户籍制度范文

导语：如何才能写好一篇户籍制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、二元户籍制度带来的问题

1.就业。现在的企业、单位招人首先都会查户口，甚至有些岗位只为城市户口而设置，将农村户口的求职者拒之门外。现在很多地方的高速路收费员都只限制当地人，外来求职人员是不可能在那个岗位工作的，不管他有多优秀，业务技能多熟练，这都是不可能的。

2.教育。文化软实力是一国综合国力的重要组成部分，而教育则是提高文化软实力的重要途径。但是现在的受教育的权利却是不平等的，一些教育质量好、师资强的学校都有相应的区域划分，农村孩子想要入学的话，只能是望穿秋水了，除非你能够支付高昂的借读费。另外，户籍制度影响教育的以重要方面在于高考录取分数。由于北京的教育很发达，持有本市户口的考生即使总分比其他省市的考生低，也比其他考生更有机会被录取。据报道，北京的朝阳区出台了一个限制外地生源进京的规定。这是二元户籍制度在教育方面的一个最深的阴影，有多少学子在翘首期盼户籍制度的有效改革，给自己一个公平的受教育的机会。

3.社会保障。户籍制度是社会保障体系的基础，但同时也是阻碍社会保障体制改革的绊脚石。户籍将中国的社会保障资源分为细细的单元，每一个单元都有着不一样的社会保障制度。农村户口的居民因为其户口性质，就没有办法享受和城市居民同等水平的社会保障权利。例如，对于交通事故的赔偿，农村户口如果因交通意外去世的赔偿标准就低于城市户口，这是极为不平等的，这是对生命的侮辱，也是违反人道主义原则的。

在社会主义市场经济发达的今天，改革二元户籍制度已经变的迫不及待，只有改革二元户籍制度，建立一个以人为中心的户籍制度才是最好的改革之道。

二、一元户籍制度是理想选择

1.公民利益。从20世纪50年代开始，基于二元户籍制度的限制，很多农村居民没有办法

自由迁徙到自己想要去的地方。但是，作为中国公民，在我们的国土上我们都有自由迁徙的权利。但是，我们因为二元户籍制度丧失了这项权利。人们最关心的社会保障，原来的二元户籍制度下的发展和畸形，不符合社会主义市场经济的发展，不利于提高人民的幸福指数和安全感，也不利于社会的稳定。实行一元户籍制度后，没有所谓的“城乡区别”，城市人和农村人都是人，没有所谓的“区别”。在社会保障的各个方面有着统一的标准，有着相同的权利。对于前面提到的死亡赔偿金那个例子，在社会保障上的平等，也就没有了生命和灵魂的侮辱，也就没有了户口歧视和区别了。公民利益得到了保障，才能推进城乡和谐、统一发展。

2.经济发展。二元户籍制度下人口迁移受到很大的限制，农村居民永远只能“画地为牢”，封建文明流传下来的各种思想在一代又一代的农村居民心里扎根，不易于高素质人才的培养。传统的户口导致城市发展只能依据人口自然增长，而不是依赖机械增长，大大的阻碍了我国城市化的进程。我国走的是中国特色社会主义道路，不能盲目发展，但是不改变户籍制度，必然会阻碍经济的发展。与世界各国进行横向对比，我国的城镇化水平很滞后，并且低于亚洲平均水平。市场经济的发展，首先靠市场的自我调节，其次需要宏观调控。人力资源则是宏观调控重要的部分，户籍制度的改革对于人力资源的调控起到了不可磨灭的作用，对于经济的发展起到了推波助澜的效果。

三、一元户籍制度的思考

1.增加了城市人口和城市化水平预测的难度。由于人口的机械增加，使城市人口在短时间内剧增，而且不易于人口的统计，最后也就不了解该城市到底有多少人，会导致城市化水平滞后，人民生活水平下降。城市的公共资源的分配出现混乱，也会引起一些城市问题，例如：住房、交通等。

2.城市的发展、空间拓展规模等增加了很多不确定性。新的户籍制度，刺激人口按市场经济规则进行流动，人口流动的强度、方向都是不能预测的，就像一个谜一样。城市始终要发展，始终要规划，但是规划的前提是以城市的人口的基本情况来确定的。流动人口很多信息的不确定性给城市的规划和发展带来了困难，也会形成盲目的城市转移，不管自己适不适应那个城市的生活都迁移到那里，最后带来的是生活不适应，不能保障基本的生活。随之，可能会带来一系列的社会问题，例如：偷盗、抢劫等犯罪事件。

3.户籍制度改革后以前农村居民的心理影响。对于传统农业大国的中国，两千年的封建思想根深蒂固。对于农村居民而言，大半辈子都在农村度过，突然成为了城市人。他们还来不及进行角色的转化，不管在任何时间、任何场合，都把自己看做一个农村人，和城市人有着一定的差距，有一种自卑的心理。特别是和城市人聊天的时候，觉得自己的生活习惯和城市不相符合，自己的衣着和城市也不相符合，自己的见识和城市也不相符合等等。从心里没有办法承认自己是一个真正的城市人。

户籍制度牵涉每一个人，每一个家庭。推进户籍改革，既是维护大多数公民的利益，也是实现“科学发展”的重要措施，应当稳妥而积极地推进。由于我国幅员辽阔，地区之间千差万别，中央政府应该根据各地经济发展水平的不同，因地制宜，在各个地反采取相适应的措施。在经济较发达、城乡差别较小的地区，可进行较大力度的改革，通过适当的行政、经济手段促进一元户籍制度的改革。其他地区可根据实际情况循序渐进的进行改革，分地区、分层次的实现户籍一元制，最后在全国实行统一的一元户籍制度。

参考文献：

[1]陶志峰，陈光普，刘远立.社会组织在中国城乡一体化过程中的作用与机制创新[J].中国行政管理.2012年第8期

[2]朱中原.“户籍改革”：统一城乡户口并非终点[J].时政

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我国现行户籍管理制度主要由户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度三部分组成，其中，此次改革前的户口登记制度按农业户口和非农业户口实行二元户口管理，户口迁移制度则对户口迁移进行严格限制。

这两项制度的公正性和合理性近年来都备受批评，从公民平等和农业人口占多数的角度来说，它们对占全民多数的群体的利益考虑不够；从有利于市场经济发展的角度来说，它们不利于劳动力这一生产要素的自由流动，有损效率。相对而言，户口登记制度改革比户口迁移制度改革要容易很多，户籍制度改革采取了先易后难、循序渐进的策略，目前户口登记制度取得一定成绩，显示这一渐进改革进展顺利。

事实上，国务院早在1993年6月就草拟出户籍制度改革的总体方案，提出“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度”和“实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”两大改革目标。当时的改革方向已经非常清楚。2004年前后，当时部分省份和部分地区的改革尝试开始见诸报端。2005年10月，公安部曾消息，宣布“山东、辽宁、福建等十多个省区市的公安机关开展了城乡统一户口登记工作，拟取消农业，非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度”。宣布整体启动不到两年时间，这些省市的户口登记制度改革即告基本完成，改革速度应无可挑剔。

户籍制度要改革的道理容易讲，但是实施起来并不容易。其中的难处不在于户籍制度本身，而在于户籍制度其实只是一整套城乡二元体制的外衣，是一整套社会管理制度和社会福利制度的表征，计划经济时代形成的城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等等一系列制度，户口登记制度都是最重要的依据之一。因此户籍制度改革是牵一发而动全身的改革，要改户口登记制度和户口迁移制度，就必须有社会管理制度尤其是城市管理制度的配套改革，以及社会福利制度的配套改革。

上述12个省区市之所以能在不到两年的时间内在户口登记改革方面有所成就，靠的就是以“社会正义”、“公正”和“和谐”为核心的改革的有力支撑。在户口登记制度改革的背后，是同时展开的农村医疗卫生体制改革、农村教育体制改革、农民工制度改革等一系列改善民生的改革。

在这个意义上，户籍制度改革，呈现了中国改革已经到达的深度。尽管这些改革还未奏全功，但是至少已经在相对平等的层次上统筹考量城乡福利制度，也只有这样，才能为城乡居民的平等提供实实在在的基础，否则就只是一个名分而已。

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关键词：战国时期；户籍；户籍制度；作用

战国时期，由于铁制农具的普遍使用，推动了生产力的发展，土地私有化的进程加快，个体小家庭开始成为真正的社会经济单位。为了能够加强对人口的控制，各诸侯国纷纷采取措施，进一步健全和推广了基层组织县、乡、里的设置。又通过什伍制度，使人同地域的联系日益牢固。在这种情况下，户籍制度应运而生。战国时期，秦、齐、楚、韩、魏等国家都都已有了户籍登记和管理制度。下面我主要谈谈战国时期户籍制度的作用。

首先，户籍制度是统治阶级掌握人口具体数字、进行授田的依据

曹操的军谋祭酒掾徐干在他的《中论・民数》篇中指出：“民数者，庶事之所出也，莫不取正焉。以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅，国以之建典，家以之立度。……其唯审民数乎!”为了“审民户”必须建立户籍制度，国家只有掌握了户籍的数目，才能对政治、军事、经济、文化、教育等方面的工作做出统筹安排，甚至家庭生活也和户籍制度有密不可分的关系。《商君书・去强篇》具体的谈到了建立户籍制度的目的和作用。它说：“举民众口数，生者著，死者削，民不逃粟，野无荒草。则国富，国富则强。”注释家的解释则更为清楚：“此户籍之法也，举凡户口之数，生者著于籍，死者削其名，户籍可考，故民不逃粟，则土地尽垦。”若掌握不了具体的人口数字，“土虽利，民虽众，国愈弱至削。”

战国时期的授田制度是根据户籍上所立的户，按户授给田地和宅基的。秦简《为吏之道》所附《魏户律》中：“(假)门逆吕(旅)，赘俸蟾福勿令为户，毋鼠(予)田宇。三世之后，欲士(仕)士(仕)之，乃(仍)署其籍曰：故某虑(闾)赘婿某叟之乃(曾)孙。”做买卖的“贾门”，经营“逆旅”的店主，招赘于人家的“赘婿”，招赘给有儿子的寡妇的“后父”都作为身份低下的人，不准独立为户，不授予田地、房宅基。按此规定，不属于这类身份低下的人，便可以立户，得到授田的权利。同时《为吏之道》所附《魏奔命律》谈到了这类身份低下的人被遣从军，被剥夺了原有政治上和经济上的权利，并进一步加以惩罚的规定，包括不准在户籍上独立为户，不授予田宅在内。商鞅变法以来，秦采用“利其田宅”等办法，招徕三晋之民，收到良好效果。这些三晋之民被授予好的田宅，免除三代劳役，专一务农，以“给刍食”，受田就是根据国家所建立的户口登记才享有的权利。给这些来秦的家庭授予土地的前提，是政府已经了解了来秦的个体家庭的户数及人口。

