政策管理范文

导语：如何才能写好一篇政策管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

英文名称：

主管单位：

主办单位：机械工业经济管理研究院

出版周期：月刊

出版地址：北京市

语

种：中文

开

本：16开

国际刊号：1007-9696

国内刊号：11-2830/D

邮发代号：

发行范围：国内外统一发行

创刊时间：1993

期刊收录：

核心期刊：

期刊荣誉：

联系方式

篇2

本文从公共政策管理的视角，运用学科前沿理论，在综合分析、评判第三部门发展现状的基础上，对目前第三部门的功能、困境及发展趋势，作了比较深入的探讨，提出了第三部门发展的路径选择，特别强调公共政策管理的作用及其体系设计。指出:第一，第三部门作为公共政策一方主体，仍需政府的监督、引导和管理;第二，政府作为公共政策决策的主体，拥有资源优势，以及坚持公共性的政策目标和价值取向，它对暂时处于相对弱势地位的政策对象第三部门承担着管理的职责和义务;第三，政府对第三部门的管理应符合现实需要，即有度、有序。

本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。

关键词:第三部门，政府，公共政策，管理

前言

1.1选题动机与研究价值

现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。

同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’

但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。

因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。

同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。

1.2基本思路与分析框架

“第三部门”的概念是美国学者列维特(Levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国NGo的发展分析〔J].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPo)、民间组织(CivilGroup)、社会团体、志愿者组织(Vo)、公民社会(eivilSociety)、第三部门(Thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。

因此，本文之所以选用“第三部门”的称法，一方面也是沿用部分学者的见地，另一方面是因为本文认为单独用“志愿性”、“非营利性”、“民间性”等来指称这一类部门，都是不太精确的，正如奥斯本所说:“我们没有更好的名字，只好称它们是‘第三部门’。”‘

篇3

国际直接投资2001～2002年出现下降，这种趋势目前仍在持续。短期来看，由于战争因素的影响，美国经济复苏的不确定性进一步加大，国际资本市场很快再现繁荣的可能性很小。因此，国际FDI流动趋缓的势头将持续一段时期。但是，从中长期来看，随着经济全球化趋势的不断推进，国际直接投资仍将在其中发挥主要作用，并出现快速增长。英国经济学人资讯社（EIU）4月1日发表的分析报告指出：全球FDI将在2003年出现复苏，2004年实现较快增长，2003～2007年期间的增长速度可能超过世界GDP和国际贸易的增长水平(新加坡《联合早报》2003年4月2日)。

近年来的国际直接投资活动具有以下特点。

第一，跨国购并仍然是国际直接投资的主导方式。统计表明，2001年世界直接投资的急剧减少，首先是跨国公司之间的购并大幅度下降所造成的，但是，由于跨国购并额的下降幅度与全部直接投资流入额的下降幅度相近，前者在后者中所占比重并没有降低，跨国购并仍然是最主要的投资方式。

第二，IT投资是引发国际直接投资波动的决定性因素。IT产业购并投资的快速增长曾经是90年代后半期国际直接投资的显著特点之一，2000年该行业购并增长对全部购并投资增长的贡献率达到72.8％。另一方面，在2001年跨国购并的下降额中，仅IT投资购并的下降额就占了55.5％(日本贸易振兴会《贸易投资白皮书》，2002年9月)。2002年起IT商品和服务开始进入缓慢复苏阶段，但是由于海湾战争的影响，国际著名机构（美国高技术调查公司IDC）已经将原来IT产业投资6％的增长预测值下调为3.7％(《中国经济时报》，2003年4月1日)，据此估计，短期内IT相关的直接投资仍然难以出现较快增长。

第三，流向发展中国家的FDI比重有所提高。流入发展中国家的国际直接投资占全部直接投资的比重，1997年曾经达到41％，但以后逐年降低，2000年仅有17％。2001年，流入发展中国家的国际直接投资虽然也出现下降，但由于下降幅度明显低于发达国家，使得所占份额上升到28％。主要原因在于流向发展中国家的直接投资以绿地投资方式为主，而这种投资受发达国家资本市场波动的负面影响相对较小。

第四，发展中国家之间的引资竞争日趋激烈。主要表现为以下几点。一是出现两极分化倾向，2001～2002年，中国、菲律宾、印度等国家仍然保持了较大幅度增长，其中中国2002年的外商直接投资流入量已经上升到发展中国家流入总量的37％(根据世界银行《2003年全球发展金融》，2003年4月2日；另外，2001年中国吸收外来直接投资占发展中国家的比重是23％)；其他发展中国家（地区）的下降幅度很大。二是墨西哥作为NAFTA（北美自由贸易区）成员同时又与EU（欧盟）建立FTA（自由贸易协会）关系的发展中国家，吸引直接投资方面成效突出，在连续几年增长的基础上2001年再增86.1％，占世界FDI总额的比重也由0.9％提高到3.6％，表明已经加入自由贸易区的发展中国家在吸收直接投资方面具有较强的竞争力。三是各国竞相采取更为开放和优惠的吸收外资政策，这一点尤其值得我们注意。

二、周边国家吸收外资政策的新特点

（一）韩国的外资优惠政策

90年代中期特别是亚洲金融危机之后，韩国政府开始改变以往限制外资流入的政策，采取积极措施鼓励外商投资。首先是大幅度放宽行业准入和各种限制性规定，其内容：一是放开准入行业，在所有1058个行业中，仅有近海渔业、沿岸渔业、广播电台、电视台等4个行业禁止外资进入，其他全部放开。二是放开关于外方持股比例的限制，1030个行业允许外方100％持股，只有24个行业有不同程度的比例限制。三是取消过去对外资企业持有土地用途和面积的限制。四是放宽关于外国投资者投资资金下限的要求，目前的规定是投资资金不得少于5000万韩元（约5万美元）和投资比重不得低于10％。

其次是实施外商投资的鼓励和优惠政策。1995年4月韩国开始实施新的《引进外资法》，将电子信息、电气机械设备制造、精密机械、新材料、生物工程、航空、运输、环境能源领域、社会基础设施等行业列为鼓励行业，此后在1998年11月又进行了补充。目前总共有533个行业被确定为鼓励外商投资领域。对于这533个行业，主要实施了以下优惠政策：一是对企业所得税实行最初7年免征，以后3年减半征收的“七免三减”政策；二是对投资用机械设备免征进口关税、特别消费税和附加值税；三是对投资企业进口提供通关便利。

（二）泰国的外资优惠政策及其特点

按照泰国政府2000年3月公布的《外国人事业法》，所有行业都允许外资进入，只是在43个行业外方持股比重或外方投资占投资总额的比重不得超过50％。其中绝对禁止的行业有9个，需要经过内阁会议同意并由商务部长批准的行业有13个，需要经过外国人事业委员会同意并由商业登记局批准的有21个行业。绝对禁止外方持股超过50％的领域包括报纸、广播电台、电视台、农业、果树园、渔业、药草采集、文物交易拍卖、佛像和僧钵的制造和贩卖、土地交易等。

按照泰国的产业分类，鼓励外资进入的行业有126个，第一类是26个农业和农产品加工行业；第二类是18个采掘业；第三类是16个轻工业行业；第四类是22个机械、运输设备和金属制品等行业；第五类是电子、电气机械零部件行业；第六类是15个化学、造纸、塑料等制造业；第七类是20个服务和公共事业行业。对鼓励类行业的优惠程度根据投资地区有所不同。所有外资企业可以享受的优惠政策包括：从盈利之日起的3～8年内免征企业所得税，如果在免征期内发生亏损可以从优惠期结束后的税前利润额中扣除。其次，还根据不同地区对外资企业给予不同的机械、原料进口关税减免优惠政策。

（三）日本的外资企业鼓励政策

不仅发展中国家通过优惠政策鼓励外商投资，一些发达国家也开始在这方面进行尝试，日本就是一个典型的例子。日本从80年代中期实行资本项目自由兑换以来，基本取消了对外商投资的限制。但是由于其国内企业之间所特有的序列纽带关系，以及人工成本高昂等因素的影响，外资进入相对困难。90年代以来，长期的经济萧条使得日本政府开始大幅度调整经济政策，希望通过吸收更多的外国资本给日本经济带来活力，尤其是许多深受人才外流困扰的地方政府也准备通过积极吸收包括外资在内的投资者来本地投资，采取了许多积极措施，1998年日本政府出台了一项鼓励外商投资的政策，决定对157个行业的外商投资企业提供信贷担保，担保范围包括固定资产投资、流动资金贷款，最高担保额可以达到企业全部资产的95％。此外，为了完善面向外资企业的服务体系，日本还在政府设置的企业信息服务机构“日本贸易振兴会”建立了专门的咨询窗口和网络。

近年来，日本政府进一步提出了通过制度创新促进结构调整、振兴经济的方针，其中主要内容之一，就是允许地方政府建立各种形式的“经济结构改革特区”，并通过颁布专门法律在特区内实施特殊政策。其中包括了以吸收外资为主要目的的“经济特区”。例如在日本冲绳县设立的“特别自由贸易区”，在吸引外来投资方面实施了以下优惠政策：一是区内企业可以从事加工贸易、保税（关税和消费税）加工产品并出口，如果产品需要在国内市场销售，企业可以在按照零部件、或按照成品自由选择一种税率缴纳关税。二是对区内企业给予企业所得税、法人事业税、固定资产税、土地保有税等减免优惠待遇；其中关于企业所得税的减免政策规定：在开业后连续10年中企业所得税按照从企业所得中扣除35％之后的基数征收；照此计算，在前5年企业所得税率仅为22.9％，相当于法定所得税率（40.9％）的55.9％；后5年的所得税率平均为27.4％，相当于法定税率的67.0％。三是对制造业设备投资给予一定减税优惠，如可从企业所得基数中扣除相当于机械设备购入价值的15％、建筑物投入金额的8％；同时投资设备可享受特别折旧优惠。四是对区内企业吸收当地30岁以下年轻人就业给予特别补助和奖励，其中补助最长可享受两年，补助金额最高可达补助对象员工工资的1/3。五是区内企业还可以享受冲绳县的其他鼓励性政策优惠，如对制造业、公路货物运输、仓储、包装、批发商业、软件、信息处理服务、信息咨询服务、设计、自然科学研究等行业给予产地调查、清理和购置费用补贴等。该区从2001年建立以来，已经在吸收外来投资方面取得明显成就，其中包括来自德国、意大利、加拿大等国企业的投资。

除了以上三个国家之外，新加坡、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、越南和印度等国家都在继续实施、并不断增加鼓励外商投资的优惠政策和措施。

三、我国在引资竞争中面临的主要压力

长期的经济增长潜力和巨大市场规模以及大量存在的廉价劳动力是我国在吸收外资方面的明显优势，这也是2001～2002年我国吸收FDI能够实现恢复性增长的主要原因，但是，由于许多国家竞相调整外资政策，向外国投资者提供更多优惠，各国之间的引资竞争日趋激烈，再加上我国目前在市场体制、投资环境和知识产权保护方面存在的诸多问题，今后吸收外资的总体形势不容盲目乐观。

（一）政策优势正在逐步消失

改革开放初期，我国的经济主体结构单一、市场化程度很低，投资环境与国际水平相差甚远，为了加快经济发展进程，采取了积极有效利用外商直接投资的经济发展战略，并向外资企业提供了各种政策优惠。但是随着我国经济体制改革的逐步深入和市场化程度的不断提高，多元化的经济主体结构已经初步形成，投资环境也得到了明显改善。外商投资企业长期享有的部分超国民待遇陆续取消，目前仅在投资设备进口、加工贸易管理和企业所得税方面保留了一些区别于内资企业的优惠政策。但实际上这些政策与韩国、东南亚国家相比已经没有什么优势，在优惠期限、行业准入限制等方面甚至处于劣势。

（二）流入我国的直接投资增长存在不确定性

90年代的经验表明，我国吸收外国直接投资的增长趋势与国际直接投资增长趋势并不完全一致，多数年份出现反向变化，即在国际直接投资快速增长时期流入我国的外商直接投资增长明显回落；而在国际直接投资萧条时期我国吸收的直接投资会出现强劲增长。这种特点说明二者之间、特别是我国与美国等主要资本流入国之间在吸收国际资本方面存在一定替代关系。2002年中国吸收外资首次超过美国位居世界第一位，并不能说明我国的引资竞争力已经超过美国，主要是由于“911”和美国股市疲软、企业信誉危机等因素的影响，带有很大的偶然性。短期来看，美国资本市场的低迷仍然要持续一段时期，这有利于我国吸收外资的增长，但是随着美国等世界主要国家经济复苏、资本市场再度出现繁荣，同样有可能导致流入我国直接投资的减少。英国经济学人资讯社（EIU）4月1日发表的报告认为，中期内美国仍为全球FDI的主要目的地，在2004～2007年期间将占世界FDI总量的1/4，对此，我们必须有清醒的认识。（三）在建立自由贸易区方面相对滞后

