财政投融资范文
时间：2023-03-24 11:00:14
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篇1
经济增长不仅与政府投资和民间投资的数量有着密切关系 ,而且 ,在社会投资总量既定的条件下 ,为实现均衡的经济增长 ,要求政府投资与民间投资在投资结构上相互协调和相互补充。对处于发展中国家地位的中国来说 ,政府投资是国家利用所掌握的财力资源对社会经济系统的直接资金投入 ,其投资活动是影响国民经济总体运行的重要因素 ;政府投资方向的确定 ,依据于社会经济的发展目标 ,直接体现着国家对国民经济全局的部署和投资意向 ,有选择地将资金投向基础设施、基础产业和主导产业等部门 ,并以追求宏观经济利益为前提。
在现代经济运行条件下 ,经济增长率取决于投资增长率和投资效率增长率。为实现经济的有效增长 ,中国“九五”期间开始的以后相当一段时期内 ,一项长期的战略重任就是要转变经济增长方式 :从粗放型转向集约型 ,从数量型转向质量型 ,从速度型转向效益型。实现经济增长方式的战略转变 ,与财政投融资的运作紧密相关。
1 .从世界各国经济增长的实践来看 ,经济增长率与资本增长率存在较大的相关性。一般来说 ,经济增长率高的国家和地区其资本增长率及对经济增长的贡献较高 ,如亚洲“四小龙”;经济增长率较低国家和地区的资本增长率对经济增长的贡献也较低。这说明处于高速增长中的国家 ,急需疏通和完善将储蓄资金转化为投资的渠道。财政投融资的基本功能 ,在于通过政府信用将民间闲散资金转化为社会投资 ,并以较低的交易成本来完成财力资源的转移与配置满足经济增长的要求。
2 .经济增长率与资本配置效率存在一定的正相关性 ,在资本增长率不变的情况下 ,资本配置效率越高 ,经济增长率也越高 ;资本配置效率低 ,经济增长率就低。就财政投融资对提高资本配置效率的作用来分析 ,首先 ,通过财政投融资的运作 ,使那些符合产业发展方向、成长性良好、技术含量高的企业 ,能够得到超常的发展 ;并由此促进新兴产业的成长。其次 ,通过财政投融资在资本市场的运作 ,消除企业存量资产长期凝固的障碍 ,推动存量资产按市场经济要求进行流动与重组 ,充分利用企业存量资源。再次 ,通过财政投融资合理配置资源 ,促使企业经营机制发生转换 ,强化企业的内部管理 ,营造具有良好约束力度的微观经济运行机制 ,铺垫转变经济增长方式的微观基础。
3.粗放型增长方式转变为集约型增长方式 ,与投资方式的转换是分不开的。中国经济运行中几次出现的大波动 ,都与基本建设规模过大和投资需求膨胀相关 ;说明投资作为宏观经济运行中最活跃的因素 ,通过乘数作用对经济系统施以巨大的影响。同时 ,投资在创造社会需求的同时 ,也会增加社会供给 ,成为增强经济发展后劲的主要因素。通过财政投融资的运作 ,增强政府宏观调控的实力 ,对社会投资规模进行调控 ,改善经济结构 ,将促进增长方式的转换。并且 ,财政投融资的诱导和扩散的导向效应 ,促使社会投资方向趋于合理。
4.从粗放型转向集约型 ,体现着对科技进步的要求 ,特别是在对现存产业结构的改造中要加大技术含量 ,加快技术改造 ,依靠科学技术进步。在目前我国产业部门设备老化和总体技术水准较低而政府公共预算资金十分拮据的状况下 ,急切需要运用财政投融资 ,为政府和企业筹集更多的长期建设资金 ,加大对基础产业的投资力度 ,增加高新技术的开发能力 ,加速科学技术的发展 ,从而促进经济增长方式的转变。
通过以上分析可以看出财政投融资对转变经济增长方式具有较强的作用力度 ,因此 ,在改革和发展的进程中 ,运用财政投融资 ,不仅是经济增长的基本要求 ,同时也是实现经济增长方式转变的重要途径。
二、对经济结构的优化
国民经济运行中产业结构的合理与否 ,从静态上看 ,是决定于存量资本的结构状态 ;从动态上分析 ,则与资本的投入紧密相关联。由于社会总投资的投向与部门投资份额决定着各产业发展速度的大小和产业结构的变动趋势 ,所以 ,增量资本结构的合理与否和优化程度 ,就影响着现有经济结构的调整及演变趋势 ,需要通过合理的增量结构来实现对既存产业结构的变革。财政投融资作为市场经济条件下政府实现资源合理配置的一种调节手段 ,存在着对增量结构内在的调节机制 ;可以通过债券、股票、投资基金、bot等融资手段 ,增加对能源、交通运输、原材料和农业等基础产业和基础设施的投资 ,以缓解和消除“瓶颈”产业对经济增长的制约 ;财政投融资运作具有明显的产业政策倾斜 ,对经济结构的改善和合理化具有较大的促进作用。另一方面 ,通过财政投融资对增量资本的结构调整变化 ,来促进资产存量的调整 ,使生产要素合理流动 ,实现产业结构的合理化。
中国目前正处于从比较落后国家向中等发展水平国家转变的阶段。而在这一阶段中的国家往往是结构变化最为显著的 ,从某种程度上讲 ,处于该阶段的国家能否转变成功 ,成为中等发展水平的国家 ,乃至进入发达国家的行列 ,主要取决于能否通过急剧的结构变革来推动的。从中国近几十年发展的历程来看 ,中国从一个以农业产业为主的落后国家成长为初步工业化的国家 ,经济结构和投资结构发生了巨变 ,综合国力迅速增强。然而 ,在国民经济迅速增长的同时 ,中国始终受到结构制约的困扰 ,投资结构的扭曲已经成为产业结构、技术结构、生产力地域布局结构不合理的一个主要因素。因此在经济结构调整中实现投资结构的转换成为当务之急。在经济结构的变动和调整中 ,工业发达国家与发展中国家的政府的作用具有明显的差别 ,宏观经济政策目标和调节方式也就大相径庭了。从而 ,体现政府政策意图的财政投融资之运用以及运用程度在客观上就有着极大的差异性。由于工业发达国家的产业基本处于现代化 ,根本性的结构转换已经完成 ,新的结构变革不存在技术上和组织制度上的障碍 ,产业之间的结构均衡主要依靠市场的自组织过程或部门之间的协调来实现 ;故对发达国家来说 ,产业结构的调整 ,不是政府的宏观调控目标 ,而是通过宏观经济政策的微观化途径来辅助或微调。与此相反 ,由于自身发展的特殊性和所面临的发展要求 ,作为发展中国家的中国其经济结构不仅是影响经济运行的局部问题 ,而且具有宏观战略上的重大意义。调整产业结构 ,促使其向合理化和高度化发展 ,既是政府对宏观经济运行调控的目标 ,又是经济长期发展的必然要求。政府的作用不仅是提供经济发展的一般环境 ,而且是作为合理配置资源、实现产业结构转换和推动经济长期发展的组织者。因此 ,财政投融资就必然在以下方面起着较大作用并成为政府实现经济结构合理化的重要调节工具。
1 .中国目前的经济结构和产业发展现状 ,都存在着明显的二元经济结构 ,同时并存着的现代经济部门和传统经济部门 ,不仅建立在两种不同的技术基础上 ,而且具有不同的制度结构和行为方式。在某种意义上 ,中国走向现代化的进程 ,就是结构转换和组织制度创新的过程。政府通过运用财政投融资 ,加大产业政策的实施力度 ,来保护和扶植我国新兴的幼小产业 ,促进这些产业的尽快成长 ;同时 ,面对世界科学技术的新发展 ,进行比较和选择 ,促使世界科学技术的最新结晶在我国的采用和发展 ,使中国的经济发展在现实基础上有一个较高的新起点 ;从而加快经济现代化的进程。
2 .由于目前中国市场机制的不完善 ,市场要素发育不良 ,市场体系不健全 ,市场的资源配置功能受到极大抑制 ,通过市场机制来实现资源优化配置 ,在现实中似乎一时难以达到 ,而通过政府的适度干预、产业政策的导向以及财政投融资的运作 ,给微观经济组织指明宏观经济环境的变化方向 ,有利于促使企业作出长期决策的正确选择。
3.在加入 wto与实现产业发展和结构转换的外部环境上 ,国内生产及供给结构与国内需求结构 ,特别是同国外的需求结构之间的差距很大 ,这就决定了中国的国际贸易和出口产业不仅是国内生产部门的量的扩大和延伸 ,而且是在一个更高层次上的结构调整 ,存在一个明显的外向化发展的过程。在此过程中 ,整个国家的产品竞争力和它在世界市场的参与度是相辅相成的 :没有竞争力的提高 ,参与国际贸易的程度就不可能迅速提高 ;同时没有先进的技术和装备的引导 ,也难以增加出口竞争力。因此 ,要实现外向化发展过程的良性循环 ,需要财政投融资配合相关的外贸政策和产业政策等 ,支持出口创汇企业的运营 ,在利用现有比较优势的基础上 ,不断地形成一些具有新的比较优势的出口产业 ,以提高我国产品的国际竞争力和在世界市场的参与度。
4.我国经济运行中存在着较大的结构偏差 ,并处于产业成长过程中结构重组的转变时期 ,面临着重新构造产业结构的重大选择。伴随着经济增长中的产业结构变革 ,几乎会引起一些重要的经济过程、经济变量及其相互联系的深刻变化。偏差协调成为产业结构变革的基本内容 ,而且这种协调的成功与否 ,很大程度上取决于经济体制和政府宏观调控能力。财政投融资运作对经济结构调整的影响作用 ,在于配合一系列经济政策的实施 ,促使国民经济的流量结构发生变化 ,引致社会资产存量作出相应的调整 ,从而有效地实现经济和社会长期发展目标的协调。
三、强化政府宏观调控能力
财政投融资作为政府的一种重要财力资源和财政政策的重要手段 ,在市场经济运行条件下对经济运行具有较强的宏观调控功能 ,具体主要体现在以下诸方面 :
1 .充实社会先行资本 ,填补财政公共预算和银行信贷的投资空白。财政投融资在实施过程中 ,既体现财政政策、产业政策等政府经济政策的政策取向 ,又在一定程度上按照信用原则运行 ,以确保资金投放的安全性和必要的增值性。通过发展财政投融资 ,形成财政预算、金融、财政投融资三足鼎立结构的宏观投资体系 ,强化政府宏观调控能力。财政投融资作为既具有财政性质、又具有金融性质的政府投资 ,是政府进行宏观调控经济运行的重要方式。建立财政投融资体系 ,就是规范政策性银行和财政信用 ,转变财政职能 ,促进金融体制的改革深化。根据国家产业政策和财政政策 ,财政投融资承担产业结构调整的重任 ,主要从事基础设施、基础产业和新兴产业、高科技产业以及其他一些长期、风险性和地缘政治因素而需要的政策性投资项目。
2 .通过发展财政投融资 ,增强政府对社会基础设施的投资和调控能力。社会基础设施是经济基础结构的最主要的构成部分 ,是人类在长期经济活动过程中为自己创造的基础条件。社会基础设施对生产和再生产、国民生活乃至社会经济的发展起着保障和促进的巨大作用。由于其重要性和自身的特殊性质 ,决定了政府运用经济政策手段予以调节、控制和管理的必要性。即使是在以私有制为基本社会制度的西方市场经济国家中 ,对此也是实行相当程度的管制。如美国政府始终对交通运输业、信息业 (主要是电讯、邮电 )、公用事业 (供水、电力、水利 )进行较多的干预 ;在日本也同样对电力、煤气、水道、交通运输、通讯等进行专门的干预和控制。政府通过财政投融资对基础设施的投资和营运管理 ,实行对国民经济运行的宏观调控 ,实际上是通过利用基础设施的基本特性以及营运的外在经济性 ,对市场主体实行利益诱导而实现的。
3.中国经济开始步入一个新的历史发展时期 ,从对投资需求来说 ,既要在投资规模上有一个合理的扩大需求 ,也要求投资结构能适应国民经济协调和稳定运行。前者是依据“九五”和“十五”期间的经济增长率 ,只有保持一定投资率才能实现相应的经济适度增长。财政投融资是该时期一条吸收社会闲散资金、将民间储蓄转化为投资的重要途径。同时 ,财政投融资对在“九五”和“十五”期间改善投资结构、提高投资效益和投资的技术含量 ,也显得极为重要。近几年对某些基础产业或基础设施的投资有所增加 ,但如何通过投资结构的调整来培育和发展新兴产业以及支柱产业 ,合理调整经济结构 ,以消除政府宏观调控的“缺位”现象 ,还有许多工作要做。
篇2
财政投融资是在一般财政预算无偿分配以外 ,由财政部门直接管理和调控 ,按照信用原则有偿筹集和使用资金的活动。自 80年代我国开始发行生产建设性国债 ,政策性银行投入运转以来 ,我国已初步建立了财政投融资体制 ,对推动改革开放、现代化建设起到了不容忽视的作用。然而体制运行过程中也存在着不少问题 ,主要是财政投资日益弱化 ,财政投融资渠道单一 ,财政信用与商业信用界限不清 ,财政投资重复、低效等。面临新形势的需要 ,旧的财政投融资体制亟需强化、完善。
一、财政投融资的特点、作用和必要性
(一 )财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要
根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型 ,市场经济条件下 ,一国经济增长的初级阶段 ,公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重 ,为经济和社会发展“起飞”奠定基础。进入中级阶段之后 ,公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶段都存在市场失灵 ,因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济发展的初级阶段 ,脱胎于高度集中的计划经济体制 ,改革开放的年代又不长 ,市场失灵的现象还相当突出 ,因而财政投融资的调控作用必不可少。
(二 )财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本 ,填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品 ,这类产品若完全依赖财政无偿投资 ,因财力有限势必出现“瓶颈”制约 ,供给不足 ;若完全依靠企业筹资 ,银行融资 ,因准公共产品“效益外溢”的特点 ,供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下 ,财政投融资介于二者之间 ,填补了准公共产品投资的空白。
(三 )财政投融资的目标是贯彻国家产业政策 ,建立对企业和商业银行的诱导机制 ,促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数量增加” ,更表现为长期内“质量的提高”。1 996年我国经济成功实现“软着陆”后 ,总需求与总供给的矛盾基本解决 ,结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏 ,而财政投融资作为一个投融资体系 ,直接把资金引入优先领域 ,形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。
(四 )在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下 ,加强财政投融资又与反经济周期目标相吻合1998年中央银行六次降息 ,货币政策力度不可谓不大 ,然而由于真实利率高于名义利率 ,居民对货币的灵活性偏好 ,企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因 ,货币政策的效力一时还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大 ,特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张性财政政策进行反周期调节 ,不外乎两种手段 ,一是减税 ,二是增支。减税在 1 998年上半年已经启动 ,但我国财政的困境使减税的空间不大 ,增加财政投资是必然选择。就启动内需的两大支柱消费推动和投资拉动来说 ,投资拉动也是现实选择。 1 997年我国经济增长 8. 8%,从需求拉动因素看 ,投资约占 2 . 2个百分点 ,消费约占 4. 9个百分点 ,净出口约占1 . 7个百分点。 1 998年以来 ,消费市场持续低迷 ,从需求走势看 ,消费对经济增长的贡献率将稳中趋降。在这种情况下 , 1 998年下半年增发 1 0 0 0亿国债融资用于加快基础设施建设 ,不仅能直接增加需求 ,还能刺激企业和个人投资 ,拉动相关产业 ,间接增加社会需求。