其次，户籍制度是国家征收赋税的依据，能够起到巩固政权、稳定统治的作用

战国时赋税的征收，是以户为单位，按照户籍登记进行征派的。齐国征收田税的办法“相壤定籍”就是按照土壤质量的好坏规定田税的等级。秦国实行的“初租禾”也是按照土地面积征收一定数量的收获物作为田税。收取田税是在农民手中掌握有一定土地的前提下进行的，而受田农民的多少政府是通过户籍制度来掌握的，因此表面上看来政府征收田税是按照土地的数目来进行的，实际上所体现出来的还是将这种税落实到了农户的数目上。《周礼・地官・遂人》记载“遂人……以岁时登其夫家之众寡，及其六畜车辇，辨其老幼废疾，与其施舍者，以颁职作事，以令贡赋，以令师田，以起政役。”此处的“夫家”就是一个家庭，即一户。秦国在商鞅变法“初为赋”之后，就开始按户征收人口税，也称户赋或口赋。户赋的征收，是根据家庭人口数。秦简《法律答问》：“何谓匿户及敖童弗傅?匿户弗徭、使，弗令出户赋之谓也。”匿户就是隐瞒户口，躲避役事和不纳户赋。《淮南子・汜论训》记载秦“发适戍，如刍稿，头会箕敛，输于少府。”高诱注：“头会，随民口数，人责其税。”高诱对“头会”的解释点明了户赋的征收方法，即按人口的多寡纳税。《史记・滑稽列传》说魏文侯时邺县“常岁赋敛百姓，收取其钱，得数百万，用其二三十万为河伯娶妇。”《文选笺》引《尸子》注曰：“魏之于百姓也，日食不赋鸠，民疫不赋口。”《管子・国蓄篇》说：“以正户籍，谓之养赢。”据杨宽先生考证，齐国的户籍税叫“邦布”。杨先生指出《管子・山数篇》和《轻重甲篇》都谈到了“邦布之籍”的问题，说：“邦布之籍，终岁，十钱。”就是说每户每年交给国家十个钱。上述说明，战国时期赋税的征收，与户籍制度严密的结合起来了。田税和人口税的征收，是集权国家机器赖以存在并能运行的重要经济支柱，户籍成为统治阶级剥削广大农民的主要工具，能够确保统治阶级对人民的剥削，从而起到了巩固政权，稳定统治的作用。

第三，户籍制度的建立，有利于征调军士，以服务于战争的需要

战国时期战争频繁，建立户籍制度，可以有效的推行征兵制度，征发成年的农民作为主力，增加军队的人数，以确保在战争中处于优势地位。户籍中登记的年龄、身高及健康状况，成为战国时期征兵的依据。《管子・君臣下》说：“上稽之以数，下十五以征”。“十五”即什伍，是按什伍户籍征兵。《周礼・地官・载师》：“凡宅不毛者有里布，凡田不耕者出屋粟，凡民无职事者出夫家之征”。此处的“夫家”就是户，是当时政府一个计算人口的单位。云梦秦简《戍律》说：“同居毋并行，县啬夫、尉及士吏行戍不以律，赀二甲。”所谓“同居”，秦律有解释：“何为同居?户为同居。”征兵是有年龄规定的。《史记・白起列传》记载秦赵长平之战中，秦王听说赵的粮道已被切断，就亲自到河内，“赐民爵各一级，发年十五以上，悉诣长平”。《战国策・楚策二》记载楚国大司马昭常防守在楚的东地，曾对齐的使者说：“我典主东地，且与死生。悉五尺至六十，三十余万弊甲钝兵，愿承下尘。”《周礼・地官・乡大夫》也记载：“以岁时登其夫家之众寡，辨其可任者。国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。”《周礼正义》中指出七尺是二十岁，六尺是十五岁。这说明户籍登记中有关年龄和身高的记载为政府征役提供了具体的资料。户籍中登记的家庭成员身体状况也是政府征发兵役的依据。《汉书・高帝纪》如淳注：“高不满六尺二寸以下为罢癃。”这说明，在秦国，凡年龄不满十五岁，而身高超过六尺五寸者，在起役标准之内。

第四，户籍制度的确立，能够促进人口的流动和家族的进一步解体

战国时期，七雄为了推行耕战政策，规定新来的居民有了受田的权利。受田权利的获得必须“著户于籍”，这极大地吸引了那些“无立锥之地”及“上无通名，下无田宅”的农民，他们纷纷离家出走，投入异国他乡，受地而变为“上有通名，下有田宅”的编户之民。《孟子・滕文公上》就记载农家许行从楚到滕，见到滕文公，表示“愿受_廛(房基)而为氓”。由于有各国政府的政策鼓励，战国时期这种肩头上扛着农具，奔走于各国之间寻求一块安身之地的农民流动、迁徙的现象非常普遍。

这些“著户于籍”新定居下来的农民，与原来的家族脱离了关系，转变成为新居地的个体劳动者。在新的居住区域，邻里之间，不同籍贯，不同姓氏，错落杂居。《战国策・燕策二》：“且夫宋，中国膏腴之地，邻民之所处也”。说明在交通便利的赵、宋诸国，杂居现象很严重。各国政府为了最大限度的控制人口，将户籍与法律相结合，例如商鞅变法时曾颁布“分户令”，这也是促使父权制大家族解体的原因。

第五，户籍制度还具有对基层社会的治安作用

这表现在户籍制度中的“著籍”“更籍”“削籍”，通过这些规定，统治者把居民牢牢的固着在土地上，禁止随意迁徙，若不经政府允许随意迁徙，就会失去享有政府授田的权利。并通过与什伍制度把居民连接起来，加强对地方上的控制，以维护地方生产、生活的正常进行，同时也起到了维持地方治安的作用。秦简《法律答问》中有这样一段话，“贼入甲室，贼伤甲，甲号寇，其四邻、典、老皆出不存，不闻号寇，问当论不当?审不存，不当论；典、老虽不存，当论。”对地方里典、伍老的制裁的理由是他们所辖区域有盗贼出入将居民甲杀伤，而里典及伍老虽不在家却当论罪。这说明在专制社会形成的初期，户籍制度具有防止盗贼和动乱，保证国家和社会的稳定。这种作用，一直贯穿了整个中国古代社会。

综上所述，战国时期户籍制度的确立，能够统计出各个地区、各种职业、各个阶层的人口，为各诸侯国有效的实施对人口和疆域的控制提供了必需的条件。通过体系完备的户籍管理组织和行政网络统治者有效的实施了对人口和疆域的控制，不但能通过户籍制度把农民牢牢的掌握在统治者的手中，及时完成统治者所制定的赋税和各种役事的征调，推动封建经济的向前发展，还促进了统一封建国家的出现和发展。

参考文献：

[1]葛志毅，张惟明，先秦两汉的制度和文化[M]，哈尔滨：黑龙江教育出版社，1998：252.

篇4

就像我们经常看到或听到对外来人口的管理：当城市需要他们的时候，他们持有的“三证”就是有效的，而且会合理地留在城市继续工作；当城市建设某一阶段不需要他们的时候，就会成为“暂住人口”打发回家。即使有些农民多年居住城市，并在城里“安家立业”，但仍不能成为合法的城市居民，因为户籍制度不允许，从个人利益选择权上受制政策管理，从国家经济利益上也没真正成为社会第二或第三产业中的正式人员，在扩大城市化建设中只能编入到“流动人口”当中。

想想当初全国为加快建设现代化城市的概念也许并不只限于拆除违章建筑、扩宽马路、危房改造和清理流动人口上。似乎这种定论在八十年代就想放宽的户籍制度，却仍然没能在挂在墙上早已规划好的那张扩大城市建设的设计蓝图上显现，也没有实现试图把那些小城市变为大城市进入现代化城市发展的一种梦想。也使一些表面不切实际的政策疏忽了改变“流动人口”对社会稳定产生的不利影响，大部分暂住人口照旧“半城半农”穿梭在农村与城市之间。因为制度没有落到实处，比如像当初制度中规定的在城市里有“五年以上稳定工作”就不现实，清理暂住流动人口的政策年年在抓，怎么稳定？就拿一般单位招工条件也要城市户口，想稳定却没有“稳定”制度，不容易实现。或者“要有产权住房的”，过去城里买房子不是谁想买就能买，没有本市常住户口即使有钱也买不上。有的地方曾经还公布一项“连续三年纳税100万的企业家，可以申请城市户口”的政策，像这样的企业家还需要解决城市户口吗？实际这种企业家根本就没把户籍当作一回事。所以，也就出现当初制度改革后只有一个人申请的尴尬局面。不是老百姓不捧场，只是制度上的“严肃性”让人生畏。要想从农村人变成城市人，再从城市人变成现代人，没有可以实现的实效政策，要想解决中国三产发展不足和农民收入问题，只有再等等，而不是“悄悄的办”。

改革现行户籍制度，增加大量农民进城，提高城市文化水平，带来第三产业增长，改善低收入群体消费，以至达到扩大内需，解决通货紧缩现状，似乎描绘的一系列国民经济发展的美好蓝图就要实现了。或许有很多人笑我是小儿科，也许是吧！因为想到这样简单运转逻辑的同时，还会有人在问，我们这些城市里还没有工作的下岗职工怎么解决，难道把农民请进城里，让城市人喝西北风？

根据社科院经济文化研究中心的一份报告，我国农村进城经商务工的人数1985年首次突破1000万人，1995年达到4000万人，年均增长14．87％。从实际情况看，近年来农民进城务工的速度并没有明显减缓。城市中这些第二、第三产业的就业者如果能够顺利、毫无障碍地成为城市居民，按每人平均携带一到两个人口家庭，全国转户的城市人口就可增加约1．6亿人，将使中国城镇人口达到6．2亿，城市化程度达到48．86％，基本达到49．1％的国际参照系标准水平。

不是说要把农民“请”进城，而是他们本来就应该在城里，只是通过户籍制度改革使这部分农民得到城市居民的待遇，进城成为合法化，这样才能使我国城市产业化结构接近世界国际参照系标准。而一些内在因素和制度不能得到很好改善，在某种意义上却是阻碍了城市现代化进程。

如果实现户籍制度松动，根据上述数据应有1．6亿农民进城成为合法城市居民，这种实现并没起到强制而是顺水推舟的作用。同样，如果当大城市周边挺立起多个或几十个自然环境幽雅，交通、通讯、能源等良好供给的卫星城时，是否城里人也会自觉的、悄悄的打开城市与城镇之间的隔阂与差距？否则，怎么会有这么多的城里人到郊区买房、种地？就像最近流传的“短消息”中形容的：“我们下山进城了，你们却要上山到农村；我们开始吃肉了，你们却要吃青菜；我们可以睡在床上了，你们却要睡在地上……”无论农民是否应该早点进城，但这一连串的比喻，表明我们已经主动走出去了，并帮助投资建设和缩短小城镇到大城市的距离作出肯定的答复。

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〔关键词〕户籍制度；户籍制度改革；城市化；新生代移民；尊严

〔中图分类号〕D631.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0092-04

改革开放带来的社会变迁使得人们追求的生活层次从简单的生存上升到更多地期待平等体面有尊严的生活，这也是处于当前社会转型期人们共同的精神诉求。尊严在关乎人类生存与发展问题上是一个最根本的价值评判标准。正如康德所说：“超越于一切价值之上，没有等价物可代替的，才是尊严。”〔1〕它不仅仅指向心理和精神层面，更需要社会实践的现实依托，对于公民个体来说，国家完善的制度保障是获得尊严的必要条件。国家有责任通过各项制度设计使每个公民尤其是弱势群体享受平等的权利和服务，获得一种平等的社会认同感，生活得体面而尊严。当前中国的户籍制度，不仅是一项人口登记和社会管理体制，更是与资源分配、利益共享密切相关，因此它关乎着人们的社会保障和生活质量。近年来，虽然城市化进程日益加快，城镇居民的社会保障体系不断完善，但伴随着户籍制度改革的推进，依然存在不少难点。由于户籍制度本身附着了关乎人的生存和发展的诸多权利，对于人的尊严实现意义重大。本文试图从生存到尊严的维度评析户籍制度的历史、现实，并对户籍制度改革提出新的时代课题。

