对财产的查封、扣押、冻结措施，而应包括所有行政强制措施。

笔者认为，事实上因对行政强制执行措施不服而提起的行政诉讼可以分两种情况：第一种情况是，如果行政强制执行措施所实现的完全是原某项具体行政行为所确定的义务，而未导致产生新的义务，那么，该行政强制措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分，即具体行政行为的执行部分，相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼；第二种情况是，如果行政强制执行措施在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时，又导致形成了新的义务，那么就新的义务部分而言，该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为，相对人不服，可以单独对其提起行政诉讼。

五、行政强制措施的法律规范

由此可见，可以认为行政强制措施是一个范围宽广的概括性、包容性概念。它可以适用于不同的场合，所追求目标的也各不相同，从我国现行法对它的规定来看，也有很大的差异。一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法，如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、、强行拍卖等等。另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定，都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段，如《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。

立法通过对各种行政强制措施进行规范，来规范行政行为，尤其是行政强制。法律规定哪些机关通过什么形式可以设定哪些种类的行政强制措施，规定何种机关可以在什么条件下，按何种程序采用行政强制措施，采用行政强制措施限制相对人权利可以限制到何种程度，以及相对人对行政机关采用的行政强制措施（行为）不服，如何寻求救济和救济的途径等。通过法律对行政强制措施的上述规定，可以排除未经法律规定的行政强制措施的存在，也使有关行政机关采取行政强制措施的行为能受到法律的规范、约束和控制，还可以为复议机关和人民法院审查采取行政强制措施行为的合理性和合法性提供标准和依据。因此，从依法行政的角度出发，研究规范行政强制措施是一项长期的工作，值得我们探讨。

参考文献资料：

1.《警察行政强制的理论与实践》余凌云著中国人民公安大学出版社，2003年8月第122-156页；

2.《中国强制执行制度概论》孙加瑞编中国民主法制出版社，1999年第456-489页；

3.《行政强制执行概论》李江等著人民出版社，1990年第146-183页；

4.《行政法与行政诉讼法》姜明安主编高等教育出版社，2000年9月第142-148页；

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关键词：行政诉讼举证时限立法缺陷立法建议

OnthePerfectionofInstitutionof

TimeLimitforProvidingEvidenceinChineseAdministrativeProcedure

Abstract：InstitutionoftimelimitforprovidingevidenceisapeculiaroneofadministrativeprocedurelawinChinanow.But，asthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidence，bothacademiccirclesandjudicialworldholdtheviewpointthatthetimelimitforproducingevidenceofthedefendantisnotin10daysfromwhichthedefendantreceivescopyofbillofcomplaint，butbeforetheclosureofcourttrialoffirstinstance.Theessay，basedontheanalysisofthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidenceofadministrativeprocedureinChina，putsforwardsomelegislativerecommendationstoperfectit.

Keywords：administrativeprocedure；timelimitforprovidingevidence；legislativedefects；legislativerecommendations

举证时限制度，是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失效法律后果的一项诉讼期间制度。举证时限制度作为举证责任制度的重要组成部分，对于减少诉讼成本，提高诉讼效益，实现程序公正具有重要的司法意义。

一、我国行政诉讼举证时限制度的立法及其缺陷

举证时限制度是目前我国行政诉讼法特有的制度，我国刑事诉讼法与民事诉讼法并没有真正建立举证时限制度。[1]在刑事诉讼中，检察机关在整个诉讼过程均可以举证，并且检察机关如果发现提起公诉的案件需要补充侦查的，可以提出建议，经人民法院许可后进行补充侦查；在民事诉讼中，当事人对自己的主张可以随时地、不断地收集和提供新证据，且不受审级的限制。[2]与刑事诉讼法与民事诉讼法不同，我国行政诉讼法对被告的举证时限作了严格的限制性规定，即行政诉讼法第43条规定：“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”这里的“有关材料”就是行政诉讼法第32条“作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件”。也就是说，行政诉讼被告的举证时间应限定在庭审前被告收到状副本的10日内，否则，被告将承担举证不能的法律后果。行政诉讼法确立的被告举证时限制度，既是对行政行为“先取证、后裁决”的必然要求，也是监督行政机关依法行政的重要形式。

但是，由于我国行政诉讼立法的缺陷，学术界和司法界普遍认为被告的举证时限制度不是由行政诉讼法确立的，而是由最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第30条确定的。[3]由此，行政诉讼中被告的举证时限便不是被告在庭审前收到状副本之日起的10日内，而是《意见》所规定的第一审庭审结束前。把行政诉讼法确立的被告举证时限延长到一审庭审结束前，允许被告在一审期间的任何时间都可以提供证据，实际上是降低了对被告的要求，为被告对原告搞突然袭击创造了条件，这样对原告是不公平的；同时也不利于法官掌握庭审进程，不利于诉讼效益的提高和程序公正的实现。[4]具体说来，我国行政诉讼被告的举证时限制度的立法缺陷主要表现在以下几个方面：

1.受民事诉讼举证制度立法的影响，我国行政诉讼法关于举证时限制度的规定不明确、不具体，容易使人产生歧义。众所周知，我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，民事诉讼法的立法模式与法律条文的具体表述深深影响着行政诉讼法，这表现在举证制度的规定方面更是如此。民事诉讼法第113条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内将状副本发送被告，被告在收到之日起15日内提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”而行政诉讼法第43条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内将状副本发送被告。被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”仔细分析，除了行政诉讼法规定了“应当”一词，两者的文字表述模式基本上如出一辙。虽然行政诉讼法第43条规定了“应当”一词，但“应当”的含义是什么，被告如果违反这一条规定将承担何种法律后果，即如果被告在收到状副本的10日内不提交作出具体行政行为的有关材料和答辩状，将承担何种法律后果，行政诉讼法没有规定，只是同民事诉讼法一样规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院的审理。”这样，行政诉讼法一方面规定被告“应当”在收到状副本之日起10日内向人民法院举证，另一方面又规定被告若不举证，“不影响人民法院的审理”，这就产生一个问题：如果行政诉讼中被告在举证时限内不举证，法院将如何继续审理，是不是意味着行政诉讼中的被告也可以像民事诉讼中的当事人一样在整个诉讼过程中随时可以举证呢？因此，我国行政诉讼举证时限制度的立法规定的不明确、不具体，引起人们对举证时限制度的不同理解便具有一定的合理性。

2.行政诉讼法法律条文的矛盾性，容易使人们对举证时限制度产生不同理解。行政诉讼法第33条规定，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”在这一规定中，有两处表述值得推敲。首先是“在诉讼过程中”，这是不是意味着行政机关的具体行政行为作出后到相对人之前这段时间里被告可以继续取证，如果在这段时间可以取证，是否违反行政行为“先取证、后裁决”的程序要求，回答当然是肯定的。其次是关于“自行”的理解。根据《现代汉语词典》的解释，“自行”一词含义有二：“自己”与“自动”，若把“自行”放在法律条文中，我们可以作如下两种理解：[5]一是在诉讼过程中，被告不得自己向原告和证人收集证据，言外之意是，若案件有不清楚的地方需要查证，只能由人民法院依职权调查取证，被告在任何情况下都丧失了继续取证的权利。若作此种理解，“自行”一词的存在便没有必要。二是诉讼过程中，被告不得在未经允许的情况下自动向原告和证人收集证据，言外之意是，若经人民法院允许，被告就有权向原告和证人收集证据。实践中持第二种观点的人大有人在。[6]但笔者认为，此种理解虽不违背“自行”的字面含义，但却不符合行政诉讼法的立法本意。并且，若作此种理解，必然同行政诉讼法第43条的规定相冲突。一方面，在人民法院许可的情况下，被告能够获得在诉讼中继续取证的权利，而能够继续取证也就意味着可以继续向人民法院举证，因为“取证是举证的前提，举证是取证的目的所在”；[7]另一方面又把被告的举证时限确定在收到状副本之日起的10日内，被告在诉讼过程中不能继续举证。这种法律条文之间的矛盾性，容易使人们对行政诉讼被告的举证时限存在不同的理解。

3.不适当的司法解释是造成我国行政诉讼被告举证时限得以延长的直接原因。最高人民法院的《意见》第30条明确规定，“被告在第一审庭审结束前，不提供或不能提供作出具体行政行为的主要证据或所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第32条和第54条第2项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。”正是这一规定，使行政诉讼举证时限这一本来非常简单的问题变得的复杂化了，它成为我国学术界和司法界把行政诉讼举证时限确定为“第一审庭审结束前”的直接理由。笔者认为，《意见》的规定与行政诉讼法的规定相抵触，是对行政诉讼法规定的一次修订，歪曲了行政诉讼法的立法本意。根据法律效力的层级原则，这种与法律规定相抵触的司法解释当然无效。实际上，最高人民法院已经发现并解决了这种法律与司法解释的冲突，在1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中，纠正了《意见》第30条的规定，而代之以新的条款。《解释》第26条第2款规定，“被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”很显然，《解释》的这一规定同行政诉讼法第43条衔接、一致起来，并且该条规定还明确了逾期不举证的法律后果，这是我国行政诉讼举证时限制度的一大进步。当然，这种规定最终还应当通过修改现行行政诉讼法使之以法律条文的形式体现出来。

