农业政策范文
时间：2023-04-01 04:21:53
导语：如何才能写好一篇农业政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
“乌拉圭回合”达成的《农业协议》是WTO成员必须共同遵守的农业规则，我们应当认真面对这些规则，切实施以有效的应对策略。
为消除农业国内支持措施对农产品贸易产生的不利影响，《农业协议》对不同的国内支持措施进行分类处理。一是“绿箱”措施，指由政府提供的、其费用不转嫁给消费者，且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划。这些措施对农产品贸易和农业生产不会产生或仅有微小的扭曲影响，成员方无须承担约束和削减义务。“绿箱”措施主要包括：一般农业服务支出，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；落后地区援助补贴等。二是“黄箱”措施，指政府对农产品的直接价格干预和补贴，包括对农业投入品的补贴和农产品营销补贴等。这些措施对农产品贸易产生扭曲，成员方必须承担约束和削减义务。三是“蓝箱”措施，指按固定面积、产量和牲畜头数实施限产计划给予的补贴，成员方不须承担削减义务。
为适应上述规则的要求，我们必须对现行的农业政策进行认真检讨和全面清理，修正以“黄箱”措施为特征的农业“保护”政策，加大“绿箱”措施对农业的支持力度。
（二）
长期以来，我国农业政策的显著特点之一就是政府对农业的直接干预。政府对农业特别是农产品价格的直接干预，其初衷是要增加农产品供给和提高农民的收入。但由于这种干预违背市场规律的客观要求，其实施效果通常适得其反。改革开放以来，为了改变我国农产品价格长期偏低的状况，国家从80年代初开始大幅度提高农产品收购价格，但由于工业品特别是农用工业品价格没有相对稳定，且以高于农产品提价幅度上涨，使农民从农产品提价中得到的好处很快就丧失了。其结果，一是导致通货膨胀和物价的全面上涨；二是挫伤了农民的积极性，造成80年代中期和90年代初的粮食等主要农产品减产。随后，为了刺激农产品生产和抑制通货膨胀，国家对粮食等主要农产品实行保护价收购，并为此支付了大规模的补贴。但由于收购价过高（1999年，我国大米、小麦、玉米、大豆价格比国际市场分别高12.3%、51.5%、56.2%和41.8%），当农产品市场价格出现周期性下行时，农产品购销部门无法“顺价销售”，以致巨额亏损。1998年全国粮食部门亏损挂帐2000多亿元。在亏损压力下，粮食部门不愿按保护价收购粮食，导致农民卖粮难，严重影响了农民的收入和农业生产。可见，政府的农业价格补贴政策并没有使农民真正得到实惠。
从国外的情况看，许多国家在经济发展过程都实施过对农产品的直接价格干预和补贴，其实施的结果，虽然能在一定程度上能增加国内农产品产量和农民收入，然而更应该看到，其巨大的经济代价远远超过其成效。其代价和损失主要表现在：一是政府财政负担沉重。1982—1984年，对农产品实行直接补贴的发达国家，农业收入中政府补贴所占的比重：美国22%，欧共体33%，日本72%。二是资源配置效率损失。政府直接干预政策扭曲了市场配置资源的机制。相对于按各自的比较优势组织生产，通过直接干预政策谋求农产品自给，要承担较大的机会成本或效率损失。三是高价格对消费者的福利损失。农业直接补贴政策导致粮食等农产品国内价格高于世界市场价格，如日本国内大米价格相当于国际市场价格的7倍，给消费者带来巨大的福利损失。四是补贴出口和限制进口引起贸易摩擦。这一矛盾到80年代中期“乌拉圭回合”开始前后已发展到不可收拾的地步，特别是美国与欧共体的贸易摩擦逐步升级。五是对农民的不利影响。农业直接补贴政策在农民获得短期利益的同时，也强化了农民对政府的依赖心理，并使他们在一定程度上失去了对市场变动的反应和调节能力，经营素质和科技水平下降，从长期看，这对农民是不利的。由于这些问题，进入80年代以来，农业直接补贴和价格干预政策受到严峻的挑战，特别是1986年开始的“乌拉圭回合”对农产品贸易保护提出严格限制，乌拉圭回合形成的“农业协议”提出降低关税与非关税手段对农产品贸易的限制；削减政府对农产品价格和其他方式的支持；削减政府对鼓励农产品出口提供的各种补贴，等等。