一、户籍制度的历史与现实：从保卫生存到呼吁尊严

户籍自个体出生就始终伴随着人的发展。尤其是对于一些重大问题诸如接受教育、社会就业、公共福利等，都直接或间接地与户籍不无关系。最初的户籍制度主要是为了社会管理的需要而建立的。建国初期，百废待兴，面临的紧迫问题就是恢复秩序与生产，解决城市严峻的粮食短缺和住房紧张等问题，户籍制度在这时应运而生。1950年11月，《城市户口管理暂行条例》出台，国家希望通过此项条例规范城市人口的登记和管理，控制人口发展的规模。在城市建立户籍制度的同时，1954年在农村也建立了统一的户口登记和管理制度。由于当时实行严格的计划经济体制，各种生产资料和生活资料都实行统一供应和管理，户口便作为分配的重要依据。1958年，政府公布了《户口登记条例》，开始区分 “农业人口”和“非农业人口”两种不同户籍，以户籍为支点的城乡差距逐渐拉大。国家在强化人口登记的同时，对于人口的自由迁徙也是控制的。1964年的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，明确提出严格限制农村人口迁往城镇及城市以及城镇人口迁往城市，限制了人员的自由流动。这种通过行政指令干预城市化的现象一直持续到改革开放前。上世纪80年代后，小城镇的户籍准入才逐渐松动。原本户籍只是国家管理社会人口的一种方式，但由于各种历史原因，致使户籍的性质变得复杂化，开始附着各种社会功能和社会福利，基于户籍所在地的不同，居民被划分为各色人等，更突出的表现为城市户籍与农村户籍的巨大差别，导致了我国特色鲜明的城乡二元结构。 而其直接影响到了一大部分人的生存和发展尊严。

由于工业的发展和国家政策的倾斜，致使城市的综合实力较农村发展迅速，尤其是改革开放后经济体制的转变，更是拉开了农村与城市的差距。在城市中生活的群体优先共享了经济发展的成果，体现在城市的公共产品和服务都较丰富，尤其是教育、居住、医疗等环节，而这便是通过附着于户籍之上的各项权利来体现的。据统计附着于城市户籍上的各种社会福利高达30多项，而非城市居民却不能享有同等的福利待遇。这样一来，城市户口无形中就有了巨大的含金量。同时，随着社会的发展和城市建设的需要，逐渐在城市中聚集了数量庞大的社会流动人口。由于落户的种种困难，导致农民工群体只能像候鸟一样往返于城市和农村之间。据数据显示，2012年的全国流动人口总数已达到2.36亿，而2.79亿人的户籍所在地与长期居住地不是同一地点。人们享有平等的政治、经济、文化等各方面的权利是人享有尊严的基础和保障。不平等的国民待遇势必会影响人的生存和发展，扩大城乡差距和贫富分化。

为了保护这一庞大群体的自身利益，体现人的生存和发展的平等尊严，从2001年起开始了专门针对户籍制度的相关改革。率先开始的是针对小城镇户籍制度的改革，2001年国务院下发了放开小城镇户口准入的意见通知，但收效甚微。2013年十八届三中全会后，开始全面深化户籍制度改革，鼓励人员流动和城乡融合，加快健全城乡发展一体化。随后在2014年国务院又相继了2014-2020年新型城镇化规划和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，进一步提出“推进符合条件农业转移人口落户城镇、农业转移人口享有城镇基本公共服务、建立健全农业转移人口市民化推进机制”。〔2〕此项意见下发后，各地都陆续开始了针对本地区的户籍制度改革。为了配合户籍制度改革，从2010年开始，部分地区实行了居住证制度和新型的落户积分制度，值得一提的是2014年年末国务院统一下发了《居住证管理办法》（征求意见稿），对居住证的申领条件做出了明确规定，提出居住证持有人享有与当地户籍人口同等的义务教育、就业服务、社会保险等公共服务，进一步推进了全国范围内的人口自由迁徙，加强了流动人口基本权益的保护。此次全国范围内推进的户籍制度改革有利于弱化和消除城乡身份差别化，保障了居民的自由迁徙和平等权益，极大地提升了他们的生存和发展尊严。但从当前户籍制度改革的实施进程来看，仅仅依靠户籍制度的改革，并不能真正彻底改变农民工等弱势群体的不平等地位，实现新生代移民尊严而又体面地生存依然有着不少的难点。

首先，公共资源和福利分配不均衡导致待遇差别。虽然我国的城镇化在稳步推进，“2013年的全国城镇化率是53.73%，比上年提高了1.16个百分点”，〔3〕但从全国范围来看，城市化水平仍然不高， “中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平，仅为35.1%”。〔4〕大多数的流动人口宁愿选择往人口密度已经很大的大城市迁移，也不愿意迁往就近的城镇或是中小城市，根本原因在于大城市有着较多的工作机会教育资源和较好的福利待遇。一般来说，对于新生代农民工落户有吸引力的主要在于工作机会和子女教育这两项，但具备这些资源的大城市由于本身人口的饱和，并不能过度地放开户籍限制，落户条件之高是大多数外来务工人员难以企及的，而其他地方即便落户条件宽松，但因为资源不丰富对流动人口也没有太多的吸引力，这使得户籍制度改革收效甚微。

其次，新生代移民缺乏社会认同度。户籍制度改革不仅仅是制度上的改革，更重要的是破除人们心理上的鸿沟，真正形成和谐的社会关系。由于我国城乡二元结构由来已久，即便在制度上已经有了本质的突破，但这种二元结构所形成的“城市人”和“农村人”的意识差别很难一时祛除。“城市人”一般因为长期处于优越的生活环境，容易造成妄自尊大的思想观念，并不能平和地看待农村人进城这一社会发展必然现象，并认为他们的闯入致使城市人口膨胀过快，占据了本该属于本地居民的公共资源，造成了教育、医疗、交通、社会秩序等方面的紧张。这也给进城的农民工群体带来了极大的心理创伤，加上自身客观条件所限，容易产生自卑、甚至敌对的心态，更有甚者会引发严重的社会问题。因此，农民工真正从思想上进城，得到社会和他人的平等对待和宽容接纳，提升他们的生存尊严感，依然任重而道远。

再次，新生代移民的合法权益易受损害并引发社会问题。由于外来务工群体总体来说受教育水平程度较低，能力有所欠缺，而且大多都从事危险程度较高、社会保障不完善的工种，合法权益非常容易遭到侵害。而在他们合理诉求无法得到满足，又投诉无望的时候极有可能采取极端行为来予以回应，转变为社会不稳定因素。在一项对于农民工的思想调查中显示，对于“今后当您的权益受到侵害时，您是否愿意参加群体性活动”这一问题，高达57.82%的新生代农民工选择“愿意”，选择“说不清的”占20.23%，只有21.96%的被调查者表示“不愿意”。〔5〕这个调查虽然不能完全说明问题，但应当引起我们的深思。在他们看来，当利益受损时，集体行动是表达自己利益需求、引起社会关注的唯一可选方式。

二、以人为本与捍卫尊严：户籍制度改革的未来指向

由于户籍的关联度高、复杂性强，又承载了太多的附着利益，所以单一的户籍制度改革并不能解决诸多与此相关的社会问题，它本身就是牵一发而动全身的系统工程。因此，必须以户籍制度改革为支点，以保障人平等尊严的实现为始终坚持的价值准则，积极推进社会保障制度、财税体制、市政体制、农村土地制度、教育制度等配套制度方面的改革，多维联动，共同改进和完善当前的户籍制度改革。

（一）国家综合统筹，为新生代移民的尊严提供制度保障

户籍制度改革以及相关配套改革从根本上来说需要国家综合统筹，提供有力的制度保障。自2001年以来，国家就陆续推出了关于户籍制度改革的相关规定和管理办法，尤其是2014年国家新型城镇化规划和深化户籍制度改革意见推出之后，户籍对于人的自由迁徙的限制得到了较大的弱化，但其中所面临的农民到城市居民真正身份转化的障碍依然存在，不同地域之间公共服务差距显著等问题仍然制约着国民待遇平等化的实现。这些都将严重影响户籍制度改革能否顺利推进，城乡一体化能否最终实现，从根本上说，这些问题严重影响了人们生活的幸福感和尊严感。因此，户籍制度改革是一项复杂而系统的工程。从国家层面来说，首先，应该统筹户籍制度与其他各项制度的配套改革，尤其在农村土地制度、教育医疗、养老服务、社会保障等方面积极推进，综合各方利益诉求，并协调各地区、各区域发展速度与规模，逐步缩小各地公共产品与服务的差距，推动社会资源在全国合理分布。其次，应该根据实际情况，按照合理的时间规划，逐步推进改革与建设。如实行居住证制度和积分落户制度作为户籍改革的过渡措施是一个合理的制度设计。再次，国务院各部委应该切实采取相关措施，确保各项政策的落实。对于关乎流动人口基本生存的义务教育、就业养老、住房保障、医疗保险等问题，制定各项具体改革措施，通过这些具体措施的实施，逐步实现流动人口进城权利的均等化，不至于成为城市的二等公民，为每个个体实现体面尊严的生活提供有力的制度保障。

（二）各级政府提供人性化公平环境，为尊严实现提供现实依托

户籍制度改革进程中一个突出的问题在于各地城市化水平差异较大，大多数地区的公共服务体系并不健全，各地区之间无法实现公共资源均等化，致使在现实中大量的流动人口涌入大城市，出现人口拥堵和膨胀，而中小城市和城镇的流动人口比率就少很多。据统计，2亿多的流动人口中近一半以上都流入了北上广等一线的大城市，但大城市因为资源和地域所限，其所能容纳的人口也不是无限的。因此，相对来说较大城市的落户条件和门槛较高，这也是其人口规模现状所制约的。而正相反的是，落户条件较宽松的中小城镇对于流动人口的吸引力则不是很大。这也是当前户籍制度改革进程中的难点所在。现今我国推进城市化不能仅仅依靠几个大城市的支撑，更多地应该是创建和培育宜居、舒适、安全的中小城市，这也是新型城镇化的应有之义。但就当前来说，各地的城镇化建设仍然存在严峻的发展问题，产业基础薄弱，市场聚集能力不足，难以创造大量合适的就业机会，并且公共基础设施不完善，社会保障制度不健全。因此，地方政府应该积极加快推进当地城市化的发展，总体营造宽松、和谐、人性化的公平居住环境。为此，政府应该积极地进行合理引导，优化资源配置，努力实现公共服务体系与大城市相媲美，使得居民即便生活在中小城市，都能享受同样的社会福利，基本生活和发展权益都得到保证，这样才能逐步提升城市的吸引力，增强城市的包容性，吸引更多的流动人口在此安家落户。而对于与农村相邻的城镇来说，面临的任务更加艰巨。需要大力发展乡镇企业，加大配套设施投资力度，尽量缩小与城市公共服务质量的差距，以此鼓励更多的农村流动人口就近就业落户，进而推动区域发展更加协调，真正实现以人为本的新型城镇化。

