行业监管范文

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篇1

论文摘要：本文通过对中外银行业监管体制现状的比较，指出了我国目前银行监管存在的问题。并借鉴发达国家成功经验，具体从五个方面提出完善我国银行业监管的建议。

一、国外发达国家银行业监管现状

在世界各国银行监管领域，美国的银行监管被公认为是最成熟、最完备、最具代表性的。

(一)监管组织机构

目前，美国银行监管体系是一个以美国联邦储备银行为主体包括其他政府金融管理机构共同参加的庞大的金融管理体系。这一巨大的管理体系控制着美国所有的银行，建立起了一个有系统分工的、纵横交错的金融管理网络。其目标是适应银行业发展的内在要求和经济、金融形势的变化，建立既保障银行业安全又富有竞争性和活力，公平与效率并重的健全的银行监管体制。“两级多元化”的监管体制是美国银行业监管最突出的特点。法律一方面赋予联邦监管商业银行的职能，另一方面又授权各州政府行使监管职责。美国的银行也因此分为“国民银行”和“州立银行”。“国民银行”依照联邦法律登记注册，接受美国联邦储备银行的监管。“州立银行”依照各州法律登记注册，接受各州政府的银行监管机构监管。银行监管具有明显的“两级”监管特点。另外，“多重化”是美国银行业监管的另一特点。除前面所介绍的两个基本监管主体之外，货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、联邦储备理事会(FRB)等也都从各自的职责出发参与商业银行的监营。

(二)监管措施

1各监管主体之间，监管者与被监管者的高级管理人员和内部审计部门之间定期进行信息交流。通过交流，既加强了不同监管者之间监管信息的交流和沟通，避免监管漏洞的发生，又通过直接与金融控股公司高级管理人员和内部审计部门人员的沟通，及时获取必要的信息。

2金融控股公司要定期向监管者递交自身内部风险评估报告。通过对公司自身评估报告的阅读和对报告内容的核查，监管者可以了解公司面临的风险以及公司的风险管理程序是否有效。在此基础上，监管者可以对金融控股公司或整个金融行业的风险状况做出评价。

3为确保商业银行和整个金融体系的安全，获得商业银行关于风险管理和内控制度的足够信息，监管者可以实施现场检查。检查的内容包括对商业银行的信息收集系统、决策系统的评价，以确保建立在信息收集基础上的银行风险管理和控制程序的有效性，并将现场检查的评价结果与现场检查前的评价结果进行比较后，决定未来的监管策略。

4对资产流动性的监管是美国金融监管当局防止商业银行发生信用危机的另一项极为重要的措施。美国金融监管当局为了分散商业银行的贷款风险，要求商业银行将单一借款与银行自身的资本量挂钩。美国的法律规定，商业银行对单一客户的贷款不得超过该行自有资本的10％。

5资本充足率管理始终是监管者控制商业银行经营风险的重要内容。美国监管当局除了按照巴塞尔协议对银行业资本充足率的要求监管商业银行以外，正在试验一种新的资本充足率的监管方式——预先承诺制。即监管当局设定一个测试期间，商业银行在测试期初向联储承诺其资本量水平，在整个承诺期间内，只要累计损失超过其承诺水平，美国监管当局将对其给予提高资本充足率的惩罚。这一方案主要适用于内部风险管理和控制较好的银行。这样就减少了监管成本，激励商业银行强化对风险的自我控制。

二、我国银行业监管现状

(一)我国银行业监管发展情况

1在总结以往监管经验的基础上，提出了新的监管理念，即“管法人、管风险、管内控和提高透明度”。其中，坚持促进银行内控机制的形成和内控效率的提高，坚持以风险为监管主线，是银监会及其派驻机构重要的监管原则。银行监管工作的重心正在从合规性监管向提高内控有效性和坚持以风险为本的审慎监管转变。

2在新的监管理念下，我国银行业监管工作正进行着监管制度、方式和手段的创新，系统规划和科学设计了一系列审慎监管的规章和指引，全面加强了银行业监管工作，与一些境外金融监管部门建立了监管合作和信息交流机制。新的监管理念及其实践措施在探索建立中国有效银行监管的新框架过程中产生了积极效果。银行业在我国宏观经济形势发生重大变化的情况下保持了平稳运行，商业银行不良资产余额和比率双双下降，银行业改革和开放取得了新突破。

(二)目前我国银行业监管存在的缺陷

1银行监管法律法规尚待健全。我国现有的银行业监管法律法规不够健全，在现已出台的银监法中，没有与之相配套的法规。有些法律法规条文的可操作性不强。如对不遵守审慎经营规则的银行业不能采取强制措施发现银行经营有问题不能进行接管。另外，法律法规出台的速度落后于金融创新的速度，往往是新的金融产品出现以后才开始出台相应的法律法规来规范银行的经营行为，这个矛盾在混业经营日趋发展、新业务新产品层出不穷的今天表现得尤为突出。

2银监会与央行的关系需进一步理顺。银监会与中央银行的关系，一是监管信息的共享问题。中央银行制定货币政策的微观基础是金融机构经营行为、财务状况和风险控制情况及企业与个人的信贷行为。这些信息应来自监管部门上，由于两个机构存在一定的摩擦，信息共亨困难。二是对出现流动性风险和退出市场的金融机构的资金救助问题。中央银行是最后贷款人，对出现流动性风险和退出市场金融机构提供资金支持。银行监管部门应当在对金融机构风险正确评价的基础上，及时审慎地向中央银行提出向高风险金融机构提供资金支持。中央银行资金支持应尽量减少直接发放信用贷款救助，而是通过再贴现形式或某一中介来发放救助资金。因此，中央银行与银监会之间有关金融稳定的协调机制欠缺已成为一个紧迫的问题。

3监管技术指标欠缺。目前，我国银行业监管人员在对银行监管过程中，科学利用指标体系对银行机构的风险状况进行分析的能力还不强，同时，银行机构还未完全建立系统的商业银行风险评价模型和预警系统。银行信用风险评级工作还没有实质性的进展。随着国际金融市场的发展，金融创新产品日益增多，现有的监管手段已不能完全适应发展的需要。

4监管人员素质有待进一步提高。目前我国银行监管人员在一定程度上存在着层次低和业务水平参差不齐的现象。具备扎实的金融财会知识并掌握现代分析工具的复合型监管人才极度匮乏，已严重制约了我国银行监管水平的提高。

三、国外银行业监管的启示

1进一步完善与现代商业银行监管相适应的法律法规，力求使其具有较强的前瞻性和可操作性。银行监管必须有法可依、有章可循，我们应大量吸取国际上监管法律法规的优点，最大限度地完善我们的监管法规体系。

2银监会与中央银行之间应当保持紧密合作。银监会与央行保持紧密合作，尤其在信息收集方面的合作，尤为重要。一方面，央行制定和实施货币政策所需要的许多信息均来自于银行监管当局对银行机构的现场检查和非现场检查。另一方面，银监会也需要央行的信息资料。在这方面，我们可以借鉴英国英格兰银行和FSA在信息共享方面的做法。因此，银监会和中国人民银行之间要及时沟通有关金融市场风险和运营情况，通过信息共享和相互提供服务避免重复，以节约成本，提高效率。

3借鉴和运用国际经验和国际监管惯例，制定符合我国实际的风险分析系统和监管指标体系。银行监管机构应对银行业的有关信息进行量化管理，使用相关的经济分析方法如比率分析法、趋势分析法、构成分析法及贷款规模预测、风险集中度预测、流动性预测等对数据进行科学的量化分析。监管指标的设计应根据不同地区、不同银行机构以及不同的风险特征来确定。监管分析指标应充分体现科学性、准确性、及时性和真实性。

篇2

《通知》理顺了相关部门的职责关系，有利于规范中国PE行业的监管，促进中国PE行业的健康有序发展。

从国外实践来看，政府相关部门对PE行业往往有监管和扶持两种职能。在PE发展早期，政策扶持非常重要，而负责扶持职能的一般都是经济发展部门，如中小企业局、经济发展局、经济发展委员会等。而PE发展到一定阶段，监管就会介入，对PE实施适度监管，而负责监管职能的一般是证券监管部门，如证监会、金融管理局等。