(五 )财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配 ,调节储蓄、投资结构 ,促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中 ,居民是盈余部门 ,企业是短缺部门 ,财政则是国家宏观调控的主体。改革开放以来 ,居民收入分配格局发生了急剧变化 ,居民最终收入占国内生产总值的比重大幅上升 ,居民部门储蓄占到社会总储蓄的 6 0 %以上 ,而财政日见拮据 , 1 995年预算内投资占社会总投资仅 3 .1 %。在这种不平衡状况下 ,通过国债等财政投融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金 ,有利于调节储蓄与投资结构的不对称 ,促进储蓄向投资的转化。
二、我国旧有财政投融资体制的问题分析
(一 )国家财政投资日益弱化 ,影响国民经济长远发展后劲
我国是发展中国家 ,正处在经济转型期 ,不仅要实现经济体制市场化 ,还要实现经济增长方式的转变 ,由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当前我国财力不足 ,财政的经济建设性投资呈现出弱化态势 ,与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对 1 2个发展中国家和 1 3个工业国抽样调查表明 , 1 980—1 995年财政投资占社会投资的比重 ,发展中国家平均水平 43 %,工业发达国家 3 7%,而我国 80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低 , 1 981年两个比重分别为 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990年降为1 0 . 1和 8. 7,到 1 995年只有 7. 7%和 3 . 1 %。财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。
(二 )财政投融资与商业银行投融资界限不清 ,也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严 ,本应通过市场融资的通过财政投融资 ,扭曲了资金结构 ,损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款 ,投资资金过分依赖银行 ,不仅加剧重复建设和结构失调 ,银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比 ,国债的透明度相对较高 ,易受到关注 ,而银行的不良资产较隐蔽 ,就这一点来说 ,财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明 ,财政融资作为政府干预经济的重要手段 ,是银行信贷所不能替代的。
(三 )财政投融资效益低下 ,盲目、重复建设现象仍然普遍 ,贯彻产业政策不力重数量轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端 ,表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用 ,资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析 ,工程建设中缺乏有效的监督约束机制 ,项目结束后不进行评估 ,往往是“说投就投、一投了之” ,使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。
(四 )财政融资渠道单一 ,资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首先是因国家财力制约 ,资本金部分投入就不足 ,对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外 ,财政融资绝大部分来源于国债 ,很少的部分来源于金融债券等 ,加上我国财政投融资效益不高 ,资本金增值少 ,形成国债独当一面的局面 ,加大了财政本已沉重的还本付息负担 ,国债风险增大。
三、财政投融资体制的强化和完善
财政投融资的特点是融资、投资紧密结合 ,资金投入直接。针对我国现行财政投融资体制中存在的问题 ,我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善 :
(一 )融资环节
应该说 ,国债因其规模大、信誉高、发行较容易 ,仍是主要融资渠道。发行国债既产生总量效应 ,增加总需求和总供给 ,又产生结构效应 ,引导投资和消费。增发国债还能带动商业银行配套贷款的增加 ,推动社会投资 ,形成乘数效应 ,更大幅度地拉动经济增长。据测算 , 1 998年增发 1 0 0 0亿国债大致可以使银行配套增加贷款 1 0 0 0亿元 ,总数约 2 0 0 0亿元的建设投入所形成的最终需求可以拉动gdp增长约 2个百分点。而且在目前我国经济紧缩的情况下 ,供给对价格和利率的弹性很小 ,增发国债还较少引起价格和利率的上涨 ,因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题 :
1 .国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体 ,分级财政体制未能真正建立之前 ,地方政府就不能拥有发债权 ,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中 ,有很多项目是属于地方性的 ,根据收益原则 ,这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下 ,可发行中央特许、担保 ,地方负责还本付息的专项债券 ,有效地分解中央财政的债务风险。同时 ,又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区 ,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴 ,具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。
2 .国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低 ,正是增发国债的有利契机 ,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加 ,商业银行的存贷差增大 ,这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要 ,这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债 ,期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中 ,长期建设资金不足 ,短期筹资不易 ,今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债 ,充实国债期限结构。
3 .国债的透明度。我国居民和机构购买国债 ,长期来在一定程度上是迫于行政压力 ,就算以国债作为金融资产投资 ,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性 ,而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关 ,国债透明度不高 ,国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高 ,一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节 ,定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况 ,以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外 ,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行 40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心 ,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金 ,通过有关公共金融机构 ,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资 ,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观 , 1 991年占到当年财政总资金 (财政预算资金与投融资资金之和 )的 56 . 5%,成为国家财政不可或缺的“第二预算”。
我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革 ,笔者认为探索发展财政投融资制度 ,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看 ,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债 ,今后配合社会保障制度的改革 ,可扩大特种定向国债的发放对象 ,既拓宽了财政融资 ,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善 ,在期限品种、还本付息方式上实行多样化 ,以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用 ,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度 ,既充分又有度地运用国家信用。
(二 )投资环节
1 .投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争 ,而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目 ,不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑 ,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性 ,对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。
2 .项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的 ,在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比 ,其他经济变量的反应 ,对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同 ,公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑 ,即代表对一国经济投入和产出的机会成本 (“影子”) ,而不是特定部门的成本效益。具体地说 ,项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用 ,也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出 ,后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程 ,要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。
3 .项目施工的全程监控和项目完工的评估。
针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向 ,在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控 ,尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质 ,使财政投资置于严格的会计系统控制中 ,体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估 ,保持工程监控的完整性 ,对后续投资也具有启示作用。
(三 )密切投融资环节联系 ,革新财政投融资体制
1 .建立财政投融资预算。今后我国财政预算可包括四部分 :公共预算、国有资产经营预算 ,社会保障预算和财政投融资预算。财政投融资预算在预算中单列可以使财政投融资与财政无偿投资、商业投融资界限更清晰 ,财政投融资有了法律依据 ,筹资渠道可以进一步拓宽 ,同时受到预算约束又可保证投资效益。
2 .构造财政投融资的组织体系。财政投融资机构主要包括政策性金融机构和非银行公共金融机构。前者我国已经建立 ,下一步应重点研究其职责范围及活动领域 ,后者可由现有的各国家专业投资公司改组而成。因为公共投资在很大程度上与地方利益直接关联 ,还可考虑在地方建立城市开发基金组织 ,这种组织作为隶属于中央银行的地方公共金融机构 ,一方面可以较灵活地筹资 ,包括地方政府投入、中央拨款、发行债券等 ;另一方面还承担对市政当局提供技术或财务咨询、服务的职责。与一般的金融机构不同 ,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能 ,因而需积聚大量金融、会计人员、工程专家 ,这也是与其财政投融资机构的性质相适应的。
3 .财政投融资预算应在收支自求平衡的基础上 ,努力实现资金保值增值。这就要求融资、投资按项目直接挂钩 ,各项目应自求平衡 ,项目的还本付息由该项目收益负担 ,同时对于投资收益应有部分处置权。以国债为例 ,允许每年将部分国债资金建成的企业或项目中的国有资产转让出售 ,以收回投资资金 ,利用资金收益而不是发新债来偿还债务。而对国债的认购方来说 ,国债收益与投资项目的收益直接挂钩 ,可考虑生产建设性国债实行浮动利率或部分固定、部分浮动利率 ,并根据工程进度调整付息方式、还本期限和方式。既增加国债透明度 ,真正体现其生产建设性质 ,又可增加国债灵活性 ,吸引认购者 ,还可强化对国债资金使用项目的预算约束。
参考文献 :
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[3 ]袁东 .论债务、财政政策与经济增长 [j].财政研究 ,1 998, (1 1 ) .
