土地政策范文
时间：2023-03-23 04:50:54
导语：如何才能写好一篇土地政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、引言
迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划
在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。
（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展
改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。
（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。
具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
三、主体功能区的土地政策设计
（一）优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。
4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
（二）重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。
2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
（三）限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。
2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。
（四）禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。
篇2
关键词:土地制度,主体功能区,区域性土地政策
一、引言
迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度,但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样,对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状,是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权,不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市扩张成本就越低,招商引资越便利,政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控,其宗旨是约束地方政府行为。但是,土地调控的闸门在中央,而土地闸门的把手还在地方,加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变,地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动,进而使中央政府的土地调控效果大打折扣,对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
(一)以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划
在我国经济发展的规划中,有以经济发展为主导的五年计划,有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划,有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中,各自为政,相互冲突,导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导,决定一个地方在一个阶段的经济面貌,也决定地方领导的政绩,因此,往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应,而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力,加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段,在城市建设规划方面,出现2-3年各地就进行一次规划修编,也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下,对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划,但是,由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期,另一方面,由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的,带有明显的计划经济色彩,对经济发展预期明显过低,造成土地利用总体规划大大滞后,越来越失去其权威性,甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。
(二)有利于空间合理布局,形成区域梯度发展
改革二十多年来,区域之间的调整,土地政策起到了很重要的作用,20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,区域朝着均衡方向发展,而乡镇企业之所以能全国遍地开花,在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业,解决农民的就业和收入问题。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比邻港澳的便利外,也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法,据调查,这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地,这就大大降低了企业创办的门槛,为招商引资创造了大大便利。90年代末以后,长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理,但这一区域80年代乡镇企业大发展时,留下了大量存量集体建设用地,为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化,土地稀缺性大大提高,产业转移势在必然,中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一,土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区,由于土地稀缺性十分高,如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路,不仅导致土地的不集约、节约利用,而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展;重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色,土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验,避免建设用地完全通过征用的倾向,给集体建设用地进入市场开辟一个通道,将对优化开发区的发展具有重要战略意义;限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主,土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主,通过补偿和转移支付,缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此,在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。
(三)建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展,一个很重要的原因是,一个地方不抓经济,该地区与其他地区的差距就会不断拉大,地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定,而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高,居民购买力越强,房地产业越活跃,土地市场也越发展,政府土地收入也越高。反之,一个地区的工业化、城市化程度越低,居民购买力越低,房地产业不发展,土地市场也无法发展,政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡,但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距,一个地方的产业不发展,尤其是地方可支配的收入上不来,光靠财政转移支付,无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是,根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程;对于限制开发区域和禁止开发区域,除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外,在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政渠道外,还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制,即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
(四)充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中,政府通过垄断土地供应主导经济发展进程,这种增长模式,虽然保证了工业化和城市化的高速度,但也带来政府经营土地和金融的高风险,农民权益受损,土地的粗放利用,形象工程林立,环境恶化,土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。
具体而言,在优化开发区,土地政策的重点是,强化市场机制的作用,政府逐步退出对土地征用和供应的垄断,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法,并形成地方规章,对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段,一定要吸取优化开发区的经验教训,改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路,真正发挥市场在配置土地资源中的作用,既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又通过健全市场和农民土地产权保护,降低企业创办门槛,实现农民土地权利对土地级差收益的分享,为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
三、主体功能区的土地政策设计