二、完善我国行政诉讼举证时限制度的立法建议

从行政诉讼法“保证”、“保护”、“维护和监督”的立法宗旨出发，我们认为，要完善我国行政诉讼被告的举证时限制度，应从以下三个方面着手：

1.进一步完善关于被告举证时限的规定，明确规定被告逾期不举证的法律后果。对此我们可以参照行政复议法关于举证时限制度的立法模式来完善行政诉讼的举证时限制度。

原有的行政复议条例是作为行政诉讼法的配套法规而出台的，在关于被申请人举证时限的规定上，行政复议条例与行政诉讼法如出一辙。如行政复议条例第38条规定，“复议机关应当在受理之日起7日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书。逾期不答辩的，不影响复议。”至于被申请人逾期举证的法律后果，行政复议条例也没有规定。1999年4月29日通过的行政复议法改变了行政复议条例的这一状况，明确了被申请人的举证时限及逾期举证的法律后果，并删除了“逾期不答辩的，不影响复议”这一带有歧义性的规定。行政复议法第23条第1款规定，“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”然后该法第28条复议决定部分又规定，“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”

参照行政复议法的规定，我们可以对行政诉讼法作如下修改：首先，把第43条第1款“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交具体行政行为的有关材料，并提出答辩状”修改为“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并提出答辩状”；其次，删除第43条第2款“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”；第三，在第54条判决部分增加逾期不举证的法律后果，即“被告违反本法第43条的规定，向人民法院逾期不提供或无正当理由逾期提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料、提出答辩状的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，判决撤销该具体行政行为。”

2.建立行政诉讼被告的补证制度。既然行政诉讼被告的举证时限确定在其收到状副本之日起10日内，那么，被告在此后的诉讼过程中还能不能向人民法院提供证据支持自己的主张呢？笔者认为，被告在举证时限届满后，经人民法院允许，可以补证。因为行政诉讼法第34条明确规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”在此，被告的补证与举证不同，补证只是举证的一种例外形式，它是对被告在举证时限内基于正当理由而不能如期举证的一种有效补充。另外，补证与取证也不同，取证“是指重新调查和收集在作出具体行政行为时本不具备的证据”，[8]而补证则是被告在作出具体行政行为时已经考虑并采用过，但由于不可抗力的原因没能在举证时限内提供的证据。也就是说，被告补充的证据只能是作出具体行政行为时已经客观存在的事实证据，而不是事后重新调查获取的。[9]如果被告出于恶意，在法定期限内故意不提供某些证据，或者没有正当理由，人民法院则可以拒绝被告补证。具体说来，被告的补证大致有两种情形：一是被告在作出具体行政行为时考虑并采用过的某些证据，不存在于被告处，被告在举证时限内无法提供的；二是被告在行政程序后因疏忽大意而没有将当事人提供的证据收入行政案卷，致使被告不能及时提供证据。对此，行政诉讼法第34条应当对上述行政诉讼被告补证的范围加以明确规定，并且使之与修改后的第54条衔接起来。

3.对行政诉讼法第32条“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”进行修改。如前所述，该条规定存在多处缺漏，容易使人产生歧义，建议把它修改为“具体行政行为作出后，被告不得向原告和证人收集证据”。这样既能够避免该法条与行政诉讼法第43条的冲突，又能体现行政诉讼法的立法本意。

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*王学栋（1970-），男，石油大学（华东）政法系讲师，法学硕士（257061）。

[1]参见宋雅芳：《完善行政诉讼举证制度之我见》，《郑州大学学报》（哲社版）1999年第2期，第97页。

[2]最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干具体问题的意见》第76条规定，“人民法院对当事人一时不能提交证据的，应根据具体情况，指定其在合理期限内提交。当事人在指定期限内提交确有困难的，应当在指定期限届满之前，向人民法院申请延期。”这个规定虽然明确了法院可以为当事人指定一个举证期间，但并未涉及逾期后证据是否可以被采纳，是否还具有证据证明的效力。因此，我国民事诉讼的举证责任制度并未完全落实到实处。参见陈桂明、张锋：《民事诉讼举证时限制度初探》，《政法论坛》1998年第3期，第83页。

[3]参见潘荣伟：《行政诉讼取证期限与举证期限》，《法学杂志》1999年第4期，第31—32页。

[4]“第一审庭审结束前”，实际上是一个很长的阶段。因为每件行政诉讼案件从立案到庭审辩论终结前，都处于第一审庭审结束前的状态。并且每一行政诉讼案件在庭审辩论终结前，都有可能多次开庭，而不仅仅是一次开庭，如果允许被告在此期间随时提供证据，只能是引起一次次的开庭质证、认证，致使原告与法官实际上受被告举证时间的牵制，这对原告是不公平的，对法官掌握庭审进程也是不利的。同时，被告在庭审中提供的新证据，也有事后收集之嫌。

[5]参见宋雅芳：《完善行政诉讼举证制度之我见》，《郑州大学学报》（哲社版）1999年第2期，第97—98页。

[6]参见杨解君、温晋锋：《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第293页。

[7]参见潘荣伟：《行政诉讼取证期限与举证期限》，《法学杂志》1999年第4期，第31—32页。

篇4

(一)案件定性不准确上述案件中的某有限责任公司经单位决策作为授权经销商经营销售进口食品，并错误的认为其销售的进口食品为保健品，故凭食品卫生许可证有权经营销售。该公司2008年3月登记成立，成立时办理了食品卫生许可证，经营范围，不包括预包装食品批发兼零售。在工商部门查处后在2011年12月5日办理了食品流通许可证，经营范围增加预包装食品批发兼零售。此次该公司销售进口食品主要是想通过单位的经营活动为单位牟取利益，而且违法所得亦用于公司的扩大经营。所以，该公司实施的超过营业执照的经营范围，持食品卫生许可证经营食品的违法行为系单位行为。该公司超过核准登记经营范围持食品卫生许可证无照经营食品的行为，属于超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，应依据《刑法》第二百二十五条第四项的规定确定追诉标准。根据天津市高级人民法院、天津市人民检察院天津市公安局、天津市司法局《关于刑法分则部分条款犯罪数额和情节认定标准的意见》第三十三条第八项的规定:单位非法经营数额在50万元以上不满250万元，或者违法所得数额在10万元以上不满50万元的，应当认定为《刑法》第二百二十五条规定的“情节严重”。根据公安机关调取证据材料可以证实该公司核准登记经营范围无照经营食品销售数额13万余元，违法所得9万余元，违法所得数额不符合追诉标准。工商行政部门移交的证据材料显示，该公司在被工商部门查处时扣押了11箱无照经营食品，应为2500支，以120元每支的购买价格计算购买金额应为30万元。该公司已经销售出去的334支以每支415元的售销价计算销售价格应为13万余元。故该公司的非法经营数额不足50万元，不符合追诉标准。工商部门由于对法律的理解有误，造成对违法行为定性不准，在案件不符合追诉标准的情况下向公安机关移送案件。

(二)证据收集与固定不规范本案中工商部门在对某有限公司无照经营的食品扣押后，在未作出向公安机关移送案件决定前解除了扣押，解除扣押的食品被涉案公司自行处理。工商部门作出的扣押及解除扣押文书上均未对扣押物品特征进行详尽描述，仅列明为11箱。该工商局的做法令此部分证据灭失无法再重新调取核实，只能根据涉案公司负责人的供述和该公司员工的证言，认定上述11箱食品共计2500支，确定购买金额为30万元。司法机关在证据审查时对行政执法机关对该案扣押物品的处理提出了异议。根据《无照经营查处取缔办法》第十一条、第十二条规定，工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过30日。工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部门在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押。依据上述规定，工商行政管理部门应当在查封、扣押期间先作出处理决定，对没有违法行为或者不需查封、扣押的决定解除。本案中涉案公司是存在违法行为的，而且在未向公安机关移送案件前是不能确定扣押物品不再需要扣押的。正是工商部门对扣押物证的不当处理，致使该案的重要物证灭失，无法再重新调取核实，最终司法机关以涉案公司无照经营数额不符合追诉标准将案件退回作行政处罚处理。行政执法部门固定证据的意识不强、取证不规范的作法给案件认定罪与非罪人为造成了障碍。事后检察机关向工商部门下发了《检察建议》，要求该局今后规范调取证据，移送案件，保证移送案件定性准确、证据完善。

二、行政执法机关移送案件存在问题的分析

(一)行政执法机关对法律的理解有误行政执法机关在行政执法和查办案件时发现违法行为符合《刑法》具体条文的文义时，即认定行为涉嫌犯罪，并不认真查找比对相关司法解释对具体犯罪立案追诉标准的规定。特别是在新的司法解释对立案追诉标准作出新规定的情况下，行政执法机关由于未及时掌握法律规定的变化，极易对违法行为作出错误认定而冒然移送案件。

(二)行政执法与刑事司法衔接不紧密行政处理决定有具体期限，公安机关立案决定有具体期限，而行政执法机关向公安机关移送案件无期限规定，导致一些案件在行政执法机关与公安机关协商过程中，面临行政执法期限超期的问题。行政执法机关为了避免超期，会在向公安机关正式移送案件之前先行作出行政决定，再向公安机关移送案件，这样即保证了行政行为不违法，又保证了对涉嫌犯罪行为的追诉。但是，这种作法会使刑事追诉面临一事两罚的质疑，而且行政决定的执行会造成证据的灭失。如前所述案例，正是由于行政机关为了保证扣押不超期，在向公安机关移送案件前作出了解除扣押的决定，致使该案的关键证据灭失，无法准确认定违法行为的罪与非罪。