随着区域经济一体化趋势的不断加快，各种层次的自由贸易区纷纷建立，世界经济格局出现了很大变化。自由贸易区的建立，有利于促进区域内成员之间的相互投资，同时能够吸引区域外企业为了达到零关税进入自由贸易区市场的目的到区域内进行投资。因此，作为重要自由贸易区成员的发展中国家在吸引外资方面更具有竞争力，墨西哥就是一个典型例子(墨西哥是NAFTA成员，并且与EU签署了自由贸易协定，因此，在墨西哥投资的企业，其产品可以零关税进入两大市场)。目前在东亚范围内各种形式的自由贸易区开始出现，日本、韩国之间已经在建立自由贸易区方面取得进展(2002年7月日本和韩国正式启动了由政府官员、学者和企业代表共同参与的日韩FTA研究计划，预计2004年完成研究报告，2005年启动政府谈判)，而且都在积极准备与东盟国家建立自由贸易区。这将十分有利于韩国和东南亚国家吸收更多外国投资，对我国吸收外资会带来一定分流压力。

（四）投资环境还存在很大差距

调查显示，尽管我国已经在完善基础设施等“硬件”环境方面取得明显效果，但是诸如政策制定缺乏透明性、变动频繁，各地政策执行不尽统一、具有随意性，政府工作效率低、缺乏服务意识，市场监管不力、出口退税困难重重等外商关于“软”环境方面的批评依然强烈。此外，从企业税赋来看，一方面，我国的企业社会保障支出相对于薪酬的比例高于韩国、印度和东南亚各国；企业所得税率（法定税率）仅低于印度2.7个百分点，高于韩国、东南亚国家5～10个百分点；个人所得税最高税率仅低于越南5个百分点，高于韩国、印度和东南亚国家5～20个百分点(参见日本贸易振兴会《亚洲的投资环境比较》2002年5月)。由此可见，在没有政策优惠的条件下，外资企业税赋成本明显高于主要竞争对手。另一方面，我国目前存在的法定税赋之外的“乱收费”现象对外资企业投资环境的危害更为严重。

（五）知识产权保护形势依然严峻

知识产权保护程度是投资环境的重要方面。长期以来，国内存在的侵权行为成为困扰外资企业的难题之一，许多企业为此付出了高昂成本。虽然政府加大了打击力度，但是效果不够明显，制假售假现象依然十分猖獗。根据日本贸易振兴会2002年一项针对在华日资企业所进行的问卷调查结果，回答说自身受到侵权的企业和认为中国国内的侵权行为具有进一步恶化趋势的企业比重都超过了50％。此外，近60％的企业对中国政府打假行动的实际效果表示不满意。由此可见，这种状况对外资企业的投资信心已经产生了很大影响。

（六）有利于购并投资的制度环境尚未形成

随着资本市场趋于稳定和经济复苏，购并形式的直接投资仍然会出现大幅度增长势头。尤其是IT制造业和金融、石油化工、机械设备等大型投资多数是按照购并方式运作的，墨西哥2001年吸收外资的高速增长主要就是来自美国城市银行集团大规模购并投资的贡献。但是我国的购并活动刚刚起步，相关法律制度尚未形成，并不具备大量吸收购并投资的制度与操作条件。这将大大降低我国吸收外资的竞争力。

四、取消外资企业优惠政策可能带来的负面影响

目前理论界和实际经济部门关于外资政策调整问题存在一些不同看法。一部分观点认为应该尽快调整外资企业的优惠政策，在实施内外统一的企业所得税税率的同时，取消外资企业设备进口免税政策。毫无疑问，构筑一个多元化的经济主体结构，实现各种所有制企业的公平竞争是中国经济体制改革的重要目标之一。随着投资环境的逐步完善和市场化程度的不断提高，取消目前外商投资企业所享有的优惠税率等“超国民待遇”也是一种必然。但是，在目前形势下如果取消外商投资企业的优惠政策，将会进一步加大我国在引资竞争中所面临的压力和困难，并给经济增长带来一些不利影响。

首先，取消优惠政策可能导致流入我国的外商直接投资增长趋缓，甚至出现下降。在我国原有的政策优势已经基本消失的情况下，取消对外商投资的税收优惠，意味着外商投资的成本、特别是其中的进口设备关税和海关代缴税税赋会明显上升，并改变投资者的收益预期。为了回避这些成本，跨国公司可能选择其他具备政策优惠和综合成本优势的国家进行投资。1996年4月我国一度取消了对外商投资设备进口征税的减免优惠，结果导致1996~1997年连续两年出现外商直接投资协议额的大幅度下降，流入东南亚国家的外资比重却明显上升。直到1998年重新恢复对鼓励类和允许类直接投资进口设备减免税政策之后，协议额的下降趋势才得到抑制。但已经对其间及以后实际到位资金增速的大幅度回落、甚至转为负增长产生了一定影响。

其次，外商直接投资增速回落或出现负增长，将对全社会投资增长、乃至经济增长产生一定负面影响。按照实际到位资金计算，目前外商投资企业投资在我国全社会投资中的比重超过10％，新增投资的减少或下降，都将对全社会投资增长产生直接的影响。以1999年为例，当年外商实际到位资金减少11％，仅此一项因素的影响，就使得全社会投资少增长了1.1个百分点，在当时通货紧缩趋势加剧、投资需求严重疲软（全社会投资增长仅达到5.1％）的背景下，对宏观经济稳定的影响很大。2002年我国能够在世界经济普遍萧条的背景下实现8％的较快经济增长，在很大程度上得益于外商直接投资的恢复性增长和外资企业出口的强劲增长。此外，目前主要来源于外商投资企业的涉外税收、外资企业工业增加值、外商投资企业出口在全国税收、工业增加值和出口总额中的比重也分别达到了19％、28％和52％左右的水平，因此，外商投资增长形势的变化会对这些经济总量产生相应影响。

再次，通过吸收外资促进产业结构调整的政策效应可能减弱。引进先进技术、资本和管理知识，促进国内产业升级和结构调整是我国产业政策的一个重要内容。20年来吸收外资的实际经验表明，由于外商投资企业在资金、技术等方面的明显优势，对提升我国制造业整体的装备程度和技术水平发挥了举足轻重的作用。但是由于比较优势等内在因素的影响、跨国公司的投资相对集中在我国的劳动密集型行业或资本密集型行业的劳动密集型加工环节（如电子通讯设备的非核心技术部分的加工、装配环节），这样的结构性因素在一定程度上抵销了外商投资本身的资本和技术优势，使得外商企业投资对整体产业结构的提升效应有所减弱(赵晋平：“吸收外资的产业政策研究”《管理世界》2002年5期)。为了进一步提高吸收外资对资本和技术装备水平升级的影响，吸引外商向资本密集型行业和加工环节投资的产业政策导向具有十分重要的意义，为此需要保持有效的政策调控手段。从鼓励发展的资本密集型产业投资来看，投资设备和技术投入占有相当高的比重。因此，在国内缺乏足够替代能力和进口关税仍然较高的条件下，对这些鼓励类行业的投资设备进口免征关税及进口环节增值税和实施一定的企业所得税减免仍然是最为有效的政策手段之一。1997年我国取消新批外资企业设备进口税收优惠之后，外商投资项目平均规模比上年下降了18.5％，1998年重新恢复这项政策后，这一指标又很快上升了8.4％；此外，从产业结构的变化来看，1997年外商工业投资比重比上年下降了9个百分点，其中机械、交通运输设备、电气机械行业等资本密集型行业的合计比重由上年的9.6％下降到2.8％，1998年又出现不同程度的回升。这些变化反映了此项政策对外资项目的资本、技术水平以及产业结构的直接影响。

五、政策建议

（一）将建立内外资企业统一的政策体系确定为我国外资政策调整的中长期目标

从长期来看，随着市场化改革的深入和投资环境的不断完善，对于外商投资企业来说，我国目前存在的许多制度性成本因素将逐步消除，综合实力会真正成为各类企业之间竞争的决定性因素，在这种环境下，吸收外资将具备由政策鼓励向市场引导转变的条件，方能真正实现各类企业之间的公平竞争。

（二）现阶段，应当保持吸收外资鼓励性政策的连续性和稳定性

为了提高对跨国公司投资的吸引力，在世界各国的引资竞争中保持必要的优势，今后一个时期我国需要继续实施吸收外商投资的鼓励性政策，对面向国家鼓励行业或地区的外商投资给予减免投资设备关税、海关代缴增值税和企业所得税的优惠待遇。

（三）为实现长期政策调整目标作好过渡性安

为了防止过快的政策调整可能对经济增长产生的负面影响，对于中长期的政策调整目标，有必要作好过渡性安排。其基本方向是由按照企业身份确定的政策优惠逐步向按照鼓励内容确定的优惠政策转变。进口设备的减免税收政策应当与国家的产业政策相结合，对于面向鼓励行业投资的所有企业逐步给予优惠；企业所得税优惠政策则应当与地区政策相结合，如对于面向国家鼓励的中西部和其他特殊区域投资的所有企业逐步给予优惠等。

（四）对进入保税区、出口加工区等特殊区域的外商投资实行长期的鼓励性政策

由于进入保税区、出口加工区等特殊经济区域的外商投资企业，主要从事加工贸易，便于政府对其进行海关和税收监管，应当成为继续政策鼓励的主要内容之一。而对于向这些地区集中的企业除了长期给予投资设备、原材料等必要生产手段以免征关税、进口环节的海关代缴税等优惠之外，也可以在企业所得税或其他税收（包括地方性税收）优惠方面给予地方政府一定的灵活性。

篇4

关键词：公民参与；公共政策；民主

Abstract：Inthepolicymoving,Thecitizenparticipation,whichenuoghesafeguardsmasses''''shost-status,whichttrueimplementsdemocratizedprincipleofpublicpolicy,hasextremelysignificantandprofoundduringmakingscience-reasonably-fairpolicy.Thecitizenparticipationalsoisthecoreconceptofdemocraticprocedure,Theindeeddemocracyneedscitizenparticipationnowandthen,itcanunderstandwhatisdemocracy,canmergeandestablishdemocraticstyleinheart,cangetdemocraticskillandmethodinbehavior,thenthismayguarantpeople,whichcontrolstheoperationofsociety.

Keyword：citizenparticipation；publicpolicy;democracy

随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

参考文献：

[1]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政,2000,(3).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

篇5

关键词：并校；生源；资源

并校是在变化的社会条件下的资源重组，也就是几所学校通过组织的一体化，实现物质的、人力的和文化资源的融合，改变原来消极的品质，挖掘和放大积极资源的功能，形成新的优质资源结构。从上世纪90年代开始，我国中小学的并校已经成为一种教育发展的趋势。并校首先发生在生源锐减的小学。例如：北京在上世纪90年代末期曾以每年100所的速度进行学校合并，到2010年，规划小学要从目前的1625所调整为1400所。进入21世纪，初中并校的力度逐年加大，北京除了已经调整的学校外，还计划将初中校由目前的401所调整到350所。全国各地也发生了类似的变化。对于这种趋势，在教育理论和实践领域都存在着争论，人们在肯定并校的必要性的同时，对于并校规划的长期预测，并校后的办学质量、并校的宗旨和伙伴选择取向、并校中的政府行为等问题争论较多。全国各地的社情在不断发生变化，在并校政策实施一个战略区间(指社会发展目标和各种社会因素相对稳定的一段时期内，教育发展战略与上述因素的共生性组合)以后，需要根据新的情况评价这一政策的实施效果，并根据情况，提出修正或补充政策和策略。

并校决策要综合考虑复杂的系统因素

到目前为止，中小学合并的主导原因有两个：生源数量减少以及改变“低质资源”的需求。在实践中政府部门更多地把两者结合起来考虑。与此同时，我们也应该注意到，并校还受到更多因素和目标的驱动，因此，并校决策应当在综合、动态地预测这些因素的基础上作出。