(一)优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构,促进城市化和工业化协调发展。(1)改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下,城市用地与工业用地的比重关系,提高土地的集约度和利用效率,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变,促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,促进房地产市场的健康发展。具体途径是,将建议(2)中提到的减少的行政性划拨用地,转用于通过市场方式供应于经营性用地,以及将建议(4)中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用,探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定,清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。(2)着手制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以盈利性为目的的用地不得征用,土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决 “公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。(3)限定政府储备土地为存量土地,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围,明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量,把盘活存量作为土地政策的着力点。(1)出台政策统一处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机,以盘活闲置土地为目的,由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定,对闲置用地的界限、类型、范围、期限,金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时,加强土地利用制度改革,加大土地腐败的处罚力度,进行土地保有环节的税收征收试点,提高房地产商持有土地的成本,防止土地投机。(2)对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费,由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造,须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁,应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。(3)尊重农民土地财产权利,构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益,土地价值升值的绝大部分应留给农民集体;在物业改造中,尊重农民意愿,尽可能保持土地的集体所有;对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目,要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体,让农民集体长期享有物业出租的收入。4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;(3)城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在优化开发区,既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占,又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例,土地严管前,浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里,启动开发面积484平方公里,仅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建设用地的按计划指标控制与管理,再过5到10年,浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年,全省建设用地平均年使用量约50万亩,最高年份达70万亩。土地严管后,2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩,加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩,大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整,以适应地方经济发展和城市化进程。(2)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(3)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡,这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展,这种做法将越来越普遍,甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点,培植地方政府可永续利用的地方税源。(1)启动土地财产税改革,让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验,土地财产税一般作为地方政府主要税种,可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难,合并税种,统一征收,分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收,改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种,即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税,将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收,体现保护耕地的目的;土地保有税是对持有建设用地者的征税,基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况,可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格,税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税;土地交易税是对建设用地的交易行为征税,既让地方政府可以获得稳定的税源,也有利于土地转向最有价值的使用。(2)在土地财产税改革探索阶段,尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,并明确土地出让金由地方使用,中央不参与其利益分配。中央可明确规定,将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理,有利于这笔资金的规范有效使用。但是,在操作上要注意以下两点:一是,预算资金管理是年初进行预算,年终审核,而土地出让金是政府出让土地所得,它是一种政府垄断下的市场行为,当年计划出让多少土地可以由有关机构控制,但出让金多少则受市场左右,土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是,中央在土地出让金预算管理的规定中,应规范和提高土地出让金的使用效率,决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场,让农民分享工业化、城市化成果。(1)尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场,这样,一方面可以减轻政府的财政压力,另一方面有利于农民分享土地级差收益,使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法,值得推广。(2)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(3)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。
(二)重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用,警惕和防范政府经营土地风险。(1)改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区,政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓,对经济发展的负面影响大。在一些省份,2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市,不利于区域协调发展,应该予以改变。(2)在重点开发区,地方政府也借鉴优化开发区的做法,实行政府土地储备和独家经营土地,但是,由于经济发展尤其是房地产市场发育不足,土地出让收益不理想,政府经营土地并非一本万利,应减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备。(3)在重点开发区,基础设施用地比重过高,带来供地结构的不合理,也影响土地收益,应当予以改变。
2.尝试工业用地直接进入市场,维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响,让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台,可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为,但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移,都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明,在符合规划和用途管制的前提下,农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业,既大大降低了企业的用地成本,又保证了农民可以长期分享土地增值收益,地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法,有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户,促进制造业向重点开发区域的转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。(1)城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律,一切用地以规划为蓝本,不能突破规划,也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。(2)在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存,有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是,由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局,建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权,而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。(3)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(4)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律,结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租,出让,转让,抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;集体非农建设用地必须符合规划控制,依法取得。(2)所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划,农用地转非农建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,依法进行土地登记,办理转用手续,取得转用证书。(3)要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查,制定出补办转用手续的最后期限和罚则,使所有非农建设用地必须依法取得,禁止私下流转的土地黑市;建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下,依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易,这一过程不改变集体土地所有权性质,任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则,与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上,严格界定集体经济组织和农民在土地权利,在流转收益分配上的关系,要加强对集体经济组织土地收益资金的管理,将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地。(3)城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(2)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡。(3)随着经济发展,跨省耕地动态总量平衡将不可避免,建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