篇3
一、投融资项目后评价的目的、要求和理论基础
(一)目的
投融资项目后评价不同于投融资项目前评价与可行性研究,项目后评价的具体实施过程就是对项目前评价与可行性研究报告及其设计文件中规定技术经济指标进行再评价,考察项目全过程的实际情况与预计情况进行比较研究,衡量和分析实际情况与预测情况偏离的程度,说明项目成功与失败的原因,全面总结投融资项目管理的经验教训。并将总结的经验教训反馈到将来的项目中去,作为其参考和借鉴,为以后的项目管理工作改善和制定合理科学的投融资计划及各项规定提供重要依据。从而达到提高项目投融资决策水平、管理水平和投融资效益的目的。项目后评价可以分为:项目事后评价和项目中间评价。项目后评价的服务对象:为规划和政策制订服务、为投融资项目出资人决策服务、为企业和项目法人服务、为建设项目服务。
(二)要求
在实施投融资项目后评价时,应坚持独立、科学、公正的原则,要有畅通、快捷的信息流系统和反馈机制。投融资项目后评价的结果和信息应用于指导规划编制和拟建项目策划,调整投融资计划和在建项目,完善已建成项目。还可用于对工程咨询、施工建设、项目管理等工作的质量与绩效进行检验、监督和评价。投融资的项目后评价应注重分析和评价项目投融资对行业布局、产业结构调整、企业发展、技术进步、投融资效益及国有资产保值增值的作用和影响。
(三)理论基础和依据文件
项目后评价是项目管理工作的延续,其本质是一种技术经济分析的方法, 目的是通过对已完工的建设项目的准备工作、决策方法、实施过程、投产效益等的分析比较,指导后续工程或类似项目的决策评估,从而提高投融资项目的经济效益。因此,后评价的理论基础有;现代管理论、技术经济学、市场经济理论、系统论与控制论等。后评价实际上就是反馈控制法在项目管理中的具体运用。后评价依据的主要文件有:立项决策、设计阶段的主要工作成果及其审查意见、批复文件、施工阶段重大问题的请示及批复、工程竣工报告、验收报告和审计后的工程决算及营运期的有关数据材料。
二、我国的投融资项目后评价现状
1988年国家计委委托中国国际工程咨询公司进行了首批国家重点建设项目的后评价,这是我国投融资项目后评价的开始。其评价程序是,由国家计委制定评价规定,编制评价计划,然后委托独立的社会咨询服务机构(主要是中国国际工程咨询公司)进行评价;如果有项目是由行业部门和地方政府安排投融资的,则由该行业部门和地方政府委托社会独立的咨询服务机构进行后评价。1995年,国家开发银行和中国国际工程咨询公司先后成立了后评价机构,前者为内部评价机构,对国家政策性贷款项目进行评估,后者为社会咨询服务机构,为委托人提供评价服务。所以,到目前为止,我国还没有形成一个统一的后评价管理体系。而且虽然社会咨询服务机构是独立的法人实体,但它毕竟是以盈利为最终目的的,所以他们的独立性在社会中会受到各种各样的威胁,从而有可能做出违背独立性的评价。近几年,我国审计署正在积极探索政府投融资项目绩效审计,就其本质来说,项目绩效审计与后评价基本是一致的,但是这项改革正在实验阶段,尚有许多完善的地方。
三、关于加强投融资项目后评价的几点建议
(一)要充分认识到项目后评价工作的重要性
项目后评价是在项目完成以后,通过对项目执行过程、效益和影响所进行的全面系统分析,能够发现问题,从而解决并反馈问题,向决策者、投资者和管理者提供高质量的服务。所以,不仅是项目评价人,而且有关部门也应非常重视项目后评价工作,只有这样才能将项目后评价工作提升到较高的水平。
(二)建立项目后评价的监督和激励机制
针对财政投融资项目实施过程中出现的问题及其完成情况分析,在对项目进行后评价时,由于各个项目的技术含量要求和质量要求不一致,所以在项目后评价结论中应给出该项目的等级,以此形成项目后评价的监督和激励机制。
(三)增强项目后评价人员的综合水平
独立性是社会咨询服务机构的灵魂,公平、公正、客观是实施项目后评价人员的基本道德素质,熟知项目相关的法律法规是实施项目后评价人员基本的业务素质,所以,应加强后评价人员综合素质的培养,从而提高他们的业务和道德水平,提升后评价的独立性。
(四)做好项目事前、事中评估
项目后评价的事前、事中、事后工作是一个有机整体,所以应加强项目评价的事前甚至是事中工作,这样就形成了相互补充的整体项目评价体系,使项目评价工作真正做到了为决策服务,为项目管理服务。
(五)应加强项目后评价的软件建设
项目后评价工作需要大量的数据资料,这些资料从最初的收集、整理和保管到后来的分析、计算、比较,工作都是重要、繁琐和复杂的。所以应根据各个项目的具体情况开发设计与项目相匹配的软件,让数据工作变得相对简单化。
(六)全面系统的实施项目后评价
篇4
市场经济 财政 投融资
在市场经济中，随着经济体制的不断改革，我国的投融资体制明显有滞后性。由于我国改革开放初期才发展财政投融资体制，随着财政模式和市场经济的发展与完善，财政投融资的问题变得更加明显，所以我们一定要加强对财政投融资地位的重视。使财政投融资更好的服务于广大人民群众。
一、社会主义市场经济下财政投融资的地位现状
历史上最大的战争第二次世界大战结束之后，日本能够在很短的时间经济迅速发展，最根本的原因是他们重视财政投融资的重要性，出台了一系列政策和措施，财政投融资这个词汇也是日本语。而我们中国那时候对财政投融资的认识还不够，但现如今随着业务范围的变广，对财政投融资也有了深刻的认识，为了在市场经济条件下财政投融资在财政中发挥职能作用，促进我国经济建设的发展，我们要提高市场经济条件下财政投融资的地位。
二、我国财政投融资特点
（一）经营目标不以营业为目的。在资金的使用上，注重经济效益的同时更注重社会效益，按照经济发展原则引导产业结构合理化，带动整个国家经济效益的提高，本身具有有偿性、周转性和社会性。财政投融资主要的显著特点主要表现在：金融的盈利部门不愿意将资金投放在风险大、周期长、盈利低资金回笼困难的地方，但恰好这些又是国家和政府重点发展和扶持的主要目标，这就需要财政投融资发挥自身的特性。
（二）国家的经济需要均衡发展，所以财政投融资的利率不是一成不变的，采取随行就市、低息、无息、贴息等多种模式并存来调节，促进国民经济的发展，提高人们的生活水平，这也正是财政投融资灵活性所在。
（三）财政投融资的运营都是由政府管理，主要是为了体现资金需求的宏观调控职能。
三、财政投融资现状
我国财政投融资中的国家和金融债券以及预算间歇资金和财政周转资金都来源于财政。这样导致融资领域不够广阔，渠道不够多样，不能够将银行和一些盈利性单位等一些其他的社会财力很好的纳入进来，甚至有的时候自己范围内的资金都没有回笼。财政投融资的管理不够系统、明朗主要是因为国家统一规划、领导的环节相对薄弱一些。
随着市场经济的进一步推进，财政投融资现状发生了很大改变。角色体制由原来的中央集权向地方、企业、部门和个人进行转变。资金来源渠道由发行债券与股票、企业内部积累和银行贷款来弥补财政单一拨款的不足。决策管理由原来主要领导一人凭经验定夺，现如今更加民主化、科学化的管理。投融资管理由原来单纯的行政管理转变成以经济管理为主行政管理为辅的管理局面。在融资领域中实行招标、投标责任制，注入了市场经济。
四、市场经济条件下财政投融资的地位
建立市场经济体制的一个进本要求就是发展我国的财政投融资体制。市场的配备主要原则就是资源的合理利用和经济的合理调节，来实现产品的价值，通过价格的衡量和竞争机制的功能尽量的把资源分配到优良的环节，遵循优胜劣汰的淘汰规则。充分发挥市场在经济中的灵敏性，促进生产和需要的密切配合。同时市场还能够公正准确的评价经济价值，它可以评价一个企业的管理水平和企业成绩，评价一个产品的价值，最重要的还能评价一个企业的发展前途。
总而言之，市场在管理经济活动和调节经济运行中是无可替代的，我们要清楚的认识到财政投融资的重要性。但是市场有一定的盲目性和自发性，只能够反映局部的眼前利益，而这种弊端需要在以后的日子里才能体现出来，所以说不能将所有的经济活动都交由市场来调节。比如说总生产和总需求的平衡，积累和消费的平衡，经济建设和社会发展的平衡还有就是整体产业结构的平衡，这些不可能全部交给市场。如果全部交给市场，即使能够达成目的，也需付出惨重的代价和很长的时间，并且会导致一系列的社会问题和经济问题。
财政投融资是独一无二的，是不能被其他部门所替代的。比如说在向国外借债务时，外国人不会把银行作为对象，会把中国作为客户。财政投融资是财政的主要组成部分，这个观点已在国际得到认可的。我国是发展中国家，正处在社会主义初级阶段，还由于土地广阔、人口众多，经济的发展不够平衡，贫富差距较大。同时我国的工业水平发展相对落后，为了实现经济的均衡和谐发展，财政投融资的任务也是很艰巨的。
在纯粹的计划经济体制下，人们形成了一种错误的观点，认为银行是有偿分配的，财政搞的是无偿分配，财政投融资并没有实际意义。下面我简要分析一下这种错误的观点。在我们的国家很早就出现了财政信用，财政投融资也并不是单独无偿的，我们国家的财政投融资收取于民，用之于民并不完全是无偿的。比如说国有资产所有者和公共事业的管理子者，他们都会收取管理费用和对投资盈利进行分红。
西方一些发达的国家很早就实施了财政投融资，财政投融资推动国家经济的发展起到了很重要的作用。同时我们也要打破原有的统一收取、统一支配的模式，遵循市场经济的发展原则把财政的封闭型转化成开放型，打破单一的财政收取渠道，变为多渠道筹集资金，对所筹资金充分的调节和监督管理。这种模式的转变为我国的财政投融资夯定了坚实的基础。我国的财政投融资前景是无限美好的。
五、我国财政投融资地位面临的问题