(三)侦查机关易受行政执法机关意见左右行政执法机关对案件的定性虽然不是司法认定的依据，但是侦查机关接受行政执法机关移送的案件需依据其已调查收集的证据决定立案，易受其意见影响。对行政执法机关调取的不符合法定要求的证据侦查机关需重新调取，使侦查机关立案后经侦查才发现移送的案件证据不足或不构成犯罪，但公安机关又不愿承担撤案的后果，勉强向检察机关移送审查，这既侵害了当事人的合法权益，又造成司法资源的浪费。

三、解决问题的对策

(一)严格对行政执法机关移送案件的定性行政执法机关对案件的定性不能作为司法机关认定案件性质的依据。如，工商部门在查处违法行为时对行为性质是否为非法经营的认定，是依据行政法律法规对于行政相对人的法律地位、法律关系与法律事实等作出的确认，具有行政属性。司法机关对案件的刑事认定是依据刑法关于犯罪的规定、刑事诉讼法关于立案追诉的规定对案件事实、证据进行审查判断后，作出罪与非罪、此罪与彼罪的判断，具有司法属性。《刑法》及司法解释明确对八种非法经营行为认定为非法经营犯罪，确立了追诉标准，在对行政执法机关移送的非法经营案件定性时要严格依法认定，不能受行政机关的影响。对行政执法机关移送或通报后，公安机关决定立案后依法提请行政执法机关作出检验、鉴定或是其他协助的，行政执法机关应当予以协助。对依法认定构成犯罪的案件，公安机关要立案侦查，侦查终结移送审查，由司法机关对涉案行为作出刑事认定。对依法不能认定为犯罪的案件，公安机关要退回行政执法机关作行政处理。

篇5

随着普通高中新课程方案的实施，作为综合实践活动课程的重要组成部分——研究性学习，已正式列入课程计划。

研究性学习是学生在教师指导下，从自然、社会和生活中选择和确定专题进行研究，并在研究过程中主动地获取知识、应用知识、解决问题的学习活动。设置研究性学习，其目的在于改变学生以单纯地接受教师传授知识为主的学习方式，为学生构建开放的学习环境，提供多渠道获取知识，并将学到的知识应用于实践的机会，促进他们形成积极、主动的学习态度和良好的学习策略。显而易见，在研究性学习中，教师和学生的角色都具有新的特色，特别是教师如何适应研究性学习的要求，将影响研究性学习的实施和收效。

首先教师要转变教育观念。要走出对研究性学的认识误区，不少教师认为，中学属于基础教育阶段，是学生打基础的最佳时期，其主要任务是学好各门文化课，搞研究性学习应放在课外，不应作为必修课；搞研究性学习，农村中这的教学条件还不足、执行有困难，很难搞出名堂来；搞研究性学习会影响学生的学习

成绩，降低升学率……显然，这是受应试教育、片面追求升学率的影响所产生的顾虑，教师应加强对研究性学习的目的、意义和实施方法的认识，消除上述顾虑，研究性学习让学生学会了获取知识、应用知识、解决问题的方法，把知识应用于社会实践，这不仅使学生看到了学习文化知识的重要价值，提高学习积极性，还加深了对所学知识的理解。要充分认识研究性学习对培养学生实践能力、探究能力和创新精神和重要意义。要改变自己的角色，在研究性学习中，学习与教师一样能通过互联网，各种媒体等多种途径获取信息，教师已不再是知识的垄断者，而成为学生学习活动的组织者、指导者和参与者，建立平等、民主、教学相长的师生关系。

其次要注意自身科研素质的提高。研究性学习是一门全新的课程，研究性学习的开放性、探索性和实践性等特点，对习惯于纯学科课程教学的广大教师来说，是一次严峻的考验，教师必须加强学习，要重视自身科研素质的提高。要学习开展研究性学习活动的具体方法，懂得如何做课题，研究性学习中课题实施的一般过程是：选题立题─成立小组、制订方案─课题实施─课题结题─成果展示。选题可以从下列几个方面着手：（1）从学科学习的疑难中找课题，如“浓硫酸氧化性的实验研究”、“水中含氧量的测定”；（2）从学生身边找课题，如“对人体无害的修正液”、“空调滴水问题的解决”；（3）从各种媒体上找课题，如“长江三角洲7000年来岸线演变和未来预测”等。成立小组、制订方案，主要是选聘好指导教师，确定课题组长、写好课题开题报告，开课报告应包括课题背景、研究的目的意义、人员分工、研究步骤、所需条件、成果表示形式等。课题实施主要为文献阅读─网上查找─实地考察─专家走访─资料整理─实验论证，课题成果可以是课题报告、论文、作品、产品或设计方案、建议等，课题报告主要有课题名称、指导教师、课题组成员、执笔人，正文包括引言、论点、论据、结果等。要学习本学科甚至跨学科的最新科研成果发展动态，掌握信息技术，树立终身学习的观念。教师要重视相关资料的积累、逐步丰富适合本地本校实际、受欢迎的研究课题的综合性资料储备。

篇6

关键词：竞争情报知识管理

随着改革开放的深入，市场经济逐步成为主流经济，市场竞争成为重要的时代特征，企业为了提高对外界的反应能力和适应能力，及时洞察国内外宏观趋势和发展动态，规避政策和竞争风险，监视竞争对手，制定正确的对策，最终赢得市场和得到市场份额，开始逐渐重视经济信息、市场动态、对手情报的收集和利用。随着信息量的剧增使得企业难于在信息的海洋中及时找到准确的信息，所有这些因素都加速了竞争情报的快速发展。

进入21世纪，由于信息技术的高速发展，知识经济时代的来临，以知识创新为主要特征的新型知识经济正成为社会和企业发展的主导方向。一方面知识经济倡导创新、合作、学习、共享和重视知识资本的企业文化：另一方面，知识的迅猛增加，也增加了人们找到自己真正需要知识和学习知识的难度，这些客观变化都无疑要求加强对组织知识和个人知识进行有效地管理，使人们快速找到正确的知识，并快速学习、共享需要的知识，以提高组织和个人的竞争力，知识管理就是在这样的大环境中产生和发展。

知识、信息的快速更新，企业内、外部环境的日益复杂，使得整合提高企业竞争力成为一个日益迫切的问题，所以如何正确认识和协调竞争情报和知识管理和谐运作与发展就成为制定正确的竞争策略，协助企业保持和发展竞争力的关键。

一、竞争情报

(一)关于竞争情报

美国匹兹堡大学JosephM．Katz商学院的John·E·Prescott教授认为，“竞争情报”既是指一个操作过程，也是指一种产品。我们可以理解：竞争情报是以提升企业市场竞争能力和战略决策为目的，系统地和科学地收集和分析有关竞争者活动和总体经营趋势以实现企业自身目标的过程，是企业参与竞争的一种工具。

(二)竞争情报作用

将数据、信息、知识转化为有利于企业战略决策的情报是竞争情报成果的核心。其主要作用与效果体现于：

1．为企业的战略决策与行动提供及时有效的情报支援

例如：为企业制定未来的战略计划提供情报支持；在新产品开发和推出阶段评估对手的反应行为及其反制计划和措施，等等。

2．机会和威胁的早期预警

包括预测竞争者的早期行为、技术动向和政府行为。例如：预测和规避可能的技术突破对企业现有和未来竞争优势的影响；预测和规避政治、经济、社会、法律环境变化对企业竞争优势的影响，等等。

3．参与者的评价与追踪

包括竞争者、客户、供应商、管理者和潜在的合作者。例如：提供参与者的评估，以鉴别各类潜在的竞争者、合作者及客户群，等等。

4．支持企业战略规划和执行

由此可见，竞争情报有着重要的战略价值。

二、知识管理

(一)关于知识管理

知识是由信息而来的，它通过对信息的提取、识别、分析和归纳转换而来。知识管理是在信息管理的基础上发展起来的，是为了迎接知识经济的挑战和提高组织机构管理能力而提出的新的管理理念和管理方法。其目的就是使组织机构通过知识共享、获取和利用来提升自身的竞争力。

企业的成功主要依赖于企业在关键的经营过程中使用的知识的质量。在创造竞争优势、保证企业可持续的发展中，成功使用企业的知识资产至关重要。在各个行业中，知识管理的任务多种多样，但其基本的职能作用却是保持不变的，主要包括：为联机和非联机的知识建立知识地图，向用户提供知识利用方面的指导和培训，并提供相应的知识检索工具，监视企业外部知识源。

二、旁争情报与知识管理系

(三)竞争情报与知识管理的相同点

1．产生的背景相似

竞争情报和知识管理都是在自由竞争的市场格局中逐渐形成和发展的，都是在物资经济向知识经济转型的背景下产生的。

2．研究对象都是知识和信息

竞争情报活动主要包括：信息的收集、内容重组、信息深度加工、以及对发展趋势的预测和分析。知识管理活动主要包括：信息的获取、处理，知识的挖掘、重组、转移、创新、共享和显化。由此不难看出竞争情报和知识管理的研究内容和范围是高度交叉，彼此融合的。

3．都与信息技术和信息管理相关联

信息技术和信息管理是竞争情报和知识管理的重要基础，缺乏信息技术和信息管理的支持，竞争情报和知识管理是不能生存、发展的。

4．都是“以人为本”的管理方式

竞争情报是一种特殊的高度浓缩人类智慧的产品，人的经验与高度综合的判断力起着关键的作用。竞争情报要求鼓励每位员工积极主动为企业收集情报，共享情报、利用情报。知识管理考虑的是如何转化人的观念使其愿意提供知识和共享知识，以及如何方便人们交流、学习知识并最终产生新知识。成功的知识管理需要企业建立以知识为导向的企业文化，企业员工能认识到知识的价值和学习的重要性，并重视个人经验、专业技术和创新，从而为知识的交流、学习和发展创造良好的客观环境。