(三)限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。(1)国家财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。(2)继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止,但是对于限制开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。(3)国家出台政策,建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。
2.加大林权、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的获利。(1)改革森林采伐制度,提高林业经济效益;(2)林地权属的长期化;(3)解决草场的“公地悲剧”问题,解决草场界定中的技术和产权问题。
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程,带来当地人口致富,应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上,改变完全集中于大中城市的格局,对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。
(四)禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区,资源的保护具有国家公共品的特性,因此,必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口,因此,必须由中央财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策,对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用,考虑到这些地区的生态正处于修复期,当地农民还没有经济能力承担后续功能,继续10-15年的中央财政支持相当关键,因此,这一政策对于禁止开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此,在实施主体功能区以后,由于禁止开发区主要承担生态功能,中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。
篇3
【关键词】土地政策；陕西省；房地产
1 2011年土地政策概述
为巩固和扩大调控成果，进一步做好房地产市场调控工作，逐步解决城镇居民住房问题，促进房地产市场平稳健康发展，国务院办公厅在2011年1月26日下发了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，并于2011年3月11号国土资源部下发了《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》。通知突出了中央将加大对保障性安居工程建设的支持力度；地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策；严格住房用地供应管理，各地要增加土地有效供应，认真落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求；在新增建设用地年度计划中，要单列保障性住房用地，做到应保尽保；要求2011年的的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量。
总之，有关土地政策的出台，是为了加强和改善房地产调控，提高调控的针对性和有效性，突出计划引导，强化以保障性安居工程为重点的住房供计划编制和实施；突出改革创新，坚持和完善招拍挂制度；突出严格监管，狠抓违法违规房地产用地的清查；突出信息公开，加强对房地产市场的预期引导[1]。
2 土地政策对陕西房地产的影响分析
2.1 对土地供应和需求的影响
2011年陕西住房用地供应计划为6288.06公顷，其中保障性住廉租房用地435.3公顷，经济适用房1035.52公顷，各类棚户区改造用地579.75公顷，公共租赁房用地244.49公顷，限价商品房用地644.91公顷，中小套型商品住房用地2265.49公顷。可见2011年国家全力支持保障性住房的供地。应该来说对住房用地尤其是保障房用地的供应是充足的。
以2011年西安住宅用地来分析土地政策对土地供应和需求的影响。2011年西安市推出的住宅用地是78宗，面积是2608184平方米。土地供应在减少。从各月供应面积情况来看，2011年以8月供应面积最大，12月次之，1月份最小。从宗数来看，2011年8月和12月供应宗数最多，为14宗，1月宗数最少，为1宗。从季度来看，2011年第三季度供应面积最大，为1249607平方米，第四季度次之，为518216.5平方米，第二季度最小，为337924.3平方米。[2]
由于土地政策的影响，尤其是清理闲置土地行为，要求经济适用房、廉租房和中低价位中小套型普通商品房用地占住宅用地的比例不得低于70%等这些政策，使得地产商购买土地的积极性降低，因此，多数月份土地供应和成交量都较低。
2.2 对土地价格与房屋价格的影响
土地交易价格方面，2010年交易价格指数为107.7，2011年为108.6，其中居住用地2010年交易价格指数为110.0，2011年为108.6，可见，2010年与2011年无论土地交易价格指数还是居住用地以及工业用地交易价格指数都在增加，表明土地价格在上涨。其中2011年上半年陕西省土地交易价格涨幅8.6%，涨幅比上年同期回落6.1个百分点。其中居住用地上涨9.8%，工业用地上涨9.9%，商业营业用地上涨6.1%，其他用地上涨1.9%，可见居住用地地价还是在上涨的。
根据国家统计局陕西调查纵队调查结果显示：2011年上半年陕西省新建住宅价格平均涨幅5.5%，房屋租赁价格涨幅4.9%。新建住宅价格整体呈现上涨势头，涨幅明显回落，同比涨幅回落5个百分点，还比月涨幅在1%以内。[3]地级城市房屋价格涨幅大于西安市，西安房价一直位于全省高位，自2011年初西安市实行限购令后，使得西安房价涨幅回落。其他地级城市成为投资置业的热点，房屋价格涨幅较高，2011年前5个月西安市新建住宅价格平均同比涨幅为4.7%，环比涨幅0.6%。咸阳、宝鸡、汉中等城市新建住宅价格涨幅都接近甚至超过8%。说明土地政策对调节房屋价格意义不大，没有起到控制房价的目的，当然房屋价格是受多种因素控制的，土地只是其中的一个方面，要降低房价还需多部门联合，共同努力。
3 对房地产业的影响
以2011年1-9月份为例来看各项宏观调控政策的效应，2011年1―9月份，全省房地产开发完成投资1019.07亿元，同比增长23.4%，增速较1-8月回落1.1个百分点，较一季度回落3.5个百分点，较二季度上升3.1个百分点。前三季度全省保障性住房完成投资335.93亿元，占房地产投资的三分之一，在一定程度上支撑了房地产投资的持续增长。在开发投资中，商品住宅完成投资838.02亿元，同比增长26.4%，占房地产开发投资的82.2%。2011年的1-9月，全省商品房销售面积为1994.08万平方米，同比增长19.6%，增速较1-8月回落2.8个百分点，较去年同期回落1.9个百分点。可见陕西房地产开发增速整体减缓。
总之，国家宏观政策调控，包括土地政策的调控，起到了一定的作用，但作用不明显。虽然房地产也的速度放缓，无论从地价、房价、房地产的收入来看，依然呈现增长趋势。
4 结论和对策
2011年国家出台一些列政策，意在控制房价，保障面生，土地方面也出台了相应的政策，但从实际效果来看，应该来说这些政策起到了一定的作用，然而作用不明显，并没有得到令人满意的效果。
4.1 减缓土地政策出台频率，加大执行力度。
土地政策作为房地产市场调控手段之一，起着重大的作用，适当减缓土地政策出台的频率是十分必要的。从2011年具体土地政策中，可以看出国家颁布的政策及管理办法出现了多次重复，这样直接导致地方政府供地计划有所偏差，进而住房供地产生了影响。因此，制定土地政策时要从长远着想，制定切实可行的土地政策来，政策条文不宜多，出台频率不宜过高，关键是要起作用，要加强政策的实施力度，使政策真正发挥作用，注重政策的实效性。
4.2 杜绝土地财政，降低土地成本
控制房价涨幅的前提条件就是要使房价成本降低，最终要降低企业拿地成本，但是一直上涨的土地价格使得降低房价变得很难[4]。因此要降低土地成本，一是减少地方政府财政对房地产开发的依赖度。二是给予农民的补偿亦要合情合理，能满足其生活需要解决其后顾之忧即可。
参考文献：
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[文献标识码]A
[文章编号] 1673-5595（2014）05-0044-04
快速城市化是改革开放以来中国城市发展的显著特征，具体表现为农村人口向城市人口转变，农村用地向城市用地转变。其中土地的城市化进程尤为显著，其作为城市存在和发展的载体，是城市经济社会活动的基础。城市化带来的大量农村人口向城市转移，导致在全国范围内的城市土地扩张和农业用地锐减，在20世纪90年代，全国城市土地平均每年以8170km2的速度扩张，1986―2003年，全国有21%的耕地转为建设用地。[14]在当前土地公有的背景下，政府组织在土地城市化的过程中负有不可推卸的责任，其在土地方面的公共政策制定深刻影响着土地利用水平和城市化质量。本文以烟台市为例，通过分析其1999―2010年的城市土地利用情况及城市化进程中存在的土地利用问题，结合公共政策制定的原则，提出土地政策制定的建议，以期为政府相关部门决策提供参考意见。
一、研究区域概况
烟台市地处山东半岛东部，位于北纬36°16′～38°23′，东经119°34′～121°57′。全市土地总面积13746 km2，其中市辖区面积2272 km2。地形区内以低山丘陵为主，山丘起伏和缓，沟壑纵横交错，丘陵占3970%，山地占3662%，平原占2078%，洼地占290%。烟台市拥有909km 海岸线和26万km2的海域面积，大小基岩岛屿63个，有居民的岛屿15个。[5]烟台市东邻威海，西接青岛、潍坊，现辖7市、1县和6区（芝罘区、福山区、牟平区、莱山区、开发区、高新区）。2010年烟台市年末总人口65114万人，市区年末总人口17890万人，市区人口密度为65724人/km2。
二、土地利用现状与问题分析
（一）烟台市土地利用现状
土地利用现状分析是发现土地利用问题、合理制定土地政策的基础。土地利用结构分析是土地利用现状分析中最重要的环节之一。王万茂等人认为土地利用结构是国民经济各部门占地的比重及其相互关系的综合，是各种用地按照一定构成方式的集合。研究土地利用结构可以解决国民经济各部门之间合理分配土地资源问题和实现土地利用效率最大化。[6]在烟台市城市化进程中，城市各类用地占用地总面积的比重在城市总体规模扩大的同时不断发生改变，这种土地利用结构的演变表现为区域内各种土地利用类型在质和量上的对比关系以及它们组合而成的一定格局。
在建设用地方面，烟台市市区的总建设用地面积在1999―2010年有大幅度的增长，居住用地、工业用地和公共设施用地占据了建设用地的主要部分（见图1）。具体而言，2010年烟台市市区建设用地总面积达到2627km2，占市区总面积的966%，其中居住用地7351km2，公共设施用地4248km2，工业用地6078km2，仓储用地751km2，对外交通用地807km2，道路广场用地3057km2，市政公用设施用地863km2，绿地283km2，特殊用地285km2。与1999年相比，市区建设用地增加15064km2，增幅达1344%，其中居住用地和工业用地面积增加显著，分别增加4135km2和4128km2。此外，道路广场用地、绿地、公共设施用地和对外交通用地的增幅也较为明显，分别为2093km2、1829km2、1703km2和681km2。从空间扩张上看，1999年和2010年烟台市的遥感影像显示，烟台市市区的建设用地主要沿北部海岸带向东西部扩张，东部经开发区向八角、蓬莱地区延伸，西部经莱山区沿滨海路向牟平城区延伸，并逐步连接成片；老城区主要向南部扩张，即从芝罘区向黄务地区扩展至门楼水库，总体扩张范围明显（见图2）。总体来说，在1999―2010年，城市建设用地绝对数量增长明显，内部结构变化显著。
农业用地方面，1999―2010年期间，烟台市市区内的耕地面积逐年下降，由64175km2下降到47945km2；林地在农业用地中比重最大并呈现波动上升的趋势，由96207km2增长到125092km2；果园用地稳步增长，由15767km2增长到24272km2；水产养殖用地在2003年大幅度上升到4733km2后基本趋于稳定（见图3）。
图31999―2010年烟台市市区各类农业用地变化
（二）烟台市土地利用问题剖析
任旭顺等人指出，烟台市在土地使用过程中存在着土地市场不完善、土地征收不规范、土地利用不集约、土地用途不合理四大问题。[7]刘洋等人通过对烟台市土地可持续利用的评价，发现社会因素和资源环境因素对烟台市土地可持续利用的影响程度较小，土地供需矛盾仍然突出。[8]本文通过分析烟台市在快速城市化背景下土地的量与质的关系，从土地利用结构的角度来看，认为烟台市在土地利用上主要存在以下问题：