（三）凝聚社会支持力量，提升新生代移民的心理认同感

社会力量的支持、理解与宽容是推进户籍制度改革，实现农村转移人口市民化的重要力量。首先，应该尊重和保护农村转移人口的合法权益和人格尊严。由于城乡二元结构在我国长期存在，致使普遍的对于城乡身份的差别化对待一时还难以消除。对于城市居民来说，应该以广阔的胸怀来接纳这些为城市发展做出突出贡献的农民工群体。没有他们的辛勤劳动，城市建设和工业建设不可能取得如此高速的发展和举世瞩目的成就。应该逐步消除城市中心主义的思维方式，共促这一中国最大数量的弱势群体获得平等的生存权和发展权。社会应该凝聚更多支持力量善待、关爱这一特殊群体，帮助他们积极融入城市，同时也推动了和谐社会的建设。其次，建立更多的针对流动人口和新生代移民群体特殊性的利益表达组织和机构。大多数的农村转移人口只是为了获得更好的谋生手段才来到了城市，受教育程度都较低，而一些企业因为考虑到农民工群体的文化水平低，不懂法，故意制定违法的用工合同，肆意侵犯他们的合法财产权和生存权，大多数农民工因为维权意识和法律意识不足，在权益受到损失时不敢投诉和无力投诉，不会运用合理的维权手段，要么忍气吞声，要么发展到一定程度容易采取过激手段，进而引起严重的影响社会稳定和发展的社会。在2011年关于农民工尊严感的调查中，显示“农民工劳动权益受损问题严重，但其在维护自身权益时，通过法律途径维护自身权益的仅有11.1%”。〔6〕因此必须改进和完善农村转移人口的利益表达机制。虽然现在已经成立了一些专门代表农民工权益的维权组织，但数目依然很小。各类相关社会组织应该积极运用培训和再教育等各种手段着力提高农民工群体的维权意识和法律意识，使他们学会运用法律的武器维护自身的合法权益和应有的生存尊严。再次，大众传媒应该发挥积极作用，着力宣传农民工群体为城市和现代化建设作出的巨大贡献和付出的艰苦劳动，呼吁全社会积极关爱这一特殊群体，并且在他们真正落户城镇时给予必要的支持，充分尊重和保护他们的生存尊严和人格尊严，帮助他们尽快地转变为积极主动的合格市民，进而提升全社会的民主、平等、法治意识。而对于新生代移民来说，也应该注重自身素质的提高，讲究文明礼仪，摒弃与城市发展不相容的思想和习惯，以更加积极主动的心态融入城市和社会，最终使主体价值得到最大的彰显，社会发展趋于稳定与和谐。

〔参考文献〕

〔1〕康德.道德形而上学原理〔M〕.苗力田译.上海：上海人民出版社，2002.53.

〔2〕国家新型城镇化规划（2014-2020）〔N〕.人民日报，2014-3-17.

〔3〕中国统计局.中国统计年鉴2013〔M〕.北京：中国统计出版社，2014.65.

〔4〕中国中小城市发展报告（2013）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2013.12.

篇6

[关键词]户籍制度改革；土地资本化；农村土地托管中心；重庆

一、引言

根据传统二元结构理论，劳动力从边际生产率较低的农业生产部门转移到边际生产率较高的非农部门，将逐渐缩小两个部门差距，最终消除二元结构。但改革开放以来，中国经济在保持高速增长的同时，城乡收入不平等的程度却随之不断扩大。该理论似乎不能很好解释当前中国经济增长过程中这一令人困惑的现象。中国独有的户籍制度成为制约农村劳动力“完全转移”的障碍，使进城农民在就业方式上呈现“钟摆式迁徙”或“季节性迁徙”的特征，为这种现象提供了一种可能的经济学解释（De Brauw Alan，Rozelle，2001；Wallley J & ShumingZhang），因此，主张对现行户籍制度进行改革，破除农村劳动力转移的永久，是消除中国城乡二元结构的必由途径，但同时一些学者认为，户籍制度改革的目的并不在于户籍制度本身，而是在一个更深的领域对隐藏在户籍制度表象之下的农民土地产权制度进行改革，以农民“市民化”过程中的土地增值收益，来降低农民进城的门槛，同时为政府形成均质化的公共服务提供足够的财政支撑。如果说实现中国农村劳动力“完全转移”的障碍关键在于实施户籍制度改革，农民在转变户籍身份的同时如何退出既占的农村社区资源，尤其是土地，无疑是户籍制度改革成败的关键。但问题在于，在现行福利性土地制度的边界约束下，农民作为理性经济人，在土地退出成本――收益预期的比较意愿下，大多不愿意主动退出土地。从近年来各地积极推进户籍制度改革的绩效来看，由于既有制度空间有限，公共政策也就难以寻求一个满意的突破口，也就无法构建真正户籍制度改革意义下经济增长、人口流动、资源集约化利用互动循环的良性机制。因此，户籍制度改革过程中农民地权关系的重构，或曰土地权益的再分配，可能是影响工业化、城镇化和农业现代化同步发展的决定性因素。

二、案例分析：重庆市户籍制度改革的阶段性评价

（一）重庆实施户籍制度改革的背景

设立统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆城镇化率由48.3%（2007年底）提高到56.98%（2012年底），产业结构比例由12.9：44.6：42.5（2007年底）调整为8.2：53.9：37.9（2012年底）。可以看出，重庆工业化与城镇化的水平大致呈逐年提高的趋势，但工业化的速度快于城镇化的速度。因此，2010年重庆推行了城乡户籍制度改革，试图以自上而下的强制性制度变迁的方式，推动农村劳动力进一步向城镇非农部门转移，以提高城镇化发展的速度。

重庆户籍制度改革启动至今，已超过330万农民转户，但其中相当部分农民仅是转了户，但并未真正进入城镇生活、就业，这就造成了现阶段重庆户籍制度改革中的“半城镇化”这一现象。为进一步了解重庆市户籍制度改革中的现状及问题，本课题组于2012年4月至6月对全市“一圈”及“两翼”地区的8个区县的乡镇（北碚区金刀峡镇、南岸区迎龙镇、永川区双石镇、大足区宝兴镇、忠县石黄镇、奉节县红土乡、黔江区濯水镇、石柱石家乡）进行了综合调查。调查分两阶段：一是通过乡镇领导干部座谈、乡镇基层政府工作人员访谈，初步了解了乡镇在推进户籍制度改革的面上情况及存在的困难；二是采取随机抽样、整群抽取和典型抽样相结合的方法，对以上8个乡镇的共计294个转户农民进行了问卷调查，初步了解了他们的生活、就业现状。

（二）调查地户籍制度改革的现状

从对294个转户农民的抽样调查结果来看，有四个比较显著的现象：

一是“转户但进城少”现象。大多数转户农民的户籍转入地为当地乡镇（73.47%），且大多数转户农民的实际居住地仍然为转户前户籍所在地（79.93%），即仍然居住在农村，没有进入城镇。二是“转户但退地少”现象。目前转户农民对是否退地持观望态度，7.82%的转户农民退出了承包地（可能由于土地保留过渡期政策），44.52%的转户农民退出了宅基地（可能与地票交易有关）。三是“转户但务农多”现象。据调查结果，74.49%的转户农民具有在城镇从事非农职业的需求，但总的来看，现从事非农职业的仅占调查总数的29.93%，仍然从事农业耕作的占55.1%，无任何职业的占14.97%。四是“转户但参保少”现象。根据调查结果，大部分转户农民仍然参加原来的农村合作医疗保险（86.39%），且大部分转户农民未参加城镇养老保险（66.67%）。

另外，从被调查乡镇政府提供的数据来看，转户农民共计144420人，已转户进城定居农民共计3087人，占已转户农民总比例21.7%；已转户未进城定居农民共计11123人，占已转户农民总比例78.3%。因此，被调查区域在推进户籍制度改革工作的总体现状是：大部分农民虽然已经转户，但仍旧居住在农村，仍然以从事农业为主，没有享受到城镇的就业、医疗、教育、住房、养老等公共服务。

（三）对重庆户籍制度改革的思考

根据抽样调查，转户农民对参与户籍制度改革的评价是：5.1%的转户农民认为“没转户之前的生活好”，24.83%的转户农民认为“比转户之前的生活好”，70.07%的转户农民认为“跟以前差不多”。因此，大部分农民对参与户籍制度改革的满意程度不高。从目前来看，重庆推进户籍制度改革的阶段性特征可表述为：转户农民在享有农村“土地”保障的同时获得了享有城镇社会保障待遇的权利，但多数转户农民的这一权利并未得到有效实现，至少在目前尚未得到完全实现。因此，部分农民仅在“户籍”意义上变成了城市人，离“市民化”的目标还相距甚远。在对基层政府官员的访谈中发现，用于支付大规模农民转户后社会保障的财政资金无法落实，是造成区县政府缺乏推动户籍制度改革的内在激励的一个重要原因。而在现有税收体制下政府筹集用于支付新增城镇人口公共产品供给的巨大财政资金是很困难的，那么，重庆户籍制度改革的阶段性进程中出现“半市民化”现象则难以避免。因此，在不挤占既有城镇人口公共福利空间的前提下，如何解决用于支付新增城镇人口公共福利的资金“瓶颈”是重庆继续推进户籍制度改革的关键性问题。重庆现行政策允许转户农民在一定过渡期内继续保留农村的土地权益，如果能够将这种土地权益灵活转化为用于支付他们转户后的一部分城镇公共福利的资金来源，则有望解决户籍制度改革中这一深层次问题。

三、户籍制度改革中土地资本化的实施路径

（一）土地资本化

一般认为，土地资本化是建立在土地抵押基础之上的中长期资金、信用融通活动。现有研究主要对土地资本化的一般范畴进行了研究。但本文研究所指的土地资本化，有特定的目的、对象和内容，是着眼于推动自愿转户农民“完全市民化”这一目标，通过资本化的路径，使转户农民对土地的“占有”转化为对土地权益的“享有”，形成农民自愿转户后在城镇生存和发展的资本来源，以解决户籍制度改革中政府公共福利成本支出及分摊存在巨大困难这一问题。（1）主体。指已转户但事实上仍保有农村土地的农民，或具备转户条件和意愿的农民；（2）客体。指已转户农民或具备转户意愿农民名下的土地权利，而非“土地”这一特定实物。（3）内容。指通过以信托等方式促进土地集中流转（承包地）、地票交易（宅基地）等形式，实现转户农民土地“占有权”和“收益权”相分离。

（二）土地资本化的实施条件

1.土地权利完整与土地处置（退出）自由。土地资本化的基本前提是土地权利能够自由抵押或处分。按《土地管理法》和《担保法》的相关规定，农民的土地承包经营权和宅基地使用权一般不能用于抵押。重庆利用统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势，经多年实践，在各区县推行了农村土地及房屋抵押贷款试验，并在一定程度上建立了抵押风险规避机制，明确了农村“三权”（承包地、宅基地、林地）抵押的思路、方式和机制；同时，重庆市目前正推进农户土地确权登记，目前，市内大多数农户已具备土地权利的权属证明，这为在省域范围内促进农民土地产权进一步清晰化、完整化和物权化奠定了较好基础。其次，推行户籍制度改革，为农民自愿退出土地使用权提供了契机。重庆市通过与转户农民约定过渡期的方式，使转户农民可以自由选择各种自愿退出土地使用权的时机和方式，且不论以何种时机和方式退出土地，都能够享受均等化的城镇社会保障待遇。这使转户农民可根据具体情况自由行使对土地的处置权（或曰退出权），农民土地权利的“资产”性质将越来越显著。

2.具有土地权利处置（退出）的有效平台。一是建立了农村土地交易所。农民的各类土地承包经营权（包括林地使用权）可以依据产权人的意志和市场需求，自由地进行转包、租赁、抵押，这降低了产权交易中的信息不对称现象频率的发生，减小了交易成本和制度摩擦成本；二是建立了“地票”交易制度。“地票”交易制度主要是针对宅基地等农村集体建设用地。通过“先补后占”、市域范围内“指标”流转的方式，对土地的级差收益进行跨区域（市域范围内各区县）的配置和调整，使远郊区县或经济欠发达区县农民也能够享有自愿退出宅基地的市场化收益。

（三）土地资本化实施的重点路径

进一步探讨土地资本化实施路径的目的在于如何使转户农民自愿退出土地。即将转户农民对土地的“占有权”变为对土地增值收益的“分配权”，从而增加转户农民“完全市民化”的激励，更好推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展。重庆市目前正实施的“地票”交易制度为转户农民，尤其是为远郊区的转户农民自愿退出宅基地后如何享有增值收益的分配提供了一条资本化路径，但对于转户农民如何在退出承包地后继续享有土地规模经营的增值收益分配，仍缺乏相应的制度设计，而这一问题正是接下来我们探讨的重点内容。