5．最终目标相同——保持和提高企业竞争力

竞争情报本身具有极强的目的性和针对性，即提高活动主体的竞争能力、保持竞争优势。

知识管理，从表面上看似乎与企业的竞争力无关，这是知识管理的缓效性造成的错觉。事实上，企业实施知识管理战略是直接为企业竞争力服务的。在知识经济时代，企业之间的竞争更多地表现为企业知识能力的竞争，而企业知识能力的提升又有赖于知识的有效管理。归根结底，知识管理旨在提升企业的竞争能力。

6．实施策略的相似

竞争情报和知识管理都属于信息活动的范畴，因而在工作方法上存在一些共性。表现在：

(1)对显性信息的收集方式相同。对于诸如专利、技术、会议资料、管理文档之类的显性信息，可以采取相同的收集方式。

(2)部分信息交流方式相同。竞争情报和知识管理都注重加强信息在活动主体内部的流通，如竞争情报机构和知识管理机构都会采用BBS公告牌的方式加强内部的信息交流机制。

(3)对人的协调机制相似。两者都涉及到人力资源开发的问题，因而在对人的协调机制上也存在相似性。比如，竞争情报所采用的头脑风暴法、德尔斐法等，有些类似于知识管理为实现知识共享而开展的研讨会、讲习班等。

(二)竞争情报和知识管理的不同点

1．研究范围不同

竞争情报是关于竞争环境、竞争对手、竞争态势和竞争策略的一个信息的转化过程，信息既是这一活动的原料，又是最终产品，信息是竞争情报的灵魂和实质。

竞争情报研究范围可以概括为

3个方面：

(1)竞争主体情报，主要包括竞争主体能力的评估，诸如技术设备和人员素质、管理水平、市场范围、营销方法等。

(2)竞争环境情报，诸如政治环境、地理环境、人文社会环境等。

(3)竞争对手情报，包括竞争对手的现行战略、竞争对手的SWOT分析、竞争对手的未来目标等。知识管理的对象是知识，它的活动是围绕着知识的有效识别、获取、开发、分解、转移、使用、存储和共享而展开的，信息和信息技术只是知识创新的工具和原料，其核心仍然是知识。知识管理主要关注知识获取、转化、传递、共享和创新等问题。

2．研究内容和方法不同

竞争情报以企业内、外部的知识为主，其目的是有效的组织知识，使其发挥作用。在竞争情报活动中，虽然强调人员的主观作用，但是人的经验知识是作为一种方法而不是对象来对待的。知识管理则是对企业内部知识的组织、管理，强调挖掘存在于人脑中的隐性知识。从而建立知识与信息的共享网络，形成知识的管理体制。

3．外延差异

竞争情报工作只是信息工作的一个方面，其目标、任务和对手都比较明确，主要是为科研、生产和决策者提供他们所需的信息支持和对策建议。而知识管理包括知识创新体系的建立、知识基础设施的建设、知识创新和共享的激励机制及保护制度的确立等。

4．时效性不同

竞争情报具有很强的时效性。它能对外部环境变化、条件变化等做出快速反应，并为决策提供有效的报告、建议、对策等，一般不具备可重用性。

知识管理则没有很强的时效于企业的长远战略、计划，通过长时间的运作能促进企业整体能力的提升，是可以为企业全体人员长期共享的。

由上可见，竞争情报和知识管理并不是简单的包含和融合的问题，两种理念互相交叉、互相支持、互相促进和互相融合。当概念上升到理论层次的时候，其边界已很难界定。虽然竞争情报和知识管理在侧重点、操作步骤和实现方法上存在着很大差异，但是他们在产生基础、内容甚至研究对象上，又都存在着很大的关联。对企业的生存和发展来说，无论竞争情报还是知识管理都是企业发展不可缺少的重要因素。因此，如何正确认识竞争情报和知识管理的关系，寻找两者之间的良性互动和激励绩效，将是企业能否迅速提升竞争力的关键所在。

四、正确理解竞争情报和知识管理的关系

(一)竞争情报和知识管理的互补性关系

企业为了在激烈的市场竞争中获得优势、处于主导地位，收集竞争对手的一切信息。这些信息经过情报人员的加工、整理、分析，最终转变为企业可综合利用的情报。这一过程由企业的竞争情报系统发挥主导作用。其后，由于情报的分散性和无序性，使之利用和吸收率大大降低。因此，需要用知识管理的方法建立企业机制，改善企业信息系统的吸收和消化，提高吸收利用率及深度，并将分析后的情报内化到员工的认知结构及企业的工作流程中，以改善企业员工的知识状态，形成企业的专有知识和专有技能，增强企业的竞争优势在这一过程中知识管理则明显占据主导地位。

由此可见，竞争情报和知识管理在企业的运行过程中本身就是融合的。它们没有明显的分界，既相互融合又相互涵盖，只是各自的侧重点不同，但缺一不可。合理地利用二者的关联性，可以使之相辅相成、互相促进发展，由此形成并不断完善的系统才能拥有治理资源上的优势，并展开一系列的创新活动，形成新的竞争力、生产力和竞争策略，在竞争中立于不败之地。

(二)竞争情报和知识管理的协调促进竞争力的发展

知识就是力量。知识的积累和在企业内的释放和共享，都将会增强企业竞争力，即提升企业的综合实力。知识管理就是通过对企业内部知识的挖掘和管理，从企业各个层面渗透知识，建立专有认知结构和特定工作流程，从本质上提高企业的应变能力和创新能力。所以，知识管理是一种可以从企业内部和整体上提升企业竞争力的手段，它属于企业核心能力的范畴，在这一点上它与竞争情报是截然不同的。由于知识管理是从企业内部和整体上来提升企业的综合实力和竞争力，所以由此产生的效果不是一时的而是长久的。企业综合实力和核心竞争力的高低是企业赢得市场竞争主导权和优势地位的决定性因素，所以提高企业综合实力和核心竞争力需要精确的规划和长期有效的实施。这就需要企业的各种资源及竞争情报系统与知识管理充分衔接、合作。然而也只有在强大的企业综合实力和核心竞争力的支持下，企业竞争情报系统才能更好地、更完善地执行其搜集、整理、分析情报的职能，才能更准确地抓住环境变化，才能完成对竞争对手、竞争环境、竞争态势和竞争策略等等的研究，也才能将更准确的情报递交给企业高层管理者，以辅助决策的制定与执行。

(三)竞争情报和知识管理营造“以人为本”的企业文化

竞争情报和知识管理都是以人为中心的管理。人是知识的载体和来源。“人”在竞争情报系统中最重要的作用，实际上是通过“以人为本”，充分调动和发挥出全体员工关注企业生存状况的积极性，在此基础上营造一种“全员重视竞争情报”的企业文化。即发动企业中所有的人都做“情报员”，鼓励每个员工为公司收集情报，并利用情报。例如，摩托罗拉公司的每一个人，不管他处于何种职位，都被鼓励为公司提供情报。

知识管理考虑的则是如何转化人的观念使其愿意提供知识和共享知识，以及如何方便人们交流、学习知识并最终产生新知识。企业的竞争情报系统不断将外部信息源提供的信息转化为情报在企业内部加以消化，以此为基础，企业的知识管理构建了一个以人为主导，以技术为手段，以信息、情报、知识和智慧的联合应用为主体，能够集体共享和交流的学习网络，来提高企业的应变能力、创新能力和竞争力。:

篇7

[关键词]知识型企业知识经营战略知识企业组织

随着知识经济时代的到来，知识作为蕴含在人力资源和技术中的重要成分，其对于生产力和经济增长的决定作用越来越明显。知识成为新的生产力，成为企业财富的主要资本。企业自身向知识型转变，让知识产业成为企业投资主体，制定合适的知识企业战略，在组织创新中寻求企业的持续的发展。

一、知识型企业及其特征

1.知识型企业

知识型企业是指以知识产品生产为主要的投资主体，以知识的开发、生产、流通、消费、知识的创新为目的的社会经济组织。知识型企业是知识经济的微观活动组织。如果说传统的企业的价值来源于资本、技术和劳动的投入，那么，知识企业的价值则主要来源于知识。知识型企业，是能够把信息转换为顾客的知识源，让顾客从产品和劳务中受到教育和需求得到满足的企业。今天，这种知识型系统正在被用来提高企业的竞争力。在将来，它可能会比研制设计该系统的企业更有价。

2.知识型企业的特征

(1)企业资产无形化，在知识型企业里，起主导作用的资本不再是人力资源，也不再是资本资源或技术资源，而主要是知识资本。即在知识经济时代，企业的价值更多地体现在企业的品牌、资料库、市场许可权、专利权，以及员工所拥有信息、构想、见解和创造力等方面的无形资产上。知识经济时代企业的竞争力和发展动力，取决于该企业所拥有的知识资本量。

随着知识经济的进一步发展，这种资本重心的转换将更趋明显，必将导致企业的投资结构的变化，知识将成为企业最大的投资方向和投资主体。

(2)知识型企业的资产构成无形化。从企业的资产构成来看，知识型企业的无形资产越来越大、知识、商标、品牌等在产品价格中比重越来越高。

(3)知识资本产权化。知识经济时代，企业的战略性资源已不再是传统的金融资本或人力资本，知识资本已成为知识型企业的核心资本。

二、知识企业的战略及其发展趋势

1.知识企业的战略

企业要制定经营战略是指企业以超越对手、发展自己为目的，以争夺顾客、争夺市场为主要内容而采取的一系列重大谋略和方法。随着知识经济时代的到来，知识和信息将取代资本和能源，成为最重要的生产要素。企业效益的增长将转向依赖于知识的生产、扩散和应用，知识的生产、学习和创新将成为企业最重要的活动。企业在竞争中更多地依靠知识和信息资源，而非金融资本或自然资源谋求战胜对手的竞争优势。