(一)关注现有生源与未来人口及教育发展趋势之间的关系

生源数量的减少，使得许多学校的举办变得规模不经济，进行合并似乎是理所当然的。但是，这种考虑必须建立在对人口和教育发展的长期预测的基础上。

1．必须注意把握人口出生率的起伏而导致的入学人数的变动。

从20世纪90年代中期到2003年，我国入学人口持续下降，这种情况预计会持续到2010年左右。20世纪80年代，一些地区出现的人口出生高峰期，将会导致2006年后的一段时间出现人口生育高峰，相继而来的是2010年以后的小学入学和中学入学人数的小高峰。为了避免校舍配置的“松紧”跌宕不定，并校的具体规划必须建立在对本地人口发展(也包括对城乡改造规划后出现的人口聚集“再分配”等情况)作出中长期预测的基础之上。

2．关注现有教育模式与未来教育发展之间的关系。

即便入学人数减少，也不意味着学校数量应该成比例地下降。小班化教学是未来教育的发展趋势。我们现在的班额大多在40人-45人，而小班化教学则应限制在每班35人以下，这样班数就会“涨”出来，对学校数量的需求也相对增大。虽然我国大面积实施小班化教学尚需一个过程，但是必须为这种变化预留空间。在市场经济条件下，地产权利带来的巨大利益决定了现在轻易放弃的校地，在未来几乎不可能收回。而新建一所学校所需的教育投资远比维持现有学校的投资大得多。

(二)关注“低质资源”的改造和优质资源功能的放大之间的关系

“低质资源”即持续严重质量偏低的基础薄弱学校。一些学校由于区域条件、生源状况、师资条件和管理原因，长期处于低迷状态，并非换一两个主要领导就能改变面貌，“整体打包”加入优质群体是改造这类学校的有效途径之一。而一些优质学校通过长期积累，学校管理、教师素质、学校文化等形成优势能量积淀，可以通过扩张或输出，发挥出更大的效益。低迷待变和蓄势待发这两种情况的发生是学校发展中的常态，所以以资源改造输出为目的的并校也应该成为常态，即可以根据实际情况在政策指导下长期进行下去。在这种并校模式中，应该注意这样几点：

1．建立相关的合并制度。

包括办学质量评估制度、优质学校接受“低质学校”的义务制度、组织整合制度、并校条件下的师生合法权利保障制度等。

2．要注意保护弱校、弱势群体的权益。

在一些地区中小学合并中，处于顶端的示范校或重点校对“低质学校”的合并采取了“抛弃政策”——只要校产，不要教师和学生，这种做法值得商榷。在对合并的整体考量中，应该包含给“低质学校”的师生一个更好的出路和更理想的教育环境。

在当前的中国社会条件下，每所学校都面临特定的服务对象群，在学校价值链中都有其特定的功能和意义，“低质学校”被合并，但是它们所服务的群体的利益要求不应该被淡化或忽视，不能通过并校简单地扩大了优势学生群体的利益，却将“劣势”学生群体的教育责任平移到另一所薄弱校身上。在这方面，政府必须恰当地、有针对性地进行规划，真正对相关群体，特别是弱势群体负起责任。

3．要考虑学校规模的适宜性。

在一些地方的并校个案中出现了班数80个—180个，学生5000人—8000人的巨型学校。形成这种并校模式的因素有：经济上的考虑、学校之间的生源纷争等。这种规模的并校不宜提倡。学校发展规模有基本的适宜规律，适宜的学校规模容易形成学生的舒适感，易于管理，经济效益最佳。发达国家一般认为，小学在校生人数应该在500人一800人之间，中学则为800人一1200人之间。中国的情况不同，但是适宜规模的小学还是应保持在700人—1200人左右，适宜的中学则在1000人～2000人左右。我国城乡建设正在兴起“适宜生活’的规划理念，这种以人为本的观念更应当出现在学校建设理念，尤其是并校理念中。

哪些学校之间合并比较好？

(一)学校合并的基本价值取向

根据以上的分析，我们大致可以归纳出并校的基本价值取向：

1．并校应当实现新学校恰当的规模效益。

包括恰当的经济效益和教育效益。

2．并校应当有利于公平和效率的综合实现。

应当有利于提高学校群体的整体质量，发挥优质学校的辐射和带动功能，改造和提升“低质学校”资源。

3．并校应当有利于中长期的教育发展和改革。

4．并校应当缩短磨合期。

并校应实现合并学校组织和人员的真正融合，在稳定的基础上尽快进入新的发展期。

(二)适宜合并的几种学校组合

如果我们把学校分为“最强”(重点的名校)、“强”(高质量的学校)，“中上”(公认比较好的学校)、“中”(初步达标，还说得过去的学校)和“薄弱”学校的话，那么下列组合或许可以实现不同的战略目标：

1．“最强”＋“中上”组合。

在区域内强校数量少或规模不大的情况下，为打造区域内名校的规模，提升学校的整体品质，用名校带动基础相对较好的中上学校可能比较成功，双方可能都能接受，容易磨合。但是这种合并在数量上不宜过多(应是个别的)，因为中上学校是大量水平一般的学生(社会背景也大多是工薪阶层子弟)入学的首选之地，减少中上学校的数量会从多方面对他们的利益造成冲击。

2．“强”+“中”组合。

发挥前者的辐射作用，提升后者的水平，扩大强校的规模。这种合并相对来说是政府部门和社会公众都愿意接受的一种组合，干部和教师也比较容易接受。

3．“强”+“薄弱”组合。

这种合并经常是以强校人员为主进行重组，有选择地保留薄弱学校的生源和师资。同上一种类型一样，它的效果是扩大强校资源，同时减少薄弱学校的数目。

4．“中上”＋“薄弱”组合。

这种并校是大众眼中的“普通学校”之间的合并，学校之间的平等感最强，新学校对中等以下学生的义务感最强。这种合并的明显目标就是把薄弱资源的质量提高到基本标准水平以上。

（三）不适宜进行的两类合并

笔者主张，如果不是由于特殊情况的话，那么一般来说，以下两大类合并不宜进行：

1．“最强”+“最强”、“最强”+“强”、“强”+“强”组合。

这类合并把优势资源集合到一起，容易形成某一地区优势学校的“超级大国”，造成资源垄断的局面，使其他学校难以发展，导致区域内学校之间的分层严重。同时，在我国现有的制度（包括隐性制度）条件下，强校数量的减少，实际压缩了普通家庭学生的选择空间，易产生不公平。

2．“最强”+“薄弱”组合。

这种组合的结果就是剥夺薄弱学校。同时由于目标、师资和生源的巨大差异，原来两所学校的干部、教师之间难以融合，常使原来薄弱学校的人员处于尴尬境地。

并校效果的评价问题

对并校政策的不同意见经常发生在对于并校效果的评价问题上。笔者认为，评价并校效果，应坚持以下一些标准。

（一）评价学校内部的标准

1．组织的健康、稳定与和谐。

所谓健康，是指各个合并学校应尽快融为一体，所有人员，特别是失去主体资格的被合并学校人员，尽快生成对新学校的认同感和归属感。恰当的政策，可以消除来自不同学校人员的隔阂与对立。

所谓稳定，是指各项工作井然有序，没有不同群体冲突导致的学校动荡。

所谓和谐，指人员关系融洽（关键是领导班子和管理部门人员关系良好），师生融入新的组织文化之中。

2．教育教学秩序稳定，原有高端质量得到保证，低端质量得到提升。

也就是说，优质资源的辐射、改造功能得以发挥。这里有一个需要重新认识和界定的“评价规则”的问题。一些怀疑并校政策的意见认为（公众也容易产生这种看法），优质学校在接受低质资源后，学校教学成绩下降了，这种看法的依据主要来自考试的平均成绩。

这种整体模糊评价的方法是不公正甚至是有害的。强校接受弱校，必然出现部分学生（原质量较低的学校服务的那部分生源）成绩低于原强校水平的情况，对于这部分学生不应以绝对标准衡量，而应采取相对性比较强的“进步”标准——包括这部分学生的学习态度、学习习惯、满意度和成绩的进步程度。

因此，为了衡量并校的实际效果，主管部门和学校领导应当对各校学生的原有状况分别作出具体评价，作为比较的基础数据。

3．学校生成新的发展愿望和推动力，出现超越原来基础的发展态势。

4．交校过程稳健、健康，没有发生违纪行为，保证国有资源不流失。

（二）合并的外部效应标准

应保证原来各个学校服务对象的合理利益，新学校的稳定和发展应该得到他们的肯定。

并校中的政府责任

并校实际是区域教育发展的新阶段或新机遇，而不是一种不得已而为之的例行公事。因此，政府部门应当从区域战略的角度看待这个问题，起码在以下几个方面做好工作。

（一）更多从普通百姓的利益出发规划并校

受到多种因素影响，一些地区教育事业的领导者和行政部门把并校单纯理解为打造名校，把名校做强、做大。这种做法的结果之一是把优质资源进一步集中到少数学校，扩大了学校间条件的差异。我们虽然不能完全否认上述做法在一定程度上的必要性，但是提升薄弱学校的品质，给普通百姓“雪中送炭”，应当成为规划的重点。

（二）把握过程策略

一些批评意见认为，有些并校过于仓促，一个命令，一个星期时间就完成合并了，缺乏民主作风。笔者认为这种批评有部分道理。没有沟通，学校干部和教师缺乏思想准备，各方合理利益难以保证。但是在众多利益要求面前，过多的讨论不仅会使合并欠拖不决，而且会聚集越来越多的矛盾冲突，还有可能出现合并学校部分资产流失的现象。

并校初期成功的关键是主要领导的选择、干部和教师工作的恰当安排以及公平的政策。因此，宜采取的策略是：

1．在内部反复调研和对各种可能的行动方案进行比较。

2．在区域范围内对教师进行广泛的宣传教育。

使他们中的大多数人有较充分的心理准备。

3．让各个学校的主要领导干部明确并校的政策和责任要求。

普遍形成各自粗线条的行动预案。

4．分布进入实际操作阶段。

逐步暗示可能并校的范围，在最后适当的时间内向各个相关合并学校公布方案，进入执行阶段。

篇6

一财政支农政策的完善

(一)稳定农业投入政策,多渠道增加农业投入

1.要确保国家新增财力向农业倾斜

近年来,我国财政收入每年以1500亿元~2000亿元的幅度递增,据初步预测,这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去建议国家财政每年新增财力分配要切出10%~15%的份额用于农业,这是强化农业投入的一条重要渠道

2.财政投入要依法进行

各级财政对农业的投入,必须建立在用法律法规进行制约的基础上,切实做到依法投资,真正落实同时,各级对农业的投资总额投资方向资金匹配额都应制定具体标准和办法,以分清责任,强化对农业的投入

3.要积极利用政策作用,引导集体农民和其他有关渠道增加对农业的投入

如投资大的项目,采取比例投入分级负担和银行贷款财政贴息的办法;对收益高收效快的项目,采取利用社会资金按股投资按股分红的办法;对资金回收期长见效慢且不易管理的项目,采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等

(二)改革农业补贴政策

1.建立健全农业补贴的政策法规,使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度

根据我国现阶段农业发展和财政收支状况,可先考虑制定农业基本建设补贴条例农业科学研究与科技推广补贴规定农业生态保护与环境建设补贴条例等,然后逐步形成规范的《农业补贴法》,算是对《农业法》的补充与细化

2.增加补贴额度,改进补贴方式

要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少相对数明显下降的状况,逐步增加对农业的补贴额度;在补贴方式上,首先改暗补为明补,减少对间接的中间环节的补贴,直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设保管费用等方面,补贴国家需要支持与发展的农业生产项目其次要改补“硬件”为补“软硬件”并重即由过去补农药化肥农膜等物资为主转向对农业科技社会化服务体系等方面的补贴

3.突出补贴重点

重点加强对农业基础设施建设调整种植结构和农产品出口的补贴同时,还应注意增加对粮食等主要农产品的出口补贴,鼓励粮食出口,以减少粮食积压和过剩

(三)利用好财政贴息政策

财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式,是财政政策与金融政策相配合的一种形式,它既能弥补财政资金的不足,又能发挥银行信贷资金的优势,它是在市场基础上维持有效率的农业需要目前,我国的财政贴息主要用于政策性银行的贷款贴息但因为政策性银行的资金是有限的,远远不能满足全部政策性贷款的需要,故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上,以解决当前农业投资整体资金不够的问题但应注意的是,按照WTO规则,财政贴息是属于应予减让的政策,这一数额不宜过大

(四)整合农业税收政策

WTO规则下,财政补贴和财政贴息都是受到限制的政策,因此利用税收杠杆发展农业就成为了当务之急当前,我国农业税收政策的改革主要应从以下三个方面着手:

1.进一步推进农业税费改革,建立新的农业税制

2000年以来,我国农村税费改革试点工作由安徽起步迅速推进到全国改革取得了巨大的成就,称得上是农村地区的一次重大制度创新不过到目前为止,这次改革还没有从根本上解决原来农业税制的内在缺陷,也没触及城乡分治的问题今后,应在此基础上进一步进行制度再创新,通过引入新的农业税制,将改革推向新阶段从长期来看新的农业税制应体现轻税发展和城乡统一的原则其基本方案是:在近期彻底取消农业“两税”,给予农民休养生息的机会;中期基本实行城乡统一税制,直接对农业生产者征收土地资源税和农产品增值税;从长期看,要逐步有选择地对农业征收收益所得税

2.做好新农业税制试点的配套改革

一是进一步改革县乡财政体制,实行上下齐动“上动”是指中央和省要尽快规范对县乡财政的转移支付制度;“下动”是要求县级财政切实进行相关的财政收支管理改革,通过财政改革来促进机构改革二是进一步放开搞活农业土地流转结合农业土地资源税的开征试点,建议在县乡两级成立由政府进行规范管理的土地流转服务中心,积极探索各种土地流转模式,一方面促进土地资源的合理利用,另一方面为无地少地农民提供更大的选择空间

(五)加强财政扶贫开发的力度

1.突出资金投入的四个重点

第一,以促进贫困地区劳动力转移为目标,加强对贫困农民的教育和培训,提高就业能力第二,支持贫困地区基础设施建设,加大扶贫移民开发力度第三,支持贫困地区农产品加工运销和农业产业化的发展壮大第四,支持贫困人口教育和医疗卫生

2.处理好四个方面的关系

第一,区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系就扶贫开发而言,解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位,其次才是区域经济的发展第二,开发式扶贫与救助式扶贫关系当前,扶贫开发要根据贫困的成因特点,以开发式扶贫为主随着扶贫开发工作的不断深入,对贫困人口中丧失劳动能力的,应当考虑通过建立农村低保制度,或者通过直接补助资金给予救助第三,当前和长远的关系当前,财政扶贫要加大对职业教育和技能培训的支持力度从长远看,解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业同时,要把扶贫开发与可持续发展结合起来第四,政府扶贫与社会扶贫的关系关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系

(六)完善农村社会保障制度

1.健全立法,为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证

目前应主要抓好两项工作:一是抓好单项法规的建设,如农民养老社会保险法农民医疗社会保险法农村工伤社会保险法农村扶贫与灾害救济社会保险法,等等二是抓好地方性的法规建设政府除了建立一套立法体系外,还应建立有效的监督机制,加强对农村社会保障工作的监督

2.加强政府投入

农村社会保障制度需要政府适当的财政支持,尤其是一些基本性保障项目,如社会救助养老医疗等项目政府财政支持农村社会保障事业,一方面体现政府对农村居民保障的责任;另一方面体现了政府的公平同时,还应积极引导社会各方力量投入农村社会保障,构筑完整的农村社会保障体系

二财政支农政策的整合

以上财政支农政策的实施并不是孤立的,彼此毫无关系的,而是相互协调相互影响的这些政策之间有先后之分,主次之分,层次之分构建新的支农政策框架要求我们整合这些政策,协调其关系,对其作连续动态安排,发挥其整体功能

(一)协调政策间的关系

第一,就财政贴息政策而言,其内容可以归入到补贴政策中因为,财政贴息是指政府代企业支付全部或部分银行贷款利息,是财政对企业生产成本的补偿因此,从本质上讲它是一种间接的补贴政策另一方面,从财政资金的作用机制来看,财政农业补贴是通过直接的财政投资,吸引社会资金的大量投入,而财政贴息更侧重发挥金融信贷资金的优势因此,无论从本质上还是资金的作用机制来看,两者都是一种包含的关系

第二,农业投入政策与农业补贴政策是并列的关系,两者可统一内涵于农业投资政策中,在很多情况下两者的内容也是相通的但是,两者的作用目标和原理又有些区别农业投入政策侧重于农业综合生产力的提高,而农业补贴政策更侧重于直接提高农民的收益水平在当前我国财政资源有限的情况下,农业投入和补贴都应尽快向WTO规则所允许的“绿箱支持”转移,并有效发挥其“四两拨千斤”的作用,带动社会资金投入

第三,农业投资政策与农村税收政策两者无论是对农业还是农民都是一种“取”与“予”的关系,两者必须协调好,否则就会事半功倍比如,我国政府历来重视农业投入和农民收入问题,但与此同时我国农村的税费负担也居高不下,结果国家财政支出不少,农民的收益却不见提高,不仅浪费了资源还加剧了矛盾因此,在解决三农问题的过程中,首先要处理好“取”和“予”的关系国外的经验表明,要保护农业,实现国民经济健康协调发展,就必须对农业实行多予少取或不取的政策,我国亦应如此

第四,财政扶贫政策和农村社会保障政策的建立主要是针对农民增收和稳定农村经济而言的这两个政策的实施对于统筹城乡发展缩小收入差距具有十分重要的意义财政扶贫工作要求尽快建立农村社会保障制度与之相配套而农村社会保障制度的建立包括建立低保制度开展农村医疗保障和开办农村养老保险等业务,又可以切断农民致贫和返贫的根源,有助于发展和巩固扶贫成果从某一角度而言,建立扶贫开发新机制也是完善社会保障的一项内容因此,这两个政策间应相互搭配,有机结合起来

第五,农业投资政策税收政策等各项宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口包括增加财政扶贫资金的投入,增加信贷资金的规模和通过优惠财税政策引导各种经济成分到贫困地区开发等措施

(二)安排政策实施的次序

以上财政支农政策间的关系要求我们在处理好国家与农民取与予的基础上,充分发挥好财政投资政策的作用,并使财政投资的重点向农村扶贫救济和建立社会保障体系方面倾斜具体而言,财政支农的优先次序应是:农村扶贫救济和建立社会保障体系的投入,农业基础设施建设的投入,农业生态建设的投入,农村社会化服务体系建设的投入和农村产业发展的扶持资金在需要体现社会公平的事务上,财政无偿投入;在体现经济效率方面(如产业建设),财政侧重是通过间接支持培育和创造环境,减少直接的投入财政投入要在解决眼前困难的同时,尽可能建立起一种长效机制,最终实现内在造血功能和形成自主发展机制

参考文献:

[1]王朝才,傅志华.三农问题:财税政策与国际经验借鉴[M].北京:经济科学出版社,2004.

[2]苏明.中国农村发展与财政政策选择[M].北京:中国财政经济出版社,2003.

[3]杨周,张冬平.WTO框架下农业财政支出政策研究[M].北京:经济科学出版社,2002.

[4]侯石安.财政农业投入政策研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002.

[5]孙茂万,李自俊,徐艳芳.对现行农业税制改革的设想[J].财政与税务,2003(1).

[6]郭琳.公共财政模式下财政支农的理论依据与政策建议[J].四川财政,2002(6).

篇7

本文认为，中国扩大内需的宏观调控政策效应不理想主要不是政策本身的原因，而是政策背后的市场基础与制度条件方面的问题。文章从宏观调控政策是一种典型的政府制度安排的观点出发，通过比较内生安排与外生安排的宏观调控政策的不同绩效，给出了一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架，并在此基础上进一步通过对政策边界的明晰界定，从理论上揭示了短期的总量稳定与长期的经济增长的关系，以及如何正确地把握宏观调控政策的问题。

关键词宏观调控政府安排制度基础政策效应政策边界

与20年来的市场化改革进程相伴随，中国的宏观调控也先后经历了总需求大于总供给背景下的抑制需求型和总需求小于总供给背景下的扩大需求型两个阶段。如果说1997年以前，面对总需求大于总供给的情形还能通过强制的行政手段、法律手段和经济手段压制总需求来实现宏观经济总量均衡的话，那么，1997年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预期结果仍相距甚远。对宏观调控政策效应的实证分析和政策的规范研究业已引发出大量的研究成果。然而，目前学术界大多数关于宏观调控的研究往往因暗含宏观调控政策能完全解决经济衰退的假定前提以及由此演绎的逻辑推论而陷入了宏观调控认识的误区。本文基于宏观调控政策也是一种制度安排的观点，依据现代宏观经济学理论，在对市场经济宏观调控政策有效性的制度基础与边界问题进行深入分析的基础上，试图构建一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架。

一、作为一种制度安排的宏观调控政策：内生与外生的绩效

当新制度经济学家们摒弃制度是外生或中性的新古典假设从而将经济运行分析由“无摩擦”的新古典框架转向“新制度”的框架下进行时，市场被描绘成一种为降低交易成本而选择的制度安排(Coase，1937，1960；North，1981，1990)。在将制度分析引入新古典的生产和交换理论并更深入地分析现实世界的制度问题中，新制度经济学家同样给出了各种非市场形式的制度安排理由，这就是，有限理性和机会主义的客观存在使对市场的使用存在成本，因而，为把有限理性的约束作用降到最小，同时保护交易免于机会主义风险的影响，经济主体必然会寻求诸如政府安排的制度(Williamson，1975)。任何特定制度的安排与创新无非是特定条件下人们选择的结果，而有效的制度安排无疑是经济增长(绩效)的必要条件。正是通过对产权、交易成本、路径依赖等问题的强调，使新制度经济学得以将经济增长问题纳入制度变迁的框架中作出深刻的解释。由于制度安排的范围相当宽泛，这里，笔者并不打算涉及所有正规和非正规的制度问题，而只是运用新制度经济学的分析方法和某些术语(这些术语可能并不一定具有相同的内涵)，在阐述宏观调控政策也是一种典型的政府制度安排的基础上，就它相对市场基础而言是内生还是外生的角度来解释中国宏观调控政策的有效性问题。

市场经济中，对资源配置起基础性作用的是市场机制，市场经济运行的基本理论已由标准的一般均衡分析框架给定。尽管市场实现帕累托效率的前提条件过于苛刻而被认为在现实市场中不可能具备，但市场经济的发展史表明，对市场制度作用的认识不是削弱而是加强了。出于完善市场配置功能的需要，现代市场经济国家在市场基础上日益衍生出了其他一些非市场形式的政府制度安排。其中最主要的有：(1)针对市场失灵而由政府进行的微观规制(管制)；(2)针对市场经济总量非均衡而由政府运用一定的宏观经济政策进行的宏观调控。作为典型的政府安排，宏观调控是政府在宏观经济领域的经济职能，是现代市场经济中国家干预经济的特定方式，它的内在必然性实际上可由市场经济运行的本质是均衡约束下的非均衡过程推论出来(吴超林，2001)；而它的作用机理已在标准的凯恩斯主义模型中得到了经典的揭示，并被战后西方国家长期的实践所验证。

众所周知，宏观总量是由微观个量组成，宏观经济不可能离开微观基础而存在，宏观调控也必然要依赖于现实的微观基础和制度条件。我们可以简单地从宏观调控是否具有坚实的微观基础和制度条件出发，将宏观调控区分为内生的制度安排和外生的制度安排两类。市场经济内生安排的宏观调控意指宏观经济政策具有与市场制度逻辑一致的传导条件和能对政策信号作出理性反应的市场化主体。相对而言，如果市场经济意义上的宏观经济政策是在没有或不完善的市场基础和传导条件下进行的，那么宏观调控显然就是一种外生于市场制度的安排。一般地，在有效的边界范围内生安排的效应显著，而外生安排的效应则会受到极大的限制。有基于此，我们可以给出一个分析中国宏观调控政策效应为何不理想的理论框架。

中国1993—1996年的主导政策被普遍认为是经济转型时期的一次比较接近市场经济意义上的宏观调控，并成功地使1992年以来总需求严重大于总供给的宏观非均衡经济实现了“软着陆”。但宏观经济只经历了短暂的均衡之后，旋又在外部冲击和内部制约的条件下，陷入了持续至今且严峻的另一种类型的宏观总量非均衡即总需求小于总供给的状态。面对严峻的宏观经济形势，出于“速度经济”的要求及基于宏观经济学的基本常识，中国首先选择的是以货币政策为主的宏观调控政策安排，目的在于阻止经济增长率持续下降的势头。然而，到1998年7月为止，尽管包括下调利率、取消贷款限额、调整法定准备金率、恢复中央银行债券回购业务等市场经济通用的主要货币政策工具几乎悉数释出，经济减速和物价下跌的势头却并未得到有效的遏制。鉴于直观的宏观经济现实，当时人们普遍的共识是货币政策失效。关于失效的原因，大多数的分析是借助IS-LM模型进行的，其中主要的观点是“投资陷阱”论、“流动性陷阱”论、“消费陷阱”论等。应该说，这些观点基本上是在给定货币政策的制度基础和传导条件的前提下，主要从货币政策本身的作用机理方面实证分析了制约货币政策效应发挥的各种因素，这些政策层面的分析无疑是必要而且也是有针对性的。可是，如果给定的前提在现实中并不存在或不完全具备，那么，这种仅在政策层面的分析就不可能从根本上提出有效的对策。