由上可见，修正以“黄箱”措施为特征的农业政策，不仅是遵守WTO农业规则的需要，也是新时期我国农业发展的客观要求。为此，我们一方面要逐步完善农产品价格的形成机制，使农产品价格政策真正反映市场供求关系及其变化规律；另一方面，要遵循WTO农业规则，修正农产品贸易政策，加速农产品流通体制改革，进一步放开和搞活包括粮、棉、油等主要农产品在内的贸易市场。
（三）
在WTO农业规则允许和鼓励实施的“绿箱”措施中，根据我国的实际，需要着重加强的有以下几个方面：
1、农业科技投入。现代农业的国际竞争主要是农业科技水平的竞争，当前我国农业增长中科技进步的贡献率不及发达国家的一半，这是导致我国农业与发达国家差距的主要因素。缩小这种差距需要加大农业科技的投入，除继续增加农业科学基础研究的投入外，目前重点是要加大对应用研究和农业技术扩散的投入，包括新品种、新技术和新机械的推广、病虫害防治、农业生产者和农业技术人员培训、咨询服务、农业技术推广风险基金的设立等，以加速农业科技成果转化为现实生产力。
2、农业基础设施建设。加强农业基础设施建设是提升农业发展后劲的重要措施。我国的农业基础设施普遍薄弱，基础设施建设呈现逐步削弱的趋势，这种状况严重阻碍了生产的发展。WTO鼓励政府（特别是发展中国家）增加对农业基础设施建设的投资，这是我国今后应当重点加强的领域之一。
3、农业环境保护。我国农业生态和资源环境的现状及其恶化趋势令人堪忧，结合西部大开发，政府要增加对农业环境保护的投入，重点要加大对中西部地区农业生态保护和资源环境治理的力度。
4、农业结构调整。调整农业结构是我们应对WTO挑战，发挥农业的比较优势，拓展我国农产品的市场空间和提高农业效益的当务之急，要加大投入，加速农业结构调整的步伐，包括农业部门结构、农产品品种和品质结构的调整，农业区域布局的调整，农业产业链的延伸等。
5、粮食安全储备。许多国家尤其是发达国家，都有完善的粮食安全储备体系。建立粮食安全储备体系，不仅是保证WTO框架下我国粮食安全的需要，而且对于推进粮食部门的改革，实现粮食经营和粮食储备系统分别运行，完善我国粮食流通体制具有重要的意义。因此，政府要抓紧粮食安全储备的基础设施建设，并从机构、人员、管理体制和制度建设等方面保证粮食安全储备体系的正常运行。
6、农业保险。农业的基础地位和自然风险，决定了农业必须实行大面积、长期性和强制性保险，农业保险基金应由国家、集体和农户共同负担。农业保险是当前我国保险业中的薄弱领域，要以政府投入为导向，积极促进农业保险事业的发展。
7、农业标准化体系和农产品检验检疫制度建设。WTO对农业标准化和农产品安全有严格的要求，我们应遵循世贸组织《实施卫生与植物卫生措施协议》的规定，建立健全我国农业标准化体系和农产品检验检疫制度，重视树立我国农产品在国际市场的良好形象，并有效抵制国外不合格农产品进入我国市场。
8、对落后地区的援助。落后地区一般自然条件差，资源贫乏，农民文化水平和科技素质低，经济基础薄弱。我国加入WTO后，落后地区（特别是中西部农村的许多落后地区）经济发展的速度和水平短期内不仅难以赶上发达地区，而且差距势必会进一步扩大，这就要求政府要更加重视实施对落后地区的援助计划，以加快落后地区经济的发展速度，保证这些地区农民收入水平的逐步提高。
参考文献：
篇2
摘要：农业政策性保险是社会主义新农村建设的重要保障之一。作为全国惟一种植业保险的试点地区，江苏省淮安市按照“政策性保险、商业化运作”模式，创新思路，积极探索，成功开办低保额、低保障初始成本保险，在解决农民灾后恢复生产所需资金，防止农民因灾致贫、返贫等方面进行了有益的尝试。
关键词：农业政策性保险；淮安模式；农村金融改革；财政补贴
文章编号：1003－4625（2006）06－0059－03中图分类号：F840．6 文献标识码：A
农业政策性保险是社会主义新农村建设的重要保障之一。作为全国惟一种植业保险的试点地区，江苏省淮安市按照“政策性保险、商业化运作”模式，本着“丰年积累、平年结余、大灾调剂、稳步发展”的原则，创新思路，积极探索，成功开办低保额、低保障初始成本保险，在解决农民灾后恢复生产所需资金，防止农民因灾致贫、因灾返贫等方面取得了初步成效。农业政策性保险的“淮安模式”值得研究与借鉴。