（一）信用制度不完整，金融体系不完善
经过多年的发展和改革，金融体系主要以国有商业银行为主，股票为辅的金融体系结构。但是市场经济的法律法规不够全面，并不能很好地适应市场的发展需要，还有就是隐瞒企业经营和财务的一些问题，同时也出现了较多的法律空白。所以说我国的信用制度和金融体系存在问题。
（二）政府缺乏目标，定位不准确
我国是发展中的国家，经济正处在转型的时期，由原来的计划经济向市场经济转型，但这种体质改革转型不够彻彻底，也就我国现在是两种经济体制同时存在的现象。在这种复杂的形势下，政府没有很好的找到自己的所处位置，主要表现在资金的利用率不充分、浪费相对比较严重、不按照市场经济的规律办事、投资缺乏竞争性，这种现象在很多领域都有体现。在激烈的市场竞争中，政府既是评判者也是参与者，一种是他们要负责法律法规的制定，同时他们也要执行。另一种就是他们会直接参加经济的项目，这样一来毕竟会影响到法律法规的执行效果和权威性，在市场经济中不能够充分体现公平和公正的原则性，这样就会干扰财政投融资机制的正常运行。
（三）企业存在缺位错位现象
我国国有企业改革的主要问题就是所有者缺位问题和企业的产权不明晰。我国企业产权不明晰的原因是由于经济体制改革的不够彻底，国有资产的特殊性，这样就不能够建立完善的责任制度和评估制度。很多企业并没有建立完善的财政会计制度，企业所经营的财政状况混乱不堪，资信的程度不够高。虽然随着各项政策的出台和落实，近几年来很多民营企业得到了迅速的崛起，收获效益明显增高，但他们并没有建立完善的现代企业管理制度，企业内部的经济利益和责任关系不够清晰，并且存在很多的家族式企业模式，这样就无法很好地适应市场经济发展的要求，就会导致对外融资时处于尴尬的局面。
六、我国财政投融资的地位改革与对策
（一）规划投资领域和范围
农业、基础产业、区域的发展和环境保护这些一直被忽视的领域和范围，财政投融资加强向这些产业进行倾斜。
（二）加强融资规模，增加融资渠道
财政投融资应该增加债券、股票和一些有价证券进行直接针对的融资，来打破以往的只依靠社会保障剩余金、财政拨款和邮政存款的投资渠道。
（三）增加财政管理，创造经济效益
制定明确系统的实施和监督管理制度，能够有序准确的进行投资，科学合理的管理来更好的创造经济效益。
七、总结
为了补充财政预算的不足，增强国家和政府对生产和需求的宏观调控，充分发挥市场经济条件下财政投融资的作用，我们一定要推广和壮大财政投融资的力度。
参考文献：
[1]郑晓玲，张丽萍.日本财政投融资体系运行概况及对我国启示[J].地方财政研究，2015（11）.
[2]黄志龙.整顿和规范地方政府融资平台的对策建议[J].中国经济分析与展望（2010-2011），2011（1）.
[3]肖耿，李金迎，王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2014（20）.
[4]牛建锋，武根启.加强投融资平台建设支持地方经济发展[J].财会研究，2015（12）.
篇5
关键词：清单；计价模式；投资审核；
中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：
1 清单计价模式下的财政投资审核的内容
1.1 概、预算阶段审核的内容具体分述如下：
1.1.1 清单计价模式下的工程量审核
与预算定额计价模式相比，清单计价的突出特点就是“量价分离、投标竞价”，它的核心内容就是如何把握住“量”的问题。因为采用工程量清单报价可以将各种经济、技术、质量、进度等因素充分细化考虑到单价的确定上，并以“活单价”的形式出现，所以真实地反映工程的工程量就显得格外重要。
招标人提供的工程量是否准确、真实、相对完整，有无缺项、漏项，并尽可能减少暂定项目，以防止日后的工程造价追加。审核时必须注意以下几方面：
( l ）审核工程量计算规则容易混淆的分项工程，应根据分项工程的工程量计算规则进行审核。如清单对某些分项工程的工程量计算，指定了其计算范围时，则应按规则审核其计算范围的正确性。
( 2 ）审核使用范围有限制的分项工程
清单中有些分项工程是在某些限制范围内方可列项计算工程量的。
( 3 ）审核需要现场核实的分项工程
对于施工图预算编制说明中或承包合同中，规定竣工后按实结算的一些分项工程。结算时，认真结合现场核实记录审核其工程量。如我平时的市政工程评审一样，若施工图纸没有明确讲明以及标注，我会在评审书中说明这一点，就是因为我在评审一个市政工程学来的教训。在我们区某个市政路灯工程，因为施工图纸都是他们自己设计并施工，他们肯定知道那里可以偷工减料的，在我拿到手来评审时，我要求他们补充跟现场符合的施工图纸，之后他们配合补充了一份比较详细的施工图纸。在进行下步工作时，发现送审预算里面的内容很多都跟补充的施工图纸不符，就单电缆VV4*35+1*16这一项跟他们差1200多米。于是我把发现的问题列出来，跟施工单位开会对数，施工单位坚持自己的工程量，并且找来各种理由，如有些地方图纸表达不出来的之类。后来我提出来去现场进行勘探及测量，结果测量出来的数量跟我按当初计算及考虑预留的工程量相差不大，在事实面前施工单位没话可说。经过这个事后，我明白有时候施工图纸跟现场情况的差异很大，如果发现这种情况后一定要在做评审预算书时去现场查勘，并且记录下来，到结算时重点审核。
不同项目的清单对分部分项的划分及其包含的内容可以不尽相同，审核要特别予以关注，以避免重复计算，如：清单项目工程内容综合较多的分项工程, 看看哪些工作内容在施工工程过程中容易造成漏项的，要做重点项目记录，结算时重点审查。
( 4 ）对工程总造价影响大的项目
相关的统计数据说明工程造价的分布符合二八分类规则。也就是说20 ％数量的清单项目决定了80 ％的工程总造价。所以在实际操作中笔者采用二八分类方法，根据清单项目的合价从高到低排序来确定20 ％数量的清单项目为清单主要项目。一般土建工程的砌体工程、混凝土及钢筋混凝土工程以及基础工程等分项工程的工程是审核的重点；高层结构工程的基础工程、主体结构工程以及内外装饰工程等分项工程的工程量都是审核重点。
1.1.2 清单计价模式下“价”的审核
工程量清单计价模式下工程量是由招标人提供的作为投标报价的依据，除非有重大错漏或设计变更不得改动。投标人的投标报价就是决定中标价及结算价的重要因素。投标人的投标报价是由各分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金等五部分费用组成的。其中各分部分项工程费是由各子目工程量与相应的综合单价相乘得出。综合单价可以参考企业定额或省市有关消耗量、主管部门的材料信息价或价格指数确定。
投标人的报价应为合理低价但又不能低于成本价。审核时如何判断这一点，可以通过设立“问询”环节，对于中标单位报价中明显高于或低于合理市场价的报价选出来向投标人问询要求其进行合理的解释，看其是否属于投标策略报价或中标者是否是凭借先进的施工工艺或采用新材料以较低报价完成工程内容，否则应对故意高报和低报或对招标文件理解错误而造成的不合理报价进行修正，再签订施工合同。例如：施工图纸设计功能不完善，容易造成出现变更工程的项目报价高于常规市场价，要重点核实图纸，与设计方沟通后，再审核该造价报价的合理性。如果发现图纸可能出变更问题，及时更改图纸以及跟投标方沟通该报价的合理性。
因此得出以下结论：投标单位的总投标报价在一定程度上反映了投标单位的技术、管理、资金等综合实力，在审核时应给予充分重视，但同时，也要重视清单项目的单价审核，尤其是清单主要项目的单价审核。通过对总投标报价和主要单价两方面的审核，不仅完善了经济评标方法，而且也对工程实施后期的变更价款起到抑制作用，可有效控制工程造价。
1.1.3 清单计价模式下取费标准的审核
工程造价审核人员一定要吃透国家和地区范围内有关取费的规定。不同单位工程的预算和结算的取费基础和费率也不同。
1.1.4审核适用范围
单位工程的预算和结算的各种费用中．有些费用的计取是有限制条件的。如：特殊施工技术措施费、远地施工增加费等费用，均有规定的计取条件和方式，审核时，应按规定进行。
1.2 工程合同的审查
采用清单计价模式必然引起投资管理体制与管理方式的变革。在工程建设领域全面引入风险制约机制，作为在工程建设过程中“牵一发而动全身”的合同管理，应该是重中之重。施工合同是建设单位与施工企业之间的协议。合同审核，是投资审核从源头把关之举。因此，合同的程序性审核与合同文本审核是保证合同合法与规范的关键。采用清单招标方式后，对在合同执行提出了更高要求，合同履约中的审核主要是检查合同是否得到全面执行，以达到把握线索、分清责任、降低风险。工程合同是承包方与发包方之间为完成特定的建设工程任务而明确双方权利义务关系的协议，是工程结算的主要依据。审核人员应认真阅读，熟悉工程合同，并重点注意以下几个方面：审查工程合同的内容是否合法，是否符合国家有关政策，有无明确清单计价模式下增减工程的结算方式。审查工程合同的承包范围是否与送审的结算相符，是否有计划外工程，对不属于合同标的工程不进行审核。审查工程合同的条款是否详细、明确。由于工程结算涉及的问题较多，在签订工程合同时，应注意合同条款的内容是否详细和明确，避免留下“活口”。
1.3 清单计价模式下工程结算的审核