中国PE的发展早期，国家发改委负责扶持职能，对中国PE（特别是VC）的发展，起到了非常积极的作用，贡献巨大。可以说，如果没有国家发改委的扶持，中国PE就不可能有今天的发展成果。

随着中国PE行业的进一步发展，作为扶持部门的国家发改委，为进一步规范和促进PE行业的发展，不可避免地采取了一些监管措施，如事后备案制度、最低出资额度规定等。而从PE行业的本质来说，更适合由作为证券监管部门的中国证监会来实施监管。由此，中国PE的监管，形成了国家发改委和中国证监会的双重监管局面，甚至在一定程度上会阻碍中国PE行业的进一步发展。

此次中编办的《通知》，区分了中国PE行业的监管与扶持职能，理顺了中国证监会和国家发改委的职责关系，明确中国证监会负责PE行业的监管职能，国家发改委负责PE行业的扶持职能，消除了目前双重监管的不利局面。

PE行业的监管，主要目标是保护投资者利益和防止系统性金融风险。《通知》明确提出，对PE“实行适度监管”。作为监管部门，对PE的监管一定要坚持以下原则：不是成为PE行业发展的约束，而是为PE行业的长期持续发展提供制度和环境保障。

根据成熟国家经验，PE作为一种私募集合投资方式，都以行业自律为主，行政监管为辅。在行政监管上，主要采取制定规范和事后执法，部分国家辅之于事后备案制度，但没有国家采取事前审批制度。

中国PE经过这么多年的发展，已经初步形成了有效的监管制度，但在一个重要环节上缺失，即没有合格投资者制度。近期发生的一些PE乱象，特别是打着PE旗号进行非法集资的事件，在很大程度上，跟合格投资者制度的缺失有直接关系。

因此，作为PE监管部门的中国证监会，应该结合国外经验和中国实际，特别是私募证券投资基金、中小企业私募债券投资者适当性管理的成功经验，尽快制定PE的合格投资者制度。

国外经验表明，合格投资者制度的建立，既有利于PE行业的风险管理，亦能够促进其发展。合格投资者具备理性投资能力，能够更加充分认识PE基金的投资风险，从而使得PE的市场风险处于合理水平。同时，合格投资者制度建立后，可在此基础上放宽监管，有利于PE行业创新，从而促进PE行业的发展。

PE行业的扶持，是通过税收优惠、资金扶持等手段，促进PE行业的发展。中国PE行业尚处于发展初期，仍需要扶持政策促进其进一步发展。从国外经验来看，PE行业的扶持，主要是对VC基金的扶持，对非VC的PE基金不给予扶持。

篇3

初试牛刀

《》：中国银监会成立以来，业界普遍感受到中国银行业机构的风险在下降、风险意识在强化、风险管理水平在提高，这显然与银监会有效开展的外部监管是分不开的。请问您如何看待银监会这几年来的工作？

邓智毅：我认为可以从以下一些方面来看待银监会三年来所做的事情：

在监管法规建设方面，初步建立了银行业审慎监管法律体系；

在监管理念和框架建设方面，逐步形成有效的银行业监管框架；

在监管思路方面，推行资本审慎监管，银行业抵御风险的综合能力不断增强；

在监管基础建设方面，建设监管信息系统，对各类银行业金融机构的智能化监管取得进展；

在监管重点和解决突出矛盾方面，着力推进银行业案件专项治理，建立了覆盖信用风险、市场风险、操作风险监管的一系列重大举措；

在银行业改革和开放方面，深入推进银行业金融机构的综合性改革，银行业对外开放水平迈上了新的台阶；

在监管合作方面，银监会先后与美国、英国等20个国家和地区的金融监管当局签署双边监管合作谅解备忘录，与人民银行、证监会、保监会的监管协作机制日趋完善。

《》：前两年银监会的一项核心工作就是如何降低银行的风险，并较为密集地出台了很多制度和操作细则，大家也许会感到惊讶：这么多的制度和细则是如何较快地推出并被各方接受落实的？

邓智毅：我总的一个体会是，一切要从银行业监管、改革、发展的实际出发，抓住突出矛盾，解决重点问题，增强政策法规的针对性。每个法规出台前银监会都通过网络征求意见，最大程度地倾听和吸收包括银行业金融机构、中介机构和广大金融消费者的意见。

银监会制定的制度和办法对商业银行自身经营与发展具有较强的指导作用，使商业银行能够积极主动地学习和贯彻。银监会还通过日常的非现场监管和现场检查，及时发现商业银行经营和管理中的问题，督促其按照有关制度和办法进行整改，保证了制度的执行和落实。

《》：作为巴塞尔新资本协议的三大支柱之一，有效的监管是非常重要的，您如何理解“有效”这一概念？在您看来，中国银监会的监管是否做到了“有效”？

邓智毅：监管有效性问题在国际和国内是一项长期研究课题，涉及理论研究与实践经验。我理解监管有效性既包括监管资源的有效配置，也包括监管效率提高的含义。监管有效性问题包括银行业金融机构的内部管理和银监会的外部监管两个方面。从银监会的外部监管看，还存在局部的监管政策、法规互相矛盾等问题。

从2003年起，中国银监会按照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，制定并开始实施《提高银行监管有效性中长期规划》。通过对照巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》开展的每两年一次的自我评估，中国银行业监管与核心原则的差距不断缩小，“大体符合”和“符合”的占比从2002年底的12%上升到2004年底的28%，预计2006年还会继续上升。

《》：在您的监管理念中，透明度是非常重要的概念。现在一部分银行类机构的信息披露工作还比较落后，中国银监会如何强化机构的信息披露？

邓智毅：银监会将在下一步工作中，按照巴塞尔新资本协议第三支柱――市场纪律的要求，继续强化银行业金融机构对信息披露的认识，明确责任，增强信息披露的自觉性；督促银行业金融机构加强市场约束意识，增强自律观念，正确处理信息披露中公开与保密、简单与详尽、法定披露义务与自愿披露责任、市场信息需求与监管信息需求等方面的关系，准确把握信息披露尺度，提高信息披露质量；督促银行业金融机构进一步丰富信息披露方式，充分利用各种载体和手段提高信息披露的广泛性和全面性，鼓励充分运用各种现代信息技术，特别是网络技术，完善和创新信息披露方式，提高信息传播效率，及时、准确地披露相关财务信息和非财务信息。

孜孜以求

《》：银监会一直非常重视银行业内部控制体系建设，您觉得目前中国银行业内控水平如何？在银行不断强化内控的今天，为何各种案件依然层出不穷？

邓智毅：我国银行业金融机构，特别是国有商业银行，近年来在内部控制建设方面作了大量工作，取得了较好成绩。目前，已经股改的各国有银行董事会下均已设立稽核委员会，聘请海内外专业人士担任主席，全面加强银行内部稽核工作。国有银行正以业务流程改造为契机，大力推行前、后台分离。同时，各银行纷纷出台管理制度，加强业务操作规范管理，防范道德风险。

当然，由于历史原因，我国商业银行长期缺乏企业意识、市场意识、竞争意识，对人员管理不严，制度缺失、政策执行不到位等现象较为突出。相当多的银行基层分支机构有章不循、执章不严，再加上许多银行分支机构科技手段落后、人员素质参差不齐，出现问题不能及时发现，以致酿成重大案件发生。对此，银监会始终给予高度重视，正从各方面深入推动商业银行加快内控建设，以打造内控严密、责权清晰的现代商业银行。

《》：银监会另外一个工作中心是加强对银行的资本约束，并建立了商业银行资本金的补充机制。那么，现在中国银行业资本充足率水平是否得到了显著的提高，存在的主要问题在哪里？

邓智毅：近年来，中国银行业资本充足水平有了很大改善。国内资本充足率达标银行从2003年底的8家增加到2006年9月末的66家，达标行资产占比相应地从0.56%增加到74%。从目前的情况看，主要的问题体现在两个方面。