第一，城市建设用地过度扩张，耕地面积下降明显。根据烟台市2005年制定的《烟台市土地利用总体规划（2006―2020年）》，烟台市市区2010年的建设用地预计为200km2，在2020年要控制在255km2以内，但实际上2010年中心城区规模已经达到263km2。市区内的耕地面积1999―2010年平均每年以135 km2的面积减少，给全市耕地占补平衡的工作带来巨大的压力。
第二，第二产业比重过大，土地利用结构不合理。烟台市目前三产结构为3∶60∶37，作为旅游、生态城市，第二产业比重明显偏高，产业结构亟须调整，亟须大力发展第三产业，形成“三二一”的产业结构。在城市建设用地中，工业用地6078km2，占据了总建设用地的231%。产业结构调整带来的这部分土地用途的转变，将为第三产业的发展提供充足的发展空间，并大大减轻城市建设用地的供给压力。
第三，土地利用效率不高，城市内部挖掘不够。烟台市市区的人口密度仅为65724人/km2，而人均建设用地面积高达1468m2，属于人均用地指标过高的城市。[9]很明显，在快速城市化的作用下，城市向外蔓延的速度大大超过了土地开发建设的速度，城市土地总体开发强度不高，特别是城市沿海岸带向东西两侧快速推进的同时，原来属于农村的区域被迫成为城中村。另外，北部海岸带地区的城市建设要快于南部地区，城市土地利用效率总体水平不高。因此，在城市发展的走廊地区和南部地区，城市土地的挖掘潜力巨大。
三、土地政策的制定
土地政策是公共政策的重要组成部分，一方面，土地政策具有较强的技术规划性；另一方面，土地政策的制定也应遵循公共政策制定的核心要求，即反映社会的公共利益。因而土地政策的制定应遵循以下原则：第一，理性化原则。理性是现代公共政策的基本价值取向之一，基于数字与事实选择最佳的决策方案在技术性较强的土地政策制定中尤为重要。第二，规范化原则。公共政策制定的复杂性和利益性决定了公共政策制定过程要具有规范性。在法治社会中，规范性原则首先要求公共政策的合法性，政策的制定过程与结果都要以不违反法律法规为前提，另外程序公正是公共政策合理性的保证。第三，民主化原则，民主化强调在公共政策制定过程中的社会公正与公民参与，公共政策作为一种公共物品是集体选择的结果，政策的制定需要公开化。[10]
在公共政策导向和土地利用现状分析的基础上，烟台市的土地政策制定要以土地资源的可持续发展为出发点，积极调控城乡发展建设用地，促进土地资源的节约集约高效利用和优化配置。具体来说，在土地政策制定方面要体现以下几个方面：
（一）制定最严格的耕地保护政策
在中国人多地少的基本国情下，耕地保护是国家粮食安全的保障，因此耕地保护政策是最严格的土地政策，特别是基本农田的保护。耕地占补平衡政策是耕地保护中最重要的政策之一，即市区的耕地逐步退出后，要按照“占多少，补多少”的原则，通过开发整理补充耕地，使耕地总量保持不变，质量不降低。烟台市在实施耕地占补平衡政策过程中存在着两个主要问题：一是耕地占补的数量难以达到平衡，后备土地资源匮乏，[11]耕地占补平衡在量上难以实现。二是耕地占补的质量难以达到对等，土壤肥力是耕地质量的重要标志，后备土地的土壤肥力往往难以达到市区中被占的耕地。在量和质都难以得到满足的现实下，“占多少，补多少”的原则应调整为“先补后占”，土地使用者应根据耕地占用的面积先进行相应的耕地的补充，政府部门对耕地的质和量审核通过后，再批准占用耕地申请。值得注意的是，实现质上的对等可以把将要占用耕地的表土层剥离用于补充的耕地当中。
（二）严格控制建设用地过度扩张
农业用地向建设用地的转变具有不可逆性，因此建设用地的扩张必须谨慎。在制定建设用地方面的政策时，一方面要科学审视城市的总体规划，保证城市建设的基本用地；另一方面利用土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地用途管制等手段对建设用地的审批进行严格把关。在建设用地已经严重超支的情况下，要通过制定临时的建设用地控制政策，收紧建设用地审批计划，凡是不符合土地利用总体规划的各类建设用地一律不报批，凡是没有土地利用年度计划的一律不报批，对违法违规的土地利用行为采取严厉的惩罚措施，以严格控制城市建设用地的无序扩张。[12]
（三）优化土地利用结构
在烟台市土地政策的制定中，土地利用结构的调整应放在突出位置。根据《烟台市城市总体规划（2006―2020年）》，烟台市在规划期内坚持港口带动、集聚发展和中心强化的城市总体发展战略，大力发展第三产业，统筹城乡经济和产业，提升产业结构，强化中心城市的功能。产业结构的调整升级首先要求优化城市内部的土地利用结构，因此在土地政策的制定中需合理分析与处理各类用地的规模、结构和布局，特别是针对工业用地比重过大的问题，在老城区内实行“退二进三”政策，将企业向工业园区集中，提供充足的城市土地资源供第三产业发展。另外，在政策制定时要注意土地利用方式转变期间的基础设施配套建设问题，并明确规定新建建筑物的容积率，以在土地利用结构优化的同时提高土地利用效率。
（四）注重城市用地内部挖潜
节约集约用地是土地政策制定的基本原则之一。基于烟台市土地利用现状，坚持以内涵挖潜为主是制定土地政策时的主要思路。农业用地要提高土地质量，同时开展农村土地整理，减少农村人均建设用地，提高土地利用率。城市建设用地一方面要注重老城区土地的盘活，充分利用闲置和低效用地，解决“城中村”过度占地的现象；另一方面对于符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的单位优先安排建设用地指标，按产业制定最低的土地产出标准，对低效用地的行为采取惩罚措施，促进土地的高效利用，以实现中心地区的集聚与强化。
（五）加强土地生态建设
林地是烟台市农业用地中主要的用地类型，城市规划要求加强生态环境保护，坚持环境优先，推进可持续发展，建设生态型、环境友好型城市。因而在城市化进程中的土地政策制定要体现可持续发展的理念，加大土地生态保护扶持力度，支持森林保护建设、自然保护区建设和基本农田建设，把耕地、园地、林地、滩涂等作为生态保护的有机组成部分，充分发挥农业用地的生产、生态功能。市区内严格控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比重，实行严格的绿线控制，创建良好的宜居生态环境。
篇5
一、土地问题是中国城镇化进程中的核心问题
城镇化进程一般表现为农村人口转变为城市人口、农村土地转变为城市用地、农村生活方式转变为城市生活方式的过程。在这里，土地问题是城镇化进程中的核心问题。这是因为，土地资源是城镇化进程的物质承载，土地价差是城镇化推进的重要动力，土地转换是城镇化过程的主要表现，土地权利是城镇化问题的核心关切。具体而言：
第一，土地资源是城镇化进程的物质承载。任何社会活动都有其物质载体，即都发生在一定的空间和地域上，城镇化进程同样如此。土地作为城镇化进程的物质载体，其用途从农村、农业用地转变为城镇用地的过程就是城镇化。土地用途的变化、负载建筑物的变化，都是城镇化进程的突出表现。城镇化对土地有非常大的需求，这是一种刚性需求，导致农用土地的持续减少，这种趋势在短期内很难改变。
第二，土地价差是推进城镇化的重要动力。城镇化是对土地用途和权利利益的重新划分，在这个过程中有一个巨大的动力机制，这就是土地价差。土地价差是指土地收购价和卖出价、出让价之间的差额。土地价差是土地财政的重要源泉。土地财政是基于土地的财政收入和政策，土地财政是各级地方政府运用其公权力通过对土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行为操作而进行的财政收支以及利益分配活动。土地财政的非持续性与非规范性诱发了包括财政、金融、社会、行败、投资过热等在内的一系列风险。土地出让金是中国特色的制度创新，北京、上海、杭州等一线大城市的土地出让金数额巨大，成为推动经济和城市化发展的重要财政力量。
第三，土地转换是城镇化进程的主要表现形式。农村土地可以分为农业用地、宅基地和集体建设用地三部分，其中集体建设用地可以分为集体经营和集体公益用地。前面提到的城镇化进程三个主要表现，即在地域上，农业和农村用地改变为城镇和工商业用地，在人口上农业人口变成城镇户籍人口，在生活方式上农村生活方式转向城市化的生活方式。这三个方面都离不开土地转换。土地用途和产权的转换是此过程的实质和关键。在用途方面，土地由之前的第一产业转向第二甚至第三产业。在产权方面，从农村集体手中转向开发商和厂商，这是土地流转的概念。土地改变用途和土地流转可以有效地盘活资源，发挥土地的市场潜力，实现更大的效益。
第四，土地权利是城镇化问题的核心关切。围绕土地财政、土地权利产生了一系列问题，使得政府、开发商、农民三者的关系复杂化、利益化，处理不好，就会扭曲政府职责，引发严重的社会问题。城镇化的前提是土地改变用途和土地拆迁，制度不完善导致利益分配纠纷，各地的拆迁矛盾高发，当前甚至有研究机构惊呼“拆迁矛盾是中国社会的最主要的首要矛盾”。拆迁矛盾的核心是土地权利即利益分配问题，开发商和农民在补偿标准方面往往达不到博弈均衡，使弱势一方产生严重的相对剥夺感和社会不公平感。本文将研究和梳理土地的权利体系，从深层次为目前的土地矛盾和纠纷提供解决方案，并为城镇化中的土地政策提供逻辑上的路径选择。
二、再认识：土地究竞具有哪些属性
土地属性研究是梳理土地权利体系的逻辑前提，土地权利体系是土地属性研究的必然延伸。
第一，土地的自然属性。自然属性是指土地的位置、面积、肥力、光照、功能等。具体包含四方面：一是位置固定。位置固定性是说土地的自然区位和地理位置是固定不变的，正是因为土地位置是固定的，城镇化才会不断扩展地域，不断改变地貌；二是面积有限。一块土地的面积是固定的，不可能以人的意志为转移；三是质量差异。土壤的肥力、光照、水分等指标方面优劣各异、质量不同；四是功能永久。是说土地发挥作用是恒久的，不管是耕地、林地、草地甚至是荒漠地、盐碱地都有其发挥作用的地方，都不能在短期内改变其用途。
第二，土地的经济特性。经济属性是指土地在经济的需求—供给、投入—产出方面的特殊性质。通常包括四个方面：一是供给稀缺。土地由于恒久有用、承载万物，是人类社会安身立命之依托，所以一直是相对稀缺的，人类围绕土地和领土的战争未曾止息；二是利用多元。土地的用途是多元分散的，可以做农用、工业用、公益用、建筑用、旅游用，这种用途带来的回报也是有差异的；三是变更困难。指土地利用方向变更的困难性。土地虽然有各种用途，但某一块土地一旦投入使用，在短期内是很难变更其用途的，或者是变更的成本高昂；四是报酬递减。即土地报酬的递减性，西方经济学将土地作为与资本、劳动力并列的生产要素，这些生产要素的边际报酬都呈现出递减的趋势。
第三，土地具有心理属性。土地本身没有心理属性，但无论是拥有还是没有土地的人都会对土地产生种种心理活动，所以土地不但具有经济社会特性，而且具有心理特性。农民在日常生活世界中对于土地性质的认识和法律法规文件等宏大叙事中的表述是不同的。农民长期与土地互动，从事农业生产活动，对土地的认识具有心理所有和心理回溯两种心理活动，这是一种潜在的、农民独有的心理活动，有规律可循，绝不容忽视。具体而言：其一，心理所有。是指虽然党和国家文件说明土地属于国家和集体所有，但农民并不是分得如此清楚，更普遍的心态是将土地所有权和使用权混淆通用。内在心理是：不管谁所有、谁使用，总会有分给自己的一块或几块土地来耕种。基于这种心理，土地所有权和使用权在农民心理中的区分是不清晰的。农民对自己耕种的土地有心理上的所有权。其二，心理回溯。是指一种虽然法律上不支持，但心理上自由反悔的心理机制。土地的使用是一个包含矛盾的过程，一方面，征地前一块土地有多种可能的用途，甚至是“无限可能”；另一方面，一旦选择了某种用途，就意味着失去无限可能，即丧失潜在的机会。这样，即使当初在征地过程中，老百姓得到了很高的价格补偿，但当其看到未来土地上的项目“挣大钱”后，就会产生这样的心理：是不是当初便宜卖了，这样就会觉得补偿低了，产生后悔、怨愤心理，在种种因素作用下，就可能形成上访或者。心理回溯是征地纠纷和拆迁矛盾中产生的一种复杂的心理活动，处理不好，会激发强烈的社会不公平感，导致社会紧张、社会焦虑的情绪累积，从而影响社会和谐与稳定。
第四，土地还具有社会属性。土地的社会特性包括以下五个方面：
－－土地是职业、是事业。我们当前对土地的认识是狭隘的、片面的。对农民而言，土地不仅是谋生的手段，更是一种事业或职业，是一种工作方式。当前城市化进程中的征地拆迁补偿的只是老百姓的经济损失，却忽视对一种职业或事业破坏后的补偿与恢复。城镇化进程给了农民土地的一次性补偿，但这是不够的，农民没有得到新的职业或事业，这样的城镇化是不彻底、不公正、不可持续的。
－－土地是角色、是身份。土地除了是一种事业和职业，同时也是一种角色和身份。农民从事农业生产，这本身是一种特定的社会角色和社会序列。身份认同是人在社会中的存在感，社会成员客观正确地认识到自己的身份和角色并按照角色的设定行事，这是非常重要的，也是实现社会秩序的必要条件。未来的城镇化必须要让农民得到良好的市民化，实现身份认同的平稳过渡和顺利转型。
－－土地是一种稳定预期。土地作为一种稳定的对于未来的预期，可以有效地减少社会张力和社会焦虑，进而缩减社会的不和谐因素。我们目前的城镇化中在土地问题方面，征地拆迁补偿的标准主要是依据经济方面，而极少考虑农民在稳定预期方面的损失，这是心理幸福感和心理福利的损失，会导致失地农民产生社会焦虑心态。对未来预期的不稳定将成为一个潜在的、不容忽视的危险因素，如果长期存在下去，一旦有机会和缝隙，就很可能使事态更为严重。