事实上，中国仍处于从计划经济向市场经济转轨的进程中，市场制度基础的建设取得了长足的进展但还不完善。中国以增量促存量的渐进式改革方式形成了微观基础的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分——非国有企业——基本上是按照现代企业制度的要求建立起来的，它们具有产权明晰的特征，能对市场价格信号作出灵敏的反应，其行为由市场机制调节，是市场经济意义上的微观主体；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——国有企业——虽然历经不断深入的改革也日益向现代企业制度转变，但其积重已久的深层问题并非短期内能得到彻底解决，无论在产权结构还是在治理结构中，国有企业都存在着明显的政企难分的特征，因而其行为具有对市场与政府的双重依赖性，是不完全市场经济意义上的微观主体。目前国内经济学界对这种二元格局的另一种流行划分法是所谓的体制内的国有企业与体制外的非国有企业。其实，这是相对计划经济体制而言的，如果相对市场经济体制而言，则体制内的就应该主要是非国有企业，而体制外的是传统的国有企业。

有效的货币政策除了要有能对政策信号作出理性反应的微观基础外，还必须有政策赖于传导的条件。在市场经济中，利率是解释货币政策传导机制的最重要变量，它通过多种途径传导并影响到实体经济。Munddl(1968)与Fleming(1962)分析了开放经济条件下利率变化经由总需求和汇率波动效应传导的过程；robin(1969)通过对q值(资本资产的市值对重置成本的比值)的定义并将它作为把中央银行与金融市场连接到实体经济的重要因素，分析了资产结构调整效应的传导过程；Modidjani(1977)从居民消费需求角度分析了财富变动效应的传导过程。所有这些传导过程都是以利率市场化为前提、并以相对完善的货币市场和资本市场为基础的。严格地说，中国的利率基本上是由政府确定。利率机制传导的市场化前提不存在，所谓的“流动性陷阱”、“投资陷阱”、“消费陷阱”失去了分析的前提。假定政府确定的利率反映了市场供求，被认为是一种准市场化的利率，那么，在资本市场受到严格的管制以及金融市场被制度的性质强制分割的情况下，金融市场制度基础的局限也极大地制约着利率机制的有效传导。谢平和廖强(2000)明确地指出了利率传导机制的资产结构调整效应与财富变动效应之所以不佳，原因正在于中国的非货币金融资产与货币金融资产、金融资产与实际资产之间的联系不紧密、反馈不灵敏，金融体系与实际经济体系各行为主体和运行环节之间远未衔接成一个联动体。张晓晶(2000)则在MundellV-Fleming模型结论的基础上论证了开放条件下由固定汇率和资本有限流动引致的套利行为以及外汇占款必然制约中国试图通过降息刺激经济政策效果。结合对微观基础的更进一步分析，我们可以得出两点结论：第一：非市场化的利率使中国的货币政策在总体上成为一种外生于市场经济的政府安排，实体经济难以对其作出灵敏反应；第二，假定这种利率等同于市场化利率，那么，货币政策虽然相对于市场经济体制内的微观基础是一种内生安排，但金融市场的制度分割与局限使体制内的主体无法对利率作出反应，而体制外的主体使货币政策相应地又变为外生安排，加上体制外的改革滞后于金融制度本身的改革，金，融微观主体基于金融风险的考虑必然又会限制体制外主体的反应(这就是所谓的“惜贷”)。

金融市场制度的局限使得中国货币政策的传导实际上更主要是通过信用机制来进行的。理论上，货币政策的信用传导机制主要有银行借贷和资产负债表两种典型的渠道。Bernankehe和Blinder(1988)的CC-LM模型从银行贷款供给方面揭示了前一种渠道的作用机理，Bernankehe和Gerfier(1995)从货币政策态势对特定借款人资产负债状况的影响方面阐明了后一种渠道的作用机理。信用机制能否有效地发挥传导作用，其关键的问题是如何降低在信息不对称环境下存在于借贷行为过程中的逆向选择或道德风险等问题，从而使信用具有可获得性。就中国的现实而言，体制内外不同的微观主体的信用可获得性是完全不同的。市场体制内的微观主体(非国有企业)因金融市场的制度歧视被隔绝在以银行为主的金融体系之外，货币政策相对于它们是一种外生的安排，效应当然无从谈起。市场体制外的微观主体(国有企业)的反应则可从两方面来分析，一方面是，对于那些效益和资信状况均良好的主体，它们并非惟一地依赖银行借贷渠道融资，这就意味着信用传导机制所必需的银行贷款与债券不可完全替代的前提难以成立，即使这类主体不受市场的制度歧视，而且金融机构也愿意与它们发生借贷行为，但货币政策对它们的效力相当微弱；另一方面，对于那些效益和资信状况均不良的主体，由于它们存在严重的道德风险和过大的监督成本，金融机构出于自身稳健经营的要求，又往往不愿与其发生借贷行为，所以形成银行普遍的“惜贷”或“慎贷”现象，货币政策对这类主体的投资引诱也不明显(只是较大地减轻了它们的利息负担)。由此可见，中国货币政策效果不显著并不是(或主要不是)货币政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件问题。

中国积极财政政策的效果同样可以在制度内生与外生安排的框架下得到说明。1998年中期，当日益严峻的“通货紧缩”和“有效需求不足”问题使得货币政策一筹莫展，以及东南亚金融危机致使通过出口扩大外需受阻的情况下，为了解决总体物价水平持续下跌、经济增长率递减、失业(下岗)面不断扩大等宏观经济问题，政府秉持通过宏观调控扩大内需以启动经济的思路，确立了以财政政策为主并与货币政策相互配合的积极的宏观调控政策取向。针对有效需求不足，积极财政政策主要是通过移动IS曲线的方式实现扩大总需求的目的，实际上是凯恩斯主义政策主张在中国的一种实践。对积极财政政策选择实施的时机和它的重要意义(稳定人们的预期)几乎没有人表示怀疑。尽管以增发国债为主要内容的积极财政政策被认为在扩大基础设施投资进而拉动经济增长方面发挥了重大作用(权威部门统计测算的结果是增发国债对经济增长的贡献率1998年和1999年分别达1．5％和2．1％)，但作为市场经济意义上的一种宏观调控政策，财政政策的主要功能并不仅仅体现在扩大支出的直接效应方面，而是在于通过政府支出的扩大去拉动民间投资的间接效应方面，否则，财政政策就与计划经济体制下的政府投资没有两样。就后一方面而言实际效果并不理想。不少人担心积极财政政策长期继续下去有可能导致计划体制复归和债务危机。

关于积极财政政策为何难以有效地拉动民间投资需求增长的原因，学术界已展开深入的探讨并提出了多种解释。其中大多数的分析都将问题的症结归咎于基础设施的产业链太短以及整个产业结构不合理方面，强调正是基础设施的产业关联性差，当把财政资金集中投向本来就已存在生产能力严重过剩的基础原材料部门，并且主要又是以政府大包大揽而不是贴息、参股和项目融资等方式投入的情况下，民间投资自然不可能参与进来，最终的结果是积极财政政策的乘数效应不大，经济启而不动。无疑，中国积极财政政策效应在现象层面表现出来的因果关系确实如此。但根本的原因却正如光教授(1999)所指出的，是政策扩张与体制收缩的矛盾。如果从财政政策是一种典型的政府制度安排的观点出发。我们可以就它与微观基础的关系对政策效应作出进一步的解释。这就是，由于财政政策与政府关系紧密的行为主体(特别是国有主体部门)具有较强的内在一致逻辑(这种较强的内在一致逻辑恰恰又是人们所担心的计划体制复归的重要表现)，积极的财政政策对这类主体的投资引诱效果相对明显；由于财政政策相对市场体制内的微观主体是一种典型的外生制度安排，积极财政政策的各种乘数效应受到体制的摩擦，因而对民间投资和居民消费需求的拉动效应不明显，亦即IS曲线移而不动。

上述给出的仅仅是制度基础的分析框架，它并不是宏观调控分析的全部内容。如果到此为止，则很容易使人误解为：只要宏观调控政策是内生的制度安排，就可以实现经济持续稳定的增长。其实，即使是内生安排的宏观调控政策，也并不必然意味着它能够解决所有的问题(凯恩斯主义政策70年代在“滞胀”面前的失灵就是明证)。因为，如果宏观调控作用的仅仅是宏观经济总量，就不能要求它去解决结构问题；如果宏观调控政策的本义只是一项短期的稳定政策，又岂能冀望它来实现长期的经济增长?这实际上也就涉及宏观调控政策是否存在一个有效的边界问题，内生安排的宏观调控政策效应也只有在有效的边界范围内才能得以释放出来。

二、宏观调控政策的期限边界：短期还是长期?

关于宏观调控政策的长期与短期之争，实质上也就是关于政府经济职能边界的理念之争。在西方，现代宏观经济学各流派之间对此也展开过激烈的论争，从凯恩斯主义到货币主义再到新古典宏观经济学派和新凯恩斯主义，其政策理论的核心实际上也可归结为宏观调控政策的期限边界问题。比较分析各流派不同的政策理论主张，应该会有助于我们对这一问题的理解。

(一)短期边界论：凯恩斯主义、货币主义及新凯恩斯主义的政策主张

在20世纪30年代大萧条背景下，凯恩斯从不变的价格水平可以存在不同的总产出水平及相应的就业水平的现实出发，以现实存在的货币工资刚性、价格刚性、流动性陷阱和利率在长期缺乏弹性等作为分析前提，把经济分析的重点放在宏观总体的真实变量上，指出宏观经济总量的非均衡主要是总需求波动(有效需求不足)的结果，市场力量并不能迅速有效地恢复充分就业均衡。根据总需求决定原理，凯恩斯进一步推论出，只有通过政府制定积极的财政政策和货币政策引导消费倾向和统揽投资引诱，并使两者互相配合适应，才能解决有效需求不足的问题，从而使经济在充分就业的水平上保持稳定。

在凯恩斯看来，针对有效需求不足的总需求管理政策是相机抉择的短期政策，因为“在长期我们都死了”。关于宏观调控政策的短期边界论，我们可用标准凯恩斯主义的AS一AD模型加以说明。在图1中，假设总需求曲线AD0与总供给曲线AS相交的A点表示经济最初处于的充分就业均衡水平(Yn)，当经济受到现实总需求的冲击，即AD0左移至AD1之后，由于现实中存在着货币工资刚性和价格刚性，必然导致厂商削减产量和就业量(从Yn减到Y1)，这时，经济将在小于充分就业水平的B点实现均衡，而不可能任由价格的自由下降调整到C点的充分就业均衡水平。正是投资者不确定预期及由此形成的有效需求不足，使得AS在A点以下演变为一条具有正斜率的总供给曲线，它意味着完全依靠市场力量很难迅速有效地将Y1恢复到Yn。因此，要使经济在较短的时间内从B点回复到A点，最有效的办法是通过政府实施积极的财政政策和货币政策使AD1，移动到AD0。在有效需求不足问题解决后，AS曲线恢复到古典的垂直状态，市场价格机制继续发挥作用，此时如果继续实施积极的政策会加剧价格水平的上涨(通货膨胀)。从凯恩斯主义的AS一AD模型中不难看出，总需求管理政策的边界只限于AS曲线具有正斜率的部分，亦即存在于有效需求不足的状态。

在20世纪60年代末到70年代初，正当凯恩斯主义需求管理政策在“滞胀”面前日益失灵的情况下，以弗里德曼为代表的货币主义学派提出持久收入假说和自然率假说来解释“滞胀”现象，并对凯恩斯主义的需求管理政策发难。货币主义者认为，长期菲力普斯曲线是一条起自自然失业率的垂直线，不存在失业率与通货膨胀率之间的交替关系。虽然短期内通过政府积极的财政政策可以影响产量和就业量，但就长期而言，财政政策的“挤出效应”使得财政扩张的量不过是对私人部门支出的量的替代，税收的变化也因不能影响持久收入而仅有非常微弱的乘数效应。货币政策也同样只会在短期内当人们按错误的价格预期决策时对产量和就业量产生影响，而在长期一旦错误的价格预期得到纠正，即“货币幻觉”消失之后，实际工资、产量和就业量都将复归到各自的自然率水平。因而任何通过政府相机抉择的需求管理政策试图保持较高的和稳定的产量和就业量水平的努力，最终只会导致通货膨胀的加速上升和经济的更不稳定。与重视财政政策作用的凯恩斯主义者不同，货币主义者从稳定的货币需求函数出发，坚持经济在遭遇需求冲击后仍会相当迅速地恢复到自然率的产量和就业水平附近，强调即使是短期的需求管理政策也不会使事情变得更好，因为政策制定者为了某种政治利益而操纵经济导致的政府失灵可能比市场失灵更糟。因此，为了稳定经济，应该用旨在稳定价格预期的货币规则取代相机抉择的需求管理政策。