知识经营战略，就是知识企业运用知识、信息等资源创造需求，谋求市场份额优势而采取的一系列重大谋略和方法。

知识经营战略管理的目的是实现企业的持续生存和不断发展。它既不在于近期盈利的高低，也不在于某些个别环节的得失，而是要着眼企业经营资源的优化配置，着眼于企业综合素质的提高，企业知识战略管理的中心环节是寻求企业知识和信息资源能力和外部营销环境的动态平衡，以减少或避免由于资源能力和环境变化之间的失衡现象所造成的损失，并主动对经营环境所发生的中远期的根本性变化作出积极反应，从而使企业长期、稳定、健康地发展。

知识经营战略管理取得的关键是创新。在知识经济下，企业未来时期的环境、市场、顾客、竞争对手以及企业自身，都不可能是现在的重复或简单的延伸。未来的变化更为迅猛和突然，变动的幅度、频率和内容，往往是用现有的经验和知识所难以驾驭的。企业惟一的办法是以变应变，以创新求生存、求发展。知识经营管理的创新是对企业家的一种挑战。知识经营战略构思、分析和决策是企业家的主要职责。

2.知识企业的战略发展趋势

(1)从传统的生产经营型企业将逐渐向现代的知识型企业转变。由于信息技术的发展特别是互联网络的应用，企业在经营管理中，需重新考虑组织结构的调整、管理模式的转换和生产经营的规模，促使员工加快自身素质的提高，以适应市场的快速变化，把企业建成善于学习和运用知识的学习型组织。

(2)传统的营销产品被知识型产品替代。知识型产品是指它能对信息进行筛选和编译，以使顾客使用更加有效。在生产方式上，企业大量引进智能型工具，采用灵活多样的知识含量高的产品，以满足多层次、多结构、多方向的特殊需要。企业在推销产品的同时也向社会传播了知识和技能。

(3)重视知识产权的保护。知识的共享性决定了在知识经济时代人们对知识产权的保护意识和保护要求将会进一步增强。人的智力、知识成为重要的资源，随着知识的不断创新、技术寿命的不断缩短，人们越来越多地关心知识保护机制的有效性，重视知识重视人才已成为知识企业的客观需要

(4)网络化电子化。随着计算机和网络技术的发展获取数码化电子化知识已变得容易和低廉，选择和有效利用信息的技艺和能力就变得更具有决定性作用，因此，以处理和运用数码化知识能力形式表现出来的隐含经验类知识比以往更为重要。而获得隐含知识，除了教育、学习别无他途。

信息技术改变了数码化知识和隐含经验知识之间的界限的同时，也增加了获取各种技能和知识的重要性。运用计算机和网络比传统意义的“文化”更为重要。

网络传递知识为企业提供了便利，网络架起了传递知识的通道。网络提高了传播的效率，增强了企业知识传播的速度。重视教育学习和创新是知识经济的核心。

三、知识企业组织创新

1.知识型企业组织

知识型企业组织是知识型企业实现知识战略目标的保证。企业的组织应追随知识经营战略，和知识经营战略相匹配，以适应知识经济时代，才能成功实现企业的目标。

知识企业组织是指知识企业内部涉及企业经营活动的各个职位及其结构。合适的知识经营组织具有保证知识经营战略目标实现的功能。组织创新是知识企业实现知识经营战略目标的根本途径。

霍夫曼（Hoffman,1880;1990）认为当今国际竞争力不仅取决于技术进步，还取决于组织创新、生产和管理方法的不断改造。组织创新的特点主要在于弹性、质量和合作性。组织创新比之技术进步更为复杂，成本更高。其成功与否往往取决于工作作风、人际关系、和谐度及工作环境的适应性等条件（考格特Kogut,1993）。

知识企业组织由于使用了IT信息技术，组织结构形成网状，组织呈柔性。如某行业通过创新实现了跨越式飞跃。某行业组织创新主要有EDP电子数据处理部门的建立，为集中信息、改进操作效率奠定了基础；而信息服务专业化，新专业化分工的发展（系统分析家、软件程序人员），其他传统低效工作形式的消失，导致了组织结构的重大变化。具体形式如下：

2.知识企业组织架构：

(1)知识合作组织的知识经济联盟创新。以知识为基础，实现知识向经济的转化，就是个人的知识财富（如技艺、能力、关系网等）向组织的知识财富转化的过程。个人贡献出知识被组织运用，组织运用转化了的知识财富创造出物质产品或知识产品，提供给所需要的其他组织或个人，从而实现知识的商品化和价值化。组织也得到了创新性升级。

(2)知识网络组织的创新。知识经济十分重视信息和知识的扩散和应用，以及知识的创造。在知识经济中，企业寻求公司内部相互学习的联系和外部能提供互补的合作伙伴和网络。这些联系使企业能把与创新联系的成本和风险分散到较多的机构，获取研究成果，得到新产品或新过程的关键技术构成，以及在制造、营销、分销中分配资产。战略型知识在各类分支机构组织网络内共享。形成的知识型网络由变化速度和学习速度的加快而驱动前进，知识分配动力。知识和创新的扩散途径是构成知识型网络组织的关键。

(3)知识虚拟企业组织的创新。知识虚拟企业组织的创新靠的是知识连成为一体。当今，知识已成为一种重要的生产要素。知识将虚拟企业组织联接起来。可以认为虚拟企业组织就是建立在知识基础上的一种企业间的合作。在计算机网络系统的帮助下，可以在很短的时间内，完成知识的传递、处理、聚合和提升的过程。

虚拟企业组织将编码知识传递给组织成员。成员一方面运用自身处理知识的能力对这些已编码知识加工、整合，提升出新的知识流；另一方面运用自己的经验捕捉交换信息中隐含类知识，创造出新的知识流。这两方面互动，使成员间的知识不断碰撞，通过蓄积和共享，形成虚拟组织特性的知识。

四、结论

总之，知识战略更强调知识、信息、和人的智力因素在企业经营中的核心作用。因此与之相匹配，知识企业组织也要能够充分整合，调动这些核心要素，合理配置经营资源，在经营主体和经营环境的动态平衡中实现知识经营战略目标。

知识企业组织应追随知识经营战略，促成组织结构的变革，实现知识企业的组织创新。

参考文献：

[1]保罗·S·麦耶斯主编:知识管理与组织设计.珠海出版社1998

[2]肖渡:信息时代的企业合作经营[M].《科研管理》1996

[3]何华灿:人工智能导论[M].西北工业大学出版社2000

[4]黄亚钧著:知识经济论[M].山西经济出版社1998

篇8

关键词：地方海事执法难点相应对策

地方海事行政执法是法律法规授权的具有独立主体的行政执法。地方海事机构通过行政执法，遏制和减少水上交通事故的发生，从而保障水运安全，其执法活动是地方海事机构的主要社会功能，也是地方海事机构在国家和社会中赖以存在的价值所在。近年来，地方海事行政执法工作无论是执法要求，还是执法手段，及至执法效果都有了显著提高，但由于地方海事机构因其执法环境的特殊性和执法人员现实存在的政治思想素质、业务素质、专业知识水平等诸多差异，以及水上交通安全管理的法律法规尚不健全，立法相对滞后，致使地方海事行政执法手段单一，执法难点久攻不克。对此，笔者根据多年来的海事执法实践，就地方海事行政执法存在的难点及其对策作一探析，以期引起各级领导、专家和同仁的关注，使得地方海事行政执法工作能够更上一层楼。

一、执法难点

海事执法的目的是打击水上交通违法行为，维护水运业合法、稳健运行和水运市场的法律秩序。然而，就当前的执法环境而言，仍有许多执法难点，主要表现为：

1.施展软功，干扰执法

当今，内河水域营运船舶大多是个体经营，其船上从业人员绝大部分是由家庭成员或亲戚朋友组成，一些小型船舶是“夫妻船”。这类船舶一旦出现违法行为而被查处时，妇女、儿童、老人、孕妇轮番叫阵，哭的、闹的、拉着你诉苦的、甚至是找上门坐等吃饭的、或者跪在你门口赖着不肯离开的，不但不配合海事执法工作，主动纠正违法行为，而且还导致了海事执法人员家庭不安宁。

2.群体起哄，阻扰执法

群体起哄，集中抗法现象有蔓延趋势，主要可分为：一是本乡本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域为限的老乡船舶或者帮派。在他们看来，法只治弱势而不治众，于是便依仗人多势众，群体起哄，共同抗法，其结果往往将矛盾激化，引起群众事件，对社会的危害很大，严重妨碍了和谐海事、和谐社会的健康发展。

3.撒泼卖傻，对抗执法

这种现象多为刁蛮妇女。在海事执法人员履行常规检查，实施行政执法时，其丈夫躲至一边，由妻子出面装疯卖傻，甚至当众脱去衣服，使执法工作无法进行。

4.自虐威胁，阻碍执法

这种类型，大多是船员眼看海事执法人员要对自己船舶进行检查时，就用自家的小孩或自己的身体挡在舷外，阻止现场检查人员靠档检查，即使检查人员上了船，也拒不接受检查，甚至以跳水寻死来威胁现场检查人员。