一、试点缘起
淮安是一代伟人的故乡。淮安市地处江苏省北部中心地域，淮河下游，是农业灾害多发地区。据气象资料，2003年6月23日至7月22日淮安市连续累计700毫米的历史罕见降水，使得全市2．67万公顷水稻绝收，农业生产损失惨重，仅市财政就拨付3200万元救灾款。饱受灾害之苦的淮安农民，强烈渴求保险为农业生产提供保障。人保财险淮安支公司对3个县3个村84家农户所作的一项调研表明，79．8％的农户对保险有比较强烈的需求，其中大部分农户能够承担每年20元至40元的保费；接受调查的乡镇干部中大部分对农业保险持有积极的态度，并愿意协助保险公司做好宣传工作。在此背景下，2004年11月，淮安市政府下发了《关于开展农业保险试点工作的实施意见》，采取“政策性保险，商业化运作”模式，积极引导农民参与保险。全新的机制保证了农业保险的顺利推开，得到农民的欢迎，广大农户也从中受益匪浅。试点当年，淮安市10个试点乡镇承保三麦20．7万亩，承保面达83％，收取保费117．8万元，兑付三麦赔偿金18．12万元，受益农户898户；承保水稻面积19．7万亩，投保率为79％，收取保费118万元，支付水稻赔偿金134万元，受益农户6000多户；淡水养鱼投保面积975亩，收取保费3．9万元，支付赔偿金3．5万元。
二、淮安模式
2005年8月份，淮安市出台了《淮安市政府关于加强农业保险试点工作的实施方案》，农业政策性保险开始在淮安“试水”。农业政策性保险的“淮安模式”，也叫“联办共保”模式，或者称之为“政策性保险，商业化运作”模式。其核心内容包括：
（一）试点思路。通过政府搭建平台，采取政策性保险，商业化运作模式，积极引导农民与保险，探索农业保险保障的新途径，为面上推广积累经验。
（二）试点范围。全市选择10个乡镇开展试点工作，即：金湖县的塔集镇，洪泽县的岔河镇，盱眙县的黄花塘镇、淮河镇，涟水县的大东镇、东胡集镇，楚州区的溪河镇、南闸镇，淮阴区的老张集乡、赵集镇。
（三）试点险种。试点阶段，开办关系农民生产生活的水稻、三麦、养鱼初始成本保险和农民人身意外伤害保险，待条件成熟后，再逐步开办其他种养业险种。农民对试点险种，可自愿选择一项或多项进行承保，不得强制参保。
（四）保理标准。根据低保额、低保障、低收费的原则，每亩水稻、三麦的参保保费分5元和10元两档，因保险责任范围内的灾害造成绝收或改种的，参保农民可以得到每亩100元和200元的保险赔偿；每亩鱼塘的投保费用为40元，因保险责任范围内的灾害造成的损失，最高可获得每亩400元的保险赔偿。
（五）政府补贴。试点阶段，各级财政通过保费补贴的办法，积极引导农民参加农业保险，减轻农民的保费负担。市、县（区）财政对农民投保的水稻、三麦、养鱼等保险项目，给予保费补贴，市级财政补贴30％，县（区）级财政补贴20％。
（六）基金管理。建立市、县（区）两级农业保险基金，当年实收的农业保险保费及利息、历年经营的结余资金纳入基金专户存储，其中70％留县（区）级，30％由市级统筹。中华保险淮安中心支公司在市商业银行设立农业保险基金专户，实行封闭管理，单独立账，独立核算。任何单位和个人不得挪用，不得使用农业保险基金参与股票买卖、期货交易和各种借贷、担保活动。市促进农业保险发展委员会加强对保险基金使用情况的监管，财政、审计、保险监管部门进行监督。
（七）灾损理赔。建立科学的核损、核赔制度，实施阳光操作。农业保险理赔工作由中华保险淮安中心支公司牵头，组织农业技术人员组成理赔定损小组，对受灾情况进行查勘定损，统一标准，公开程序，张榜公布，力求准确。因灾理赔所需资金，从市、县（区）农业保险基金中按3∶7比例列支，由中华保险公司直接兑付给参保农户。因遭遇大灾，当年农业保险收不抵支，且历年积累农业保险基金不足以支付赔款时，不足部分由中华保险公司与市政府按3∶7比例承担。
（八）规范管理。农业保险试点的业务、理赔、财务和基金管理工作，全权委托中华保险淮安中心支公司办理。淮安市促进农业保险发展委员会专门研究制订了《淮安市农业保险财务管理办法（试行）》、《淮安市农业保险财务管理办法（试行）》和《淮安市农民团体人身意外伤害保险实务管理办法（试行）》。
三、淮安经验