新凯恩斯主义从最大化行为和理性预期的基础上去探寻关于工资和价格粘性的原因，进而建立了包含确定价格和接受需求的厂商、新古典生产函数、市场不完全性、信息不对称等方面具有坚实微观基础的宏观经济模型(Mankiw&Romer，1991)。由此导出的政策含义强调，由于经济自动均衡将以长期的萧条为代价，因此，通过政府的总需求管理政策可以使经济在短期内稳定在产量和就业的自然率水平附近。新凯恩斯主义关于短期政策的观点分别以工资粘性模型(图2)和价格粘性模型(图3)来说明。在图2中，LAS是一条与古典一致的垂直总供给曲线，SAS则是由一定的预期价格水平(pe=p0=W0或pe=p1=W1)给出的短期总供给曲线。假定经济初始在产量和就业自然率水平(Yn)的A点上运行，当发生意外的总需求冲击后(总需求曲线从AD0移到AD1)，即使价格可自由伸缩，但由于工资已由谈判合同固定，经济必然从A点移动向小于充分就业均衡(Y1)的B点。正是因为工资合同需要交错调整不可能使劳动市场在C点出清，新凯恩斯主义者强调政府对意外冲击的反应远比私人部门协商调整工资迅速。因此，在短期内，通过政府的总需求管理政策能够将经济稳定在自然率水平附近。图3表明的是，总需求的冲击之所以使经济从A点移向B点，主要是因为存在价格粘性(比如菜单成本)。如果商品市场不可能在C点迅速出清，那么总需求管理政策在短期就应该有所作为。

(二)零边界论：新古典宏观经济学的政策主张

建立在理性预期、自然率假设和市场连续出清基础上的新古典宏观经济学包括以卢卡斯为代表的货币经济周期学派和以巴罗、基德兰德、普雷斯科特等为代表的实际经济周期学派。前者从需求冲击、信息不完全及闲暇(劳动)的跨期替代效应方面建立起解释经济周期波动的原因和传导机制的货币经济周期模型，认为在短期内，虽然不完全信息下发生的意料之外的货币冲击会导致经济总量的波动，但在长期中，由于人们能够根据不断获得的信息去修复错误的预期，经济将自行恢复到自然率的增长路径。基于预期到的货币冲击对经济没有实际的影响，因而旨在稳定经济的货币政策在任何时候都无效。这种货币政策零边界的推论可由图4说明。

在图4中，垂直的LAS曲线表明具有理性预期的经济主体行为完全由市场价格机制调节，每一条倾斜的SAS曲线则由相应的预期价格水平给出。假设现期发生了出乎意料的总需求增加(货币冲击使AD0移到AD1)，则货币工资和价格水平必然会因商品和劳动市场存在超额需求而上升。此时，如果具有不完全信息的厂商(工人)误将一般物价水平(货币工资)的上升当做相对价格(实际工资)的上升并相应地增加产品(劳动)供给，那么经济将暂时“意外”地沿SAS0曲线从A点移动至B点。然而，一旦经济主体理性地认识到实际工资和相对价格并未发生变化并完全调整预期，则SAS0会迅速移到SAS1，产量和就业复归到自然率水平(C点)。因此，除非货币政策不被意料到，否则，无论长期还是短期的货币政策都归无效，而意料之外(欺骗公众)的货币政策本身只能进一步加剧经济波动。如果用“适应性预期”替代“理性预期”概念，则图4也是一个货币主义的AS—AD模型。

实际经济周期学派坚持货币中性论，认为货币对实际经济变量没有影响，因为是产出水平决定货币变化而不是相反，所以货币政策的作用为零。他们主要从生产函数与总供给的关系方面建立起分析模型，强调实际因素(尤其是技术)冲击是经济周期波动的根源。在他们看来，当一个部门出现技术进步后，它必然会通过部门性的波动源传导到经济的其他部门，技术冲击的随机性使产出的长期增长路径出现随机性的跳跃，产量和就业的波动实际上并不是对自然率水平的偏离，而是对生产可能性变化的最优反应，因此，任何反周期的政策都是反生产的没有意义的。关于实际经济周期模型的政策含义，巴罗通过复活李嘉图等价命题，认为公债是中性的，经济主体的预期理性会抵消政府无论是以公债还是税收等方式筹资的效应，因而试图刺激经济扩张的积极财政政策无效。基德兰德和普雷斯科特则通过比较有无约定条件下的均衡解，从政策的时间不一致性和政府信誉方面论证了凯恩斯主义的相机抉择政策是无效的。

由上可见，凯恩斯主义为政府提供了市场经济中反萧条的最初的政策理论，并将其边界严格地界定在短期，它的效应也被战后西方国家20多年的实践所证实。新古典宏观经济学将宏观经济政策的期限边界定格为零，虽然这种政策主张远离现实，但作为政策理论却为反思传统的宏观调控政策效应提供了一种路径。现代宏观经济学中，几乎没有任何一派是把宏观调控政策当做长期的政策。

三、宏观调控政策的对象与目标边界：总量稳定还是结构增长?

作为一种制度安排，宏观调控政策必然会存在一定的作用对象与目标。关于宏观调控政策作用的对象究竟是总量还是包括结构?它的目标究竟是稳定还是增长?对此的不同认识显然直接影响到对宏观调控政策有效性的评价，而在更宽泛的意义上则影响到能否正确地认识市场经济中市场与政府的作用。

(一)宏观调控政策的对象是宏观经济总量

现代市场经济中的政府制度安排或经济职能从总体的内容层次上可以区分为一般的市场条件的创立与维护、微观经济规制、宏观经济调控三大类。与基于市场失灵外在地要求政府干预经济的微观规制安排不同，宏观调控是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上形成的政府安排。由于动态经济中经济出现周期的波动是不可避免的，虽然市场机制如果假以时日能够自动调节经济至自然率的均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的萧条意味着必须付出总体社会福利损失的严重代价，因此，现代市场经济一般内在地要求通过政府运用一定的宏观经济政策(主要是财政政策和货币政策)去调控经济总量，以减少市场机制调节时滞产生的高昂成本。从宏观调控的内涵来看，它作用的对象显然是总量方面，但其作用的结果又必然会间接地影响到具体微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导表明了宏观调控政策的有效性，这也是为什么说有效的宏观调控必须有坚实微观基础和传导条件的原因。有必要说明的是，如果依据作用结果来界定政策边界，那么也许可以把结构列为宏观调控的对象。不过，随之而来的问题可能就会陷入体制认知的误区(这点将在后面说明)。将宏观调控政策的对象边界严格界定为总量的观点也明确地反映在现代西方宏观经济学的分析框架中。

(二)产业结构是市场配置资源的结果

前已述及，宏观调控政策作用的结果不仅会而且应该影响到微观主体的行为决策和产业结构的相应调整。但宏观调控政策的对象却并不针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。理论和实践的发展表明，对市场机制在资源配置中起基础性作用的普遍认同，推动了市场经济在世界范围内的广泛发展。在市场经济中，通过市场竞争和价格机制对供求关系进行调节，生产要素的自由流动使资源在各产业和部门间得到有效配置，产业结构的形成和优化正是市场在产业间配置资源的必然结果。历史地看，产业结构的形成和调整也曾在不同的体制下完全或主要由政府来安排(通过产业政策)，由此形成了典型的计划经济体制及所谓的政府主导型市场经济体制(如日本和韩国等)。不过由政府取代市场、通过产业政策干预市场机制在产业间的资源配置而形成的产业结构从长期看是非常脆弱的，日本和韩国经济(金融)危机不断，中国重复建设问题严重，政府安排的产业政策不能不说是其中的重要原因之一。

由于产业政策在实质上是政府依据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，产业政策在资源配置的方式上与计划经济是相同的，计划经济所固有的缺陷必然会重现于产业政策的制定上(汤在新、吴超林，2001)。政府对具体产业的干预应以市场失灵为依据确定。如果将产业政策当做一种宏观调控政策，显然它相对市场基础是一种外生的安排，其绩效将存在体制的制约。不仅如此，如果将产业结构作为宏观调控的对象，也与产业结构是市场配置资源的结果存在逻辑上的矛盾。应该承认，中国当前的经济问题主要是结构问题，但结构问题不是宏观调控直接的对象，结构问题的解决有赖于市场基础的发展和完善，这也是理解为什么要大力发展市场经济的关键之所在。

(三)宏观调控政策的目标是为市场对资源的基础性配置创设稳定的外部条件

对于通过宏观经济政策减少经济周期波动、促进经济总量均衡从而为市场机制有效进行资源配置创设稳定的外部条件的目标业已获得广泛的认同，并为当今世界各国政府所采纳(除新古典宏观经济学派反对外)，不过，关于经济增长是否应该作为宏观调控政策的目标则在理论上和实践中都存在重大的分歧。严格地说，经济增长属于总供给的范畴，它取决于生产要素的投入与组合，在市场经济发达国家，一般坚信构成总量内容的总供给方面是市场配置资源的结果。即使出现总供给冲击的经济周期波动，认为也应该由市场机制来调节。在现代西方宏观经济理论中，宏观调控政策归属于总需求的范畴，政策的目标被界定在因总需求冲击引起经济周期波动后的稳定方面，而且强调的是短期。如果说凯恩斯主义所强调的积极财政政策的乘数效应中包含了一定的经济增长目标，那么这种增长主要也是随积极财政政策稳定投资者预期而来的私人部门的增长，公共财政支出的增长本身在相当大的程度上仍然属于稳定的手段，目标是为民间投资的启动创设良好的外部环境。在主要发达国家的货币政策实践中，货币政策事实上也一直是以稳定通货而不是经济增长为目标。

最近10年来，随着现代宏观经济学的发展，特别是内生经济增长理论的发展，越来越多的经济学家对政府安排的宏观调控政策能够产生合意的长期经济增长表示怀疑，认为过分关注短期稳定的需求管理政策忽视了长期经济增长的问题。他们指出短期的产量波动虽然具有重要的福利后果，但长期经济增长的福利含义远远超出任何短期波动的影响(Romer，1996)，强调现代经济分析的重点应该从总需求转向总供给方面(因为总量非均衡都是微观扭曲的结果)。这种从对短期稳定的关注转向长期经济增长路径探讨的理论发展方向所给出的政策含义是，政府既能够积极地也能够消极地影响长期经济增长，而积极政策的作用主要体现在为经济的最优增长路径提供良好的外部条件。

在大多数发展中国家，尤其是像中国这样处于从计划经济向市场经济转型的国家，由于市场基础不完善，政府安排的宏观调控政策一直附存着经济增长的目标。在中国扩大内需的宏观调控实践中，先是1998年上半年明确地将货币政策作为保证8％的经济增长率目标的手段，当认识到依靠货币政策难以实现预期目标的情况下，又进一步明确提出启用积极的财政政策来保证经济增长。应该承认，一系列积极的宏观调控政策对于阻止经济增长率的严重下滑起到了重要作用。然而，现实结果与预期目标的巨大差距表明，将宏观调控政策目标严格界定为短期稳定更为确切。实际上，多重目标之间的相互矛盾也在很大程度上制约了宏观调控政策效应的释放，积极财政政策的短期经济增长目标在中国经济的存量部分还一定程度上存在，但在经济的增量部分则明显难容。目前，国内已有不少学者开始在关注短期稳定的基础上探讨中国长期经济增长的路径问题，如北京大学中国经济研究中心宏观组(1999)就曾明确提出：“宏观政策的制定和实施要始终坚持以市场化为取向，通过制度创新、加快结构调整来求得长远的发展，从这个意义上说，扩大内需如果不是作为一项短期政策而是作为一项基本政策，一定要和供给管理的政策结合起来”。特别是从2000年5月中国经济出现重大转机后，关于长期经济增长要依赖市场基础和制度条件的完善已逐步成为共识。

四、简短的结语

在中国的经济发展进程中，我们一向重视政府制度安排的作用，这无疑是中国客观现实的要求。与此同时，我们又必须对政府制度安排在经济的不同领域和层次内容上的差异有一个清晰的认识。事实上，就宏观调控政策作为一种政府制度安排而言，它在西方国家的理论和实践中具有比较清楚的界定，而国内对其内涵和目标等问题上的认识则是相当含混或者说是相互矛盾的。基于以上的分析，我们对宏观调控问题的基本认识是：