中国银行业整体资本充足水平仍然偏低。尽管一些银行通过不良资产剥离、注资、上市等方式达到8％的资本充足率监管标准，但与国际先进水平相比，仍有很大差距。部分银行在业务快速发展的背景下，资本充足率尽管暂时达标，但存在接近最低标准甚至低于监管标准的可能。另外就是包括农业银行和部分农村信用社在内的很多银行的资本充足水平仍未达标，这对银行体系整体稳定性构成威胁。

按照巴塞尔新资本协议进行资本监管对现有监管模式带来挑战。银监会的具体策略可以概括为“两步走”和“双轨制”。“两步走”就是先执行好1988年的资本协议，在2007年1月1日过渡期结束时，确保绝大多数商业银行资本充足率达到或超过8％；与此同时，鼓励大银行开发内部评级体系，当条件成熟时采取内部评级法进行资本监管。“双轨制”就是将来对商业银行资本监管不搞“一刀切”，具备条件的大商业银行采取新资本协议进行资本监管，而对于其他银行，继续按照《商业银行资本充足率管理办法》实施资本监管。

银行发展的旗手

《》：银监会成立金融创新监管部门来引导、规范银行创新，您对当前中国银行业的创新和银监会的角色有何评价？

邓智毅：目前商业银行在金融衍生交易、个人理财业务、电子银行和银行卡业务、综合经营等创新领域都取得了可喜的进步，已有62家中外资银行取得衍生品交易资格。近30家中资银行经办境内人民币理财业务余额达1300亿元，近20家外资银行在境内提供外汇理财产品。已有17家中外资银行取得开办代客境外理财的业务，共推出9款QDII银行产品。电子银行的业务规模达到100万亿元，银行卡发卡量从2001年的3.8亿张增长到目前的10.3亿张。银行与证券保险的合作不断深化。交行、中行、建行提出设立保险公司的申请，银监会正会同相关部门研究。资产证券化试点工作进展顺利，已有2家银行和2家资产管理公司开办了此项业务。

银监会鼓励审慎经营的银行开展金融创新活动，《商业银行金融创新指引》对中国银行业的金融创新以及创新监管提出了指导性意见，这标志着中国银行业金融创新和创新监管跨入一个新的发展阶段。

《》：银监会的另一项重要工作是推进各类银行业机构的改革开放，银行业改革开放同银行业的监管是什么的关系？

邓智毅：首先，建设一个富有效率和充满竞争的银行体系、提升我国银行业的市场竞争力是监管者的一项重要职责。我国银行业的国际竞争力总体上较差，监管者要帮助银行业金融机构提升包括资本、管理、技术、产品、服务及网络方面的整体竞争力，必须重新整合现有资源并充分利用外部资源，以改善其公司治理、风险管理、内部控制、信息系统，改变其创新能力与盈利能力较低、资本补充与自我发展能力不足的被动局面。

其次，提高银行业的竞争能力，从根本上解决银行体系存在的问题，需要监管、改革与开放并重。银监会按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，发挥产权的激励功能，引导商业银行稳妥引进境外战略投资者，不断建立和改进银行业金融机构经营绩效的考核机制，完善人力资源管理体制，以消除银行业高风险、低效益的制度和体制性根源，提升银行业的综合竞争力。从这个意义上，银行业的改革开放与银行业监管的目标是一致的。改革开放加速了中国银行业的国际化，也对银行监管有效性的提高起到促进作用。

《》：国有银行改革目前最受关注，也有不少争议。中国银监会作为监管部门而不是所有者代表，为何要对国有银行改革的业绩指标进行考核？

邓智毅：国有商业银行是我国银行业的主要组成部分，对国有银行各项指标进行评价监测在中国有非常重要的意义。《国有商业银行公司治理及相关监管指引》明确提出要改革管理体制、完善公司治理结构、转换经营机制和提高经营绩效。围绕这几个中心环节，要求每个国有银行最终成为“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代化股份制商业银行”。银监会对国有商业银行改革业绩的考核不仅考虑了中国具体国情，也充分体现了国际先进银行的基本现状和走势。

《》：中国银行业开放日程比承诺提前，银行引入境外战略投资者的步子也越来越快，以致于有人开始担心中国的金融安全问题。您觉得现在中国银行业开放是否过度，如果不存在总量上的过度，是否在策略、技术上有应该改进的地方？

邓智毅：在引进境外战略投资者方面，我们要求境外战略投资者应该符合一定的要求，否则只能作为财务投资者。在这方面，银监会制定了一系列监管政策和措施，对境外金融机构参股非上市和上市中资金融机构的比例作了适当的规定。

一国金融安全与金融机构的股权结构并无必然联系。金融机构完全由国家控股，仍有可能产生系统性金融风险，甚至导致金融危机。目前，世界上有些国家的银行业100%或90%以上为外资拥有，例如新西兰、波兰等国，到目前为止，其并没有发生金融安全问题。中国银行业也不存在引资总量过度的问题。

关于外国银行投资入股中资银行的比例等政策是否进行调整，是对银行业单独作出规定，还是对金融业，包括证券、保险业统一做一个规定，目前还未达成完全的共识。

篇4

监管与审慎经营是相辅相成的｡从监管者角度来看,对银行业的监管是全方位的､外在的监管,其目的是维护银行业正常运行秩序,防止出现系统性或区域性金融风险,而这一目标的实现必须通过金融机构实施审慎经营来实现｡从被监管者来看,通过加强内部管理､自我约束,谨慎经营,保护自身的整体利益,其目的是实现稳健经营,有效规避各种风险,这也是金融监管的目标和监管重点所在｡为此,我们认为要处理好二者的关系,首先要树立审慎监管理念,将其作为持续性监管的一项内容加以高度重视;其次,切实加强对银行业金融机构执行审慎经营规则方面的现场检查和非现场监管力度,发现问题及时纠正,并要依据有关规定做出采取责令暂停部分业务､停止批准开办新业务､限制分配红利､限制资产转让､责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利､责令调整董事､高级管理人员或者限制其权利､停止批准增设分支机构等措施,以确保这些审慎经营规则得到认真落实;三是对现有银监会制订“审慎经营”规则执行情况进行动态跟踪､评价和改进机制,定期对监管法规的实施情况进行跟踪评价,并根据银行业的发展需求对需要完善的及时提出改进建议和意见;四是要对银行业金融机构高级管理人员履行“审慎经营”规则情况进行考核,对未严格履行职责的做出严肃处理｡

二､监管与支持改革的关系

当前我国银行业主要面临三大风险,即信用风险､操作风险和市场风险｡对这些风险的化解,最关键的是要改善银行的公司治理,提高银行的内部控制能力,而做到这些,要靠进一步深化改革才能解决｡支持银行业改革､促进经济发展是银行业监管当局监管职责所在｡但是,支持改革,必须在国家经济､金融政策允许范围之内,金融机构不能打着改革的旗号搞违规违法经营活动｡监管不是阻挠改革,而是推动改革｡监管部门要在银行业改革过程中严格执行国家经济金融政策,认真履行监管职责,不能无原则的支持改革｡一是监管不能缺位,要密切关注银行业金融机构改革中可能出现的各类风险,及时进行风险提示,保持金融稳定;二是监管不能越位,要根据其改革进程和风险管理状况适时调整监管思路和政策;三是监管要强化指导,重点督促其建立功能良好的公司治理结构､科学务实的内部控制机制和灵敏有效的经营管理机制,从而提高风险管理能力和综合竞争力;四是监管要适应经济发展和对外开放的需要,为改革顺利进行创造公平竞争环境和发展环境｡