建设工程的结算是控制总造价的最后一个关口，也是全面考核投资控制效果好环的重要环节，同时也是建设单位控制建设投资的最终环节和关键环节。在预算把关的基础上，认真严格审核结算，使工程造价能够真实地反应工程的实际价值，提高国家建设资金的使用效率。清单报价的计量与支付完全按照合同约定、清单规范和其它相关的政策法规执行。对于清单内工程子目，由于清单的工程数量有误或设计变更引起工程增减，属合同约定幅度以内的，应执行原有的综合单价，即用监理工程师或甲方现场代表核定的承包商完成的实物工程量乘以清单单价计价支付。其次，对于合同外（清单以外）的内容，既要核定量，也要核定价。如果报价中有价，清单中无量，结算时增加量仍应按报价中的价进行结算。对于报价中没有确定价，而结算时增加的量，应严格按照核定量的准确性，适当情况应现场核实，价格要确定准确；再次，如果承包商完成的某一清单项最终工程量与工程量清单中所列工程量出入很大，相差超过25 ％以上，且引起中标合同价变化超过1 ％以上，则可相应调整单价，按新单价执行。而传统的施工图预算报价在结算时只需用合同价加签证增加工程造价减去减少工程造价即可结算。
2结束语
综上所述，财政投资审核工作要将观念转变，从事后的事务性监督，慢慢转向事前投资控制、事中检查跟踪，对财政性基本建设投资资金实现全过程的监督管理。我们必须要改进方法，采取有效措施，实现由初始阶段向纵深发展的转换,通过不断加强和改进财政性投资项目的工程概、预、决算审查，以期达到提高投资效益的目的。
参考文献：
【1】 王剑锋，工程量清单项目单价的审核方法[J].《江苏建筑》2003(4):52- 54.
篇6
关键词：地方政府投融资平台；风险；融资渠道；治理结构
文章编号：1003－4625(2010)08－0062－03 中图分类号：F830.2 文献标识码：A
一、引言
为配合国家4万亿元投资“保增长、扩内需、调结构”政策的实施，各大银行积极增加信贷规模，2009年全年人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台表现最为突出，其从各大银行融资金额占新增贷款总额的比重高达40％，总量接近3.8万亿元。据统计，2009年末全国3800多家地方政府融资平台负债总额已达6万亿元，一些投融资平台的负债率达到94％，有些甚至高达400％，而国际上平均水平为80％－120％。地方政府投融资平台负债规模的急剧扩张，一方面加大了地方政府的债务负担，扩大了地方财政风险，另一方面对银行系统的经营风险形成潜在压力。为此，2010年初中央政府提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”的要求。而目前关于如何控制地方投融资平台的风险却存在不同的观点。一些学者认为多年的经济增长提升了地方政府承担债务的能力，地方投融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象；一些商业银行则视地方政府投融资平台为洪水猛兽，完全停止了对其的贷款发放。因此如何正确认识地方政府投融资平台的作用和存在的价值，以及如何采取措施有效控制其风险是摆在政府和金融机构管理者面前具有重要意义且亟待解决的现实问题。
二、地方政府投融资平台存在的风险
地方政府投融资平台是指由政府主导或者绝对控制，以融入资金为主要业务，融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保，所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目的组织机构。地方政府投融资平台在加快城市基础设施建设和产业升级，改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。全球金融危机爆发以后，地方政府投融资平台有力地缓解了地方政府配套资金的不足，促进了“保增长、扩内需、调结构”的一揽子经济刺激政策的有效实施。然而，在认识到地方政府投融资平台积极作用的同时，我们需要重视地方政府投融资平台大规模扩张以后存在的风险。这些风险主要表现在以下几个方面：
(一)地方政府投融资平台的高额负债增加了政府的财政负担。由于地方政府投融资平台项目贷款的还款来源都列入政府财政预算，并报当地人大常委会审议通过，因此地方政府成为贷款的最终还款人。也正是由于有了地方政府的财政担保，各大商业银行才敢于向实力并不雄厚的政府投融资平台大量放贷。但是，投融资平台的高额负债形成的还款压力增加了地方政府的财政负担。
(二)各地投融资平台在贷款使用上缺乏统一规划和安排，重复建设难以避免。由于政府投融资平台在各地如雨后春笋般涌现，在没有统一规划的前提下，各地建设项目纷纷上马，重复建设难以避免。这样既增加了政府的财政负担又造成了重复建设，降低了资金的使用效率。
(三)由于投融资平台所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性政府投资项目，这些项目自身没有现金流，因此政府作为最终还款人，财政收入将成为唯一还款来源。目前，一些地区由于发展水平落后，财政收入有限，仅限于“吃饭财政”，如果财政无法负担贷款的本金甚至利息将会造成银行系统的坏账损失，威胁金融安全。
(四)即使是经济发达地区，目前财政收入能够负担贷款本息，投融资平台的系统性风险仍然不能忽视。目前许多地区的财政收入主要来自于土地出让金，一旦地区经济形势下滑，房地产价格下降，土地收入减少，出现类似于“迪拜危机”的情况，必将形成信贷资金的系统性风险。
三、地方政府投融资平台风险的成因
地方政府投融资平台存在的风险已经受到中国人民银行、银监会和财政部等政府部门的广泛关注。一些政府部门正在摸索控制地方政府投融资平台风险的措施，如在监管部门的统一部署下，各商业银行已经开始对地方投融资平台的项目进行自查；财政部已经发出通知，明确地方政府投融资平台贷款中地方政府和人大所开具的“担保函”无效。上述措施的有效性还有待进一步观察。为了采取更为有效的措施从根本上控制地方政府投融资平台的风险，我们需要首先对投融资平台风险的成因进行深入的分析。通过对投融资平台发展过程和现状的分析，投融资平台风险的成因可以归纳为以下几个方面：
(一)地方政府的财权和事权不对等是造成投融资平台风险的根本原因。从1994年中国分税制改革实施以后，财政收入向中央政府倾斜，而地方政府负责地方经济发展和社会稳定的事务并没有减少，因此造成了事实上的地方政府事权和财权的不对等。由于我国转移支付制度尚不完善，在中国城市化快速发展阶段，尤其是在中国推出4万亿元投资计划应对金融危机的过程中，地方政府需要投入大量资金进行基础设施建设，导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，寻求外部融资成为唯一出路。而地方政府的融资手段非常有限，1994年通过的《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，”因此地方政府只能通过财政部代为发行地方债券。2009年，财政部代为地方政府发行2000亿元地方债券，显然无法满足地方政府的资金需求。而2009年通过投融资平台发行了105期城投债，发行规模达1300亿元左右，更无异于杯水车薪，因此政府只能通过投融资平台向银行系统融资。
(二)银行与地方政府之间的信息不对称导致银行很难对地方政府的负债水平和项目风险做出准确评价。地方政府为了融资方便往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷，形成“多头融资，多头授信”的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂。由于银行与投融资平台之间的信息不对称，以及多家银行对政府项目市场份额的激烈竞争，银行很难了解到政府投融资平台从其他银行的借贷情况，只能了解与其有业务往来的投融资平台的负债情况及其在本行内的借贷情况。这种情况类似于“囚徒困境”，各家银行不了解其他银行的授信情况，同时为了提高自己的市场份额便增加放贷，最终导致投融资平台信用风险不断扩大的集体非理性结果。
(三)部分银行在信贷投放过程中审查不严也是造成地方政府投融资平台风险的重要原因。金融危机爆发以来，由于国外市场经济低迷，国内与出口相
关的行业也受到极大影响，许多银行的国外业务萎靡不振，国内出口相关金融业务极度萎缩。在国家出台4万亿投资的经济刺激计划以后，各大银行为了弥补对外市场业务的下跌，把目光转向了城市基础设施建设项目。部分银行为了争取更多的市场份额，没有严格执行贷款“三查”，降低贷款条件，客观上鼓励了地方政府投融资平台的过度融资行为。
(四)地方政府投融资平台治理结构不完善，完全依靠政府财政还款，增加了财政负担。投融资平台公司的注册资金少且到位不足，缺乏有效经营性资产，公司业务单一，空壳化现象严重。以笔者所在省份的某投融资平台公司为例，它成立于2003年，注册资本3亿元，而实际到位注册资本仅为0.95亿元，尚有68％的资本金没有到位。当地政府划人的环城快速路、城市道路和立交工程等城建类资产难以变现流动，无法产生经营性现金流，其主营业务没有自我造血功能。公司在整个投融资流程中只负责融资，资金使用由建委或其他项目实施主体来主导，还本付息则依赖财政，在实际操作中没有形成责权利统一的项目管理模式，市场化的代建制、政府回购模式并没有真正实行，公司的市场主体地位及项目业主职能没有充分发挥。项目贷款资金借、用、还彼此割裂，还款机制无法从根本上理顺。
四、对策分析