－－土地是一种持续的保障。土地在心理上是一种预期，而在物质经济上则是一种保障。这种保障是一种综合性概念，指的是长远生计有依靠。具体到土地问题上，土地在之前可以提供给农民年复一年的持续性收入，可以有效地维持并改善农民的生活，可以成为进城后的退守保障。而在城市化进程中，征地拆迁只是给予一次性的经济补偿，对相当一部分农民没有做好安置。没有稳定收入保障的失地农民的数量的持续增加对于社会管理与社会和谐是一个很大的难题。
－－土地也是长期股权。基于土地是一种事业和职业，是一种特定角色和身份认同，是一种稳定的预期，是一种持续的保障，因此在正常情况下，土地并不能被一次性的征地补偿和拆迁安置所弥补，土地应当是一种长期的股权性收益。土地股权是指农民对于土地上的用途和项目固定地享有一定比例的股权，类似于长期持股，具体股权比例由双方协商，政府不得介入。通过股权，农民可以获得持续性的收入保障，获得一种新的、有尊严的认同，获得彻底的市民化，走向新的生活与工作方式。
三、土地的权利体系
土地的属性系统是权力体系的逻辑前提，前者决定了后者，后者是前者在法律权利视角中的表现。土地的权利体系，可以有效解释中国社会为什么会高发土地纠纷矛盾，因为这里面存在巨大的差价。土地是一个综合而庞大的权利体系，当前的拆迁安置和征地补偿只是针对其中一小部分进行补偿，价差意味着较大比例的本应属于农民个体的利益而被其他社会行为体以各种显性或潜在的方式剥夺。土地的权利系统是由对应的属性系统决定、引发和延伸的。
第一，土地的自然权利。土地的自然权利的依据是其自然属性，它至少包括四个方面：一是生态尊重。城镇化进程中的各种设计和建设应该“融入自然、依山傍水、顺势而为”，形成各具特色的城镇建筑格局；二是损害恢复。在城镇化过程中对于土地的利用要注重构建地貌损害的可恢复机制。城市建筑工程垃圾、化工项目、重金属产业、地铁隧道建造等都造成了对土地的永久性损坏，这些不可恢复的损害需要通过科学规划严格的执行进行避免；三是物善其 用。对于宜耕宜种的优质良田一定要坚决予以保护。目前部分地区的开发区存在大量囤积、占用、浪费良田的情况；四是全域效益。在改变农用地用途的过程中要着眼全局，科学规划，按照“全面、协调、可持 续”的原则，兼顾经济、社会、生态等方面，实现整体效益。
第二，土地的经济权利。土地的经济权利主要是指物权和债权，前者包含了自物权和他物权。自物权是指土地所有权，他物权是指担保物权和用益物权。担保物权是指土地抵押权，用益物权是指土地的地上权、永佃权、地役权、土地发展权、广义土地使用权。
心理权利。对应心理所有和心理回溯，心理权利包含心理所有权和心理回溯权。其一，心理所有权。农民通常会将使用权和所有权混淆理解，认为使用权就是所有权。自己承包的地块在感觉上和心理上是属于自己的，这样才能激发他们的劳动生产热情，进而解放农村的生产力。虽然没有法律依据，但是对于农民土地的心理所有权的尊重是必要的，这是农村社会和谐的心理基础，是尊重农民个体利益的政治伦理。其二，心理回溯权。前面谈到，“心理回溯”是指一种虽然法律上不支持，但心理上可以自由反悔的心理机制。政府应当重视和支持农民的心理回溯权。目前不少就是因为政府和相关部门对于心理回溯权的漠视造成的，从而导致社会紧张情绪的累积和酝酿，给社会发展和社会稳定埋下隐患。
第三，社会权利。社会权利是由土地的社会属性决定的。在城市化进程中，土地的社会属性也应当获得认可和尊重并在政策中得到体现，具体包括五个方面：一是工作就业权。城镇化进程的推进必须要解决好失地农民的就业问题。征收农民的土地，就有责任保障农民的就业权。如果失地农民找不到工作的话，就会成为社会的不稳定因素；二是市民身份权。这里说的是户籍和身份认同。如果将农民过早过快地转化为市民，又没有相应的辅助市民化的教育过程，就会导致身份认同的危机，失地农民觉得自己既不是农民，也不是市民，是一盘“夹生饭”；三是公正尊严权。农民有了土地，就会对未来有稳定的预期。而失去土地，同时没有稳定的工作，就会感到不安和躁动，在全社会层面就会表现出一种群体性社会焦虑；四是社会保障权。土地的社会保障功能已经获得广泛承认，社保权已经得到了充分的重视和实现，许多地方在城镇化过程中推出了“土地换保障”政策，依据就是承认土地的社保权（主要指养老保险）；五是股权收益权。社会保障权只能够保证基本的生活，而土地入股则可以保障土地能够带来持续不断的收益。由于土地具有永续受益的性质，因此土地可以作为一种股权带来持续的收益，这是失地农民理所当然的权益，而非施舍。
目前各地实施的“土地换就业”、“土地换社保”、“土地换股权”等办法也侧面印证了土地社会权利体系的存在。土地的社会权利为城镇化进程中处理土地问题提供了理论支撑，也为解决失地农民问题提供了政策路径。
四、解决中国城镇化过程中土地问题的政策制定和路径选择
权利体系的四个层面为城镇化进程的四个方面提供了政策依据和路径选择。自然权利强调尊重自然地貌、顺势而为，打造宜居城镇和特色城镇；经济权利为征地补偿和拆迁安置提供了标准，尤其重要的是保障农民的土地发展权；心理标准则是强调土地对于农民内心的重要作用，应保障其心理所有权和心理回溯权，建设好精神家园；社会权利强调持续获得利益保障的公平正义的实现。
第一，尊重并实现土地的自然权利。保障土地的自然权利在政策方面体现为城镇化建设规划布局标准。我们当前对土地的自然权利是缺乏尊重的，表现为城市化模式单一、模仿严重。自然权利包括生态尊重、物善其用、损害恢复和全域效益。这就要求各城镇在发展规划中要尊重自然规律和天然地貌，减少人工痕迹，将主观规划因素控制在一定限度，将环境污染降至最低，遵循“融入自然、依山傍水、顺势而为、特色各异”的标准，打造幸福城市、宜居城市、田园城市，实现现代性和自然性的和谐兼容，实现人与自然和谐相处。
第二，保障并实现土地的经济权利。土地的经济权利包括所有权、使用权、永佃权、地役权、抵押权、租赁权等，当前的征地拆迁补偿安置的范围狭窄、标准很低，这是导致当前征地拆迁类群众上访和的核心原因。土地的权利范围如此之广，而政策中的补偿范围显然不能充分保障农民的权利。土地权利的低度实现会直接导致土地成本的“软预算约束”，土地资源价格的灵敏度不足，以及对土地资源的使用和利用效率低下。因此全面保障和实现土地的经济权利是最优化配置资源的必然趋势。
第三，重视并实现土地的心理权利。农民与土地有千丝万缕的联系，其中并非简单的经济补偿就可以弥补农民在征地拆迁中的损失。农民对自己分得耕种的土地和宅基地是有心理所有权和心理回溯权的，对农民心理权利的重视是建设和谐社会的必然要求。1953年，国家将土地收归国有，农民与国家的关系是信任感、安定感和优越感。信任感是相信自己总会有耕种的一份，安定感是对国家政权的热爱，优越感是对社会主义制度的自豪。心理权利贯穿始终，征地拆迁中对心理权利的漠视使得农民割裂了原来的社会支持系统（邻里关系、亲友走访）、文化生活单调乏味。这些心理权利的损失是无形的，要做好精神家园建设、农村文化建设和社区伦理建设，必须高度重视征地拆迁户的心理感受和心理权利。
篇6
县农村土地政策落实自查自纠工作督查情况汇报
为督促、指导、掌握我县农村土地承包政策落实自查自纠工作进展情况，我组自4月23日至5月5日安排10天时间，对全县各乡镇农村土地承包政策落实自查自纠进展状况开展了工作督查，现将有关情况简要汇报如下：
一、基本情况
1、县动员大会结束后，各乡镇党委、政府高度重视，专门成立了乡镇强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组，并设立了办公室，制定了实施方案，分别于4月13日至4月18日召开了乡村两级干部大会，进行了动员部署和业务培训，落实了工作责任，明确了自查自纠工作时限。
2、到目前为止，我县没有一个乡镇实现了权证、合同两个100％到户，就是单个实现100％到户的乡镇也找不出来。总的说来，全县权证、合同到户状况不容乐观，其中：权证、合同到户率达90％以上乡镇3个（其中一个乡镇合同到户率只有80％左右）；权证、合同到户率达80％左右的乡镇4个，但合同到户率均小于权证到户率，多数不足80％；权证、合同到户率在70％以下的乡镇3个，其中有一个乡镇到户率还不足20％。
二、主要经验做法
1、乡村主要领导重视是自查自纠工作落实的重要前提。督查中发现大多数乡村主要领导都高度重视农村土地承包政策落实自查自纠工作，乡村干部开展工作积极主动，针对性较强，工作效果明显。
2、有些乡镇每星期调度一次，一是汇报工作进度，二是针对查找出来的问题进行专题研究，集思广益，制定出台一些行之有效的整改纠正措施，切实加以解决，促进农村土地承包政策落实到位。
3、有的乡村针对分户登记表、承包合同、经营权证填写不规范的现象，组织村干部上户纠正，并核对落实相互之间数据、信息的一致性。
4、有的乡村针对农户承包合同因保管不善丢失较为严重的现象，组织村组干部与农户重新补签合同。
三、存在的主要问题
1、仍然有个别乡村主要领导重视不到位，认为土地政策落实不如涉农资金落实重要，开展农村土地承包政策落实自查自纠工作只为应付，查找问题大事化小，整改纠正措施不到位。
2、部分乡村农村土地承包纠纷调解处理属地管理责任落实不到位，特别是对省、市、县减负、农业部门转办的群众件调处不力，存在踢皮球的行为，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市农经部门转办的群众件未得到妥善处理。
3、有些乡村承包合同与经营权证因种种原因（上水片乡镇大多数村组都存在3～5年重新调整承包地的做法，下水片乡镇部分村组存在前述做法，县城周边村组及部分乡镇所在地和道路沿线因土地即将被征用，部分村组因群众土地承包纠纷难以调解，少数村组因农户修路集资款项未上交，如此等等）尚未全面换发到户，这个问题有的乡村已引起高度重视，但整改纠正措施不力，或不切实际，或违背法律规定，或无从着手；有的乡村则抱着无所谓的心态，听其自然，放任自流，根本就不想纠正过来。特别是下到3～5年重新调整承包地的村组，农户问及合同、权证有什么用，一是说明群众对权证的重要性缺乏必要的认识；二是让我们不知如何回答好。
4、有的分户登记表承包面积抄写出错，或合同、权证编号漏填等。
5、经营权证填写不够规范，表现为：
（1）有的权证上共有人只填写户主一人，且共有人年龄误填成出生年月；
（2）有的权证上“农地承包权（）第号”漏填，合同编号漏填或错填；
（3）有的权证发证时间漏填或填写不全；
（4）有的权证地块四至界址漏填或填写不完整；
（5）有的权证承包期限不足30年，甚至整整少了1年；
（6）有的权证未加盖“换证”章。
6、每个乡镇都或多或少存在农村土地承包调查摸底表、分户登记表、基础数据库、承包合同、经营权证、农户实际承包情况数据、信息互不一致现象，有的乡村“六不相符”现象还比较严重。
7、大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订流转合同，缺乏规范管理，给农村土地承包纠纷埋下隐患。
8、有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整。
9、部分乡村干部工作马虎，责任心不强，给日后工作留下许多难吃的馊饭和带来极大的负面影响。
四、建议
1、县领导小组办公室要加大综合督查力度，给乡村主要领导施压，促进整改纠正措施落实到位。对敷衍塞责、整改不力的乡村，一定要严肃追究其主要领导的责任。
2、每3～5年重新调整承包土地的做法虽然违背法律政策规定，但有时候又比较符合农村实际情况。对于这种行为，一是要明确一个截止的时 间界限，否则，势必成为今后引发农村土地承包纠纷的隐患；二是向上建议针对小调整的对象和范围作些修订，以适合农村的实情。
3、土地流转手续不规范是当前引发农村土地承包纠纷的重点和调解工作的难点，规范和加强农村土地流转管理应该作为乡镇党政工作的一个重点抓好抓实，要积极创建农村土地流转规范化管理示范点，发挥示范带动效应，引导农村土地规范流转，维护农村和谐稳定。
4、进一步督促**镇人民政府按照法律政策规定妥善处理省、市、县减负、农业部门转办的2起久拖未决的群众土地承包纠纷案件，并在规定时间内上报处理结果。
5、加大《农村土地承包法》、《**省实施﹤农村土地承包法﹥办法》等法律政策的宣传力度，扩大影响，消除部分乡村干部在贯彻执行农村土地承包政策中的抵触情绪，增强工作的自觉性、主动性和严肃性。
五、当前工作中的难点
1、《农村土地承包法》颁布实施后，由于其贯彻执行时间不是在颁布之日（20xx年3月1日）起生效，而是在维护第一轮（1981年至1982年）农村土地承包状况的基础上以第二轮（1998年）延包态势为基准，如此一来，给我们贯彻落实《农村土地承包法》工作增加了很大难度。现实表现为：一是有部分乡村干部对“小调整”的内涵缺乏正确的理解，以为3～5年重新调整农户承包土地属于小调整范围，或者以为生老病死娶媳嫁女应该调进调出承包土地属于小调整范围等；二是为数不少的农民甚至农村基层领导干部对承包期内“增人不增地，减人不减地”的原则有意见闹情绪，认为有些人“占着茅坑不拉屎”，而新生婴儿或者刚娶的媳妇却无以为生，等着喝西北风，不符合农村实际。于是以村组协议、村组惯例为由进行一年一调或者3～5年一调的做法在不经请示或经默许的情形下风行起来，有些地方还很难压制取缔这种做法。时间一长，要回到1998年第二轮延包时的状态很不现实，甚至可能激发更为严重的农村土地承包纠纷，影响农村社会稳定。