5.采用暴力，抗拒执法

这种人一般是年青人居多，他们文化水平不高，法律观念不强，脾气暴躁，暴力倾向严重，还有一些是有劣迹、甚至是在当地小有名气的恶势力人员，他们针对地方海事机构现场检查人员少、执法手段不硬、强制力度不够等弱点，弄斧举刀，拿棒执棍，拳脚相加，公然暴力相抗。

6.弄虚作假，蒙骗执法

社会上的一些制假造假现象已波及到各类船舶，伪造船舶、船员证书证件，利用假证蒙骗执法、逃避处罚屡有发生。随着科技的发展，造假技术也相当高明，有的假证的确在当场还很难分辩真伪，稍不留神，就给蒙混过关。

7.笑脸无赖，拒绝执法

看似文质彬彬，实为很难对付。采取的是软调皮，不吵也不闹，你指出他的违章或是违法行为时，他是既点头又哈腰，一连串的是是是，当你要对其实施处罚时，他只有一句话，没钱。正所谓是虚心接受，坚决不改。这种情况不要说是申请强制执行，就是最基本的询问调查笔录也做不了。

8.玩起游击，逃避执法

此类现象大都出现在巡查过程中，他们发现有海巡艇过来时，就立即调转航向，驶入支流小溪，而海巡艇普遍吃水较深，进不了支流小溪，现场检查人员只有干瞪眼。

由于地方海事机构不同于公安部门，公安部门对一些严重的抗法行为有拘留权，而地方海事机构并没有拘留权，缺乏强有力的措施，执法手段单一，强制力度不够，使一些有违法行为的船舶屡屡成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事机构对难解决的问题绕着走，这就在一定程度上助长或促使了行政相对人违法行为的形成，使上述执法难点久攻不克，使“文明执法”受到了“野蛮”冲击，很大程度上降低了行政执法效率和海事管理威信，现场执法人员遭受的辱骂、威胁和人身攻击确已不堪重负，打击、遏制各种各样的抗法行为，改善执法环境，已是当务之急。

二、相应对策

1.各级地方海事机构的领导要高度重视执法工作。严格执法、依法行政是社会主义民主与法制建设的要求，是推进文明建设的需要。执法单位的领导对严格执法、依法行政的重要性认识不够，执法和管理就难以到位。

2.加强执法宣传。一项法律法规制定的再好，没有人去执行便是一纸空文，要执行好法律法规，则宣传工作少不了。在海事执法活动中，务必要加强对船员的法制宣传和教育，使其懂法、知法、守法，只有这样，海事行政执法工作才能取得广大船员的理解和配合，才能营造良好的执法氛围。

3.开展文明执法和“人性化”执法。一方面坚持认真贯彻执行各项法律法规的规定，坚决制止各种违法行为，另一方面也要树立全心全意为广大船民服务的观念，做到执法与服务相融。我局直属处的行政执法曾是困难重重，对抗执法十分普遍。后来，该处投入大量人力、物力，进行反复的说服教育，并在洪水期、大风大雨之时及时赶往现场，吩咐安全注意事项，交待安全防范措施，以免发生意外，造成损失，同时还考虑到船民在当地购置救生圈、救生衣比较困难，就帮助他们代购，并送到他们手上，工夫不负有心人，终于搭起了管理与被管理之间的沟通桥梁。如今，船员们已把海事人员当作一种依靠，有困难找海事已成了船民们的共同语言，对海事的行政执法工作也是主动配合，而且还积极协助，形成了浓厚的和谐氛围和良好的执法环境。

4.努力提高执法队伍的政治素质和执法水平。各级海事机构要加强对海事执法人员的法制教育，增强执法为民、以人为本的管理理念，同时还要强化对现场执法人员的业务培训，开展模拟执法实践，不断提高执法水平。海事执法人员要加强工作责任心，提高廉洁奉公、秉公办事、依法行政的自觉性，防止以“船”谋私，“变味”执法行为的发生，为船民多办实事，以廉生威，在船民中树立良好形象，这是一剂溶化对立情绪、减少对抗的良方。

5.避重就轻，换位思考。在海事行政执法过程中，如遭遇对抗执法时，执法人员要讲究策略，这本身就是一种执法水平的体现。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是依法行政的宗旨，但针尖对麦芒，势必加剧对抗执法，此时就要学会避重就轻。如现场检查时，船上的工作人员对你恶语相加，或对你讲一些不负责任的言语，则大可不必理睬，要找船主或船舶负责人进行交流，否则会引发事端；若遇到情绪激动的船主，应选择时机适时将他与其他人员隔开，让他到一个陌生的环境，由陌生的执法人员进行处理，一则可避免他人的驱使和挑唆，二则面对陌生，情绪不易激动。

篇9

（一）设立行政法院的建议

早在1929年，参议员诺里斯就提出过一个法案，主张设立一个美国行政法院，受理行政诉讼案件。上世纪30年代，美国律师协会曾经提倡设立行政法院。1955年，第二次胡佛委员会建议设立美国行政法院，行使联邦贸易委员会和国家劳动关系委员会的行政裁决权，而这两个委员会只保留非司法性职权。1971年，总统的行政组织顾问委员会也建议设立行政法院。某些独立管制机构的负责人，根据其工作经验也曾建议设立行政法院，如1960年路易斯·J·赫克托在辞去民航委员会委员职务时，向总统建议重新分配民航委员会的工作，将一部分交给行政机关，其他部分交给行政法院。1970年联邦贸易委员会的委员和1982年联邦证券委员会的委员，都有过类似的建议。[2]

1963年联邦通讯委员会主席牛顿·迈诺先生离任时也曾致信总统，他的建议具有代表性。[3]他说：“我的建议并不涉及具体的细节，而是推动实现管理职能和听证职能的分离，希望越来越多的意见支持这一原则，并能对这一原则进行认真严肃的研究。我不太相信这样的事情，（行政机关）星期一和星期二是优秀的法官，星期三和星期四是优秀的立法者，到了星期五就能变成优秀的管理者”。他建议联邦通讯委员会（可能的话，还应该包括其他的联邦行政机关）的裁决职能应当转移到一个独立的行政法院去。他认为把由联邦通讯委员会行使的听证职能转移到一个新的行政法院，比如正像税务法庭，这将有几大优点：（1）可以将追诉职能与裁决职能清晰地分开；（2）大大改进裁决程序本身，有利于裁决者做出正确裁决；（3）通过适用行政机关的政策，形成富有意义的先例。

所有将行政法法官彻底独立、设立行政法院的建议，在联邦都未能实现。这主要缘于英美法系传统，普通法院享有崇高威信，不太倾向于分割普通法院的管辖权；加上英国著名法学家戴西（A.V.Dicey）对行政法院的抨击，在英美法系国家发生广泛的影响，所以一般不赞成设立行政法院。[4]

（二）建立行政法法官统一体或者集中使用制度的建议

1992年社会保障署的行政法法官西蒙尼的意见具有代表性，他倡议联邦立法建立行政法法官统一体（AIJsCorps），即联邦行政法法官集中使用制度。[5]他认为这一制度有两大优点：（1）使行政法法官脱离其工作的机关，不再受行政机关的监督，有利于增强行政法法官的地位，消除公众对行政法法官受行政机关控制的担心。（2）更有效率。在目前的制度下，有些行政机关的行政法法官案件负担过重、工作量过大，而其他行政机关的行政法法官却不怎么忙。统一的行政法法官联合会的建立，将使得行政法法官的工作负担更加一致。针对人们抨击行政法法官集中使用制度将破坏专业性的说法，他认为：“作一个通才的法官而不是一个专业领域的专家的重要意义，远远超出在某一个狭窄领域内专家的地位。法官就是’法官’，联邦和州的法官都是通才型（generalist）法官。联邦法官或者州法官可以裁决所有类型的案件（一些特殊领域除外，如核管理委员会或者联邦能源管理委员会），那么，任何经过美国人事管理局严格考试被任命的行政法法官就有能力并能胜任联邦行政程序内的任何案件，无论是关于劳动关系、移民、社保、证券交易还是海防案件，都是没有问题的”。[6]

（三）反对意见

在主张把行政法法官彻底独立出来，或至少集中使用行政法法官的建议的另一端，始终存在反对声。1941年负责对行政程序展开广泛调查的司法部长行政程序委员会就拒绝关于设立行政法法官集中使用制度的方案，认为这与行政法法官的专业性相冲突，这一意见在国会审议APA草案时候被采纳。

1992年美国行政会议认为，建立联邦行政法法官统一体的建议其实正是在选择，是维持原有的行政法模式，还是推行新模式，使得行政裁决完全不同于司法裁决？[7]行政会议认为，国会最初将某些类型的争议案件交给行政机关而不是法院，是为了达成以下目标：（1）利用专家特长；（2）为某些类型的争议提供不那么正式、不那么昂贵的解决方式；（3）争议的裁决更加具有内部一致性；（4）行政机关可以控制行政裁决中的政策因素。如果实施行政法法官集中使用制度，将抛弃上述有利于行政裁决制度的每个目标，与法院的功能产生重复。美国行政会议认为，长期以来，行政裁决的成本已经越来越接近司法裁决的成本，把所有的行政法法官（可能还有主持非正式听证的行政法官和其他听证官）转变为通才型法官，会造成行政裁决的专家流失，成本增加，效率降低。[8]