三､监管与鼓励创新的关系

监管与创新是现代银行业发展的两大永恒主题,相互独立又相互依存｡银行监管刺激创新,银行创新在提高效率时所带来的风险又不得不要求有效的监管｡如果单纯地强调创新而放弃监管,就会产生新的风险甚至导致危机;如果单纯地强调监管而放弃创新,就会抹杀金融的活力甚至遏制金融发展｡只有正确处理金融创新与金融监管的关系,掌握好金融创新与金融监管的平衡点,在监管中创新,在创新中监管,才能实现“监管—创新—再监管—再创新”的良性循环发展的路子｡

四､监管与提高效益的关系

银行业金融机构的经营效益通常是从资产的盈利性､流动性和安全性三方面来加以检验｡直接的经济利益是银行业金融机构最关心的问题,也是监管效果的体现方式之一｡银行业金融机构追求经济效益的前提是必须符合监管部门的要求,依法经营,规范管理,不能单纯为了盈利而违反规定,甚至触犯法纪｡监管部门通过持续､有效的监管,使银行业金融机构转变传统的经营理念和经管方式,各种统计数据更加真实,贷款分类更加准确,经营管理更加扎实,从而使经济效益得以提高｡在监管原则上,监管部门必须按照“准确分类——提足拨备——做实利润——资本充足”的监管思路,运用银监法赋予的行政审批､非现场监管､现场检查､强制纠正和处罚追责等权力的职责,促进银行业金融机构建立科学有效的管理程序和控制方法､合理严密的风险控制机制和灵活多样的绩效考核制度,确保银行业机构在审慎经管的基础上,寻求绩效经管的最佳利润增长点和创新发展点｡在具体监管操作上,一要督促各级国有商业银行加大信贷投放,真正建立起以效益为中心的运营机制;二要督促商业银行积极配合货币信贷政策､产业政策的贯彻实施,实现银行经营效益和货币政策､产业政策贯彻实施的双赢目标;三要督促加强增量贷款管理,切实提高贷款效益;四要督促商业银行建立健全各种内部控制制度,对执行情况进行检查评价,监督其落实制度,提高工作效率;五要督促商业银行加强负债成本核算,优化负债结构,改变总量比例和期限对称比例不合理的状况,积极发展多元化负债,提高稳定性负债和低成本负债的比例,实现业务发展由粗放型､松散型管理向内涵型､集约型管理的转化;六要督促商业银行下大力气压缩费用开支,强化压缩措施,努力降低非生息资产占用数量或使之转化为盈利性资产,提高整体经营效益｡

五､监管与服务的关系

监管与服务,实质上是统一的｡所谓监管服务,就是要通过依法行政､对银行业的规范管理､营造健康有序的金融环境,来实现监管者与被监管者目标统一的有效方法｡离开服务单纯地搞监管,监管就失去了目的和方向,成了无源之水､无本之木;离开监管去谈服务,服务也就成了一句空话｡应正确理解二者的辩证关系,牢记监管的宗旨与目的,寓服务于监管之中｡

首先,要从监管入手｡要树立“严格监管就是最好服务”的观点,依法履行监管职责,使银行业金融机构清楚的认识到,监管约束不是鞭子,而是缰绳｡要按照“管､帮､促”的原则,对发现的问题,帮助被监管单位查找原因,说明危害,提出完善管理的意见和建议,促进其提高管理水平｡

其次,要将落脚点放在服务上｡一是努力营造和谐的金融环境,促进金融机构之间公平竞争｡二是确保市场信息公开化,按照金融监管制度设定了金融机构信息路的各项规定和要求,进行合法､有效的信息披露,使广大存款人全面了解金融机构的资本状况､资产运用､内部控制及管理能力｡三是从政策和机制上引导各金融机构面向世界､面向社会,找准自身市场定位,调整发展思路,转变经营战略,促进自身发展壮大｡

第三,要做到监管和服务“双到位”｡要正确处理严格把关和热情服务的关系;要努力解决提高监管人员的整体素质问题;要大力加强队伍的廉政建设,深入开展反腐败斗争;要建立和完善监督制约机制,多方位､多层次地开展监督检查工作,积极推行监管标准､监管程序､监管结果公开透明,自觉接受群众的监督｡

篇5

关键词：融资性；担保行业；有效监管；思考

引言

由于中小企业大部分的经济实力总体不足，没有充足的资产可以抵押，不能满足银行贷款对于抵押担保条件的符合性要求，以其资质和信用无法获得商业银行的贷款，严重阻碍了其本生的发展。而中国中小企业的生存与发展，几乎是中国担保行业的生存与发展的命脉所在，中小企业融资难问题是否得以妥善解决米关系着中国担保业的生存和发展的稳定。而由于中小企业融资困难这种深刻背景下，融资性担保行业有着极其巨大的融资担保的市场，其产业本生获得了迅猛的发展。

一、融资性担保行业发展现状及问题

我国信用担保行业从1993年开始逐步发展， 15年的发展之后，我国担保行业从无到有，形成了一个发展规模特定的行业。03年到07年，担保机构四年之内翻了接近两番（见图1）。也造成了担保机构借登记注册容易而监管缺失，担保行业运行中存在诸多问题。

图一

（一）高风险与低收益的严重失衡

目前，担保行业基于承担的风险系数过高而导致了行业内部高风险、低收益的状况。一方面，对于不同的客户及担保期限，会有不同的费率，一般不会超过3.6%，在实际过程中，低值收取担保费用却已成为常态，加上银行各期存款利率较低，利息收入少，从而导致担保机构的两大收入来源：担保费收入和存款利息收入不断降低，最终造成了担保行业的低收入现状。另一方面，我国《担保法》的规定导致担保的风险100%地落在了担保机构身上。综上所述，高风险与低收益的严重失衡是担保行业违规经营的重要原因。

（二）担保行业放大倍数有限

担保业务的收入不足以支撑公司的运营，发展的过程中又困难重重，一个不可忽视的原因在于担保行业的放大倍数有限。首先，资本实力不足、风险承担能力差是担保行业放大倍数有限的首要原因。其次，中小企业因为金融危机的影响波及，导致发展环境更加恶劣，资金周转困难，低等级的信用又导致银行不敢轻易贷款给中小企业，因此，在面对本身资金及其有限的中小企业，担保机构也只能降低放大倍数，步履维艰的经营。

二、目前我国融资性担保行业监管的难点

（一）担保行业法律法规的制定不完善

虽然现如今在小企业的发展和扶持尚的政策以及相关配套措施得到了不断的完善，债务人、担保人和债权人三方各自的义务与权力在《担保法》里也得到了相对明确的规范，可担保行业在审批、设立和监督中与行业管理直接相关的办法还未出台。并且对于担保行业在机构的数量、发展的现状与风险的情况上的问题监管层也尚未摸清，法律指导对于担保行业的监管力度也一直不够不够甚至是处于严重缺乏的工作状态中，这样一来势必导致监管约束力的减弱。

（二）地方政府难以胜任担保行业监管职责

担保机构在一定程度上具有较强的金融属性，而对与这类机构的监管需要较强的专业能力，因此地方政有些时候难以胜任监管工作。担保机构为中小企业担保的总额大于其注册资本，这样是信用的放大。而信用增级则是指金融机构对中小企业贷款的信用等级评判由于担保机构的加入得以提高。担保公司也称之为信用担保，自身所具有的专业风险控制能力是其核心所在，这样才可以拥有发达功能，实现信用增级。

三、加强融资性担保行业有效监管的思考

作为融资性担保机构的审批设立和监管部门的地方政府，需要在切实担负起监督管理职能，创造条件促使其发展壮大的同时督促担保机构合规经营。

（一）加快担保体系立法

融资性担保机构的业务规范、设立条件、监管规则、对于法律责任的设置和促进融资性担保业务健康发展、缓解中小企业贷款难担保难的相关政策措施都在担保体系立法的范围内。担保机构和银行间的风险分担比例为七比三，这是国际惯例。可如今担保机构在与银行的合作中往往处于劣势，只因信用担保行业自身体系和制度建设不健全，信用担保一般情况下必须承担100%的风险。银行设置还会对担保机构的担保放大倍数进行限制并且对保机构保证金比例进行一定幅度上的提高。针对这种情况，在担保体系立法中对于如何促进中小企业担保融资市场的发展和商业银行与担保机构在以平等互利为前提下明确担保资金放大的倍数、责任分担的比例、偿还条件、违约责任的承担等内容，这写都应该在担保体系立法中得到明确的规定。此外，融资性担保行业自律组织的建立也会为自律、服务和发展做出大的贡献