2、农村税费改革之前，农民承包土地需要缴纳的正常税费任务较高，种地利益少，农民对土地的感情不是很眷恋，甚至有部分农民不想要土地，口头上要将土地送回村组，有一部分农民还真这样做了。但当时没有一个村组肯收回土地，原因是村组如果收回土地，万一发包租赁不出去（根据当时的情形，这种可能性很大），那么今后的一部分税费任务就没了着落。因此，有些农民就私下口头协商或者通过他人口头磋商，达成不收租金但划转税费任务的土地流转口头约定，时间稍长，有的农民就认为土地归我承包了。如果没有以下情况的变化，土地承包经营权归谁的矛盾也许可能没有这么快激发。随着农村税费改革的不断深入，农民承包土地应缴的税费任务逐步取消不说，反而还可享受粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等惠农补助款项，特别是农村征地补偿价格的提高和范围的扩大，土地增值较大，由此大大增强了农民的珍地、惜地意识，就算自己暂时不耕作也纷纷要回承包地。这样一来，农村土地承包纠纷矛盾就加速激化了，而且因为只有口头协议没有书面协议，一方站得住理，一方依据于法，争执不断，矛盾升级。如果按法律政策裁决，一个问题解决了，但类似情况多，可能引发更大范围的不稳定；如果照顾情理，另一方就不依不饶，依法上访；如果各打五十大板，双方又难以达成一致性意见。
篇7
关键词:土地供给制度;房地产市场;房地产价格
中图分类号:F293.3文献标识码:A
一、土地供给制度安排
从政府作为土地供给者,从自然供给的土地到经济供给的土地,要经过征地拆迁、整治开发和市场出让等三个阶段,因此土地供给制度具体包括:土地征迁制度、储备开发制度、土地出让制度。从政府作为土地管控者角度,为了减少市场失灵,政府需要对土地市场进行市场规制,具体包括:土地征迁和补偿制度、储备开发制度、土地出让制度等。
1、土地征迁和补偿制度。土地征迁是政府依靠其特有的权力强制性地实现土地权利的转移过程,但这种强制性转移又是以相应的经济补偿为条件的,强制性与补偿性是土地征用的两个特性,主要体现在《土地管理法》、《房地产管理法》和《城市拆迁管理办法》及其相关管理规定。如果说土地征迁是政府的权利,则土地补偿则是被拆迁人的权利。由于私人产权的保护,政府只有为公共利益才能进行征迁,因此土地征迁制度的核心是政府产权的界定;由于房屋拆迁的实质是获得土地的使用权,土地才是拆迁真正的标的物,因此土地补偿制度的核心是被拆迁人产权的界定。
2、土地储备开发制度。土地储备开发制度包括土地储备制度和土地一级开发制度。土地储备是指政府按照法律程序,根据城市土地利用规划和城市规划,通过收购、收回、置换、征用等方式取得土地使用权,并进行土地的前期开发,予以储存,以适时适量供应和调控城市各类建设用地的需求,规范土地市场,为城市发展提供土地资源、资产和资本;土地一级开发由土地项目一级开发权的开发主体组织实施土地开发项目的征地、拆迁,规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资过程。土地一级开发一般由土地储备单位或土地一级开发公司接受委托负责组织。
3、土地出让制度。土地出让方式包括划拨和有偿出让两种方式,划拨土地主要集中在国有机关和军事用地,城市基础设施用地和公益事业用地,国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,以及法律、法规规定的其他用地;有偿出让又分为协议出让、招标、拍卖、挂牌。土地使用权出让制度的主要内容,主要体现在《经营性用地出让管理办法》、《协议出让管理办法》及其相关管理规定。
二、土地政策对房地产的影响分析
1、土地政策对房地产市场影响的传导机制。主要包括两个途径:首先,土地价格对房价的影响,土地价格是房价的成本之一,土地价格的增加会引起房地产开发企业的成本增加,房地产企业的投资规模下降,房地产市场的供给减少,最终影响房价;相反,地价下降,供给增加;其次,土地供应量对房地产价格的影响,土地供应量决定房地产开发企业可开发的土地量,影响房地产企业的投资规模,从而影响房地产市场的供给,最终影响房地产价格。与金融政策、税收政策相比,土地宏观调控政策只能对供给产生影响,无法对需求产生直接的影响,无法实现整体市场的稳定均衡。土地政策这一行政手段对供给的影响是很有效的,因为土地所有权归国家所有。而对于土地使用需求的影响并不能通过土地政策来实现,单纯地对土地供给的控制只能加剧对土地的需求,激化土地供需之间的矛盾。
2、土地供应政策对房地产市场调控的时滞效应。土地要素对于房价变化影响很大,通过对土地要素的宏观调控可以规范和稳定房地产市场的运行。而土地因素对房地产价格的影响并不是同步的,在一定程度上存在着“时差性”。对房地产市场的土地调控是指政府通过调整土地供应来影响房地产市场运行。由于土地是房地产开发的基础,相比金融、财政方面的调控措施,土地调控对增量市场的影响最为直接,但是效果显现的时间更长。无论是土地总量调控还是结构调控,土地供应时滞都是影响调控效果的重要因素。忽视土地供应时滞的存在,就无法清楚地把握调控的影响效应,对于市场的调控只能是较盲目的决策,达不到预期的效果。
3、土地供应总量对房地产市场的影响
(1)土地供应总量对房地产市场数量的影响。土地供应是房地产市场基础,土地供应如果是被储备、闲置或者是被蓄意囤积,那么土地供应量只能部分转化为房地产市场的供给。所以,这里所说的土地供应总量为有效供应总量。土地供应总量对房地产市场有着两方面的影响:一方面是影响房地产产品的供应总量,特别是影响增量房地产产品;另一方面是影响生产和预期,但影响力的时效不同,对房地产产品供应的影响,由于房地产开发周期的原因,要在1～2年之内才能显现出来,但对投资和消费的影响却是当期的。由于房、地的紧密关系,土地供给量与房地产增量有着密切关系,土地供给量是房地产增量的基础,他们之间的关系由容积率(项目用地范围内总建筑面积与项目总用地面积的比值)来反映。设房地产增量为QR(平方米建筑面积),土地供给量为QL(平方米土地面积),容积率为F,则有QR=F×QL。则当容积率不变时,土地供给量与房地产增量呈线性正相关关系。容积率越大,单位面积土地上的建筑容量即建筑面积就越大。
(2)土地供应量对房地产价格的影响。房地产价格代表了对房地产的需求,土地市场的供求关系作用形成地价,决定新一轮房地产价格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市场和房地产市场的互动机理:当房地产数量的需求上升时,土地供应量、地价、房地产价格和地产数量都增大了。当房地产的价格上升时,土地供应量也上升,房地产价格与土地供应量呈正相关关系,并且房地产价格是土地供应量变化的原因。通过对土地供给弹性变化的分析,随着城市的发展,可以用较少的土地供应量来调控相同的房地产价格的涨幅。
4、土地供应结构对房地产市场的影响。不同用途用地的供应比例,体现了政府的产业政策,例如目前我国采用供地结构的政策是,对于不符合国家产业政策和行业准入条件的建设项目停止供地,对于限制性项目提高供地标准和条件,并根据经济发展需要、动态调整和更新限制性、禁止性建设项目供地目录;同时,调整商业用地的市场投放量,增加产业政策扶持行业的供地量。
三、完善我国土地供给制度的建议
1、在土地供给制度变迁过程中,农民、城市中低收入群体是制度的受损者,因此我国的土地供给制度不能达到帕累托优化的制度评价准则,建议我国的土地供给制度的价值导向是实现社会的卡尔多――希克斯效率改进。本文建议将土地供给制度和其他制度按照兼容性、互补性和关联性的原则进行完善:从制度的兼容性来讲,主要是重新界定所有权、土地使用权和发展权,建立起制度兼容的土地产权制度,促进土地使用权按照市场价格流转;从土地供给制度与其他制度的互补性来说,应将房地产产业的税收政策、金融政策、房地产产业政策联系起来共同完成一个体系;从土地供给制度的关联性来讲,应将土地的计划管理、城市规划管理、土地储备开发和土地出让制度联系起来,共同组成一个制度体系,才能对房地产市场产生影响。
2、需要调整经济适用房、限价房和廉租房等政策。维护市场秩序、提供公共产品和服务是政府的主要职责,在房地产市场中,政府应避免采用直接价格管制方式降低地价和房价,有些政府为了应付房价降低的“政治任务”,直接对商品房采取限价措施,这是对市场机制的破坏。政府应将主要任务放在提供廉租房等保障性住房的供给方面。经济适用房、限价房政策的初衷虽然是为了提高中低收入家庭的社会福利,但直接的价格规制降低了土地资源的配置效率,必然导致排队成本和交易成本的上升,且政府在严格界定中低收入群体时将花费更多的制度成本,因此制度绩效较低,应改变直接规制向间接规制转变。本文建议,政府应取消目前的双限房政策,降低经济适用房的比例,改为加大廉租房土地供应政策。建议成立专门的银行机构采用宽松的信贷政策,用土地拍卖所得收入弥补中低等收入群体自住用房的信贷,以此帮助中低收入群体实现居者有其屋,减少投机行为。
3、转变社会各利益主体之间的博弈关系,政府退出市场的讨价还价博弈是我国土地供给制度设计的方向。大多数的学者认为,政府权力寻租行为是造成政府管理绩效较低的原因。就本文看来,由于土地具有私人价值属性,土地供需双方之间对于价值的判断不同,在信息不对称和产权不清晰的情况下,会导致机会主义行为,必然造成交易成本过高。由于政府公共利益职能,政府不能通过与其他利益主体之间的讨价还价方式与民争利,为此政府会采取以“拆迁标准”、“基准地价”这种非市场价值标准取代市场价值标准进行出让,但由于政府存在产权主体模糊,政府官员存在“道德风险”和“逆向选择”行为,产权成本较高,造成制度绩效较低。政府应从社会利益的讨价还价中退出,由利益关系的博弈者转变为制度的制定者,可以提高制度绩效。
(作者单位:河北经贸大学)
主要参考文献:
[1]张中新.土地供应在经济宏观调控中的政策运用[J].特区经济,2004.10.
篇8
摘要：房地产市场一直在促进我国国民经济发展方面占据着极其重要的作用。而且最近几年，由于人民群众对房产的进一步需求和房地产商对房地产市场的大力投资等原因，房地产市场得到了进一步快速发展。如今，国家为了促进经济的稳定发展，在本世纪初就开始采取一系列措施对房地产市场进行宏观调控，但效果并不十分显著。如今，政府结合中国国情，出台了新的土地政策，利用调节土地供应政策来实现对房地产市场的宏观调控，解决了以前单一的宏观调控政策的不足，促进了我国房地产事业的健康平稳发展。
关键词：土地供应政策；房地产市场；影响探析
我国政府从国情出发，利用土地供应政策宏观调控国家的房地产市场，在一定程度上上促进了土地资源的合理配置，提高了土地资源的利用效率和促进了经济的发展。利用土地供应政策对房地产市场进行宏观调控，其本质是以中央国务院为主导的政府机关通过干预我国不同省、自治区、直辖市土地资源的供应情况、供应方式和供应结构，进而调节我国的房地产市场，使其稳定快速发展。
一、土地供应政策
（一） 土地供应政策的目的
毫无疑问，国家实施土地供应政策的直接目的是保护我国的土地资源，实现国家土地资源的合理配置，使我国有限的土地资源能够在不同地区、不同部门、不同行业得到优化使用。
如今国家实施了新的土地供应政策目的则是为了适应我国宏观调控的总方针，促进我国整体国民经济和不同地区区域经济的健康稳定发展。
（二） 土地供应政策的实现手段
在我国，土地供应政策的实现方式主要是以经济手段和法律手段，辅之以有效的行政手段，来实现土地资源的合理配置。同时国家的宏观调控政策要和市场调节相结合，充分发挥市场调节在资源配置过程中的基础性作用。
（三） 土地供应政策的特点
我国的土地供应政策相比其他发达国家存在着明显的不同，具有以下几个方面的区别。
首先，我国大陆政府与香港一样，对城市土地进行国家垄断，这被国外政府称为政府垄断一级国家城市的土地供应。土地的供应者和提供者有且只有一个主人，那就是国家政府。政府通过控制土地的供应情况、供应方式和供应结构，进而宏观掌握我国的房地产市场。
其次，我国城市政府的土地供应政策除了和其他国家一样，掌握对国家土地供应量的调节之外，还有其自身特殊的部分。目前所研究的土地供应政策指的是城市政府通过调节土地在房地产开发和城市工业建设方面的供应结构和供应面积，合理调节城市中房地产市场的供给关系，进而促进国民经济的健康稳定发展。自从我国城镇之后，土地资源所有由原来的固定不变变为如今的可以随意流动，发展了我国的房地产事业和促进国家城市建设。21世纪以来，我国的房地产市场由于受到土地供应政策的影响，房地产产业开始逐步发展，并且越来越强，如今已经在促进国民经济发展、提高人民生活水平方面占据着举足轻重的作用。
二、 土地供应政策对房地产市场影响探析
近年来，我国国家政府运用土地供应政策对房地产事业进行宏观调控，主要是着重研究了土地供应政策对房地产市场影响的传导机制、对房地产市场影响的实质效应，以及房地产市场受到土地供应总量、土地供应的不同方式和土地供应的多种结构的影响，从中得到一些有利的启示。
（一） 土地供应政策对房地产市场影响的传导机制