二、行政法法官集中使用制度的地方实践

各州的行政裁决程序基本上照搬联邦模式，也都是行政机关聘请自己的行政法法官，同时保留做出最终裁决的权力。各州法律关于听证官员的规定不太一样。[9]过去大部分州中，听证官员的独立地位不如联邦的行政法法官。近年来，由于受联邦行政法法官制度的影响，各州都掀起听证官员司法化、独立化的运动，进度不一，有的州，听证官员的独立地位甚至超过联邦行政法法官。

（一）概况

加利福尼亚最早试验了行政法法官集中使用制度，1946年就建立了集中使用的听证官员制（centralpanelofhearingofficers），适用于一部分行政机关。1961年修改州《行政程序法》时，把这个制度推广适用于根据州《行政程序法》规定需要举行听证的全部州行政机关。[10]目前管辖涉及150个州行政机关和800个地方行政机关的听证事宜。除了用审判式裁决方式解决纠纷外，还设有调解机构，以及专门针对公共行政机关劳动合同的仲裁部。[11]

上世纪70年代后，加州经验为阿拉斯加、科罗拉多、佛罗里达、马萨诸塞、明尼苏达、新泽西、田纳西、华盛顿等8个州所仿效。1981年修正的《州示范行政程序法》赞成采取行政法法官集中使用制，在第4节第202条和第301条中专门规定了设立行政听证办公室，供各州制定《行政程序法》时参考。

现在全美共有26个州、2个市和哥伦比亚特区适用行政法法官集中使用制度，已经超过州级政府的一半建立了独立的行政听证办公室（CentralPanel），绝大多数称为集中听证局（CentralHearingAgency）或者行政听证办公室（OfficeofAdministrativeHearings）。南卡罗莱纳州步伐更快一些，直接命名为“行政法院”（AdministrativeLawCourt），隶属于州政府。

（二）行政法法官集中使用制的特点

1．行政法法官和其所在的听证机关完全独立。在州政府内部设立一个统一的行政听证办公室，全部行政法法官由该办公室任命和管理，任期固定。听证官员不是所在机关的职员。行政听证办公室的行政法法官，不只为一个机关服务，而是根据听证办公室的指派，可以为不同的机关服务。[12]行政法法官和其所在的机关完全独立，其独立地位超过联邦的行政法法官。该办公室一般设有一名首席行政法法官负责行政管理。

2．实行集中使用制度的大多数州都是将一部分行政裁决案件交给听证办公室或者行政法法官办公室，[13]少数州是将绝大部分甚至全部行政听证案件交由听证办公室。[14]

3．行政法法官一般必须具有律师资格和从业经验。[15]有些州还青睐具有行政经验的候选人。不少州的行政法法官会着法官袍主持开庭，听证举行地点也很类似简易法庭，并且有书记员。

4．整个审理过程类似法庭，包括口头陈述、证人出庭、交叉讯问、言辞辩论和总结陈词等等，并且所有开庭情况记录在案。但是，程序比法院相对简单，行政法法官的角色更为积极，会提出问题并在交叉讯问时对当事人予以协助。

5．行政法法官作出裁决建议，最后以行政机关的名义作出最后裁决。实践中，行政机关接受行政法法官裁决建议的情况为大多数。个别州规定某些案件行政法法官的裁决是最终裁决。

6．行政机关或当事人不服行政法法官的决定，一般可以上诉于该行政机关的负责人，最后还要接受法院的司法审查。

（三）成功经验

州行政听证办公室以及行政法庭的建立，是美国现代行政法发展的最新进展，被认为是新时代行政法的特点。“行政法法官集中使用制度自身的发展就证明了其存在和发展的合理性，没有哪个采用集中使用制度的州退回到原来的模式·····一旦建立统一的行政法法官办公室，其实践就会证明其效果甚佳、广受欢迎”。[16]

俄勒冈州的情况充分印证了这一点。2000年1月1日起俄勒冈州试验行政法法官集中使用制度，规定到2005年6月结束。2002年联合立法监督委员会对办公室的运作进行了调研，承认在短时间内对这一制度的有效性进行评估是有困难的，但是，起码从表面上看裁决的公正性得到提高，行政工作人员为听证做了更充分的准备，办公室的表现出乎意料。基于这份报告，立法废止了2005年6月试验终结的条款，将其重新命名为“行政听证办公室”，裁决者的头衔正式更名为“行政法法官”，并且任期4年，非有正当理由不得免职。[17]

综合来看，行政法法官集中使用制度在各州成功经验体现在以下方面：

首先是行政效率的提高，既包括行政经费的减少，也包括个案处理的时间缩短。在行政听证官散落于各行政机关的情况下，由于办案量有涨有落，听证官的利用没有最大化，将所有的行政听证官集中在统一机构，行政机关不用经常雇用大量行政法法官，可以节省办公经费。不少州的行政听证办公室在全州设有若干分部，方便当事人诉讼，也节省了当事人的花销。

其次，更为重要的是，行政法法官独立于行政机关，提高了行政听证的司法化程度，增强了听证的公正性，对公平、及时解决纠纷无疑具有重要意义。特别是在州的层面，行政机关数量庞大，任务琐碎繁多，产生的纠纷数量很多，通过独立的行政法法官办公室能提升政府服务形象，更好地沟通官民关系，对实现“良政”起到积极作用。

再次，很多州行政听证办公室或者统一办公室的管辖案件在逐步增加。不仅立法将更多争议问题和更多行政机关的听证案件交给听证办公室，法院也支持将更多案件交给听证办公室；[18]更为重要的是，很多州的行政机关同听证办公室签订协议，自愿把案件交给听证办公室来处理。

复次，不少州的行政听证办公室或者统一办公室的受案范围在扩充，发挥作用越来越大。如南卡洛莱纳州的行政法法官不仅主持行政裁决中的听证，对行政纠纷有裁决管辖权，而且还主持州政府部门制定法规中的公开听证程序。2005年北加利福尼亚和密歇根两州的听证办公室还取得了对法规的审查权。[19]

最后，各州行政听证办公室积极推动行政法法官的培训和专业化训练，对带动各州没有合并到统一办公室的其他行政机关的行政法法官和非行政法法官的职业化、专业化起到很好的推动作用。

三、地方行政法法官集中使用制度的前景

行政法法官集中使用制度在州层面向前推进，甚至超出预想。在过去十年里，行政法法官的权力在不断增加中。如北卡罗莱纳州和俄勒冈州的行政程序法规定行政机关可以审查行政法法官的裁决，但是很难改变或者修改行政法法官的裁决。华盛顿州社会和健康服务部决定接受行政法法官在特定福利案件中的裁决为最终裁决，而不需要经过该部上诉委员会的上诉审查。路易斯安那州和南卡罗莱纳州则以立法确立了行政法法官的最终裁决权，行政法法官的裁决同法院法官的判决的地位类似，对其不服，向州法院提起上诉，行政法庭的行政法法官相当于行政诉讼的一审。南卡罗莱纳州是惟一试图完全采用行政法法官最终裁决的州，其实该州的行政法法官集中使用办公室已经更名为“南卡罗莱纳州行政法院”，是属于州行政体系的法院。行政法院超过75％的案件由行政法法官作出最终裁决。[20]

虽然有反对行政法法官集中使用制度和行政法法官最终裁决权的意见，而且近年来行政法法官集中统一制度扩张的速度有所放慢，已经实行行政法法官统一办公室的州在对实践中产生的问题进行研究、调整和改进，其他州正在观望，但是，州层面实行行政法法官集中使用制度看起来是大势所趋，行政法法官的独立化进程不会停止。

四、联邦行政法法官集中使用制度的前景

在联邦层面，联邦政府已考虑多年，希望也采用中央人事机构的方法，把散落在各个行政机关的行政法法官集中起来，但行政机关对此持抵触态度，学术界也有反对的声音。行政部长委员会拒绝了建立行政法法官群体在不同的行政机关之间可以进行交换的提议，其报告认为：“行政法法官群体的概念建立在这样一种假设上，即行政法法官的工作很类似，一个行政法法官很容易跨越不同机关的界限取代其他行政法法官。但是，今天绝大多数联邦行政裁决案件都是福利案件，而且都发生在社会保障署。如果现在采用这种方式，结果是社会保障署的行政法法官与所任职的行政机关就更加隔绝了，看起来这不是什么正确方向。现在社会保障署的一些行政法法官已经过分利用其独立裁决权，所以问题是怎么能加强行政机关对政策问题的控制，而又不削弱行政法法官客观进行事实认定的能力”。[21]

的确，经济管制领域的行政法法官，比如联邦能源管制委员会和联邦贸易委员会，他们的工作看起来和社会保障署的行政法法官的工作大不相同。但是，事实上，在联邦层面一些部门的行政法法官其实完全符合集中使用制度的特点，比如健康和人类服务部设有行政法法官协会，社会保障署有数量庞大的行政法法官群体，他们处理的案件的类型和工作方式和其他行政机关有很大的差别。国会也创设了两个完全属于裁决性质的机构，即1970年的职业安全和健康审查委员会和1975年的联邦煤矿安全审查委员会。正因如此，在联邦层面，即使不将所有的行政法法官集中到一起，设立单独的残疾或者社会福利上诉法庭也不是不可行的，其他的福利裁决领域，比如退伍军人福利、退休福利等也都可以尝试这么做，而把在经济管制领域工作的数量相对较少的行政法法官成立另外的统一办公室。1989年参议员赫夫林就曾提出一份“行政法法官联合体法案”，建议在联邦层面按照专业领域建立八个分部，集中行政法法官来负责联邦行政裁决案件。[22]

行政法法官集中使用制度，尽管面临阻力，但是前景光明，正如迈克尔·艾斯默（MichaelAsimow）教授所言，从各州发起的行政法法官集中使用制度，“正在聚集动力，正像二十年前《信息自由法》或者《阳光法案》一样。这个进程在继续，未来二十年，绝大多数州会采用这一制度。最终，联邦政府也将不得不加人这个行列”。[23]

注释：

[1]FederalTradeCommissionv.RuberoidCo.，343U.S.470，487（1952）（Jackson，J.，dissenting）.