（二）地方监管部门负起监管责任

金融机构的运作方式和风险控制机制与信用担保机构极其相似，人民银行在对金融机构的监管上有着多年的丰富经验，因此地方政府利用这点，委任指派当地的人民银行对来对信用担保机构进行监管和风险防范，使得管理与监督，这样监管将会更具专业性，也能将监管切实落到实处。在该系统中纳入担保机构的经营情况随后实行统一管理是人民银行信贷登记咨询系统的一个重要功能。如此一来一与担保机构协作的银行就可通过此系统对担保机构的担保余额和担保放大倍数进行查询，信息不对称的状况也将得到改善。此外通过该系统担保机构也可更为便捷的对担保对象的信用记录进行查询一次降低其经营成本。

结束语

总之，担保企业多数以为中小企业融资担保为主，而中小企业多数不符合银行贷款条件，才由担保公司介入，相对担保风险也较大。由于政府主要考核国有资产的保值增值，亏损了要追究责任，这就限制了政府投资主体的担保公司开展业务的积极性。对此，鉴于中小企业在地方经济发展、税收收入及吸纳就业等方面的巨大作用，政府应建立合理的配套风险补偿机制，对中小企业融资性担保机构不断注入风险资金，促使其做大做强。

参考文献

[1] 王小香.关于我国融资性担保行业有效监管的思考[J].华北金融.2009（06）

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无法可依新产品遭遇停批

目前，全省保健用品生产企业达80多家、171个健字号用品。据省卫生厅调查，2007年1－10月，全省10家保健用品生产企业销售额超过3亿元，同时解决了3500多人的就业问题，对于推进全省经济发展，扩大就业渠道，提高人们的健康水平，起到了积极的促进作用。

省政府2004年出台的《保健用品生产管理办法》，使得保健用品生产得以规范管理，也使得众多企业顺势而上，积极开发并扩大保健用品生产及其规模。但是这个管理办法只适用了一年多时间就废止了，这是因为，省政府规章只能设定临时性的行政许可，如满一年后需继续实施，可提请本级人大及其常委会制定地方性法规。但一直以来，吉林省没有相关方面的立法，直到现在，全省保健用品类的新产品一直处于停批状态，这在很大程度上遏制了保健用品行业的发展。如果持续下去，也意味着当年全省很多审批有效期5年的产品将无法可依，到2010年就会自行消亡。

加快立法明确保健用品执法主体

保健用品市场很不规范，通化代表团潘守德、李一奎等代表建议，应该通过省人大立法，明确保健用品的执法主体，以便于监管。同时应参照GMP的认证制度，规定审批及临床要求，制定统一的质量标准，严格市场准入，这样不仅可以很好地保护正规生产企业的积极性，使企业获得长期的效益，而且对提高行业门槛、形成保健品市场的技术壁垒也有好处。通过省人大立法，尽快出台《吉林省保健用品管理条例》，对保健用品生产销售及监督管理等做出规定，加大对保健用品生产销售过程中违法行为的查处力度，使保健用品管理走向法制化轨道。

对此，建议加强监管力度，谁准入，谁监管，或指定一个部门实施监管，并公开监管部门和举报电话，以促进保健用品行业健康发展。

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关键词：CPA行业监管；评价；措施

中图分类号：F23 文献标识码：A

原标题：对英美CPA行业监管体制变迁的评价

收录日期：2013年6月3日

英美CPA行业监管都是由最初的行业自律在经过一段时间的过渡之后，经过法律规范、政府适度监管，成为独立监管机构，随后逐渐发展为自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。

一、英国CPA行业自律监管体制及其变迁评价

英国行业自律监管体制的主要贡献就是：英国是行业自律的发源地，具有基础性，为各国建立与发展CPA行业监管体制指明了方向；为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律行业监管再出现问题并没有影响英国的监管体制，反而更加促进了英国行业自律监管地位。这样的原因值得各个国家认真分析其原因并且借鉴与学习；英国建立的“分而治之”的方式具有其独特的优势，它可以通过行业自律监管组织之间的竞争影响CPA行业的发展；能够根据时展及时调整自己的发展，这一方面正是英国CPA行业发展的最大优点，因为从团体到个体管理，再到团结合作，然后又是政府加强监管、实施统一的透明外部监管的过程足以说明英国没有在CPA行业监管上思想陈旧，而是具有开放、积极的思想观念，他们在积极地探索改进和完善有利于行业监管的策略。

可以说，英国的CPA行业监管与别国的监管体制相比，最大的特色就是实施了对CPA行业的自律监管，就是前面我们提到的“分而治之”，这样的“分而治之”的优越性在发挥其作用的时候也存在着一些不足：一是目前被英国有关部门认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会、申诉委员会等，他们负责各地的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，它的准入条件、执业标准和监督力度就会有区别，进而导致监督的质量与他们执业质量之间存在差距。所以，英国的管理职业团体在投诉与惩戒的程度上存在这样或者那样的差别，这样就会影响整个CPA行业自律监管，进而使会计职业投诉与惩戒制度的可信度出现信誉率降低；二是英国的几个独立CPA行业管理团体虽然有合作，但是它们之间还是存在更多的竞争，这样如果竞争过于增多的情况下就容易出现市场失灵的问题。

二、美国CPA行业自律监督体制评价

AICPA作为世界上最有影响力的会计职业组织，其行业自律监督管理为CPA行业监管的发展做出了重大贡献，其主要表现为：为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系；成立公众监督委员会，设立证券市场业务部，对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创立了行业监管体制；在美国发生“安然事件”之前，公众监督委员会的监督被多数人认为是值得推广的。

对于美国行业自律监管体制的缺陷评价，不同的群体具有不同的评价。美国行业自律监管体制存在的缺陷主要集中在以下几个观点：

1、中注协对于美国自律监管体制的评价：（1）安然事件前的美国CPA行业监管体制，不是政府监督下的行业自律管理体制，而是“支离破碎”的体制。CPA和事务所的资格准入和监督在州一级，证券业务监督在联邦一级，进而大大抵消和分散监管力量。因此，AICPA的自律监管是没有法律支持和法律地位的自律监管；（2）CPA之所以成为一门职业，其核心价值不在于CPA的牌子本身，而在于CPA内在的专业品质，在于其专业技能和职业道德，不具备相应的专业水准和职业道德，CPA证书就是一张纸，因此美国行业自律监管体制的弊端就是将管理的形式与内容肢解开，结果出现管资格的没有足够的资源管资质，管资质的行业组织却没有足够的资源管资格；（3）AICPA由于没有法定的维护社会公众利益的权利，法律也没有对它进行授权，也就导致它没有受到相应的法律责任约束，结果就导致了注重CPA行业的自身利益，使得AICPA成为CPA的保护者。

2、公众监督委员会认为自律监管制度还存在的主要问题：（1）公众监督委员会并不能独立发挥监督作用。因为公众监督委员会的资金来源是通过AICPA下属的组织从会计事务所筹集，因此它的财务缺乏独立性，导致公众监督委员会不可能完全独立于注册会计师行业，因此其发挥的监管作用极其有限；（2）公众监督委员会的经费有限，难以发挥作用。美国的公众监督委员会的经费来源是靠自己筹集的，它每年的经费大约为350万美元，其中薪酬就占了一半，而会计准则制定机构部门一年的费用就高达2，300多万美元；（3）证券市场业务部的监管不能做到及时有效。

三、各方对美国萨拉斯法案及独立监督体制的评价

萨拉斯法案以后，许多学者对其进行了多方面的分析，对它的积极面与消极面进行了分析。比如，陆建桥认为，PCAOB属于非营利法人组织，但不属于政府机构，委员会的资金主要来源于公开发行证券的公司，委员会的资金来源主要是通过各注册会计师事务所缴纳的资金，建立PCAOB的主要目的就是监督公开发行证券公司的审计工作和其他相关事项，以保护投资者乃至公众的利益。