1.形成以“土地退出信托”为核心的资本化思路。从目前重庆市土地流转的现状来看，土地流转的主要形式包括转包、出租、转让、互换和入股等5种形式，同时大多数土地流转形式仅局限于经济组织内部的农户之间进行，存在期限短、范围窄、市场化程度低等局限。虽然政府鼓励农民在不改变土地性质的前提下，允许以入股、抵押等多种方式探索土地流转的新形式，但受制于重庆市本身的山地地形地貌特征和经济社会发展水平条件，与发达地区相比，仍存在较大差距。而根据对重庆户籍制度改革的案例调查，大多数农民即使转户，也很少采取土地流转的方式。这说明，重庆土地流转的方式亟需创新。户籍制度改革为土地流转形式创新提供了新的研究视野，而以下尝试论述在转户农民土地处置（退出）中有效结合信托机制，以阐述这种资本化形式在土地与户籍制度改革联动中的作用。

“土地退出信托”是指：作为土地权利人的转户农民，自愿以土地承包经营权剩余期限内的权利，以契约方式，转移或设定负担于受托人，使受托人依照信托行为所定的宗旨或目的，为土地信托财产的孳息受益权利或孳息以外本金的受益权利，基于保障和维护受益人的利益，管理或处置该项土地信托财产。这即是说，转户农民如果自愿退出土地使用权的使用或占有权能后，仍在土地承包剩余年限内享有土地收益权。其中，不变的是土地承包权，变化的是土地经营权，且土地收益权能够与土地经营权进一步分离，能够量化为农民在脱离农业生产后足以保障自身可持续发展的股权，这就坚持和落实农村土地承包制度在动态意义上的“长久不变”。

篇7

【关键词】户籍制度改革；改革风险；土地换社保；城乡发展置换

一、重庆市户籍制度改革的措施及意义

（一）改革的措施

从2010年《意见》开始，重庆市在我国率先全面启动城乡户籍制度改革。其本着统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配合、促进发展的原则，转户农民自愿“脱掉三件衣服”――放弃农村土地承包地、宅基地使用权、林地使用权。政府为其穿上“五件衣服”――住房、就业、社保、医疗、教育。同时为其进行财产性补偿：转户农民退出土地承包经营权，按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转手意思标准得到相应补偿。退出在基地使用权和农房的将同时获得三笔补偿金，包括参照同期区县土地征收一次性补偿和参照地票给予的一次性宅基地使用权补偿以及购房补贴。并且将转户农民的退地分为城市规划区用地和农业用地两类，以同时满足农村和城市发展对土地的需求。

（二）改革的意义

这场改革的意义在于第一，由政府标榜的出自农民自愿非政

府强制，即农民对其自身利益的衡量而做出的选择从而充分尊重农民在这场改革中的自主性；第二，转移农村剩余劳动力，集约农村土地资源，有利于改变我国长期不发达的分散小农经济，提高农村的规模化经营。第三，农民退出的土地除了继续农业用地外，处于城市规划区的范围内的土地为城市化扩展创造了宝贵的条件；第四，从农民个人利益出发，为其换上五件衣服与补偿，还获得与城镇居民同等的发展机会。

二、户籍制度改革风险

（一）制度窜借风险

根据《土地承包法》的规定：农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。但重庆市户籍制度改革的文件中规定“凡退出农村承包地，协议约定了转户退地过渡期的，农村承包经营权证由农村土地整治机构代管并报发证机关备案。在交付承包地前，转户居民不得转让、出租、抵押承包地，不得改变承包地的用途等”。i该规定将户改中农民的落户地做了统一的模糊界定，剥夺了落户小城镇的农民仍可保留承包地的权利，与位阶更高的《土地承包法》的相关规定相违背。

（二）土地权利风险

1、农村集体土地所有权风险

农村集体对土地享有所有权，一旦通过户籍制度改革，就改变了原有土地的所有权性质，农村集体是当然的享有权利补偿的主体。但是在重庆市户籍制度改革的文件中，我们很难找到就土地所有权对农村集体这一主体进行补偿的制度安排。而户籍制度改革中安排农村集体或政府向参加了改革的农民个体进行直接补偿。但是政府能否对农村集体组织再进行补偿，在文件中并无相应的规定。因而，农村集体经济组织作为一个享有农村土地所有权的主体，在补偿中却不能表明自己是作为权利主体的拥有者，其权能则受到了来自顶层设计的贬损。更进一步的是，农村集体在户籍制度改革中的所有权能缺损，也将直接导致农村集体中农民个体权利的缺损。

2、农民土地用益物权风险

（1）土地承包经营权与宅基地使用权风险

重庆市颁布的户籍制度改革的文件中明确规定，对转户农民设置保留3年土地承包经营权的有效期，3年后农民是否真正退出承包地由其自愿决定。且不论文件规定的三年转户留地期限是否合理，我们在实际调查中发现，政府并没有明确表明转户农民对自己的土地还有三年的保留期。并且该文件中还限制了转户居民在交付承包地之前行使转让、出租、抵押等权利，以加强对土地流转的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我们的调查问卷中却显示：在实际操作中，该规定并未得到全面的贯彻和执行。更进一步的是，仅就法理而言，若转户农民的土地承包经营权没有受到前述的保留期的限制，其在转户之后却可能因政策文件的规定，其土地承包经营权在行使时，不能自由地流转。表明户籍制度改革文件的规定，在实际的操作中并不存在土地权利受到限制的风险。不仅如此，关键在于“转户留地”这一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允许转入小城镇落户的承包人保留土地，但转入设区的市的承包人则需将承包地交回发包方。ii而国务院颁布的相关政策却抹杀了大小城镇的区别，意在将转户留地的范围扩大。

（2）集体收益分配权风险

此项权利由于其具有长期的累积性，使得广大农民对此项权利的认识不像对待其他用益物权那么清楚。同时在此次户籍制度改革中，除了针对大中专学生保留其个人征地补偿收益权外，并无针对农民集体收益权的补偿科目。iii并且在相关的文件中也没有其他关于集体收益分配权的规定。这一制度空白，在农村经济长期的高积累、低分配格局下，严重侵害了农民就集体收益所享有的分配权，使得该权益集中到少数未转户农民以及农村集体手中，显然与公平原则相违背。iv由此，农民对农村集体收益分配权的享有本身就存在缺陷，加之重庆市户籍制度改革并没有对此项权利加以重视，以至于在实际的调查中有63%的农户转户后不再享有此权利。

（三）公平风险

在本次户籍制度改革中，政府对农村土地的取得并未以公益性作为户籍制度改革的标准，使得农村土地在未来的使用上可能绕开公益性征收的限制。近80%农民在没有弄清转户与征收的区别下参与了户籍制度改革，从而失去了土地在未来征收情况下的参与权与可期待的增值利益，使得重庆市户籍制度改革存在着公平缺失的风险。

首先，就土地承包经营权的补偿而言，与《土地承包法》中规定的承包人在对地力增值形成实质性贡献的情况下，才承担增值部分补偿的前提条件不同，重庆市户籍制度改革则是以“本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准”进行补偿。由此观之，该规定并未区分承包地增值和减值的实际情况，而按照统一的模糊标准对农户进行平均性补偿，从而对那些前期已经使得土地地力形成一定增值的农民而言在实质上是不公平的。

其次，对于宅基地的补偿，基于宅基地合法流转市场的欠缺，在宅基地补偿上，很难参照退出承包地的平均流转收益标准进行补偿。所以重庆市政府对宅基地的补偿参照同时期同地区土地征收补偿制度来对农民的住房及其附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策给予农民一次性宅基地使用权补偿和一次性购房补助。v但这一标准明显低于原征地中农转非政策的标准。

（四）双层自愿风险

基于法律对农民享有的土地权利赋予了神圣不可侵犯的地位而言，除非农民自愿放弃，任何人都不得剥夺。是否转为城镇居民或继续保持原有的农民身份，应该由农民在衡量各种利益后自主选择。所以，在户籍制度改革中最为重要的是以农民自愿为前提。重庆市户籍制度改革文件中虽然明确规定了农民转户自愿以及三年保留期后农户是否退地的双层自愿vi，但其在实际的操作中却并非如此。

在“第一层”转户自愿上，仍有近一半的农户是被政府强制性转户的。在转户退地时，有64%的农民非自愿退地，使得大部分农民在同意转户后也就顺理成章的放弃了农村土地权利。因为重庆市户籍制度改革文件的精神导向是鼓励农民转户。因此，在基层政府的贯彻实施中就下达转户指标，导致实践操作中忽略了农民“第二层自愿”，使得大部分农民在转户过渡期之中，很难保留其土地权益，从而切断了农民在转户后回到农民身份的“后路”。

三、针对自愿和公平的解决途径

（一）引入合同机制保障自愿即程序公正

将现有改革采用的行政许可模式引入合同机制，体现政府与农户在户改问题上主体的平等，才能从制度根本上保障农户的自愿性即程序公正。按照合同缔结的一半程序，政府先向农民发出“转户要约”，开出转户条件，由农民还价或允诺，最后签订合同书。从而有效保障户籍制度改革中农民有效参与合意。同时将合换成城乡发展置换。

（二）城乡发展置换保障实质公正

现有改革对农户的补偿无论是制度设计还是实际操作，只是

低水平的保障性补偿，与农民由此丧失的权益相比不能对等。政府应更多的考虑农民的切身利益，保障农民在转户后的生产权和发展权，体现为将城乡发展置换作为转户的条件，而不是“土地换社保”。

（三）农村地权变动与户籍改革脱钩最终实现身份的平等

农村土地地权变动除了遵循“物权法”公益性征收外，非公益部分可由“经批准后，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场”来调整，而不需农民以丧失农民身份为条件这一不平等的制度，从而最后实现农民在地权变动中的身份平等，使其成为土地升值过程中的利益享受者。

注释：

1参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》的第十三条第六款

2参见我国《农村土地承包法》第26条：承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，应当保留其土地承包经营权或者允许其依法流转；承包期内承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

3所谓“新市民阶层”是指转户农民在获得城市户籍并享有城市居民社会保障福利的基础上复合其原有的农村土地权利增值利益而带来的超越一般市民经济力量的新兴市民阶层。参见张力：“地权变动视角下户籍制度改革的法律规制”，载《法学》2012年第9期第52页

4参见《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》第4条。

5张力：“地权变动视角下户籍制度改革的法律规制”，载《法学》2012年第9期，第51页。

6参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（实行）》第五条

7参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第九条第一款。

8《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第三条“农村土地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿”；《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第八条“转户居民……也可按本办法规定自愿退出并获得补偿。

9调查发现，在重庆市的户改中，农民对住房、教育、医疗与就业方面政府承诺的执行满意度并未达标。政府的许多政策在实际操作过程中并未落实。

10我国《物权法》第四十二条规定土地征收必须以公益性为目的，而重庆市户籍制度改革中将地权变动模式套用进户籍制度改革中难免有“明修栈道，暗渡陈仓”之意。

11张力：“地权变动视角下户籍制度改革法律规制研究――以重庆市统筹城乡改革实验区为考察对象”，载《法学》2012年第9期第54页

篇8

【关键词】户籍制度 农民市民化 农民落户 公共服务 建议

农民进城落户的原因及现状

生产方式的转变，使农民能够进城务工。过去生产力水平较低，犁地靠黄牛，种地靠双手，农民两眼盯在田里、两腿插在土里，一年四季围着几亩地打转转，不敢“离土”。改革开放以来，生产力水平逐年提高，生产方式不断转变，机械化耕种提高了种地效率。如小麦、大豆等农作物从耕种到收卖，全部实行机械化操作，“两手不挨土，腰包照样鼓”。有的农民成为“候鸟人”，平常外出务工，农忙回家收种；有的把承包地交给亲友代种或转让他人耕种，常年在外务工，偶尔回家甚至找不到自己的承包地，还需要亲友邻居帮助“指认”。因此，农民与土地的关联不再那么紧密，机械化耕种产生了大量农村剩余劳动力，他们向往城市生活。