根据对地方政府投融资平台发展过程的分析，它的存在与我国的宏观环境和制度安排相适应。对于其目前存在的风险，我们需要辩证地看待，既不能听之任之，也不能一概否定，全面禁止。如果采用过于严格的措施截断政府投融资平台正常的融资渠道，就意味着其资金链的断裂，债务风险就会立刻暴露，这是监管部门所不愿意看到的，因此风险防范应避免矫枉过正。通过上面分析，我们发现地方政府投融资平台的风险主要来自三个方面，即政府、银行、投融资平台自身，因此有效降低风险的措施需要从这三个方面入手。
(一)保证地方政府财权与事权的对等，为地方政府开辟多种融资渠道。一方面要完善财税体制和财政转移支付制度，平衡地方政府的财权和事权，降低地方政府的对外融资冲动。另一方面，修订现有的法律法规，使地方政府直接融资合法化。修订《预算法》允许有条件的地方政府发行市政债，为地方政府直接融资打开渠道。让地方政府直接面对市场，在市场各方力量的共同监督下，促使地方政府规范借贷行为，控制债务风险。此外，尝试资产证券化融资，学习银川市建投、南昌市红谷滩城投等投融资平台在全国银行间债券市场发行公司债，提升直接融资能力。对一些大型基础设施项目，如桥梁、污水处理厂等可以采用BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等经营方式，从而减轻地方政府的财政负担。
(二)银行对地方政府投融资平台项目要建立严格的信贷筛选机制和灵活的授信机制。不同地区的经济发展和政府债务率(即政府债务余额／可支配财力)存在较大差异，以笔者所在的河南省为例，各地方政府债务率最高的达到148％，而最低的只有9％，因此银行要对地方政府投融资平台的贷款采取“差异分析、有保有压”的方针，确定地方政府的融资风险大小，进而确定授信额度。此外，银行要对不同的项目类型采用不同的管控措施，对于具有自有现金流的产业或行业组合项目可以作为支持的重点，而对那些完全依靠政府财政还款的基础设施项目则要根据政府财政收支状况确定风险边界。为了避免地方政府多头举债和过度融资的问题，银行间可以通过中国人民银行或者银监会构建信息平台加强沟通、交流与协作，了解地方政府投融资平台跨银行的资金流向，实现对投融资平台授信额度的有效控制。
(三)完善地方政府投融资平台法人治理结构，增强平台自我造血功能，建立资金借、用、还一体化机制。政府可以通过划拨优质企业的产权和资产，支持平台公司参与土地一级市场开发，赋予其特许经营权等方式，提高平台的承贷能力和信用能力；同时真正赋予其对国有资产的管理权、经营权和收益权，建立资本金补偿机制，从根本上改善平台的法人治理结构，增强投融资平台的自我造血功能和滚动发展能力。此外要逐步建立平台公司的项目法人责任制，实施项目建设责权利的统一，项目融资借用还一体。最终目标是发挥政府组织优势和银行融资优势，通过信用建设和融资推动，使投融资平台成为依托政府增信、自主经营、法人治理结构完善的市场化运作主体。
篇7
关键词：地方投融资平台；风险类型；风险控制
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0141-02
一、地方投融资平台现状
国家审计署2011年首次公布了针对地方政府债务的全国审计结果，各地方政府的债务总额高达到10.7万亿元，相当于中国GDP的27%。其中融资平台公司政府性债务余额49 710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。这一数据在社会上引起了广泛的关注，对政府信用和政府偿债风险的研究一时间成为热点。
地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。截至2010年底，投融资平台政府性债务中，政府负有偿还责任的债务31 375.29亿元，占63.12%，政府负有担保责任的债务8 143.71亿元，占16.38%，其他相关债务10 191.68亿元，占20.5%。
审计结果显示有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市和23个县级政府逾期债务率超过了10%[3]。巨大的债务风险和偿债压力引发公众呼吁，研究投融资平台风险类型和有针对性地提出管理对策迫在眉睫。
二、投融资平台风险类型分析
投融资平台急速发展和参与主体存在的问题蕴藏着诸多风险，基于风险管理的视角，投融资平台风险可分为项目风险、管理风险和制度风险三大类。
（一）项目风险
项目风险是由投资主体、投资项目类型、收益形式、资金流等共同构成的风险因素矩阵，其中投融资平台举债筹资风险、债务偿还风险凸显。
1.筹资新建环节的启动风险。在创建地方投融资平台的初始动因中，缓解地方财政压力是主要初衷，因而政府投入的资本金普遍不足，举债筹资的门槛降低，造成偿还能力下降。作为政府出资的主要形式，国有资产的抵押、政府信用担保成为筹资兴建投融资平台的保障。但高估政府财政收入能力，重复抵押国有资产的行为大量出现，造成项目启动环节的高风险。
2.土地使用权过度资本化带来的资本市场清偿风险。政府和投融资平台在“土地财政、融资平台 、商业贷款”的基本模式中相互依存，政府依托巨额土地收益建立的土地财政既是该模式存在的物质基础，又随土地价格上涨催生更多合作平台。一旦土地收益建少，资金链条紧张或断裂，投融资平台的偿债能力就大幅下降，债务负担会全面成为政府负债，引发资本市场偿债风险和地方政府信用风险。
3.项目自身收益低带来的清偿风险。由下表可以看出，地方投融资平台的资金用途多为市政建设和基础设施建设。由于基础设施建设的周期长，补偿能力低下。资金循环在低收益的基础建设项目中，一旦后续资金不能及时到位就会寅吃卯粮将风险向下一期积累。同时项目建设周期往往长于政府行政周期，也会造成项目中途搁置、后继乏力的风险。
（二）管理风险
由于缺乏清晰的责权规制，地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。
1.信息不透明造成的监管不力和责权不明必然会带来管理风险。由于兴建投融资平台是由政府担保的准政府行为。市场化程度低，信息披露与市场参与程度低，管理机制和问责机制不健全。审计结果显示，至2010年底，在36个省级政府中，有14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
2.投融资平台运行中效率低下的管理风险。一些地方举债存在盲目性，资金投向未落实，有的项目准备不充分，导致资金使用效率低下。地方政府债务尚未支出的金额一万多亿元，有部分债务是2008年及以前年度举借，2010年未支出的债务余额有1 319.8亿元，为此支付利息67.74亿元 。
3.退出机制不健全造成的管理风险。投融资平台创建后如出现偿债困难和项目后续资金缺乏，应与其他公司同样进入破产程序，但由于破产后的债务将转嫁到作为担保部门的政府身上，造成信用风险和银行坏账。由于不能剥离与政府的关系，投融资平台的退出机制无法落实。
（三）制度风险
投融资平台的大量涌现与土地使用权资本化和收益权资本化制度密切相关。从地方投融资平台的分布可以看出，主要债务发生在东部，2010年底东中西部政府性债务余额，分别占49.65%、23.06%、27.29%。土地财政与投融资平台相互捆绑形成投融资平台过热运行的制度风险很大。2010年底，地方政府债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 000亿元，共涉及12个省级、300多个市级政府。
三、控制投融资平台风险的对策建议
（一）项目风险管理对策
面对各地方投融资平台运行中发现的项目风险，要在项目初设、运行管理和退出机制三个方面采取措施。要强调项目的创设的合规性：平台公司创设、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等按规兴建。披露项目信息和平台运行信息，注重项目清偿管理，确保资金流的持续是杜绝风险的主要手段。
应设立风险警戒线，将贷款逾期率达20%的项目暂停担保贷款，设置黄色预警区域，进入预警区域的公司及担保单位要提高项目运行和资金到账效率，同时加大监管和督促力度；达到解禁标准可继续执行，持续运行困难则要将项目分解或冻结，考虑公司退出投融资市场。确保通过动态管理的思路及时控制风险。
（二）公司经营管理风险规制
投融资平台在经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。
同时增大地方政府举债，减少政府对投融资平台的依赖。不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能从总量上控制地方债务的进一步膨胀。
（三）投融资平台发展制度风险的控制
要解决投融资平台迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权向中央政府转移，财权划分上向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，减轻下级政府的财政负担和融资压力。同时抑制土地使用权收益和房地产价格的过快上涨，打破高估土地财政收入能力的预期，让土地的供应恢复到平稳格局，从而缓解投融资平台发展的制度风险。
参考文献：
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[4] 巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台风险[J].经济导刊，2010，（5）：8-9.