——市场经济有效配置资源是以产权明晰的市场主体行为和形成理性预期从而能对市场价格信号作出灵敏反应为基础的。针对经济总量非均衡的宏观调控如果没有坚实的微观基础，那么，作为一种外生的制度安排的政策效应释放必然受到极大的制约。宏观调控政策的传导还需要相应有效的市场传导条件或机制。在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。因此，宏观调控政策能否发挥作用已不仅仅是政策本身的问题。

篇8

(一)政策管理的界定

对于公共政策管理，目前学术界还没有形成一个较为统一的界定。学者吴定在《政策管理》一书中认为所谓政策管理，是指采取科学的、系统的以及条理的管理知识及方法，用于了解公共政策相关的概念与理论，并且有效管理政策运作过程的各项活动，进而妥善处理相关政策议题，实为政策实务人员、研究者及一般社会大众，对政策议题具有兴趣者所共同关切。［2］(P16)总体而言，公共政策管理应包含以下几个特征:在本质上属于一种管理行为和管理过程的统一;在目的上旨在维护和实现公共利益;在实现方式上表现为充分运用现代管理手段和方法。由此，我们认为，公共政策管理就是公共政策管理者依据政策系统各要素之间的关系，运用协调、组织、控制等手段和方法，以提高政策运行质量和效果为目标，有效化解政策冲突、强化政策监控，确保公共政策目标实现的管理活动和过程的总和。

(二)从管理工具到工具管理的转变

公共政策管理研究是理论研究的拓展，也是公共政策现实运作的客观需要，这既是理论研究的凸显，更是对实践活动的回归，这也必然将拓展现有的公共政策研究范围，转换研究视角。无论是从公共政策自身运作，还是从公共行政的运行来看，公共政策管理都是公共行政管理中最为重要和关键的组成部分，是一个公共政策运行系统不可或缺且亟待强化研究的领域。从理论研究来看，目前的研究多集中在某一领域的公共政策管理。如货币政策、高兴技术产业政策、环境政策管理等，这些研究集中从某一类型的政策管理着手分析，然而，从政策系统来研究和分析政策管理这一问题还显得不足。我们强调和关注公共政策管理研究，对拓宽公共政策理论研究领域和优化公共政策体系，调整公共政策运作过程有着重要意义。

二、从管理工具到工具管理:公共政策管理研究的价值

公共政策管理追求的是政策的效率和实际效用的最大化，这是公共政策管理的落脚点和出发点。具体而言体现为以下几个方面:第一，提升公共政策绩效的重要基础。毋庸置疑，公共政策已经成为公共行政组织和行政部门实现社会各种利益关系协调最为重要的工具之一。公共之策有序化、合理化程度直接影响和决定了公共政策本身的质量。公共政策能否取得实效，除了取决于其完整性、科学性外，更关键在于其效力大小的体现。1999年，我国政府推行的西部大开发政策，旨在通过具体倾斜性区域政策实现西部地区的发展，改变我国东、中、西部三个地区之间的差距。但是，这项区域政策的实施并没有改变区域发展差距拉大的现状，而且区域之间的差距仍在扩大。［3］(P232)究其根源，公共政策本身缺乏必要的管理，进而导致的政策有效性不足、政策支撑力度不够是重要根源。从公共政策过程来分析，公共政策效力形成和运作有着其内在的规律性———公共政策效力递减规律。在公共政策运行过程中，极易发展发生“衰变”或者“变异”，因此更是需要通过公共政策管理来确保其效力的发挥与提升。第二，化解公共政策冲突的主要途径。公共政策作为政府管理社会，实现社会秩序化的重要工具之一。“‘政策’首先与秩序有关。政策暗示着系统和一致性。”［4］(P12)公共政策所维护的社会秩序性在现代社会中的价值体现尤为突出。然而，公共政策冲突却使公共政策陷入困境之中:公共政策是规范和引导人们的行为，引导社会和谐有序的重要工具之一，但公共政策自身却存在众多冲突，政策之间以及政策内部的冲突无疑将制约和限制着政策本身的有效性发挥，以及公共利益的实现和维护。公共政策要确保其秩序性，自身的一致性和系统性就十分关键，从这个意义上来审视政策管理无疑具有重要意义。第三，降低公共政策成本的关键所在。公共政策过程依赖于政策资源的支持，然而，从成本———收益角度来看，公共政策之间相互抵触、“打架”，政策朝令夕改等问题引发决策、维护、监控、风险成本的增加，这不仅会导致人、财、物的损耗和浪费，还会引发社会对政府公共行政的信任衰减，导致政策成本的不断增加。重视和强调给予公共政策管理必要的关注，有助于减少因为政策监管不力导致的政策资源浪费，进而降低公共政策成本。第四，提高政府行政效能的重要支柱。实际上，“我们生活在一个‘以行政为中心的时代’。”［5］(P47)对一个民族的经济增长来说，比文化素质更为重要的是政府的政策。［6］(P271)可见，政府的政策在政府效能中的重要地位。而政策管理无疑成为确保公共政策有效运行，进而不断提升以政府为主导的公共管理部门的治理绩效的一种有效手段。政府除了制定和执行相关公共政策，重视公共政策监管外，也是确保其行政目标的实现，助推政府行政效能提升的重要内动力。

三、公共政策的特性:公共政策管理的内在逻辑

政策是需要管理的。公共政策管理的形成和产生绝非主观臆断而来，公共政策本身以及运作过程的内在特征是公共政策管理产生和形成的前提和基础，也是进行公共政策管理行动的内在逻辑。

(一)公共政策的多样性与复杂性

在现代公共政策运行过程中，政策目标多是通过政策组合来实现，进而构建起涵盖集经济、社会、文化和政治诸多领域的政策系统。在公共政策内部集政策主体、客体、环境、资源等多种要素于一体，其运行也是一个极其复杂多变的过程，这就构成了公共政策内部多个子系统。因此，无论从宏观还是微观角度来看，公共政策的构成和运行是复杂多样的，要确保公共政策的有序运行绝非易事。公共政策的多样性和复杂性在客观上需要给予必要的管理。一方面，无论是公共政策咨询、决策、制定、执行、反馈，还是评估、调整、终结都需要政策主体做出合理化、科学化的调控，否则，这必将影响公共政策目标的实现。现代公共行政管理日趋复杂化，这就更需要公共政策的运行主体时刻确保其运行的有效性。另一方面，公共政策环境系统迅速变革，也给公共政策运行带来了新的挑战。当前，我国社会正处于从传统社会向现代社会过渡的时期，国家制定了大量的政策，但是新旧政策之间仍在相互交错，相互冲突。同时，社会变迁带来的新情况、新问题、新矛盾，政策之间相互协调和监控存在的问题等等这些因素更为确保公共政策目标的最终实现带来了重重困难。加之，公众对公共政策需求多样化，要平衡和协调好公共政策各利益之间的诉求又绝非是单一政策可以实现的，这就需要在客观上强化政策管理体系建设，逐步建立和完善政策管理制度、体系和组织机构。

(二)公共政策的工具性与可控性

公共政策不仅是推行政治统治的工具，也是政府治理的重要工具。在政策过程中，政策工具是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。［7］政策目标实现的关键在于设计和选择有效的政策工具。随着“国家机构的膨胀、国家职能的扩大已经成为全球范围内政治生活的一种普遍现象，行政机关在政策制定和实施的过程中的地位和作用越来越突出，人类进入了一个‘以行政为中心’的新时代。”［8］(P249)公共政策在利益控制、矛盾调节等领域中的工具性日渐显现。实际上，无论是在中国还是在西方社会，公共政策一直以来就被作为政府进行社会治理的重要工具而存在。在西方国家应对经济和社会危机中，公共政策的工具性就更为明显和突出。以公共政策的执行来分析，不管我们是以“自上而下”的途径来设计政策执行模式，还是以“自下而上”的途径来研究政策执行过程，政策执行的实质或过程总是包含着在可以利用的工具箱中选择一种或几种政策工具。正如胡德(C.Hood)所言，政策执行就是工具选择的管理过程。长期以来，我们对政府机构及其人员在政策执行中的正当角色和职责功能比较重视，而在如何选择合理的工具来执行政策以有效达成公共目标上则较少关注。加之，公共政策工具的逐渐丰富和多元化，在相当程度上为政策主体的选择提供了更多自由裁量的空间。为了避免过度自由裁量权给公共政策带来风险，客观上需要对公共政策进行必要的管理。在理想状态下，公共政策是人类理的杰作。但是，在实际的运作过程中，公共政策几乎难以确保都在理性的状态下去完成和实现。相反，在相当多的情况下，公共政策不能够顺畅的运转。其根源在于公共政策不能够按照人的纯理性设计来实现。因为无论是公共政策本身，还是公共政策过程都是主观与客观的有机统一。公共政策本身并不能自动地达成人们所期望的目标或者效果，所以需要对其运行实施必要的管理。在政策的制定、执行、评估等环节，由于信息不充分、有限理性、利益偏好、意外事件等诸多原因，使得政策方案不完善，公共政策或被误解、曲解、截留、滥用、附加或停滞，并最终导致政策执行不力，直接影响政策本身的质量及执行结果。黑龙江省哈尔滨市水务局下属的江堤处在松花江大堤被水坡30米以内，该下属部门在此处建造了一栋气度不凡的大楼。虽然哈尔滨市水务局知道，根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》，那种地方是根本不允许建造永久性建筑的，但执行法律的部门恰好就是水务局自己的下属部门。该事件被媒体曝光以后，他们“变通”了一下，把大楼重新申报为“水务部门的临时办公场所”。因为根据相关的规定，水务部门是可以在大堤附近建房办公的。公共政策的可操作性在这里被淋漓尽致地发挥出来，公共政策的弹性过大，加之政策系统内缺乏必要的政策管理，无疑是导致“上有政策，下有对策”问题不断上演的重要原因之一。因此，必须对政策过程的各个环节，尤其是政策的制定和执行加以监管，以保证公共政策过程目标最终得以贯彻与实施，并及时发现与纠正政策偏差。人为的主观因素就使得公共政策在具体的运作过程中具有可操作性，可以根据政策主体的需要作出调整和转换。同时，因为政策主体对公共政策本身的可控性，也必然导致公共政策合法性的缺失，遭遇合法性危机。

(三)公共政策的系统性与非秩序性

公共政策过程及其运作的每一个过程都显示公共政策本身的系统性。公共政策绝非某一方面、某一领域的公共问题的行为规范。公共政策往往要解决和协调公共领域中的整体性和综合性，这也决定了公共政策的系统性。从公共政策过程整个运作体系来考虑，就单一政策的运行体系而言，包含了政策问题的形成、提出，政策议程的形成，政策的制定、执行和评估、调整、完善与终结。每一个阶段和过程都包含了极为复杂的运作过程，公共政策体系内部也需要不断强化公共政策本身的管理。如果公共政策缺乏内在的相互协调性，公共政策冲突就不可避免，进而危及公共政策体系的合法性与有效性。一旦公共政策的整体性、系统性遭到破坏或者存在缺陷，也就难以从根本上确保公共政策对公共利益的实现与维护。同时，公共政策问题往往具有相似性，因此，一些地方和部门往往在对公共政策吸收和引进的过程中，较为重视公共政策借鉴，但是往往忽视公共政策在本地区、本部门内部的适用程度，存在将不同时间、不同区域和文化背景下的政策生搬硬套地运用到自身所辖的领域内。现代公共管理体系运作的系统化，也逐步使得公共政策本身的发展更加体系化、复杂化。公共政策的运作也形成一个相对独立的运作系统，政策体系中往往包含规制性、激励性、导向性政策。作为“对社会价值所做的权威性分配”的公共政策表现为一种公共管理活动过程，是政府管理社会的重要组成部分。其运作过程是在公共政策主体主导下进行的，运作的效果往往受制于主客观因素的影响。在公共政策实践中出现了大量政策非有序化运作的问题，这直接危及了公共政策的权威性，并进而危及或损坏公共组织应有的合法性和权威性。大量公共政策失败、失效、冲突的现象表明，公共政策并非都是按照政策主体的预期来有序运作的，反而在运作过程中表现出破坏原有秩序，使得公共政策活动陷入混乱的局面之中。如湖北省汉川市报载，政府《关于倡导公务接待使用“小糊涂仙(神)”系列酒的通知》对各单位喝酒指标规定得清清楚楚:市政府接待处10万元，市公安局2.5万元，仙女山镇7万元，马口镇5.5万元等等。该市包括各局、各乡镇在内的105个单位，2006年需完成“任务”200万元喝酒任务。而更令人不解的是红头文件规定对于完成年度用酒计划的单位，将按10%奖励，对未完成计划的单位将通报批评。从这则案例可以看出，公共政策一旦非有序化运作必将危及公共利益。