[2]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第441页。

[3]NewtonMinow，LettertoPresidentKenned，15Admin.L.Rev.146（1963）．转引自MichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），pp.160-161.

[4]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第441页。

[5]参见JosephJ.Simeone，TheFunction，Flexibility，andFutureofUnitedStatesJudgesoftheExecutiveDepartment，44Admin.L.Rev.159（1992）。

[6]MichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），pp.158-159.

[7]AdministrativeConferenceoftheUnitedStates169-72（1992）PaulVerkuil，ET.AL.SeeMichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），pp.159-160.

[8]PaulVerkuil;er.AL.TheFederalAdministrativeJudiciary，AdministrativeConferenceoftheUnitedStates（1992）.pp.168-169.SeeMichaelAsimow，ArthurEarlBonfield，RonaldM.Levin，StateandFederalAdministrativeLaw，WestGroup（1998），p.161.

[9]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第452、453页。

[10]参见NormanAbram:Administrativelawjudgesystem:theCaliforniaview，29AdministrativeLawReview，489，490（1977）。

[11].俄勒冈州2000年建立行政听证办公室，解决涉及80多个行政机关的行政纠纷，包括失业保险、机动车许可、社会服务（医疗、食物券等）、林业、环境质量、农业、儿童抚育等多种案件，2003年行政听证办公室处理4万多件案件，占到整个俄勒冈州行政争议案件的90％以上。oregon.gov/OAH/The_OAH2.shtmla

[13]如华盛顿州1981年建立行政听证办公室。在8个地区设有分部，管辖涉及26个行政机关的行政案件，2006年办案量达到5.6万件。其中数量最大的案件类别是失业保险案件。oah.wa.gov/.

[14]如马里兰州：1990年建立行政听证办公室，对所有州行政机关的争议案件有管辖权，任何人对州行政机关的行政决定不服可以向行政法法官提讼，除非有法律特定规定的除外。oah.state.md.us/.

[15]纽约市行政审判和听证办公室（OATH）现共有12名行政法法官。尽管要求至少有5年律师经验，但实际上行政法法官都有超过20年的法律从业经验，大多毕业于哈佛大学、纽约大学和哥伦比亚大学等优秀的法学院，而且都有相关在私人或者公用部门任职的经历，富有民事、刑事或者行政法律实践经验。

[16]JamesF.Flanagan，AnUpdateonDevelopmentsinCentralPanelsandALJFinalOrderAuthonty，IndianLawReview（2005）.

[17]参见JamesF.Flanagan，AnUpdateonDevelopmentsinCentralPanelsandALJFinalOrderAuthority，IndianLawReview（2005）。

[18]如南加利福尼亚最高法院还判决对州矫正部的监狱申诉案件的上诉也可以交给听证办公室审理。

[19]RaymondR.Krause，Minnesota’sOAH:30YearsofInnovationinAdministrativereview，oah.state.mn.us/news/Bench-BarMN-Feb06.htm.

[20]参见JamesF.Flanagan:AnUpdateonDevelopmentsinCentralPanelsandALJFinalOrderAuthority，IndianLawReview（2005）。

[21]DanielJ.Gifford:ALjs:relevanceofpastchoicestofuturedirection，AdministrativeLawReview（Winter1997）.

[22]thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c101:2：．/temp/~clOll9uvsM:e7075：．

[23]MichaelAsimow，TheAdministrativeJudiciary:ALJ’sinHistoricalPerspective，19J.Nat’lAss’nAdmin.L.Judges（1999），pp.32-33.

篇10

1.缺乏清晰的法律定位。

当前，我国市与市辖区政府在职能和权责方面一直没有明确的法律规定，市辖区的行政划分只有在《宪法》中有所涉及，而区级政权的职能定位以及机构设置一般都是上级政府直接授权，缺乏明确的法律法规，虽然为市辖区行政体制改革及科学定位留下了相应的空间，但是给市辖区政府职权的有效行使带来了很大难度，影响了市辖区的有效管理。不仅如此，与县政府相比，市辖区政府在经济事务的决策权、相关资源的使用权以及城市日常管理权等方面，都会受到城市发展整体规划的限制和制约，或者需要市政府的审核批复，市辖区政府的行政管理权与市政府相关组织机构的职能存在着交叉重叠的情况，使得市辖区政府的管理职能难以有效发挥。

2.缺乏科学的机构设置。

当前，受“同城而治”的影响，市辖区范围内设置了大量的垂直管理部门，导致管理混乱，而且存在着严重的重复执法现象，不仅会影响辖区居民的日常生活，而且造成了大量的资源浪费。同时，由于职能和权限方面缺乏相对清晰的划分，因此往往都是由市政府自行授权，存在很大的随意性。以财务管理为例，在体制方面，多数市辖区政府还是沿用传统的管理模式，导致税收与财政管理严重错位，存在着独立性较差、可操作性较差等问题，管理工作难以取得预期效果，影响了管理人员的工作积极性。

3.市与区政府职能划分不明晰。

当前我国市辖区政府一般都参照县政府设置了职能相对完善的政府部门，而且都有着对应的市级主管部门，相互之间是上下级的关系。但是，由于行政管理职能的相互交叉和重叠，使得市辖区政府的执法能力受到了相应的限制和约束，在行政管理中存在着多头执法、执法困难等问题，对于一些有利可图的事情，市政府和市辖区政府争相管理，而对于那些无利可图的事情，则会相互推诿，存在着权责不清、机构重叠等现象，在很大程度上影响了执法管理的效果，还在一定程度上增大了管理成本。

二、现行市辖区行政管理体制改革的有效措施

针对现行市辖区行政管理体制中存在的问题，政府部门应该充分重视起来，对行政管理体制进行改革和完善，理顺市政府与市辖区政府之间的权责关系，对市辖区政府的职能进行准确定位，从而提升城市管理效果，推动城市的稳定健康发展。

1.明确体制改革方向。

在对市辖区行政管理体制进行改革时，需要首先明确市辖区的性质。与独立的县政府相比，市辖区政府在与市政府的关系、需要承担的职责等方面都有着很大的差别，因此，要想参照县政府不断实行“扩权强区”显然是不可行的，而且与行政管理体制改革的方向背道而驰。因此，在改革过程中，应该对辖区政府的职能进行全面分析和科学定位，以责赋权，才能切实保证市辖区行政管理的有效实施，确保城市整体管理水平的提高。对此，政府部门应该及时更新观念，强化认识，对市辖区政府的权能进行合理配置，确保其作为面向基层的地方政府组织，可以对区域经济社会的发展提供相应的支持，确保其能够成为勇敢面对挑战、及时抓住机遇、有效解决问题、合理防范危机的一级政府主体。

2.完善相关法律法规。

职权法定是市辖区政府有效行使行政管理职能的重要前提，因此，相关部门应该对法律法规进行完善，从法律层面上对市政府和市辖区政府的职能进行规划和划分。例如，可以制定相应的《城市组织法》或者相关条例，在明确市辖区作为市政府行政分制区属性的同时，对其在城市管理中的性质、功能等进行重新定位，为市辖区行政管理体制改革的有效展开提供必要的突破口；可以制定相应的地方政府关系法，通过法律法规的形式，对市政府与市辖区政府的职责、权力和利益等进行明确界定，对各级政府行为进行规范。从市级政府方面看，其职能主要是针对城市主体的规划和设计，属于宏观层面的管理，以推动城市经济的快速稳定发展；从区级政府方面看，其职能属于细节方面的管理，主要定位于城区管理、民生管理和公共服务。简单来讲，市级政府应该“抓大放小”，而区级政府则应该“抓小放大”。在一些重要事项上，如财税管理方面，应该以市级政府为主，对辖区实行因事赋权，钱随事走，以保证资金的合理利用，减少不必要的浪费。

3.理顺城市管理模式。

在城市管理中，市政府发挥着主导作用，因此，应该理顺条块结合的城市管理模式，对市政府的主导作用进行强化。首先，应该以“条”为主，构建市级政府与区级政府分层管理的市区关系模式；其次，应该强化区级政府的相对独立性，逐步淡化市级政府与区级政府之间的行政等级隶属关系，淡化“属地化”的区块管理；然后，应该加强以条为主，条款结合的管理模式的构建，打破传统行政区划界限的约束，将一些宏观层面的管理，如城市规划、基础设施建设等，全部上交市级政府，同时按照相应的职能属性，在市辖区内设置相应的下属派出机构，对这些事务进行直接管理，从而从根本上消除职能的重叠和交叉，推动城市的快速健康发展。

4.加快政府职能转变。

当前城市发展规划中，通常都是将经济的发展作为主要目标，无论是市级政府还是区级政府，对于市场经济都存在着过度的关注和插手，影响了市场经济的有效发挥。对此，应该加快政府职能的转变，构建服务型政府，尤其是直接服务于基层市民的市辖区政府，更应该对自身的职能进行明确，将管理的重点放在发展环境方面，为经济的发展营造出良好的市场环境、法制环境和社会环境，尽可能减少对于经济和市场的行政干预，才能保证城市经济的健康发展。

三、结语