篇8
[关键词]投融资体制 市场机制 经济发展
一、西安投融资体制建设的现状和问题
近年来,西安市投融资体制建设取得很大成效,各级政府已先后成立城建类投融资平台26个。其中,市级4个(主要包括西安城市基础设施建设投资集团有限公司、西安市地下铁道有限责任公司、西安市城市改造建设有限公司和西安市投资公司),区县级平台14个、“四区两基地一港”8个。在市级投融资平台的基础上,西安市各区县及“四区两基地一港”共组建成立政府融资平台22个,并已陆续为本区县城建、环境综合治理、新农村建设等开展融资工作。截止2009年6月,西安市各融资平台与开发银行签订涉及城市基础设施、环境综合治理、中小企业贷款、社区小额贷款等领域的贷款合同78项,合同总金额395.91亿元,到位资金187.46亿元。
西安市各政府融资平台以政府信用为依托,为城市建设、公共交通发展、以及城中村和棚户区改造等项目筹集了大量建设资金,不仅有效地改善了城市基础设施,使西安市城市面貌发生了巨大的变化,为西安市经济社会高速发展奠定了坚实的基础,创造了良好的条件。
1.财政收入规模较小,财政投入不足
西安市财政收入总量偏小,且增长速度远低于城市发展的投资增速,特别是在前些年国家稳健的财政政策取向和宏观调控的背景下,上级财政专项拨款和国债等预算投资所占投资资金比重不断下降,导致西安财政资金供给相对于投资需求而言面临较大缺口。目前,西安市财政收入大抵只能保证政府机关的正常运转,无力向城市建设发展投入大量资金,是典型的吃饭财政。2008年,西安市财政收入145.61亿元,财政支出226.99亿元。理论上讲,是入不敷出。这种情况下,财政基本上是无力对城市建设进行大量投资。
2.融资渠道单一,过分依赖银行投资
从目前各个投融资平台的运作情况看,多数平台公司仅仅实现了银行贷款的承接功能,而且多是只承接国家开发银行的合作贷款,而与国家开发银行以外的其他银行机构的合作不够多、联系不紧密,限制了融资平台公司功能的进一步发挥。
因此,在以银行贷款为主的融资背景下,西安市固定资产投资中,平均21%的比例直接来源自银行贷款,在企业自筹资金中,间接来源于银行贷款的比例达70-80%.总的来看,固定资产投资中直接或间接来源于银行贷款的比例超过60%。
3.融资平台规模小,融资能力较弱
西安市融资平台数量较多,但是规模普遍较小,融资能力较弱,因此融资能力较弱。
4.融资平台以“融资”为主,“投资”功能和可持续发展能力较弱
目前,西安市融资平台一般主要依托于政府信用,贷款的还款责任主要由各级政府来负担,未来还贷压力较大,可持续发展能力较差。
二、加快西安投融资体制建设的建议
当前,西安市的投融资状况还处于初级阶段。其特征是靠银行贷款,靠土地盘活,用这种方式转化资产,变成投入。这是一个“输血”的过程,本身很难实现自我平衡。因此,借鉴建议由以下方面加快西安投融资体制建设。
1.整合资源,加快专业性集团融资平台建设
从目前全国城市投融资平台的运作来看,大体可分为三个层次:一是依靠银行贷款和土地运作搞城市建设,缺乏持续的资本注入机制和动态平衡的债务偿还机制,被称为只有输血功能的平台,这是最低层次的平台。二是建立具有引血和输血功能的两个机制和平台,实现项目平衡操作,这是属于第二个层次。三是建立像北京、上海那样的城投体制和机制,介入资产经营、资本运作和上市、并购操作,这个平台不仅输血功能,而且还具有引血和造血功能,是具有血液循环功能的平台,可成为西安投融资平台学习和借鉴的样本。
为此,以外地投融资平台建设的经验,对西安市各类资源进行整合,通过政府注资、划拨资产、增值收益返还等增信方式,推动现有的四个市级投融资平台进一步优化资产结构,完善法人治理结构,加强现金流建设和信用建设,形成各有侧重、各具特色的集团性融资平台。要将现有的投融资平台,打造成为强有力的龙头企业,使之成为按照市场机制经营资产、运作资本、筹集资金的平台,成为国有资产保值增值、投资融资和项目市场化运作的平台。并且要通过平台作用的发挥,不断提高城市基础设施和公共服务设施的承载能力和服务能力,不断提高城市的实力、活力、竞争力。
2.创新机制,实现投融资平台的“造血”功能
首先,要将城市基础设施“无偿使用”转变为有区别的“有偿使用”,将城市资产由政府“独家管理”转变为“政府主导、市场运作”。
其次,要将城市建设“筹钱开发”转变为“借力开发”,实现投资多元化、运营市场化、服务社会化、发展产业化、监管法制化。
再次,要改变财政投入方式,积极推行财政资金的拨改投。坚持和发挥政府主导作用,积极搭建平台、盘活存量、创造环境,积极将原来直接投入项目转向为投融资平台注入资本金,即拨改投。
3.不断探索,切实提高融资工作成效
一方面积极推行融资顾问行、中介顾问制度,引导各金融机构利用自身专业优势,为投融资平台包装项目、进行财务风险管理提供技术支持;一方面把握好贷款时机,提高资金使用效益,降低企业融资成本。同时,要积极推进多元化融资。融资渠道单一是影响我市经济发展的重要因素之一。因此,要在充分利用好银行信贷资金的基础上,积极引导有条件的企业和项目通过试借壳上市、发行企业债券等方式,以及商业信用、留存收益再投资、租赁融资、信托融资、结汇、出口退税、风险投资、产业基金、资产证券化等方式筹集资金,以实现产权换资产、以市场换资金、以资金换项目、以存量换增量、以政策换投入的市场机制,加快资源、资产、资金、资本的循环速度,增强地方经济发展活力。
参考文献:
[1]邹晓云.“农地”如何入市[J].财经, 2010,(1):93-93.
[2]汪涛.调控频出为什么[J].财经, 2010,(3):79.
篇9
关键词：地方政府；投融资平台；发展
随着城镇化建设进程的不断加快，地方政府对城市基础设施建设的需求越来越大，再加上城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更提升了地方政府搞建设的热情。但是由于分税制改革以来，财权层层上收，地方政府的财力增长远跟不上其所承担事务对资金需求量的增长；同时由于《预算法》明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需大量资金进行市政建设投资与政府财政明显吃紧的矛盾十分突出，于是地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。
地方政府投融资平台是由我国地方政府部门创建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等等，由地方政府划拨土地资源、股权等众多资产，组建成一个资产和现金流都能够达到相应融资标准的机构。必要时地方政府部门会以地方政府财政补贴作为还款承诺，最终实现多渠道聚集资金的目的，所筹资金重点投向市政工程建设、公共事业工程建设中去，以促进我国地方经济的进一步发展。地方政府投融资平台是代表地方政府开展重大项目建设的主要运营实体，投融资平台的定位就是基础设施和城市建设融资平台。
一、地方政府投融资平台潜藏着巨大的风险
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年以来应对金融危机时期的事情。面对突如其来的国际金融危机，中国紧急启动经济刺激计划以应对挑战，地方政府落实中央政策需要大量的融资工具支持，基于现实考虑，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，《意见》提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这一信息被地方政府看作是对地方政府投融资平台的肯定和鼓励，所以地方政府投融资平台的数量和融资规模大幅增长。
从地方政府投融资平台产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题，扭转了宏观经济下行的不利局面，有效缓解了地方民生投入的财政压力，推动了中国城镇化建设并完善了基础设施，对于地方经济社会发展具有非常重要的现实意义。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。
尽管地方投融资平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但是，平台公司的快速发展也带来了一些不可回避的风险，其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。
随着地方政府投融资平台数量和融资规模大量增长，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至于地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。地方投融资平台的过度发展导致其融资能力下降，还款资金来源过度依赖土地会引发一系列社会问题，同时会引发经济波动风险、产业结构失衡的风险、金融风险、财政风险等。
二、规范地方政府投融资平台发展，防范和化解潜在风险
（一）地方政府投融资平台构建过程中要遵循以下几个原则
首先，要有利于保持国有资产的完整性、统一性。其次，要避免重复建设，防止发生某些行业的恶性竞争。第三，要确保平台公司管理能力与平台组建发展规划相匹配。最后，要有利于完善社会主义市场经济机制。
（二）要适时重建和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况
我国于1994进行的分税制改革对税法进行了深度改革，在很大程度上增强了中央政府的宏观调控能力，有极其深远的意义。但是制度的改革如同一把双刃剑，在有许多好处的同时也带来了一系列不利的影响。经过一段时间的发展，我国地方财政收入在国家财政收入中所占的比例不断缩减，很多地方政府渐渐演变成为“吃饭财政”，当地政府部门的财政收入仅能维持当地政府部门基本运转资金花费，对本辖区内的公共基础设施建设没有能力给予一定的资金支持。目前我国地方政府面临的财政资金紧张问题，究其本质就是由于中央政府和地方政府在财务权利方面分配不合理导致的，地方政府要用45%左右的预算内财力承担75%左右的教育、医疗等公共事务支出，收支之间有30%的财力缺口。创建地方政府投融资平台，缓解地方财政压力，采用地方土地资源出让等手段弥补财政资金缺口，属于我国地方政府的不得已行为。所以降低地方政府投融资平台承担的风险不能仅仅依靠“防”和“堵”，更要侧重于“疏导”，要从体制根源上对这一问题进行有效改善，应给予地方政府足够的税款征收权利，这也是我国经济发展中要迈出的关键一步。
（三）要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位
地方政府部门需要对地方政府融资平台的基本性质和主要功能进行深入分析，并进行一定的清理。对于只是承担地方政府公益性工程项目融资的地方政府融资平台和以我国地方政府的财政收益进行债务偿还的地方政府融资平台，不能够再承担相应的融资任务。我国的地方政府部门需要明确对于债务偿还的责任，积极主动落实各项债务的偿还措施，并对相应的平台公司做出合理的决策。在当地政府管辖范围内具有稳定经济效益的公益性工程项目，需要用自身获得的经济效益进行地方政府投融资平台债务的偿还；对于那些并不属于公益性工程项目融资任务的地方政府融资平台，需要依据我国的相关法律法规，将工程项目进行市场化转型，使其独立承担债务偿还责任，缓解我国地方政府的财政压力。还需注意的就是地方政府投融资平台需要理清和认识到与其它政府部门，以及我国政府之间的联系，坚决杜绝认为我国中央政府对地方政府融资平台进行“潜在担保”的思想误区，控制不良道德风险的产生，要预防日后可能发生的“倒逼”货币发行的不良情况。