土地供应政策主要是通过两个方面对房地产市场造成影响：第一点是，房地产的价格受到土地价格的制约，并且土地的价格是影响房地产价格的决定性因素。一般来说，土地价格增加后，那么相应的建房成本也会增加，进而会导致房价的提高；反之，如果土地价格降低，建房成本也会降低，那么房价也会有所改善。第二点是，房地产的价格会受到政府所提供的土地的多少所影响，也就是说，如果政府所提供的土地供应量多，那么房地产商的投资规模就会加大，所提供的用于商品的住房就会增多，房价就会降低；同样的道理，如果政府提供的土地供应量无法满足人们对房子的需求，那么房地产商则会相应的而提高房价，以控制顾客对房子的需求。
然而与国家的其他政策不同的是，比如国家的税收政策和货币政策不仅可以对供给产生影响，也可以对需求产生影响。而土地供应政策所造成的影响则是单面的，只能对房地产市场中房子的供给产生影响，无法依靠这个政策达到供与求的相对平衡。国家通过调整土地供应政策来控制土地的供给量，这一点取得了显著的成果，然而却无法对需求采取合理的控制，一定程度上也造成了土地供需之间的矛盾。
（二）土地供应政策对房地产市场调控的时滞效应
一般来说，土地的价格一定程度上会决定房子的价格。如果国家提供的土地数量多、面积大，降低了建房的成本，房价就会降低；如果国家提供的土地面积有限，则会加大建房成本，房价便会提高。然而，土地供应政策的改变对房地产市场的影响并不是立竿见影的。并不是说，一旦土地供应充足，房价就会降低。土地供应缺乏，房价就会提高。这里面会有一定的缓冲阶段，也就是说土地供应政策对房地产市场的影响具有一定的时滞性。
国家通过宏观调控国家的土地供应情况来控制我国的房地产市场，毕竟土地的供应量一定程度上决定了房地产市场的发展。但毕竟这种宏观调控不同于其他的宏观调控，由于这种控制掌握的房地产市场的根本，因此效果不可能和别的政策一样立刻显现，如果忽视这种时滞性，就不可能达到所要预想的结果，还可能导致决策的失误。
（三） 土地供应总量对房地产市场的影响
首先，土地供应总量对房地产市场的数量产生一定的影响。在经济学中，土地的数量决定了房地产市场的发展规模，然而如果出现一定的土地数量被个人非法占有、囤积，那么就只能另一部分的土地应用于房地产事业的发展。因此，本文中所涉及的土地供应总量是除了那些被非法占有、囤积之后的土地总量。房地产市场主要受到土地供应总量两个方面的影响：一方面，土地供应总量影响房地产市场的数量。特别是影响房地产市场产品的增加，土地供应量与房地产市场的增量是正比的关系，是房地产市场增量的基础。另一方面，土地供应总量影响房地产市场的生产情况和预算结果，由于房地产商从开发房产到投入市场会有一定的时间限制，因此这种结果不会是立刻显现的，大约会持续一两年的时间。
其次，房地产的价格会受到土地供应量的影响。总的说来，顾客对房地产市场的需求影响房地产的价格，再加上土地功能供应数量对房地产价格的决定性影响，这两项因素则确定了房价。房地产的价格和土地的供应数量是正相关的关系，房地产需求量的增多，那么相应的就会造成土地供应量、房地产价格的增加。因此，通过各种方面的研究表明，城市政府可以通过调节城市土地的供应量来调控城市房价。
（四） 土地供应结构对房地产市场的影响
目前，国家通过对土地供应结构的明确规定来体现国家对不同产业发展的社会意图。国家对土地应用于工业、商业、服务业等不同用途，表现了国家对相关产业发展的决策。例如，目前我国为了鼓励和限制相关产业的发展，对于国家鼓励发展的产业，国家会放宽其使用土地的政策，并且会给与一定的优惠政策；而对于不符合国家产业发展规划中的产业，国家会通过各种途径，限制其产业就地，或者在很大程度上提高其用地标准，使其土地供应不足，无法得到长足稳定的发展。并且，国家会依据经济发展和国情的需要，适时的调节国家的土地政策，有侧重的发展土地的不同用途，促进相关产业的发展，一定程度上影响了房地产市场的发展。
首先，住宅用地对房地产市场的影响是
极其重要的，在我国，住宅用地在土地供应量中所占据的比例是非常可观的，这种比例一定程度上决定了住宅用地的土地供应量，进一步决定了住房消费市场的需求量，影响了房地产市场的价格。目前，在我国住宅用地发展的逐渐多样化，大体上可以分为五种。在这五种住宅中，完全属于市场化的部分是商品化住宅，它是彻底的市场化产品。而普通的商品化住宅，它的商品化率就相对商品化住宅相对低点，一般它在销售过程中去除了一部分税收，其价格对于商品化住宅来说相对便宜些。其次经济适用房和中低价商品房虽然也属于上述所讲的市场化用房——商品房，但盈利目的要比商品化住宅和普通商品化住宅要低些，已经带有一定程度的社会保障色彩。而廉租房则是政府对于社会底层人士所建立的盈利性极其微小的住房，是完全的社会保障性住房。商品化住房和社会保障性住房在我国土地供应总量中所占的比例会在很大程度上影响我国的房地产事业的发展。
如果国家大力推行经济适用房、中低价商品房和廉租房这些社会保障性住房，则会相对的降低完全市场化的住房的使用，这在一定程度上不利于居民的消费进而影响房地产事业的发展。因此，社会保障性住房的供给标准应有适当的比例，并且不能阻碍完全市场化的住房的销售，这是我国的社会保障性住房应该遵循的条件。
然而，国家要求社会保障性住房必须在土地供应总量中占有合适的比例，并不意味着完全商品化的住房就可以彻底占据房地产市场。如果完全商品的住房完全占据了消费市场，则会增加人民的消费负担，引起房价更加无规则的上涨，形成更多的普通居民沦为房奴甚至更加买不起房的现象，会严重影响社会的稳定，进而阻碍社会的发展。如今，在我国很多大城市出现的住房供给不平衡，房价过高，普通民众买不起房的现象，与现在市场忽视保障性住房的消费，过度强调消费完全市场化的商品性住房是分不开的。因此，实现国家健康平稳发展，政府一定要在很大程度上协调好商品化住房和社会保障化住房的关系。
综上所述，房地产市场发展的好坏一定程度上会限制我国国民经济的发展，而土地供应政策又会在很大程度上制约房地产市场的发展。因此，政府制定合理的土地供应政策对房地产事业的发展甚至国民经济的发展是至关重要的，这还需要和国家社会各界人士的共同努力。（作者单位：中国社会科学院研究生院）
参考文献
[1]窦方；王莹.土地供应政策对房地产市场影响分析[J].现代农业科技.20 08（12313-314+317
篇9
【关键词】土地供应政策；房地产；市场；调控关系
1 土地供应政策的概念
社会主义市场经济条件下，政府对稀缺资源的配置方式越加重视。土地资源是一种稀缺资源，在历史长河中，土地的合理利用都是时局稳定的保障。现今，土地资源也在各行业发展中占据着重要地位。所以，对土地的配置政策是否合理是衡量社会政治经济是否稳定的一种重要指标。土地供应政策这是对土地进行综合规划，以市场经济机制引导，以国家宏观手段调控，综合全面的对土地资源进行配置。土地供应政策的关键问题在于市场调节的强图以及国家调控的力度。整合市场调节和国家调控的关系是“土地供应政策”制定与实施的有序进行的保障。土地供应这是政府对土地分配方式的创新和发展，对土地在各行业合理供应，更加有利于土地资源有效利用。
综上所述，所谓土地供应政策，就是在社会主义市场经济条件下，以市场机制调节为基础，国家宏观调控为主导，政府对投入市场上的土地（包括基础设施建设用地）在位置、面积、用途等方面进行规划供应的政策制度。具体而言，土地供应政策是在对土地供应过程中出现的一系列问题进行相关法律政策的规定。也就是说，土地供应政策就是使土地在各行业的分配进行控制以调整各产业内的土地资源供应量，进而对各行业产生间接影响，以达到产业结构的调整、优化的政策。它在一定程度上反映国家对经济调控的整体规划。
2 土地供应政策对房地产的市场的调控关系研究
随着社会市场经济的发展，房地产业具有高度的产业关联和较强的经济带动能力，在国民经济中占据着重要作用。房地产市场的健康发展不仅关系到国民经济的全局，而且关系到人们的安居乐业和社会的安定繁荣。土地供应是房地产市场的基础和关键，也是土地管理和房地产开发的联接环节，更是土地市场和房地产市场的协调、有序。健康发展的关键。那么，土地供应政策对房地产的市场具有怎样的调控关系呢？
第一，在土地供应上实行有效的控制和计划，会引导房地产业向集约化方向发展。房地产企业增加过快过多，企业规模不大，企业整体素质不高，施工建设质量很难保证。尤其近年来涌入的不少企业以前从来没接触过房地产，有的企业本身素质就很差，有极强的投机性。房地产企业经营目的不同，取得土地的方式不同，房地产企业之间在盈利水平上差距拉得过大，导致以建设低价解困房的企业经济效益很差，资金困难。房地产现今状况在全方面都需要得到合理的改善，土地供应政策的实施，对土地供应实行控制会使房地企业得到发展和优化，进而促使整个产业结构由粗放化向集约化转变。
第二，进行拍卖和挂牌的土地资源必将向优势企业集中，也有利于房地产业更好地发展。目前，中国的房地产企业多而杂乱，每个企业占据极小的市场份额，这正是一个行业市场不成熟的标志。“多而杂，小而乱”的产业特点必然会导致整个市场的秩序的混乱。土地供应方式的改变，促使整个房地产业内各企业的大整合，提高优势企业的市场占有份额，进而促使房地产的市场秩序稳定，有利于国家政府对房地产业的宏观调控，合理改善房地产投资结构，满足市场各种需求的供给。
第三，土地供应政策抑制房地产的投资过热，降低房地产信贷风险。房地产投资过热是真实存在的。2006年，我国房地产开发投资为1.94万亿元，占当年全社会固定资产投资的17.6%，远远高于国际公认的房地产开发投资占GDP比重5%的合理水平。在这个趋势下，遏制房价过快上涨，改善房地产信贷结构，降低房地产贷款风险，对于巩固宏观调控成果、维护宏观经济形势的稳定具有重要意义。土地供应政策发挥着重要的作用，它通过减少土地资源供应量，从根本上抑制房地产的发展。
第四，打破地产开发商的地域限制，促进房地产市场结构性平衡。我国房地产市场处于结构性失衡状态。高档商品房供大于求，而低价住房不能满足市场的需要。土地供应政策使土地价格明确，由于可计算成本，为跨地域经营的房地产商提供了机会。同样使利于成品房价计算，各类住房建设比率等到调整，房地产市场结构得到改善。
第五，提高了市场准入门槛，地产业将进入资本实力和品牌竞争的时代。房地产投资在实行土地供应后市场准入门槛会得到提高，对于一些房地产市场份额小、竞争能力差的企业将会被驱逐出门外，而对于那些份额大、竞争能力强的企业又将有一场市场份额保卫战，从而企业会提高自身实力，维护自身利益，促使房地产市场的良性发展。
第六，构建基于刚性需求的房地产市场。当前我国的房地产市场主要是由高收入者的投资或投机性需求支撑的，与刚性需求相比，投资或投机性需求必然推高房地产价格，但是总的需求量则小于刚性需求。构建一个基于刚性需求的房地产市场，不但其市场总体规模大于当前的房地产市场，而且其价格会在一个合理的位置运行，有利于国计民生。
3 总结
我国实行土地供应政策，主要是为了针对当今房地产市场上出现的各种问题。众所周知，房地产行业已成为我国国民经济的支柱产业，它的高度的产业关联和强势的经济带动能力牵动着整个国民经济。孟晓苏曾举了一系列数据来证明房地产的产业关联：“2006年，房地产整个销售额达到2万亿元，2007年的数据还没出来，我估计在2.5万亿元左右，占GDP的比重肯定是的10％以上，再加上拉动作用是2.86％，所以房地产行业对国民经济整体的拉动作用是在38.6％以上。”乘数效应越来越大，地产业的经济泡沫趋势越来越强。房地产市场的发展，引起对城市土地资源的追求，即使在市场经济条件下，对土地资源配置也要服从土地最佳利用的原则，因此城市土地在开发使用过程中，首先经过土地利用总体规划，在规划时就会对项目布局、设施配套、土地利用率、利用规模等问题进行全面考虑。高层次的规划应能指导土地的开发和供应的结构，低层次的细致规划应能为土地出让过程中确定规划要点提供依据。整个规划力求体现超前性、科学性、动态性和适用性。利用土地供应政策可以有效实现对房地产市场的宏观调控。当然，土地供应计划、供地政策的制定必须是在对市场状况进行充分调查、准确判断的基础上进行，否则将难以达到预期效果。加强对宏观经济形势和房地产市场的调查研究，增强对房地产市场供需状况的预测分析，科学、合理地制定年度土地供应计划，促进土地市场与房地产市场协调发展。
总之，土地供应政策对房地产市场调控具有深层次的影响，在房地产市场供给上，虽然减少了土地资源总量的投入，但是提高了土地的有效供给量；房地产市场的调控时滞效应对房地产增量市场的影响最为直接，进而有利于决策的正确性；最主要的是通过提高土地价格，促使房地产企业投资规模下降，改善房地产市场的供给结构。同时，我们应当从实际出发，建立更加完善配套的法律体制，在实施过程中发现问题、解决问题，从而使得土地供应政策对房地产市场调控发挥作用。
参考文献
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篇10
关键词:土地 开发 整理 前期 测绘 测量
Abstract: with the continuous development of society and progress, pay attention to the land development and consolidation of topographic map surveying and mapping is of great significance. The article mainly discusses the land development and consolidation of the relevant contents of the topographic map surveying and mapping.