中注协对于萨班斯法案的评价：一是关于审计准则的制定问题。PCAOB选择自主制定准则，这一决定让整个会计行业比较意外，因为PCAOB负责审计准则的制定，将影响审计准则的专业性；其次PCAOB只是负责证券市场审计业务的审计准则，那么对于非上市公司的审计准则由谁制定；二是关于注册会计师行业的管理体制。萨班斯法案对于没有经过注册的会计师事务所不具有管理效应。萨班斯法案的出台，我国的中注协认为它是为了体现其政治诉求，没有进行必要的理论支持与论证。

崔宏对于萨班斯法案的实施效果进行分析以后得出的结论是：1、公司面临的压力不断增大，萨班斯法案的核心在于对内部控制的制约与平衡，以确保上市公司在其财务报告中记录其资产与负债及其他项目；2、遵守法案的成本比较高。每家上市公司必须将公司的任何一个岗位职务进行细致的描述，这样的结果就会增加上市公司的成本；3、注册会计师的工作方式具有严谨性。由于萨班斯法案对于会计师的要求比较严格，这样就会增加对会计师的工作行为进行规则制约。

陈波认为，PCAOB做出的许多重大决策要经过SEC批准才能生效，SEC可以改变PCAOB的处罚效果，还可以在必要的情况下亲自进行调查。所以，如果PCAOB的监管效果不是很理想，负责对其进行监督的SEC就不容易发展，导致SEC在对PCAOB进行监管过程中的有意庇护，弱化对于PCAOB的监督力度。

四、我国注册会计师行业监管模式存在的问题

通过对英美国家的会计师行业监管体制的分析，我们对照我国的CPA行业监管体制进行研究，我国的CPA行业监管是在1980年恢复的，我国的CPA行业监管也形成了以政府监管为主，行业自我监管为辅的监管模式，但是它在管理方面还是存在一些问题的。

（一）政府监管方面存在的问题

1、监管依据不足，监管法规不配套。我国目前会计法规对于会计师行业的监管做出了明文规定，但是没有制定相关的政策依据，尤其是对于多部门之间的具体职责划分没有明确的规定，使得政府部门执法的力度与依据不足，造成政府监管部门不愿意也有时没有能力进行监管的工作。

2、政府各监管部门权责划定不明，监管效果差。根据各种法规规定，我国现在的可对注册会计师行业实行监管的政府部门主要有财政、审计、证券监管以及税务、工商等。但是，由于缺乏相应的法规政策对这些监管主体进行明确的职责划定，各部门在实行监管时相互之间又缺乏有效的沟通，造成了监管职能缺位、越位、重叠、监管不力以及处罚滞后等现象，因此我国政府部门应当如何监管，如何界定权责已成为我国目前必须解决的问题。

3、政府部门的职责划分不清晰，缺乏科学性。目前，我国会计师行业监管过重于政府对其的监管，国家把过多的权利交给政府部门，这样就会忽视行业协会以及事务所的权利规范，造成审计的独立性受到单方面的限制，造成监管的制度缺失。

（二）行业自我管制方面存在的问题

1、注册会计师协会权利分配不合理。《注册会计师法》中把惩处事务所及其注册会计师的权限授予了代表政府监管的财政部门，而并非将其直接授予对本行业熟悉的注册会计师协会，使得注册会计师协会“有职无权”，但是地方注册会计师协会权力过大的现象又普遍存在，如所批资料虚假、业务检查流于形式、暗箱操作注册会计师证书、会费开支浪费，等等。而这种现象没有相关的部门去进行监督、管理，使得协会更加混乱。权力分配的不合理，使得注册会计师协会难以实现有效的自律监管。

2、职业道德建设不够完善。注册会计师行业监管制度的建立需要其具有较强的自律，而自律的要求是需要会计师行业要具有高尚的职业道德素质，但是我国对于注册会计师的职业道德建设还有许多现实的缺点，这种缺点是多方面共同制约的结果，会计师的职业道德不高必然会使行业监管不能达到法定的要求。

五、提高我国CPA行业监管的措施

（一）行政监督要防止走极端。加强行政监管目的是要达到实效，而不仅仅是权力的分配。在行政监管中既要加大力度，又要避免行政机构和行政权力的膨胀，成为一个十足的官僚机构。行政监管中要切实发挥专家委员会的作用，使之有责有权，而不是顾而不问。会计监管部门要注意与证券监管部门的协调，避免政出多门，各自为政。在条件成熟后，注册会计师的监管应逐渐转向由独立的非行政机构监管，避免政府作为利益的一方因对审计人员的直接干预而损害监管的公平性。

（二）CPA行业自律必须得到加强。我们必须认识到，从制度设计方面考虑，我国政府此次对CICPA行政职能的剥离是为了更好地发挥其行业协会的自律作用，而不是限制。CICPA应借这一机会开展自律机制的重构。当然，在此次剥离CICPA行政职能时，可能有矫枉过正之处，应予纠正。剥离不能仅仅成为权力和利益的重新分配，不要剥离CICPA作为一个协会应有的权限。对于已经剥离又确属行业协会自律所必需的权限，政府应予归还，以保障中注协有更多的精力和权利来进行自律，从而减轻政府监管的压力。

（三）注意行政监督与行业自律有机协调。行政监督与行业自律的关系是既合作又独立的关系，他们虽然存在不同，但是他们的目的是相同的，他们都是为了我国市场经济的健康发展，因此在进行会计师的行业监管的时候要加强行业自律与行政监督的有机结合，促进它们二者的有效结合。

主要参考文献：

[1]刘永泽，陈艳.政府监管与行业自律导向的选择[J].会计研究，2004.11.

[2]谢德仁.注册会计师行业管制模式：理论分析[J].会计研究，2004.2.

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关键词：烟草行业；资金监管；运用

如何建立起一套有效的资金管理模式及管理制度来保障资金运营健康、安全、迅速，进而提高资金的使用效率、节约资金运营成本、平衡行业内资金需求，确立起“企业管理以财务管理为中心、财务管理以资金管理为重心”的管理理念，是烟草企业管理者们普遍关注的问题。

一、烟草行业资金监管平台的建立

结合烟草行业管理现状，国家烟草专卖局提出了建立烟草行业资金结算监管体系，对行业资金，特别是“两烟”经营资金进行有效监管，防范资金风险，保证国家财产安全的规划。为此，东南融通以IntelliFlow产品为核心，开发了烟草行业资金监管平台，包括账户管理子系统、网上支付子系统、资金监管子系统、决策支持子系统、综合理财子系统等。

二、资金监管平台的目标

采用先进的技术和管理理念，整合相关业务系统信息，搭建灵活的平台，适应实际情况和监管要求。具体目标如下：

1.配合国家烟草局的规划，对各级单位、企业的银行账户进行规范和管理，各级单位、企业银行账户的申请、设立、变更、启用、停用均由本平台实施管理。

2.通过资金监管体系，将物流、资金流等各种经营要素构建为有效的信息链，相互校验、相互衔接。

3.对企业经营业务中涉及资金使用的环节进行监管。所有经营业务的资金流必须流经本平台，对于符合规定的业务，平台进行自动记录；对于违规的资金流，平台将向监管部分实时警示。