(四)公共政策的稳定性与变动性

公共政策本身是在一定时期内，政府或者公共部门为解决或应对公共问题而制定、实施相应的措施或者对策。这也就表明了，就某一特定或者具体公共政策而言，总是在一定的历史时期所出现的事物，具有明显的时效性的特征。换而言之，公共政策是一个不断变迁的过程，即是一个连续不断、高度复杂的演进过程。政策本身的稳定性与变动性相互构成一对矛盾:公共政策需要保持一定的稳定性，这是确保其权威性和有效性的重要基础，更是实现政策目标的客观需要。政策一旦缺乏稳定性，朝令夕改，变动幅度过大，频率过高，往往导致政策制定和执行成本增加，资源浪费，甚至是抵制性现象的产生。同时，普遍的、结构性短期行为影响政策效力，必然引发公众对公共政策不信任，其权威性、合法性必将受到损害。公共政策的稳定性是相对的，其变动性是绝对的。公共政策需要根据公共问题的变化作出必要的调整。公共政策需要随着时间和空间的转换不断发生变化。公共政策所产生的效应也往往随着这些外在时空的变化而发生变化，一旦不能及时有效的做出调整，必将会影响公共政策效应的发挥，有时甚至产生负面影响。这就从客观上要求对公共政策进行必要的管理，对于过时的公共政策进行及时的终结，不然就必然导致公共政策体系的混乱，并进而引发公共秩序的混乱。2000年，辽宁省东港市“专卖办”规定“酒类经销户一律不得销售外地啤酒”，而所依据的文件居然是1978年4月辽宁省革命委员会的，更为离奇的是当地法院也将此文件作为实施处罚的依据。［9］引发这些混乱的原因是多方面的，但是，公共政策主体对公共政策时限性的管理缺乏是导致这一事件发生的重要原因之一。因此，无论是政策的稳定还是变动，对公共政策管理而言都是一个不可回避的问题。

(五)公共政策的公共性与利益性

篇9

关键词：会计政策会计政策选择会计政策选择公允性

会计政策是指会计主体（更具体地的说是会计主体中的经营管理者和会计人员）对发生的经济业务和事项采取的会计处理方法[1]；并且在一段时期内，对相似的交易和事项，其保持一致性和连续性。对某项经济业务和事项有时会有不只一种会计政策可供选择，那么这些可供选择的会计政策，就组成了会计政策可选择空间。例如：1、企业对其应收账款计提坏账的方法就有销售余额百分比法、账龄分析法等。2、企业对其发出存货计价方法就有先进先出法、后进先出法等。由以上可知，会计政策选择顾名思义是指，会计主体在会计政策可选择空间内，对会计政策进行选择的这一行为。

一、产生会计政策选择的根本原因。

为什么会进行会计政策选择呢？笔者认为，究其根本原因有两点。一：经济业务和事项的不确定性和复杂性。特别是当其中因素需要在未来才可证实时，就需要对其做出必需的判断。比如固定资产的预计使用年限和预计残值、合并会计报表问题等。二：会计理论的不同步性和不确定性。当今经济发展速度异常之快，产生了大量新的和复杂的经济业务和事项。由于理论来源于实践，是在实践基础上对经济业务的总结，这必然需要一定的时间，故而使会计理论与实践之间存在不同步性。比如，对金融洐生工具的确认和计量的研究；同时又由于的复杂性和人们对其的不同认识，这会造成会计理论的不确定性。比如，对研究和开发费用应当计入成本还是费用，各国的会计准则就有不同的规定。当然，会计政策选择还有其他的形式的产生原因，但究其根本，都可归结于上述两种。

二、会计政策选择的公允性及其影响因素。

根据上述，对同一类（项）经济业务可能会有几种不同的会计政策，那么这样就会产生一个问题：究竟选择哪种会计政策是合理的呢？这一问题可以通过对会计目标的分析中得出。会计目标就是要向企业的外部会计信息的使用者提供对其决策有用的会计信息。有用的会计信息从其质量上说，至少应当是公允的。而会计信息作为会计信息系统的最终产品，其特征受到这一系统处理信息方法的影响，所以为了保证会计信息的公允性，就应公允地选择会计政策。只有这样，选择出来的会计政策才是合理。在这一过程，会计政策选择体现出公允性，即指会计主体在进行会计政策选择时能够客观地反映企业的财务状况和经营成果，既不存在主观偏向任何一方利益相关者，也不应存在严重的经济后果。

在实际会计工作中，由于各种内在和外在的影响因素，使得会计政策选择不能保持其公允性，会有一定的偏差，可称之为会计政策选择公允性偏差。影响因素归纳起来，笔者认为主要分成两类。第一类可以称之为“不可控因素”。即一些经济业务比较复杂，对其经济实质不好把握，加之理论的落后，使得在进行会计处理时，要依靠大量主观判断和实践经验。由于这样的客观原因，就会让会计政策选择偏离公允性标准。第二类可以称之为“可控制因素”。主要包括：1、企业管理当局操纵“会计系统”。企业的管理者往往出于自身的利益和获取短期利益，而利用自己对会计人员的管辖权，操纵“会计系统”，使其为自己服务。这种情况使得会计政策选择的公允性基本上得不到保证。2、会计规范的不完善和不协调。我国对会计法规和相关准则起步比较晚，时间较短。一些会计规范和其他相关法规还存在相抵触的地方；相关的会计规范（主要指会计准则和会计制度）还有不少漏洞和不严密的地方。在进行会计政策选择时，这些都会使得会计人员感到无所适从，将会带来选择的主观性和随意性，进而损害公允性。3、会计人员的自身技能水平和职业道德操行。目前，我国会计从业人员的人数是很多的，但是其中有很多人的技术水平还不能很好地满足其工作要求；还有一些会计人员，利用职务之便，，做假账等。这些都在不同程度上扭曲了会计信息的公充性，会给外部会计信息使用者造成决策失误，甚至很大的经济损失。

三、如何尽可能地更好地保持公允性。

通过上述对会计政策选择的公允性影响因素的分析，我们知道由于“不可控因素”的存在，使得会计政策选择很难保持其公允性。但是我们可以通过对“可控制因素”的干预，尽可能使会计政策选择公允性偏差减少。对症下药，可从以下几种具体措施入手。

1、加强和完善企业管理当局监管制度。建立适当的激励和约束机制，使管理者的责任心增强，减少其道德风险，使其从企业目标出发，根据会计理论指导会计实务的基本原理，寻找或者创立合理的会计处理程序和方法，并对可供选择的方法进行比较分析，从而形成最优化的会计政策组合。

2、加紧对会计理论和规范的研究和制定。现阶段我们既要对会计理论进行研究，因为理论可以更好地指导实践；同时又要尽快制定相应的会计规范，而且这一点可以说更加重要，这是由于会计规范是在实践中直接指导会计人员工作的；它对会计政策选择的作用更大，也更有效。

3、提高会计人员的自身素质和职业道德。目前，在会计理论不完善和会计规范不建全的情况下，提高会计人员的自身素质和职业道德，是必需和现实的。会计人员素质越高，对经济业务的判断就越准确，其处理业务的能力越强，其处理加工而得到的会计信息[2]就越能满足使用者的需要；会计职业道德是会计信息质量的直接保障，能够规范、指导会计人员的行为。在外部约束机制不建全和其他不利因素存在的情况下，如果会计人员有较高的职业道德，就能坚持会计立场，公正公充地处理业务，保证会计信息的真实和可靠。

[1]包括两个层次，一个是具体会计原则，另一个是具体会计处理方法。

篇10

广义的营运资金是指企业全部的流动资产，狭义的营运资金是指企业流动资产减去流动负债后的余额，也称为净营运资本。一般情况下，此余额大于零时，说明企业的流动资产不仅可以偿还各种短期债务，其剩余部分还可以用来作为清偿非流动负债的资金来源，而不必变现长期资产，因此它被广泛应用于企业偿债能力和财务风险的研究中。营运资金管理政策是指企业在财务管理过程中，关于流动资产如现金、应收账款、存货等与流动负债管理上的基本思路和原则。营运资金管理之所以重要，是因为其在企业价值创造过程中具有特殊作用。按照财务理论，企业价值取决于企业经营活动创造现金流量的多少。企业经营活动的现金流量是由固定资产创造的，但仅有固定资产并不能产生现金流量，还必须有流动资产协助配合。在该过程中，营运资金起到一个传送带的作用，将固定资产的价值和流动资产的价值进行捆绑，通过采购、生产、销售、回款等环节最终形成货币资金，实现企业价值的创造。

二、中美上市公司营运资金管理的对比分析

下面就中美钢铁行业上市公司营运资金的管理情况进行研究，以期发现两国企业营运资金管理上的异同。选取20家在沪深两市上市交易的我国钢铁公司和18家在纽约证券交易所上市交易的美国钢铁公司为研究对象。其中，我国钢铁行业公司的报表数据分别来自于上交所、深交所网站公开的A股年报，美国钢铁行业公司的报表数据是从雅虎财经网站手工收集获得。

第一，营运资金结构分析。首先计算上述公司2009年12月31日的资产负债表上营运资金相关各项在总资产中所占比重，如表1所示：

由表1可见： （1）中美两国公司在营运资金管理上存在显著差别，我国公司营运资金占资产总额比重的均值只有-9.4%，远低于美国公司的19.8%。营运资金小于零，这说明流动资产不足以偿还流动负债，企业财务风险大。从营运资金的结构来看，中美两国公司流动资产所占比重的均值相差不大，关键在于流动负债的比重，我国公司流动负债占资产总额比重的均值高达47.4%，而美国公司只有20.9%，且我国公司流动负债比重的最小值也明显高于美国公司的，可见流动负债是我国公司一种主要的资金来源。（2）选取货币资金、应收款项、存货对流动资产进行结构分析。发现两国公司流动资产的分布情况也很不相同：我国公司流动资产中比重最大的是存货，平均达到18.1%，比重最小的是货币资金，平均只占8.2%，而美国公司正好相反，比重最大的是货币资金，平均占到13.6%，比重最小的是存货，平均值为13%。两国公司应收账款的比重虽然差不多，但最大值与最小值的差距来看，我国公司应收账款占资产总额比重的离散程度更大。（3）我国公司的流动负债中，向银行借入的短期借款平均占到总资产的16.2%，企业间往来的应付款项平均占总资产的22.3%，而这两项在美国公司中都不高，分别只有5%和13.3%，可见两国公司流动负债的来源是很不相同的。

第二，营运资金使用效率分析。采用应收账款周转率、存货周转率和应付账款周转率作为研究营运资金使用效率的指标。结果如表2所示：

从表2的数据来看，我国钢铁公司应收账款周转率、应付账款周转率都明显低于美国同行业平均水平，这可能是因为我国企业信用体系不健全，企业之间相互拖欠现象严重，导致收账周期长，造成企业商业信用使用效率低下。我国钢铁公司存货周转率也显著低于美国同行业水平，且存货占企业流动资产比重最大，因此存货的管理是我国企业营运资金管理的重点与难点。

三、营运资金管理政策加强建议

在以美国为代表的发达工业国家的理财实务中，大多数企业都有明确的营运资金政策。相比而言，我国上市公司很多没有制定财务政策的机制和原则，理财行为的随意性很大，绝大部分企业依靠经验来进行控制，以不影响生产经营活动的正常进行为基本准绳。无疑，这是一种落后的营运资金管理思路。具体体现在实务上，主要有两点：第一，营运资金结构不合理，如营运资金持有量较低，甚至有很多公司营运资金为负数、流动资产中存货的比重过高、流动负债过度依赖银行借款等；第二，营运资金使用效率低下，与美国同行业公司相比，我国企业应收账款周转率、存货周转率和应付账款周转率都偏低，说明营运资金周转速度慢，使用效率较低。

按照现代财务理论，固定资产投资决定了企业未来创造现金流量的能力，进而从根本上决定了企业价值。在这个过程中，流动资产所起的作用只是协助固定资产实现了最大生产能力，其本身并没有创造现金流量的能力，对企业价值的形成没有直接的影响。因此，企业应当科学合理地确定现金余额、保持最佳的库存结构、加快应收账款的收回、稳健地进行有价证券投资、及时偿还到期债务、消除不必要的短期资金来源，提高营运资金的使用效率，从而实现企业价值最大化。

参考文献：