劳动场所的变迁，使农民形成离乡进城观念。在以手工劳动为主要方式的年代，一家一户难以独立完成整个农业生产，必须依靠亲帮亲、邻帮邻、对门帮对门等辅助方式。而现代机械化耕种不再强调劳动合作，农民常年外出务工弱化了乡邻情结，不少人都是“过年吃顿饭，常年不见面”，他们西跑东奔，北上南下，四海为家，与乡邻的感情日渐淡化，与外乡人为伍的观念逐渐增强，不少人远离乡进城，与他人为邻。

家庭财富的积累，使部分农民能够进城。有的农民说：“光指望那一亩三分地，不仅盖不上楼房，娶不了新娘，不饿掉大牙才怪哩！”外出农民有的从事车工、厨师、电焊工、电脑维修和操作等一定技术含量的工作，甚至一些从事自购车辆营运、自办工厂创业的农民人员，能获得更高收入，随着他们家庭财富的积累，逐渐具备了进城购房等经济条件。

城市生活的优势，使农民向往进城。城市良好的基础设施、优美的生活环境、丰厚的教育资源等优势强烈吸引着务工农民，他们希望享受改革开放成果，渴望过上城市美好生活，期望转变为城市居民。

影响农民进城落户的因素

农民进城落户的愿望强烈，但要真正实现这个愿望却还存在着诸多障碍，其中的主要原因是二元户籍制度，导致相应的社会资源无法共享。

城乡分割的二元户籍制度，使农民望城兴叹。中国的城乡二元经济社会结构的本质特征，把公民分成两类，在城市和农村实施不同政策。在这种特殊国情的影响下，城市承担的社会公共支出越多，政府为居民提供的补贴也就越高，户籍中所包含的社会福利也就越多，为此，政府为了减少财政负担，防止城市过度膨胀，在直辖市和省会城市（大城市）都采取了严格的户籍管理制度，限制外来人口，控制人口规模。因此，农民落户直辖市和省会城市（大城市）的制度性成本很高，严重压抑了农民的生产积极性，束缚了生产力的发展，造成城乡居民之间的社会区隔，直接影响着城乡劳动者的自由流动，阻碍了中国城市化进程。

此外，《土地承包法》第二十六条规定“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。户籍和土地的紧密关联，要求农民进城落户的前提是必须无偿放弃承包地，意味着农民以前在土地上投资前功尽弃，尚未进城落户的农民逐渐丧失了土地投资的兴趣②。这种户籍制度上的限制，剥夺了农民土地流转的权利，一旦进城落户他们即沦为彻头彻尾的无产者。

户籍制度限制造成社会保险及医疗保险的办理困难。办理城市户口需要办理养老保险，农民工大都在不同城市的不同行业流动工作，还有一部分农忙时节就会回家务农，农闲时外出打工，也就是说相当一部分农民无法达到在一个城市缴纳社会保险连续十五年的硬性要求。由于受地区间利益和彼此独立的统筹单位的限制，社会保险金无法实现跨地区转移，从而造成农民工只能将个人账户下的保险金取走，而无法提取企业所缴纳的那部分资金，经济损失比较大。③所以对于农民工来说，社会保险办与不办差别不大。虽然相关部门对这种现象采取措施改善，提出农民工个人账户可以转移，但由于缴纳金仍无法转移，没有从根本上解决问题，客观上造成了我国农村社会保障机制和就业服务体系严重滞后，这是我国农村劳动力资源市场化配置亟待解决的重要问题，将会直接制约农村剩余劳动力向城市的转移。

目前进城务工的农民，被隔离在在国民经济和社会发展计划之外，无法享受和城市居民同等的社会福利和待遇，尤其表现在住房、医疗、教育、养老等方面，身份得不到改变的农民必须承担高额的生活成本，有的不得不又回到农村，这就是许多小城市出现农村人口大量返乡现象的原因之一。

城市居住成本过高。城市住房除商品房外，保障性住房的优惠对象是城市居民，虽然大量开发小户型经济适用房的政策成为近年来解决城市居民住房难的有效方法，但其优惠对象仅限于拥有城市户籍的居民，外来务工人员几乎无法申请。因此，农村户籍的人口不具备购买其他各种房屋资格和条件，只能暂时租住。目前，我国城市商品房价格最低也需每平方米2000元左右，农村进城务工人员的年收入约为5000～10000元，仅从住房来看，农村进入大城市落户不具备现实可能性和可行性。农民进城现在主要居住在集体宿舍，如建筑工人常年就住在临时搭建起来的简易房屋中，十几平方的狭小空间里挤着十几个人。而想要在城市落户，过一家一户的家庭生活，就需要有相对独立的空间来改变这种状况。①

户籍制度带来的计划生育及子女教育问题。农民工作为流动人口，往往对国家的计划生育政策不那么重视，加上传统的“重男轻女”和“养儿防老”等固有观念的影响，因此农村进城务工人员往往多儿多女。由于农民工再次回到农村的道路越来越难，逗留在城市随着年龄增长，工作能力逐年下降，无法得到各项社会福利的同等待遇，所以只能把未来寄托在下一代人身上。大部分农民工希望多生养几个孩子，今后能多获得一些赡养费用，而且孩子中只要有一个能在城市立足，那么父母就可以依靠他在城市里养老。

由于许多农民工进城打工，子女被寄养在爷爷奶奶或其他亲戚那里，从小没有与父母建立亲密的感情，加之聚少离多，难以想象孩子未来将如何与父母相处，这就增加了父母想要将子女带在身边照顾的愿望。然而，这对于没有所在城市户籍，却又想呆在父母身边就近上学的孩子来说，障碍颇多。首先，各类中小学入学时缴纳的赞助费，对于农民工来说是一笔不小的开支，若付了这笔钱，其他生活开销将不够或者大幅度减少。同时，农民工子女进城上学，无法享受国家对农村孩子义务教育阶段的“两免一补”优惠政策。由于农民工户口不在本地，借读费也是个问题。其次，当地教学质量不错的学校，顾忌到生源整体的教育水平，而且可能考虑到部分农民工子女到校就读后产生的一些沟通问题，就会以满员或者其他借口拒收。最后，农民工子女进城上学，无法享受国家对农村孩子义务教育阶段的优惠政策，比如“两免一补”政策采取的是户籍管理地政策，费用由国家财政和地方财政共同承担，农民工子女进城之后，相关的教育优惠政策无法享受，教育优惠费用无法转移，造成了农民工子女就学困难。

惠农政策的导向机制，使农民在城乡之间徘徊。近年来，“三农”投入逐年增加，民生工程广泛实施，惠农政策泽披农民。据调查，农业补贴每亩地每年80～120元，新型农村合作医疗人均补贴每年120元，再加上农机购置补贴、家电汽车下乡补贴等，每个农村户口人员每年可获取补贴200～300元。不少农民愿意“双勺子挖”，一方面在城里购房居住享受良好的基础设施，另一方面在农村享受各种惠农补贴，他们不愿意把户口迁入城市，更不愿失去承包地带来的各种好处。还有一些找不到工作的大中专院校的农村毕业生和原来“农转非”人员千方百计回流到“非转农”。

叶落归根的传统观念，使农民留恋故土。尽管进城务工农民开阔了眼界，但部分农民叶落归根、故土难离的思想仍然没有消除。他不愿意放弃土地承包经营权，也不愿放弃宅基地使用权。一方面，农民把承包地、宅基地视为生存保障。目前农村还没有普遍实行最低生活保障和养老保险制度，农民认为有了承包地、宅基地，饿了能吃饱、冷了冻不着，心里踏实。另一方面，农民把承包地、宅基地视为私有财产。认为土地承包权长期不变，自己承包的地就是属于自己的私产。虽然自己在城市务工经商生活过得还可以，但担心后半辈子无法挣钱还得回家种地，即使收入颇丰也不愿放弃承包地和宅基地。还有的农民虽然在城里居住、落户，但希望死后能安葬在故土，也不愿放弃承包地、宅基地。

鼓励农民进城落户的对策性建议

进行大户籍制度改革实质上是进行一场平等权利的变革，是我国充分落实国际人权公约的最好体现，也是消除束缚我国生产力发展的制度的措施。目前全国2.71亿人口人户分离，因此加快户籍制度改革势在必行，这也是党的十报告内容之一。统筹城乡发展、推进城乡一体化进程是贯彻落实科学发展观的必然要求，鼓励引导农民进城是加快城乡一体化发展的关键环节。

深化户籍制度改革，促进农民进城。党的十报告中强调“加快改革户籍制度”，重点就是要以人口的产业转移来推动经济结构的调整，中国要发展农业，提高农民的收入水平，也有长期稳妥地促进劳动力向城市转移的需求。实现城市基本公共服务常住人口全覆盖，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城市基本公共服务常住人口全覆盖。通过户籍制度改革可以逐步打破“二元结构、城乡分治、一国两策”的体制，积极引导，加强管理，实现城乡人员自由流动，缩小城乡差别，实现城乡一体化。这也是国家进一步解放和发展生产力，推进城市化建设的体现。

加强调控监管，解决房价问题。住房问题是进城农民迫切有待解决根本性问题，高昂的商品房价格令大部分进城农民望而却步。建议加快、加大经济适用房、廉租房和保障性住房建设力度，完善保障机制，强化商品房买卖价格监管，放宽购房限制，使进城农民“买得起房”、“住的舒服”。同时，加强村镇社区规划建设，在有条件的村镇建房盖楼，使那些既不想进县城，又无经济能力进集镇的农民先进村镇社区。

加强社会保障，吸引农民进城。强化进城农民就业、社保、医疗、教育等配套服务保障，解决进城农民后顾之忧。一是对进城农民进行技能培训，为农民更好就业提供方便。

二是加快项目建设进度，大力发展第二、三产业，加大招商引资力度，为进城农民提供更多的就业岗位，使进城农民的身份逐步由农民转变为工人，并有每月固定的经济收入。

三是对进城农民提供与城市户籍同等的社保、教育、卫生、文化等社会公共服务待遇。对进城农民就业、创业等方面加大扶持和优惠的力度，真正实现农民城市市民化，使进城农民“稳得住、留得下”。逐步实现社会公共服务和基本福利由户籍人口向常住人口的覆盖，提倡基本公共服务的均等化，切实提高低收入家庭的社会保障服务。对于农民工进城务工的，要维护好其在农村土地权利和合法利益不受侵害，做好农民工的计划生育、子女入学、基本社会保障等工作。扩大城市公立学校教育容量，加快建立农民工子弟学校，将农民工子女上学的费用纳入当地政府财政预算。采取农民能子女就地中考、高考，提倡教育的公平，高职院校适当采取接受外省户籍考生录取的原则。同时尊重和增强农民工应有的的民利和民主意识，适当增加异地务工人员在全省各级党代会、人大、政协代表中的人数。

自主选择，分批次搬迁进城。对农民进城进城定居，采取不强求，自主选择，逐步推进，不搞“一刀切”、步调一致、一拥而入，给农民充分的自主选择权利，分类、分批次推进进城落户。一是农民愿不愿意进城，房屋和土地如何处置等方面的问题要充分考虑和尊重农民的意愿，让农民根据自家情况，自主选择。