（一）政府组织推动是开展农业政策性保险的前提条件。农业是高风险的产业，自然灾害往往给农业、农村、农民造成巨大损失，而个体农民自身抗灾能力极其有限，对于农民的损失以往主要靠政府财政补贴和社会救济这两种办法来解决。然而，政府资金有限，社会救济渠道不确定，二者总是“救急救不了穷”，无法从根本上解决问题。农业保险则是化解农业风险的一个重要途径。但由于农业保险具有高风险、高成本、高价格、低收益的特点，一般商业性保险公司都不愿意经营农业保险；农民由于收入低，大多数人缺乏为其农产品投保的支付能力，要让他们自愿购买农业保险难度很大。因此，淮安市农业政策性保险从制度设计到方案实施都是在政府组织下开展的，宣传发动、保费收取、损失界定、理赔兑付都离不开乡镇政府，农业保险主要工作都是由乡镇农经部门协助办理的。
（二）财政给予补贴是开展农业政策性保险的重要保障。农业保险的高风险、高成本、高价格、低收益的自身特点，决定了其具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵。我国农业保险20多年的实践证明，纯商业化经营的路是走不通的，这就客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责，对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴。除对农户的保费补贴外，还要对农业保险机构的经营费用给予补贴，另外在税收、贷款利率、再保险等方面给予政策扶持。淮安市在试办农业政策性保险过程中，对小麦、水稻、养鱼保险费用，市、县财政给予50％的补贴，发生大灾后，历年积累的保险基金不足以支付赔款时，市财政在保费补贴的基础上再给予超赔补贴，负责兜底，承担农业政策性保险的主要风险。同时建立农业风险专项基金，专门用于农业防灾理赔。
（三）实行“三低”是开展农业政策性保险的基本原则。“三低”即低保险、低保费、低保障。由于种植业因灾受损经常发生，有时损失还较为严重，如果将各种自然灾害损失都纳入保险范围全部给予补偿，收取保费高，农民不愿意也无能力接受，因此淮安市试行的种植业保险是有限责任。在确定投保金额时，淮安市农业保险吸取了专业保险公司保产量损失按比例赔付的失败教训，开办的险种以保障农民灾后恢复生产为出发点，实行低保额的初始成本保险，这样既帮助农民抵御农业风险，防止农民因灾致贫，因灾返贫，又解决了农民和地方财政经济承受能力问题，将政府灾后补助资金前移为灾前保险费补贴。
（四）管理模式创新是开展农业政策性保险的不竭动力。目前，我国农业保险主要有以下模式：一是政策性公司经营模式，即地方出资设立的专业农业保险公司。二是商业性保险公司代办模式，通过保险公司、农业金融机构或两者相结合开展农业保险的代办业务。三是商业性保险公司经营模式。分析上述几种模式，有的要新成立专门的机构，经营成本较高；有的属代办性质，容易忽视维护国家和被保险人的利益；有的是纯商业化经营，农业政策性保险难以推开。根据农业保险的特点及市情，淮安市采取“政策性保险、商业化运作”的模式，由地方政府与中华保险公司联办共保，地方政府负责组织和推动农业保险工作，采取多种措施，包括财政补贴、以险养险等政策，鼓励、扶持中华保险公司开展农业保险业务。
四、试点困局
在总结和借鉴淮安经验的同时，农业政策性保险试点中的问题也应引起重视，需要进一步研究解决。
（一）扩容“困局”。一是农业保险由试点走向推广之困。虽然2006年淮安农业保险试点范围从2005年的10个试点乡（镇）扩大到16个，但这也仅仅占到全市乡镇的12．5％，仍有87．5％的乡镇农民不能享受农业保险带来的好处。二是农业保险由低档走向升档之困。淮安市在试点过程中，将原来保险档由5元、10元两档扩大增加了15元/档，但一些农民希望进一步增加保险档次的愿望还是难以实现。三是保险责任由单一走向扩大之困。农业保险在淮安10个乡镇铺开后，投保农民受灾后拿到补偿，尝到甜头，纷纷要求增加保险品种。目前三麦险种增加了暴雨、洪涝、冻害、火灾、纹枯病、白粉病；水稻保险责任增加了火灾。但养蚕险、鱼蟹险等一些新的险种仍有比较大的需求，怎么扩大这些险种是一个问题。