（四）要对地方政府融资平台有全面性的认知，分清类别
对我国目前到底有多少地方政府融资平台，这些地方政府融资平台一共承担了多少债务都要严格查明，并对地方政府融资平台承担的各项债务进行适当的处理，对于融入资金的到位情况、固定资产的质量、资金的应用程度、地方政府融资平台具有的债务偿还能力等多方面都要进行深入的调查分析，对数据的真实性和有效性进行统计，最终确定对各项债务的偿还措施。我国的相关法律有明确规定，其中严格要求我国地方政府融资平台需要对其承担的债务进行一次性的债务清理，理清债务包括当地政府融资平台直接借贷、拖欠等众多因当地政府信用形成的债务。当地政府融资平台要对其结构进一步优化，向市场化的方向转变。我国的地方政府部门还需要不断加强地方政府投融资平台负债的透明度，定期、全面的地方政府融资平台的财务报表，保证信息透明化管理，不断增强对我国地方融资平台的监管力度。
篇10
一、前言
作为提升城市交通水平的一项重要组成部分，城市轨道交通在近期得到了长足的发展。研究城市轨道交通投融资管理问题，能够更好地提升该项工作的投融资管理水平，从而更好地对轨道交通的建设起到重要保证作用。本文从概述相关内容着手本课题的研究。
二、轨道交通投融资概述
由于具有载客量大、快捷准时、舒适环保、有效利用地上与地下空间等优点，轨道交通已经成为解决现代化大都市交通问题不可缺少的重要途径。我国许多大城市已经逐渐步入了以发展轨道交通为主的城市快速交通建设期，地铁、轻轨、城际高速列车等轨道交通已经成为城市交通基础设施发展的主要领域。但是，我国的城市轨道交通建设以政府投资为主，普遍存在着资金匮乏、建设速度缓慢、商业化经营经验不足等问题。
城市轨道交通建设是一项具有耗资大、建设周期长、技术内容复杂等特点的庞大开发项目。首先，资本密集型和高昂的沉没成本决定了轨道交通项目投资巨大，且线路一旦建成就难以变动。其次，自然垄断的特点决定了潜在进入者进入这一市场具有明显的难度，从而导致市场的竞争性大大降低。再次，由于建设和运营周期较长，城市经济社会发展环境变化导致的客流量变化以及宏观政策变化等经营风险，投资者难以控制和独自承担。最后，轨道交通所提供的服务具有明显的公益性和巨大的外部效益，承担着对所有市民的普遍服务义务，在价格、服务对象、成本分担等方面必须体现公共服务项目的公平性，在节约时间成本、促进城市经济发展、增加社会经济福利等方面具有巨大的正外部效应。正因为以上特点，轨道交通建设的初期，政府需要考虑如何建立有效的投融资机制以解决建设资金问题，并赋予企业独占经营的地位，对企业进行适当的保护。同时，由于企业面临着巨大风险，需要政府从资金补贴、客流培育、票价制度等多方面给予政策性支持。而当线路运营开始产生效益之时，政府又需要调整有关政策措施，完善市场竞争机制，对服务水准、价格等进行严格的监管，激励企业努力提高服务质量和经营效益。
三、城市轨道交通投融资模式的发展
（一）政府财政资金无偿投入、政府经营的投融资模式
我国在传统计划经济体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入，即轨道交通全部由政府投资，经营上由国有企业（实际是公共部门）垄断经营，依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡，如北京地铁1号线、环线、天津地铁等全部由中央政府投资。政府对项目的投入主要是现金投入，由于资金完全由政府财政投入，投资结构单一，政府财政面临巨大压力。
（二）以政府为主导的负债型融资模式
这种模式主要是由政府财政投入部分资金，其余资金则依托政府提供信用担保，由地铁企业以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。目前国内城市轨道交通项目有很多采用这种模式。上海地铁1、2号线，广州地铁2、3号线即采用此种模式。这种模式筹措资金操作简便，资金充足、到位快，可以大大缓解轨道交通建设投资对地方财政的压力。但是融资成本高，巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担，尽管可以缓解政府的即期财政压力，但是政府必须提供持续的补贴，以保证运营的顺利进行。
（三）公私合作模式即PPP模式
公私合作模式即公共部门与私人民营机构合作模式。中文直译为“政府民营合作制”，主要指政府部门与民营机构签署合作伙伴关系，在合同中明确双方的权利和义务，最终目的是共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。与BOT模式不同的是，合作各方在项目生命周期全过程参与项目。因此，PPP模式是一个完整的项目融资的概念，并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出的一个新的模型。
四、建立多元化轨道交通投融资模式的建议
通过对我国投融资模式和轨道交通的运营状况分析知，城市轨道交通具有“准公益性”的特点。基于以上分析，城市轨道交通建设的投融资模式不能按一般的商业性原则对其进行管理和分析，而应该构建一种长远的、可持续的投融资模式。
城市轨道交通建设按投资收益关系分为两大类，一是线路建设和设备购置安装；二是附属设施建设及收益。那么前者是公众关心的基础设施建设的范畴，后者属于增值性收益。现将两者分开考虑分别建立投融资体系，在政策保证的前提下，实现投融资体制、经营与发展的良性循环。对于基础设施建设部分，可以放开政策。真正做到谁投资、谁得益，建立真正的利益返还机制，政府可以制定相应的鼓励和支持政策，最大限度的吸引各种来源的资金，这样可以最大限度的减轻政府资金压力，形成多元化的投资环境。
对于与基础设施部分相关的附属工程、附属设施建设，可运用招投标的模式讨论相关开发方案，被选方案应该做到最大限度的服务于相应基础设施建设、最大程度带动基础设施相关产业发展，同时保证自身合理的利润空间。基于以上分析，基础设施建设和相关附属设施建设分别筹资与运营的开发建设模式，既避免了投融资模式单一又保证了一定的利润空间，如此往复可以形成一种可持续的发展模式。
五、轨道交通投融资管理模式的发展趋势
城市轨道交通工程投资巨大，系统复杂，由此对投融资与管理模式提出了很高的要求。
（一）在管理模式上，目前国内轨道交通在建城市多采用“一体化”模式，。
（二）城市轨道交通建设的高投入给地方政府带来较大的财政压力，单靠传统的财政拨款加银行贷款的模式越来越难以为继。引入外部投资者，实现轨道交通建设多元化投资是明显的趋势。
（三）随着投融资模式的变化，在轨道交通发展中，传统的地方政府“大包大揽”的“大业主”模式将逐步演变为“市场化”的“小业主”模式。如通过BT模式将建设管理具体事务剥离，通过BOT模式将建设及特许期的运营都交给专业公司，通过PPP模式实现“公私合营”。这些新模式的引入给城市轨道交通发展带来了资金、专业的技术及丰富的管理经验，而地方政府一方面设立公司按合同等契约参与市场化运作，另一方面负责对轨道交通建设、运营等事务的监管。
六、“三个多元化”投融资模式创新
（一）投融资主体多元化是投融资模式创新的取向之一。投融资主体多元化是以增加资金供给为着力点，通过市场化改革，引进竞争机制和私人资本，形成政府主体与市场主体共同发展的投融资体制，实现经济效益与社会效益的动态均衡。这一政府与市场共生的多元复合模式，既否定了政府作为单一投融资主体的行政性垄断模式，又否定了民营、外资企业等市场主体作为单一投融资主体的以市场为基础形成的市场性垄断模式。
（二）投融资渠道多元化是投融资模式创新的取向之二。投融资渠道多元化是以优化资本结构为着力点，通过对渠道体系的拓宽与优化创新，推进投融资渠道多元化，实现资金供给与资本结构优化的协调互动。
（三）投融资方式多元化是投融资模式创新的取向之三。任何创新都是对现存的超越，基础设施领域投融资方式的创新也是如此，需要改进：（一）一些已经为国内外投融资实践证明有效的方式未能得到推广或引进；（二）一些在其它领域证明有效的方式未能为基础设施投融资所用：（三）用于满足不同投资需求和融资需求的创新方式未能开发出来。
七、投融资模式优缺点分析
（一）北京市投融资模式
北京作为首都选择以“政府筹资+银行贷款”为主导的模式，该模式适合城市轨道交通建设的早期阶段。此模式能够（下转第36页上接第22页）保证建设资金迅速到位，有利于城市轨道交通建设的迅速开展，同时，由政府作为建设主导力量，可以很好保证城市轨道交通的公益性。
但该模式由于需要政府补贴运营亏损和还本付息，这往往使政府背上沉重的财政负担；客观上，为解决北京市日益严重的交通出行问题，又需要加快城市轨道交通的建设，为此京投积极探索新的融资方法如BT、PPP、BOT等模式，通过吸引社会资金来参与城市轨道交通建设，从而缓解政府财政压力。
（二）上海市投融资模式
上海市采用“市、区两级财政+银团贷款”为主导的模式，政府作为融资主体能够保证申通集团具有一个较好的融资资信等级，利于资金问题的解决，方便城市轨道交通建设的迅速展开。同样，上海模式下政府间接作为投融资和建设主导力量也能够很好的保障城市轨道交通的公益性质。
（三）南京市投融资模式
南京城市交通轨道刚起步不久，处于早期阶段，政府通过多渠道融资和为城市轨道交通建立长期稳定现金流等手段来保障城市轨道交通长期稳定的现金投入，该模式为“多渠道政府出资+商业贷款”可以缓解政府单个部门资金压力，保证资金的稳定投入，从而保障城市轨道交通建设的稳步推进，但从根源上仍由政府买单，地铁投入过大，长此以往，财政将不堪重负。
八、把握城市轨道交通经济特性，构建可持续发展投融资模式
（一）区别经营性与公益性在资产上的特点，构建盈利模式。
盈利模式是投融资模式的基础，企业如果有盈利的可能而且构建了清晰可靠的盈利模式，投资决策就有了科学的效益指标基础，融资计划就有了可实现的经济基础，投融资模式也就据以建立，实现自主融资，获得可持续发展的资金保障和现代企业机制保障。
1.优化地铁建设规划设计是构建盈利模式的起点。地铁建设规划和设计不仅直接决定建设成本，而且直接影响客流、附属资源商业价值和土地增值，从源头上决定投资是否具有盈利性和盈利能力的大小。
2.提高运营效率是构建盈利模式的基础。提高运营效率包括开源和节流两个方面，特别要认识到，增加客流量不仅直接提高客运收入，而且客流量是地铁实现资源开发收入的源泉。
3.地铁附属资源是构建盈利模式的重点。地铁附属资源是地铁投资建设的衍生产出，边际成本收益率极高，只需增加极少的策划和建设成本，就能增加较多的附属资源，产生很大的资源开发收入。
（二）在产权理论的基础上，实现城市轨道交通企业化运作，真正实现”谁投资谁得益“目标，解决因多元化融资的利益分配问题
根据产权理论和“谁投资谁受益”原则，地铁建设和运营投入的产出都是企业法人的投资效益，属于企业法人的产权范畴。作为城轨企业的股东（如政府），拥有的是企业整体，通过股权享有股东权益。企业化运作的方式和理念才是实现多元化融资成功的精髓。
具体来说，政府与城市轨道交通企业之间的管控关系应按照《公司法》和国有资产管理相关法律、法规要求，在公司治理结构下界定、明晰双方的权利和义务。