二是鼓励有经济实力、条件成熟农户优先进城落户，条件暂不成熟的待条件成熟后逐步进城，分批次推进农民进城。

三是农民根据条件，可选择进县城、亦可选择进集镇、也可选择进村镇社区，无论哪种方式，均应享受同等帮扶优惠政策。

促进农民进城落户的现实意义

加快发展城市化步伐。现代社会进步的历史过程，突出表现为城市化和工业化两个主要特征。城市化是经济社会发展的必然趋势，城市化的实质是农村人口不断向城市转移，第二、第三产业不断向城市聚集，从而使城市数量和城市人口增加。鼓励农民进城落户，有利于促进城市经济发展，形成工业反哺农业、城市支援农村的渠道和机制，推动公共服务均等化，进而缩小城乡差距。

农民工进城是发展城市第三产业，提高城市化质量的客观需要。农村劳动力与城市劳动力的就业领域有较强的互补性，农民进城就业主要从事建筑、环卫、餐饮等行业，而且这些脏活、累活、苦活都是城里人不愿干的，因此农民工进城务工农民工进城务工，农民工进城并不直接对城市职工就业岗位的竞争产生威胁。对城市的建设和发展起到了不可或缺的巨大作用和影响，对改善城市居民生活和工作条件作出了重要贡献。

提高农民生活质量，实现社会公平和谐。把有条件的进城农民转为城市居民，有利于实现同工同权、同岗同酬，从体制上有效解决城乡居民分配不公的问题，提高农民收入水平，实现社会公平和谐；同时进城农民充分享受到与城市居民同等的教育资源和公共服务，提高自身和子女享受教育的程度；享有与城市居民一样的社会保障和社会福利，有效改善生存环境，提高生活质量和幸福指数，让农村居民生活得更有尊严。

农民进城是工业反哺农业、城市文明辐射农村的现实途径。一部分农民外出打工，客观上等于增加农业人口人均资源占有量，使经营农业的人口收入增多。农民进城打工增加了现金收入，改善了农民的生活，也为农业发展提供了新的资金支持。农村青年在城市打工过程中，学习、接受了先进的生产方式和文化知识，返乡后既为农村经济发展带来资金，又带来了市场信息、管理经验，更带来了现代文明的生活方式。这些对于促进农村的发展和社会的变迁，提高农村文化水平起到了潜移默化的积极作用。

（作者单位：内蒙古工业大学人文学院）

【注释】

①东方更夫：“中国户籍制度：城市的耻辱”，《中国经济时报》，2005年4月30日。

②肖文韬：“户籍制度保护了二院劳动力市场吗”，《中国农村经济》，2004年第3期。

篇9

现行的户籍制度黏附着城乡差别化的入学、住房、养老保障等权利配置功能，严重制约着农村宅基地的社保功能向资产功能转化，是影响农户宅基地退出意愿的关键因素。文章在理论分析的基础上，提出两个基本假设，并运用加入控制变量的“双差”分析法，以重庆（实验地区）和武汉（控制地区）的农户调查数据为基础，定量分析和实证检验了户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响。回归结果显示，时间哑变量和地区哑变量的交叉项（即户籍制度改革效应）通过了1%的正显著性检验，说明户籍制度改革对实验地区农户宅基地退出意愿产生了显著的影响，使得愿意退出宅基地的农户比例增加了37%；而且在户籍改革力度较大的地区，农户宅基地退出意愿相对较大。另外，“人均住房面积、小康村、城镇郊区村”与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，而“家庭人均非农就业收入、补偿标准”与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系。鉴于此，建议加大户籍制度改革力度，进行户籍制度改革的制度构造与功能分配，构建农业转移人口退出宅基地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制，协调户籍制度与社会保障制度；在此基础上，制定农村宅基地退出程序和补偿标准，设计与城镇住宅用地管理制度统一的农村宅基地复垦整理、收回储备、市场供应与使用监管的政策框架体系，确保退出后的宅基地得到有效利用，从而提高农村土地集约利用水平，为经济社会可持续发展提供用地保障。

关键词 户籍制度；宅基地退出；双差法；影响因素

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）10-0129-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.018

改革开放以来，在中国工业化、城镇化的加速发展过程中，出现了农村人口的历史性转移、迁徙。据统计，在城市打工的农民已有1.6亿人，未来要达到60%的城市化水平，还将会有大量的农民工进城并在城市定居[1]。但由于农村土地管理中宅基地退出机制的缺失，大量在外打工并且定居在城市的农民，其在农村占有的宅基地并未退出，导致了我国许多省份农村人口转移并未与农村宅基地用地缩减相挂钩，造成了大量宅基地的闲置和浪费，主要表现为在农村不同程度地存在“人走屋空”、宅基地“建新不拆旧”、新建住宅向扩展等现象[2]。从资源优化配置角度来讲，农村宅基地退出机制的建立，对于交出宅基地的那部分进城农民而言，他们闲置的资产得以盘活，并获得财产性收益，为解决其进城后的居住问题提供部分资金；而对于国家而言，这部分退出的宅基地可以进行复耕，从而增加耕地面积，也可以将其收归国有，转化为城市建设用地，缓解城市用地紧张局面，保障经济社会的可持续发展[3]。但是在现实中，农村宅基地退出改革并未如改革者所愿，而且也并不受农户欢迎[4]，绝大部分外出务工农民并没有放弃自己的承包地和宅基地。学者们普遍认为，经济补偿标准、家庭经济收入状况、家庭劳动力非农就业状况、家庭赡养人口状况、社会保障完善程度等是影响农户宅基地退出的基本因素[5-7]。另外，是否还存在一些关键因素呢？邓海峰认为户籍制度作为一套在计划经济体制下建立和完善起来的、黏附着各种资源配置和权利分配制度的社会管理制度，严重阻碍农村土地使用权的自由流转[8]。在现行的户籍制度下，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，使其在自主地选择职业、居住地的同时毫无后顾之忧。然而，在广大的农村地区，以还原经济自由为导向的经济身份改革未能在农民身上得以实现，同时，社会身份又决定了他们在离开土地、脱离集体经济组织后没有新的社会保障来源，因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。可以说，现行城乡二元的户籍制度阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的农村宅基地使用权退出的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。户籍制度改革后农民获得了同等的城市合法生存权利，在此基础上农民工经济收入、消费心理、意识观念随之改变，与其联系最为密切的农村宅基地的总体态势、区域格局及耦合特征等方面也必然受到影响[6]。

从长期来看，土地和户籍制度的联动改革既能够为下一轮的中国经济增长注入新的动力，又能够促进区域间平衡和城市内部的和谐发展[9]。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与农村宅基地使用权退出制度相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心、以完善农村宅基地使用权退出机制为目的的政策建议。

1 户籍制度对农户宅基地退出的影响：黏附效应抑或替代效应？

建国初期出于重工业发展的需要，我国逐渐形成了以将农民禁锢在土地之上，保证农业生产稳定，控制农村人口过快流入城镇为主要目的的户籍制度。在新的历史时期，户籍制度制约人口自由流动与迁徙的作用在新的历史时期被逐步地弱化，如今已经在事实上丧失了限制人口自由流动的功能[10]，进而演变为排斥农村人口与城镇居民分享资源，维护城镇居民既得利益的制度工具[11]。现实中出现的如下矛盾现象即可说明问题：中小城市因其户籍含金量较低，其政府最终将趋于不断降低户籍门槛；相反，户籍含金量较高的大中城市最终则趋于不断提高户籍门槛[12]。这种制度安排所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致农民无法自由流动、农村土地要素无法自由流动从而使得农村土地的社会保障功能无法货币化。因此，户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，而在于恢复户籍制度的单一功能，取消黏附于户籍制度之上的各种资源配置和权利分配的具体制度，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具[8]。户籍制度改革势在必行，而且户籍制度应该要与土地制度联动改革。

据此，本文拟提出以下两个假设，并运用相关模型进行实证分析与检验。

（1）现行的户籍制度黏附着城乡差别化的入学、住房、养老保障等权利配置功能，严重制约着宅基地的社保功能向资产功能的转化，是影响农户宅基地退出意愿的关键因素。对比不同地区的户籍制度改革实践可以发现，在改革力度较大的地区，农户宅基地退出意愿相对较大，户籍制度改革对农户宅基地退出决策发挥着较强的促进效应。据此提出本研究第一个假设：

假设Ⅰ： 户籍制度是影响农户宅基地退出的关键因素，随着户改力度的加大，农户宅基地退出意愿有所提高。

（2）不同类型的农户，家庭资源禀赋（非农就业人数、经济收入水平、家庭人均财富等）不同，宅基地在其家庭保障中所发挥的作用不同，对户籍制度改革的期望也有所不同。一般而言，家庭非农就业人数较多、经济收入较高、家庭人均财富较多的农户，更看重的是宅基地的资产功能，宅基地资产价值一定程度上替代了其对户籍制度改革的期望。据此提出本研究第二个假设：

假设Ⅱ：具有不同的家庭资源禀赋的农户，其宅基地退出意愿受户籍制度改革的影响不同。

通过添加控制变量，利用公式（2）的回归方程对农户调查数据进行回归，不仅具有双差回归分析方法的优点，同时可以控制其他可能因素的干扰，从而分离出户籍制度改革这一外部事件对农户宅基地退出意愿影响，还可以发现对农户宅基地退出意愿可能产生影响的其他因素。

2.2 研究区域选取

实证研究区域的选择在本研究中最为重要。根据“加入控制变量的双差方法”运用的要求，需要选取一个户籍制度改革进行的地区（实验地区）和一个没有进行户籍制度改革的地区（控制地区）。

实验地区的选择则需要有较强的代表性。毫无疑问，重庆市被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，积极推动城乡土地制度和户籍制度改革，创新地票制度，有力地促进城乡人口迁移和农村土地流动。特别是，2010年8月1日颁布实施了《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》（以下简称《办法》）后，重庆市城乡土地制度和户籍制度改革全面推进。重庆市的改革不仅力度较大，而且覆盖面较广，具有较强的代表性。

而控制地区的选择则需要主要考虑降低统计分析的误差，即为了尽量降低两个地区的观察变量（除受户籍制度不同影响外）所受的其他不同性质的影响，除了引入控制变量以外，对比研究的省份尽量做到规模相当、地域相邻、经济实力相仿。鉴于此，本文拟选取武汉市作为控制地区。

2.3 指标设计与数据描述

因变量上文已经论述，自变量设计如下：

①农户家庭禀赋，包括：家庭人数（个）、家庭劳动力人口比例（%）、家庭人口中最高教育年限（年）、是否机关干部家庭（哑变量）、人均住房面积（m2/人）、住房结构（土木=1，砖混=2，钢混=3）；另外，还需要考虑家庭所在村状况，包括：村是否小康村（哑变量）、村是否城镇郊区（哑变量）。②家庭劳动力非农就业状况，包括：家庭劳动力非农就业人口比例（%）、家庭人均非农就业收入（元/人）。③家庭经济收入状况用家庭人均财富（元/人。财富定义为家庭拥有的所有资产的货币价值，具体内容包括现金、存款、对外投资、对外借款和固定资产原值并扣除借入款）[14]表示。④家庭赡养人口状况，用65岁以上老龄人口所占劳动人口（14岁到64岁）的比重即赡养率来表示。⑤家庭社会保障状况，包括：新型农村合作医疗保险参保率（%）、新型农村养老保险参保率（%）。⑥拆迁补偿诉求，包括：补偿标准诉求（现行标准=1、与城市拆迁标准相同=2、双方谈判=3）、补偿方式诉求（货币补偿=1、产权置换或其他=0）。