4.所有经营业务实现网上支付。在完成申请、审批后，经营业务的支付由本平成，能有效地监管资金流动。

5.统计分析资金监管记录，向决策部门提供资金视角的决策支持。

6.在进一步规划企业经营行为的基础上，在国家政策许可范围内进行行业综合理财，降低行业总体成本。

三、资金监管平台的作用

资金监管平台的使用，起到了防止国有资产流失的作用，同时解决了烟草行业资金管理存在的如下问题：

1.资金管理制度不完善，资金使用缺乏程序控制。

2.资金使用随意性大，决策易失误，容易造成资金被不良资产占用。

3.资金使用效率低下，甚至形成资产损失。

4.往来账款长期不清理，存贷管理混乱，账实不符，潜亏严重。

5.小金库、账外账、体外循环等违规问题。

四、资金监管平台系统的特点

1.统一帐户管理：在企业自主选择协作银行的同时，建立行业统一帐户库。

2.三流信息集成：通过银企互连获取银行支付请求信息、交易明细信息，提供支付授权信息；集成与支付行为关联的经济活动三流信息。

3.支付实时监控：对银行资金(协议账户)的支付行为实时监控，对违规交易即时控制，对可疑交易实时预警。

4.监管分析评价：运用模型化分析工具，进行监管分析与绩效评价。

五、资金监管平台的项目运用价值

资金监管平台将监管行为融入企业经济活动过程，对经济活动和支付行为进行实时监控，对可疑交易实时预警，对违规行为有效控制，实现监督关口前移，变事后监管为事中控制，有效确保资金安全。财务管理的核心内容是资金监管，加强资金监管是企业管理的重要内容，是防范资金风险，提高行业标准化管理的途径之一。只有提高行业标准化，才能提高中国烟草在国际标准化领域的话语权，并通过资金监管平台及时掌握行业资金使用状况，规避风险，提高中国烟草的经营水平和竞争实力。

六、以内控制度为监控指标，实施监管体系，强化烟草行业资金监管

紧紧围绕国家局关于资金监管系统建设“以信息为载体，以银行为枢纽，变规范为程序，变监管为控制，阳光操作，痕迹运行”的指导思想和“四个进一步完善提高”的要求，充分发挥优势，对系统功能不断完善提升，务实运用，切实提升资金监管水平。

1.建立不相容岗位的分离牵制制度。利用内控制度，对于不相容岗位分离管理，相互牵制，相互监督。建立领导直系亲属回避；严格授权办理资金结算业务；财务人员岗位定期轮换；票据、密码与印鉴分离保管；稽核与票据录入、出纳与银行对帐、往来帐录入与核对等职能分离；不定期抽查盘点货币资金；票据领取、办理汇款业务登记等等内控制度，从职能分离上保证资金安全，杜绝经济犯罪的可能性。

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一、德日英美注册会计师行业监管环境分析

（一）政治环境 英国、美国和德国、日本的政治在历史上一直存在着很大差别。英美的政治环境一直处于竞争状态，强调的是各党派的竞争。多年来执政党与在野党不断轮换，使得美国的政治环境显得多变和缺乏可预见性。而德日实行的是一种集权化的官僚制度，政治环境强调舆论一致，党派竞争远低于英美。因此，其政治环境稳定而具有可预见性。笔者认为，注册会计师行业监管模式的选择在一定程度上是依赖于政治环境的。英美因强调竞争，注册会计师行业选择自律监管就显得顺其自然了。而德日强调舆论一致，政府监管模式也就成了此特定政治环境下必然的选择。

（二）经济环境 英美国家几百年来长期实行市场经济，以自愿、自由竞争、平等为基础，主张由“看不见的手”来实现社会资源配置。德日目前实行的都是市场经济体制，但历史上都曾实行过计划经济。因此，现行的市场经济体制仍属于政府有计划干预的政府主导型市场经济体制，政府对经济活动的影响力和制约力都比较大。美国华盛顿大学教授缪勒在其1967年出版的《国际会计》指出，经济发展模式是制约会计模式的一个重要变量，并提出，在环境（主要是经济环境）的影响下，会计制度模式可分为两类：统一会计模式和独立职业模式。在前一模式下，注册会计师行业监管带有强烈的政府干预色彩，如德国和日本；在后一模式下，注册会计师行业监管较少受到政府的直接干预，如美国和英国。

（三）文化环境 文化一般是指人类在社会发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，是人类创造社会历史的发展水平、程度和质量的状态。但在这里，文化主要是指那些在一定文明的基础上，在一个社会、一个群体的不同成员中一再重复的情感模式、思维模式和行为模式，包括人们的价值观念、信仰、态度、道德规范和个人特性等。不同的国家和民族，其文化传统往往大不一样。不同的文化又塑造了不同国民的情感模式和思维模式，进而影响行为模式。因此，社会文化背景差异可能会导致不同的注册会计师行业监管模式。英美社会文化的核心是个人主义，偏向于个人导向与权力平等，崇尚冒险和个人英雄主义。德、日等国则崇尚集体主义，强调个人利益服从集体利益，在政府的管理活动中，集体主义强调统一领导，政府的职能范围远广于奉行个人主义的国家。这可能也是英美的行业监管强调自律而德日的行业监管强调政府主导的原因之一。

（四）法律环境 美国会计学者莫斯特和萨特的研究表明，不同的国家法律体系，影响经营活动的法律规范形式或手段，从而将影响各国会计制度（包括会计师行业监管模式）的制定和发展。西方国家的法律可归为两大法系：海洋法系和大陆法系。前者以英美等国为代表，后者以欧洲大陆国家为代表。海洋法系也称法典法系，以少量的成文法为基础，注重法典的延续性，以判例法为主要形式。海洋法系的国家，经济活动的环境比较宽松，法律对经济活动的约束是灵活的。因此，政府较少涉及注册会计师行业监管，行业监管以行业自律或独立监管为主。大陆法系也叫成文法系，大陆法国家一般不存在判例法，有较为完整的成文法体系。大陆法系的国家，政府喜欢借助法律手段对经济生活进行干预，经济活动的环境比较严谨。日本的政治法律体制深受德国的影响，亦属大陆法系国家，注册会计师审计也大量引进德国的制度，注册会计师行业监管跟德国一样带有较强政府干预色彩。

二、我国注册会计师行业监管环境分析

（一）政治环境 我国的政权组织采取民主集中制，按照高度民主和高度集中的原则建立全部国家机构。集中是民主基础上的集中，民主是在集中指导下的民主。然而，由于我国几千年来根深蒂固的中央集权制的影响，民主与集中的关系很难得到正确的贯彻。因此，政治环境更接近德日。

（二）经济环境 尽管我国目前实行的是市场经济体制，但这种市场经济体制刚刚脱胎于原来的计划经济体制，人们称之为社会主义市场经济体制。在这种市场经济体制下，政府还将有计划的干预市场，从而使得政府对经济活动的影响力和制约力都比较大，行业协会的发展基本处在政府控制之下。

（三）文化环境 中国的文化深受儒家的影响，儒家倡导血亲人伦、现世事功、修身存养、道德理性，讲究忠、信、礼、义、廉、耻，其核心是“仁”。所以，很多中国人把道德作为思考问题、看待事物的第一准则。另外，中国人习惯以政治作为社会生活的各个方面的标准，具有较浓厚的“官本位”思想，政治对人的影响无处不在。还有，中国人往往比较注重人际关系，有集体主义倾向。

（四）法律环境 我国的现代法律是从清末改革开始的，当时主要借鉴日本的法律体系。从中国立法过程看，大陆法系对中国立法的影响更大，因此，成文法是中国近代立法的主要特征。目前我国的法律不是很完善，必须花大力气加强法制建设，完善民主监督，做到依法治国。

三、我国注册会计师行业监管模式改进

多数学者认为我国的注册会计师行业现行监管模式为政府监管模式，但也有学者认为是一种形式上政府监管和实质上自律监管的模式。笔者比较认同前一观点。2002年11月，财政部下发了《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》，决定将原委托中注协行使的行政管理职权予以收回，由财政部行使有关职能。除此之外，参与监管的部门还有审计署、证监会、工商、税务、中注协等。这些部门中，除中注协外，其余均属政府的范围。而中注协，名为自律组织，实为政府的附属机构（中注协的常设办事机构设在财政部，行政管理、党团关系、经费供给均挂靠财政部）。因此，我国的注册会计师行业现行监管模式为政府监管模式。