Key words: the land development and consolidation of surveying and mapping measurement
中图分类号：F301.24文献标识码：A 文章编号：
引言
随着为国民经济的快速发展，坚守18亿由耕地红线，保护好有限的耕地成了国家的基本国策。国家进一步加大耕地占补平衡补充耕地质量和管理力度，项目逐年实施和完成。项目在施工过程中引发的群众不满意问题，分析原因：设计不合理，施工不与实际相结合。根据笔者配合水利、土地、环保、农业几家设计院进行土地开发整理项目设计阶段的测量工作和参加的项目竣工图测绘工作的经验，提出了在该项目中1:2000地形图测绘的新特点。
1．项目测绘的重要性
土地开发整理前期测绘工程是进行土地开发整理项目可研、规划设计以及施工验收的重要基础，是土地开发整理项目的重要环节。土地开发整理现状图和土地开发整理规划设计底图的专题地籍测绘是一项技术性较强的基础性测绘工作。是为土地开发整理项目可行性研究、规划设计、工程量计算、施工放样和项目实施服务的。土地开发整理项目地形图测绘的准确程度直接关系到整个项目的设计成果质量和后期施工精度，所以项目的前期测绘是整个项目顺利实施的关键。
2、常规1:2000地形图测绘的特点：
1）确定坐标系统和高程系统，等高距山区为2米，平原为1米。
2）作业依据《工程测量规范》(GB50026―2007)，《国家基本比例尺地图图式》GB／T20257，《全球定位系统(GPS)测量规范》GB／T 18314-2001。
3）控制测量
利用测区内及附近已有的控制点进行起算，在每个项目区范围内布设2对GPS―E点作为本测区的首级控制网。在首级控制基础的基础上，布设一级导线点，布设成单一附合导线。8秒点相对于起算点精度应满足：点位中误差小于±5cm。图根点是直接提供地形图测绘的依据，可在以上各等级控制点基础上加密布设，图根点应满足测图需要。每幅图埋石点的数量(含等级点)为2个。在埋石困难的街道和水泥地面上，也可打入带十字钢钉，凿20cm x 20cm框整饰。深0．5cm，框宽lcm，涂上红油漆并写下等级点号。
4）地形图测绘
用全站仪施测地物点、地形点时，每一测站测完碎部点后应归零检查，归零差应不大于40”，测站至碎部点的距离一般不超过300米，最长不超过500米，地形点间隔一般不大于40米；每个测站安置好仪器后，首先必须进行定向及定向检查，然后才能进行碎部测量，防止因输入控制点坐标或点号有误或其他原因造成整站成果作废；GPS-RTK测图时应检查3个以上的控制点；永久性的电力线、电信线均应准确表示，电杆、铁塔位置应实测。当多种线路在同一杆架上时，只表示主要的。电力线、电信线可不连线，但应在杆架上准确绘出线路方向；地形图上高程注记应分布均匀，一般每方格应有10个以上高程注记点．在街道交叉中心、道路面、桥面、广场、地下检修井口，较大窀地等位置适当加注高程，高程注记到分米；河流、沟渠应按测图时的水位测定，并按图式符号表示。沟渠底、水田面应测注高程；地形图编辑时，各种注记字体大小要认真按图式规定执行，不能随心所欲，以免混乱。
3、土地开发整理项目中1：2000地形图测绘的特点：
1）项目区范围
测区范围以可研报告规划图(1：1万)为准．多测50一100米。项目区线村庄时，村庄以晕线表示。村庄线的建筑物要分户表示，方便判图。进村道路要测约50米，并注明路面材料结构，以利于后期项日区内道路设计时便于连接；项目区流经的河流水系，渠道要外延100―200米，以利于项目区引水和排洪的设计：如需客土回填，需测量运距，以利于预算的编制。
2）道路不论宽度均要上图，标示不清的应在图上注明宽度和路面材料结构。
电力设施(包括高、低压线路，变压器)均要注明型号、电压等；所有水工建筑物(包括井位、斗门、跌水等)均要上图，并对水井编号，调查权属，深度、水量，项目区内的斗、农渠要测渠底高程，绘制纵断面图，并注明U型渠或T型渠，标出上口、下口和深度(断面尺寸)，衬砌位置和形式，高分支渠和低分支渠每隔300米测横断面，特殊部位加测，并测量斗门等渠系建筑物的位置和底部高程，对渠道质量进行标注．分为好、需维修、重修三种，注明长度。
3、土地权属的调查测绘
对项目区的县、乡、村(行政村)界标示清楚，图上注明权属名称。根据参加竣工图测绘项目了解到，田问路和生产路难以调整和拓宽的原因是小组(自然村)利益不均衡的原因，所以小组界也需标示清楚。注明路中、路边、坎上、坎下等，以便道路调整和田块归并。同时，在考虑农田灌溉面积和范围时，也要考虑水利设施所处土地权属与今后使用者土地权属统一问题。
4）土地质量调查
组织项目测量人员学习项目可研阶段规划设计报告，充分了解设计意图，使测量人员能提高到设计人员的高度。对需要整理的田块的上层厚度进行测量，对需要覆土的田块碎部高程点加密观测，对需要移迁的土石方测好方量，对大于2米的石块需爆破的，要特别表明。如有地下管道需调查管道材质、用途、表示在图上。
5）地形地貌测绘
由于土地开发整理项目的特殊性，要求高程注记点密度大，大于30cm的田坎均要上图，坎上坎下均注高程点，分清地类，调查分清旱地、水浇地，对果园要注明幼苗、成林、挂果等详细信息，以便设计分析考虑。
6）现场调查研究
测绘资料是基础资料。在保证准确性、及时性和现势性的同时，更要增加实用性。测绘工作是先行军，离不开项目区干部群众的配合帮助。在测绘过程中，不仅要充分了解设计意图，更要了解现实的可行性，了解当地土壤、气候、农业状况，和当地群众的耕作习惯。如设计的确和现实冲突．应及时和设计人员沟通，进行调整。
4、地形图测绘在土地开发整理项目中发展趋势：
随着第二次全国土地调查的完成，查清了农村每块土地的地类、位置、范围、面积分布和权属等情况。将基本农田保护地块(区块)落实到土地利用现状图上，并登记上证、造册；建立土地利用数据库和地籍信息系统，实现调查信息的互联共享。这也为士地开发整理项目可研阶段提供了比较切实的底图。同时随着GPS技术的迅速发展，可研阶段外业踏勘调查配备了手持亚米级GPS。可研和初步设计越来越切近，使今后的测绘工作方向、任务更加明确。测绘技术随着测绘仪器的发展，正在突飞猛进。近年来GPS-RTK的日趋成熟，使测绘工作上了一个大台阶。GPS―RTK在土地开发整理项目中配合全站仪的应用，大大提高测量速度和整体精度。随着土地开发整理项目的推进，设计、测绘的不断结合、提高，在今后的土地开发整理项目中，测绘工作会越做越好，测绘成果会最大化的满足设计需要。
结束语
实践表明，项目施工必须严格按照规划设计进行。而要做好符合实际、满足百姓需求、具有发展和前瞻性的设计，测绘资料必须详实准确。测绘能反映出设计所需要的基础数据，所以土地开发整理项目的前期测绘是整个项目顺利实施的关键环节。
参考文献
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