鉴于重庆（试验地区）于2010年8月1日实施户籍制度与农村土地退出改革，因而选择2009年和2011年作为改革前和改革后。课题组于2010年7月和2012年7月两次赴重庆市的江津区、永川区、渝北区、城口县和武汉市的江汉区、青山区、江夏区、黄陂区，共8区（县）56个行政村560户村民（全部选择的是未退出宅基地的农户，这是因为：一方面，已经退出宅基地的农户并不多；另一方面，在退出宅基地的农户中，真正自愿退出的很少，大多是在政府推行的“城乡统筹”、“农村土地整治”过程中的被动退出）就2009年和2011年宅基地退出意愿及家庭基本情况进行调查，分别回收有效问卷525份和512份。问卷的统计分析结果见表1。

分年度来看，重庆、武汉农户宅基地使用权流转意愿的平均值由2009年的2.988、2.853分别上升到2011年的3.545和3.491（表1）。分地区来看，不管是2009年还是2011年，重庆农户宅基地使用权流转意愿的平均值均高于武汉（表1），这说明在户籍制度改革力度较大的地区，农户宅基地使用权流转意愿相对强烈。另外，从重庆和武汉两地16个自变量调查结果的对比可见，各变量之间的差距并不大，这说明我们选取武汉作为控制地区具有较强的合理性。

2.4 计量结果及分析

通过使用上述16个自变量，对模型进行回归分析（回归方程估计结果见表2），以考察户籍制度改革对农户宅基地退出意愿的影响。

由表2可见，大部分变量的估计结果都十分显著，而且系数符号与理论预期基本吻合，这说明我们的估计是有效的。下面根据模型估计结果将户籍制度对农户宅基地退出意愿的主要结论归纳如下：

第一，时间哑变量没有通过显著性检验，说明户籍制度改革前后，农户宅基地退出意愿并没有显著的变化，这可能是由于重庆市2010年8月才颁布《办法》，而本文选择2011年作为“改革后”，时间跨度较短，《办法》的效应还没有显现。

地区哑变量通过了5%的正显著性检验，说明试验地区（重庆）和控制地区（武汉）农户宅基地退出意愿具有显著差异，试验地区（重庆）农户宅基地退出意愿为控制地区（武汉）的1.29倍。

时间哑变量和地区哑变量的交叉项（即改革效应）通 过了1%的正显著性检验，说明户籍制度改革对实验地区农户宅基地退出意愿产生了显著的影响，使得愿意退出宅基地的农户比例增加了37%。由此可见，“户籍制度是影响农户宅基地退出的关键因素。在改革力度较大的地区，农户宅基地退出的意愿相对较大”，假设Ⅰ得到验证。

第二，其他控制变量对农户宅基地退出意愿的影响总结如下：①人均住房面积与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，这说明农户现有住房面积越大，其对住房满意度越高，因此对宅基地的退出和房屋的拆除具有较强的抵抗心理；②家庭所在村是否小康村、是否城镇郊区均与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，这符合一般常识，即小康村人均收入水平相对较高、村庄环境和居住环境相对舒适，他们更愿意待在农村，而不愿意退出自己的宅基地和房屋。而村庄位于城镇郊区则房屋出租的机会则大，农户因此获得了长期、稳定的宅基地财产收益，在目前农村宅基地使用权流转正常市场价格没有形成之前，宅基地的长期、稳定的出租收益远高于一次性流转收益，因而农户不愿意退出自己的宅基地和房屋；③家庭人均非农就业收入与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系，这可能是由两方面原因造成的：首先，非农就业收入较高，说明外出务工时间较长，相对较容易融入和接纳城市生活。其次，非农就业收入较高，他们承担搬迁和城市居住费用的能力相对较强，并且能够享受城市居住环境带来的清洁与便利；④补偿标准与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系，毫无疑问，一直以来农村征地拆迁补偿标准都是农户关注的焦点，也是农村征地冲突的核心问题。如果当地的补偿标准越高，农户愿意退出宅基地的意愿相对就较高。一个很好的例证就是现在很多经济发达地区的城郊结合部的农户大多倾向于征地拆迁，因为他们能得到较高的补偿和城市住房，生活因此而改变。

综上所述，“不同类型的农户，家庭资源禀赋不同，宅基地在其家庭保障中所发挥的作用不同，对户籍制度改革的期望也有所不同，假说Ⅱ得到验证。

3 结论与政策建议

本文运用加入控制变量的“双差”分析法，以重庆和武汉农户调查数据为基础，对户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响进行定量研究。研究发现，户籍制度改革对农户宅基地退出意愿产生了显著的正影响，在户籍改革力度较大的地区，农户宅基地退出的意愿相对较大；另外，人均住房面积、家庭所在村是否小康村、是否城镇郊区与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，而家庭人均非农就业收入、补偿标准与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系。本文提出的假说Ⅰ和假说Ⅱ得到验证。

上述结论隐含的政策含义是：在现行的户籍制度下，农民无法享受与城镇居民同等的就业、住房及子女入学权益，农村宅基地承担起了对农民的社会保障职能，这大大制约了农户退出宅基地的意愿和行为。要想推动农户退

出宅基地，从而盘活农村土地资产，提高农村土地集约利用水平，户籍制度改革是先决条件。为此，首先，加大户籍制度改革力度，进行户籍制度改革的制度构造与功能分配，构建农业转移人口退出宅基地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制，协调户籍制度与社会保障制度；其次，制定农村宅基地退出程序和补偿标准，规范引导农村农民自发退出宅基地；最后，设计与城镇住宅用地管理制度统一的农村宅基地复垦整理、收回储备、市场供应与使用监管的政策框架体系，确保退出后的宅基地得到有效利用，从而提高农村土地集约利用水平，为经济社会可持续发展提供用地保障。

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Effect of Household Registration System on Farmers’ Willingness ofExiting from Rural Housing Land

ZHU Xinhua

（School of Public Administration，Hohai University， Nanjing Jiangsu 210098， China）

篇10

户籍管理的城乡二元化是计划经济时代的产物，有其时代局限性，随着社会的发展，特别是改革开放以来，城乡社会环境和经济发展水平发生翻天覆地的变化，城乡二元户籍管理制度体系已经越来越无法满足社会发展的需要，成为禁锢社会发展、特别是农村地区发展的主要因素。鉴于此，应该对当前的城乡二元户籍管理制度进行改革，以此顺应城乡经济发展的需要。

城乡经济统筹发展户籍管理制度改革

1城乡二元户籍制度的由来及现状分析

1.1城乡二元户籍制度的由来

城乡二元户籍制度正式确立于1958年，将中国人口区分为“农业户口”和“非农业户口”，并人为赋予不同类型的户口不同的权限和功能，限制农业户口的自由迁徙，将非农业户口与粮油配给、社会福利等挂钩，无形中限制了农民的许多权利。在当时的经济条件下，能够满足社会稳定和发展的需要。但是，随着社会的发展，该种户籍管理制度的弊端逐渐显现，成为制约社会发展的重要因素。

1.2城乡户籍制度的现状

改革开放以来，社会保持高速发展态势，国内的城镇化进程持续推动，导致城乡人口发生大规模的迁徙和融合，城乡界限被逐渐打破，在此形势下，原有的城乡二元户籍制度成为制约农村地区发展，损害农民权利的落后政策，亟需进行户籍制度改革。经过近些年的努力，截止2016年4月，已经有29个省市提出户籍改革方案，积极开展城乡户口的统一工作。然而，在具体的方案和执行上，各省市之间差距较大，大多采取放宽城镇户口落户条件的方式实现城乡户口的统一。不得不说，户籍管理制度从现行的城乡二元管理制度到真正的城乡统一户口登记制度还有很长的路要走。

2城乡二元户籍管理制度对城乡经济统筹发展的影响分析

2.1人为制造居民的阶级差异

人格权利是社会平等的重要表现，就此分析，城镇居民和农村居民并无本质区别，应该得到同等对待。但是，在实际的社会中，城镇居民享受到的福利、待遇等明显高于农村居民，这种因户籍差异导致的不平等情况在社会中极为普遍，甚至出现伤害赔偿的“同命不同价”问题，严重损害农村户口人群的利益，人为的制造社会的不同阶级，影响社会的稳定和和谐。

2.2阻碍社会劳动力的市场化流动

伴随着社会生产力的提高，农村地区的劳动力出现大量剩余。与此同时，城市的高速发展产生大量的就业岗位，亟需劳动力予以填补。按照市场化的人力资源配置原则，农村的剩余劳动力流入城市中是最为合理的，符合各方的根本利益。然而，受到城乡二元户籍制度的限制，农村户口在城市就业、生活和工作受到一定的限制，对劳动力的市龌流动造成极大的阻碍，影响劳动力资源的最优配置。

2.3无法真实反映社会的人口结构现状

当下，人口的区域间和城乡间的流动极为频繁，大量的农业户口群体已经融入到城市生活当中，严格按照城乡二元户籍管理制度进行户籍管理已经无法真实反映社会的人口结构现状和流动状况，失去其管理价值。而且，如果不对其进行变革将对国家方针、政策的制定产生误导，影响社会的健康发展。

3城乡户籍制度改革的基本思路

3.1稳步推进

历经几十年的应用，城乡二元户籍管理制度已经融入社会的方方面面，进行制度改革无法一蹴而就，不能采取一刀切的方式，而是根据户籍管理的现状制定切实可行的阶段性改革方案，稳步推进户籍制度改革，最终实现户籍管理制度的平稳转化，避免因户籍制度改革导致的各类社会问题。

3.2因地制宜

当前，国内各省市之间的社会和经济发展水平呈现显著的区域性差异，城乡之间的差距也有所差异，进行户籍制度改革时，不能盲目的取消农业户口和非农业户口的区别或将农业户口并入非农业户口当中，而是应该根据各省市的人口结构、社会和经济发展状况等因素综合考虑，制定切实可行的户籍制度改革方案，逐步消除农业户口和非农业户口的界限。

4城乡经济统筹发展背景下户籍制度改革的具体策略

4.1推动农村地区的发展

从本质而言，城乡户籍管理制度的相当一部分问题是由于城乡社会和经济发展的不均衡导致的，广大的农村地区经济较为落后，医疗、教育、交通等基础服务水平偏低，导致城乡间存在明显的差距，使得非农业户口和农业户口之间的利益矛盾极为突出。所以，在经济发展中，应该给予农村地区的经济发展和城镇建设以一定的资源、政策倾斜，推动农村地区的快速发展，缩小城乡差距，进而降低户籍制度改革的难度。

4.2借助农民工进城实现农业户口向非农业户口的转化

当前，大量的农村青壮年进城务工，许多人已经在城市中生活和工作，彻底融入城市当中，对于此类务工人员，应该放宽落户限制，允许并鼓励农民工进行户籍的转换，给予其与非农业户口同等对待的教育、就业、住房等方面的政策，在维护农民工社会权益的同时，推进户籍制度改革的深入开展。

4.3尽快完善户籍管理法律体系

户籍管理工作是国家的重要工作之一，应该尽快构建完善的法律制度体系，将户籍改革纳入到法律的监管范围内，借助法律手段维护公民的平等权利。与此同时，为各省市的户籍制度改革提供基础和理论支撑，推动户籍制度改革的扎实开展。

结束语：总体而言，户籍制度改革是城乡经济统筹发展的基本要求，是促进社会进步和经济发展的重要方面，各级政府和有关部门应该从辖区内的人口现状出发，制定切实可行的户籍制度改革方案，逐步消除农业户口和非农业户口的界限。

参考文献：

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