很多人认为，独立监管是注册会计师行业监管模式的发展方向。但是，并不是唯一的方向，人们也更不能将其视为“典型”进而照搬。因为，正如美国管理学家威廉·欧奇所指出，美国作为殖民时代诞生的移民国家，其强调个人主义的文化乃是特例，对德国、日本等有比较悠久历史的国家，重视社会和谐的文化传统才是常例（余晖，2002）。笔者认为，德国、日本的经验对中国更有借鉴意义。因为，中国与德日有较为相似的监管环境，并且，中国属于后进的工业化国家，政府应该在推动现代化中发挥更大的作用。因此，目前在中国建立以独立监管为主的混合监管模式是不适宜的。事实上，独立监管需要非常完善的法律环境，而在我国，独立监管所需的法律环境还没有形成；另外，我国的行业发展也很不成熟，缺乏自律的传统和经验，行业自律的基础也未形成。那么，我国是否继续坚持单一的政府监管呢？笔者认为，在目前政府监管模式形成的基础已经有所改变的情况下，我国应该相应的改变目前单一的政府监管的状况，建立起政府行政监管、行业自律监管和法律监管协调发展的监管模式（如图1）。

图1所示的监管体系与现行监管体系相比主要有以下四个方面的特点。一是政府仍是重要监管主体。这是因为尽管我国注册会计师行业监管的环境发生了变化，但并没发生实质性变化，政府作为行业监管的重要主体之一与我国的国情是相适应的。二是中注协成为真正意义上的民间自律组织。中注协不再是政府的附属机构，使其发挥应有的行业监管作用。三是构建新的注册会计师行业协会组织结构，使得中注协与各地方协会的关系由原来的指导与被指导关系变为领导与被领导关系。这种关系的改变有助于解决由于各地区分区独立产生的诸多问题。四是建立健全注册会计师民事赔偿机制。提高注册会计师的违规成本，增加关于注册会计师应承担民事责任的规定，填补注册会计师因过失而应承担民事责任方面的法律空白。

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一、银监会各项职能的正面效应

（一）整合银行业监管力量，建立统一的监管框架。银监会成立以前，我国银行业监管体制属于典型的多元监管体制，人民银行有关监管司局负责对金融机构的业务监督，中央金融工委负责对金融机构的干部监督管理，国有商业银行还有专门的外部监事会负责监督管理。由于多头交叉监管，一方面导致金融机构疲于应付各部门的监管，另一方面却可能出现监管“真空”。银监会的成立，有效地整合了各部门的监管力量，克服了多头监管的弊端，有利于形成统一全面的监管框架和对金融机构的全面监督管理。

（二）进一步确定中央银行货币政策的独立性。单独设立银监会，不仅是为了将央行的双重职能予以分离，加强银行业的系统监管，更重要的是为了维护和加强中央银行自身的独立性，有利于提高相关货币政策决策机制的透明性，增强货币政策的独立性。在我国央行具有监管和货币政策双重职能的时候，央行有动力予以救助以减轻其监管责任，但也可能导致金融机构的“道德风险”，甚至诱发通货膨胀。将监管职能从央行分离，单设银监会的做法，将有效地增强中央银行货币政策的独立性，有利于保持物价水平稳定。

（三）有利于提高银行业监管专业化水平，以应对金融全球化与金融创新的浪潮。八十年代以来的金融全球化与金融创新浪潮此起彼伏，对银行业监管产生了较大影响，尤其是增加了新的监管对象——外资金融机构，并改变原有监管对象的行为，加之金融创新层出不穷，不仅增加了整个金融系统的复杂性，而且加大了金融机构的风险。由于不同业务的交叉以及金融控股公司的出现，监管的难度也日益加大。因此，建立专业化的银行监管机构，使监管者的工作职责更专一、工作目标更明确、范围更集中，可以更好地防范金融机构的风险，维护金融机构的稳健经营，使监管效率大为提高。

二、银行业监管体制运行中可能面临的问题与障碍

应当指出的是，机构变革仅仅是金融监管体制改革的组织保障，单纯的监管组织机构改变并不能代替深层次的改革。监管机构如何设置充其量只能算是第二位重要的问题，监管理念、监管制度、监管技术和监管模式的变革才是深层次的根本性改革。《巴塞尔协议》关于有效银行监管的核心原则认为，有效银行监管的必要条件是：法律赋予的独立性，制约平衡机制，相对稳定充足的资金来源以及相应的吸引和留住优秀人才的激励机制。从银监会的体制框架看，我们认为必须妥善处理好以下几个方面的关系：

（一）银监会与中央银行的关系问题。主要体现在两个方面：一是监管信息的共享问题。央行制定和实施货币政策的微观基础是金融机构经营行为、财务状况和风险控制情况、企业与个人的信贷行为。而这些信息来自于监管当局对金融机构的现场检查和非现场检查。在信息来源上，两个机构也许会存在一定的摩擦和障碍。因此，建立银监会与央行之间充分、及时的信息沟通机制至关重要。二是对出现流动性风险和退出市场的金融机构的资金救助问题。由于中央银行履行最后贷款人职责，对出现流动性风险和退出市场机构提供资金支持问题，在银监会成立以后，牵涉到两个部门的协调与配合。银监会应当在对金融机构风险正确评价的基础上，及时审慎地向中央银行提出对高风险金融机构提供资金支持。中央银行资金支持的形式应当逐步向成熟市场经济国家靠拢，尽量减少直接发放信用贷款救助，而是通过再贴现形式或某一中介（如设立的风险救助基金、存款保险机构）来发放救助资金。否则，在救助问题上，可能出现央行拯救过度造成金融机构的道德风险，或是拯救不足影响整个金融体系的稳定。因此，建立中央银行与银监会之间的有关金融稳定的协调机制已成为一个紧迫的问题。

（二）银监会与证监会、保监会的业务分工与配合问题。随着金融创新以及金融控股公司的出现，不同种类金融机构业务的日益交叉，金融业综合经营、混业经营将成为一种趋势。交叉性业务的出现，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。因此，有必要对各个监管机构的职能明确分工，对交叉业务协调配合落实监管职责。

（三）银监会与地方政府的关系问题。在对地方中小金融机构监管的问题上，地方政府与银监会应当在制度上明确监管的层次与次序。地方政府应当定位在大股东的位置，对地方中小金融机构的重大问题实施内部监督管理，银监会作为外部监管者应当以维护整个金融系统的稳定为目标，要防止大股东侵犯存款人和其它债权人、小股东利益的做法。否则，有可能出现地方政府运用当地金融机构的资源发展地方经济，而将金融机构的风险向中央银行转嫁的风险。同时，银监会与地方政府的关系也是关系到银监会独立行使其监管职责的重要问题。

（四）银监会的内部制度建设问题。尽管已经搭建机构的组织架构，但银监会的独立性、监管理念、监管文化、激励机制与监管技术等问题都是迫切需要解决的问题。这些问题解决的如何才是决定银监会体制是否能有效运转的关键因素。现在可以肯定的是，银监会的设立已经打破了原有多头监管的体制，原有的监管理念、监管文化也势必要经历改革扬弃的过程。

三、实施深层次制度变革，完善银行业监管体制的政策建议

（一）实现监管的独立性。我们在加快金融机构体制改革的同时，要尽快建立可信赖的监管机制。另一方面就是要建立一支具有较高专业水准和一定规模的现场检查队伍，负责组织对各地区之间的机动交叉检查。其目的是避免目前监管当局的分支机构的监管者与当地的被监管对象之间存在千丝万缕的联系造成监管的弱化。尽管理论上我们可以建立对监管者定期的异地轮换制度，但考虑到人员流动的高昂成本，实际工作中很难行得通。相反，可替代的制度安排是建立强有力的现场检查队伍，实行异地交叉检查，这应是体制约束下的最优方案。

（二）分阶段逐步设立银监会的分支机构。在省一级建立一支业务精良、规模强大的监管队伍。待今后随着监管业务的发展，再根据需要逐步延伸到地市或县一级机构。这样，将有效地减小机构变更带来的不必要的震荡和机构设置过多导致的高昂成本。