（二）资金“困局”。淮安农业政策性保险的扩容“困局”表面在于推广上，“根子”却在“资金”来源上。首先，保险基金配套难。保险种类增加后，农民的保险资金增加，扩大了保险基金规模。但是，按照政府补贴有关规定，市、县（区）财政的保费补贴也要相应增加，财政补贴资金压力相对较大，难以到位。淮安市小麦、稻谷播种面积一般在300万亩左右，按照平均每亩10元保费计算，可归积保费3000万元，市县（区）两级财政按照30％和20％补贴，应分别补贴900万元和600万元，这对于以农业为主的市县两级财政来说压力还是非常大的。其次，保险过程费用难。由于农民居住分散，勘查、收保费、理赔等工作都需要投入大量的人力、物力、财力，而基层乡镇财政和村级集体经济十分困难，农业保险工作的办公经费无法解决，经办人员报酬没有着落，在一定程度上影响了农业保险的全面推开。再次，风险兜底把握难。自然灾害造成的农业风险是巨大的，单靠保险来兜底风险，风险同样巨大。
（三）理赔“困局”。首先是理赔政策标准不够合理。调查发现，有关农业保险理赔政策标准制定的不够合理，使得保理工作开展难度较大。如在三麦冻害理赔过程中，依据淮安市农业保险办法有关规定，三麦冻害损失程度达90％以上才可以得到赔偿。问题是90％的标准如何确定？显然，受灾程度几乎达到“绝收”程度才给予赔偿，其规定不符合农村实情。其次是理赔程序繁琐。在农业保险试点实践中，农民群众反映的一个主要问题是“投保容易，赔偿困难”。由于程序和环节较多，农民受损后不能及时得到赔偿。
五、对策建议
（一）积极推进，不断扩容。从目前来看，“淮安模式”是成功的，应在认真总结经验的基础上进一步“扩容”。一是适当扩大试点范围，加快推广进程；二是不断增加保险种类，可以结合当地实际，将养蚕、鱼蟹、家禽、家畜列为保险种类；三是扩大保险在责任范围，针对淮安暴雨、洪涝、干旱、寒潮、霜冻、连阴雨、冰雹、龙卷风等灾害特点，设置保险在责任。
（二）立足实际，改变险种。首先，将农业成本保险改为农业产值保险。例如三麦每亩产量700市斤，每市斤价格0．7元，每亩产值490元（产量和价格可按三年平均数计算，也可估价测算），每亩保险金额400元，保费按5％计算，每亩20元，每亩绝对免赔额为20％或100元。如果农户不足额投保，按照损失程度减去绝对免赔额，然后按比例赔付，这样农户容易接受，也便于操作。其次，将养殖成本保险改为养殖产值保险。调查显示，精养鱼的鱼种加饲料，按养鱼品种不同，养鱼成本在1000－3000元之间。如某个品种的精养鱼塘产值3000元，按10％计算保费300元，如果出险可按实际损失程度，按投保比例赔付。
篇3
农业政策对农村经济有着非常重要的影响，农业政策的制定和实施对优化农村经济资源分配、经济结构优化具有引导作用，是加速农村经济发展、提高经济效益的根本保证。研究农业政策下农村经济发展，详细分析农业政策对农村经济影响机理及农村经济发展对策，具有重要意义。
1 农业政策分类及影响农村经济发展机理
1.1 农业政策分类
农业政策涉及到农村经济发展的各个方面，主要的政策类型有组织政策、财政政策、农业产品流通政策、农业科技政策等。组织政策体现在两个方面，政府依据农业形式所采取的针对性政策，依据农业生产过程进行调整、控制的政策;财政政策是为实现农业目标调整农业财政收支规模与平衡的指导原则，细分有税收政策、财政拨款、农业投资政策等;农产品流通政策主要是指调节农产品市场供求关系、农产品市场价格等的政策，有利于维护农民收入，提高农民种植积极性，可细分为农产品价格政策、农产品结构政策;农业科技政策，该政策主要是为了更好地服务于三农，促进农业发展，鼓励提高农业生产力的政策，可以细分为农业科技发展和农产品技术推广政策。
1.2 农业政策促进农业经济发展机理分析
农业政策在促进农业经济发展方面发挥着导向作用、激励作用、调控作用三个方面。
农业政策决定了农村经济发展方向，通过对不同农业地区进行规划、政策制定等引导农村经济发展，农业政策的导向作用体现在引导资金的流向，通过资金拨款、兴建水利设施、新产品培育等在引导农业种植的同时吸引社会资金，如东北地区盛产玉米、大豆等，吸引该类制品企业到该地区投资建厂，节约原材料成本;引导农村产业结构的变动，如在实行家庭联产承包前农业种植主要变现为单一种植，改革后调动了农民生产积极性，促进了农村专业化、商品化的发展，部分地区形成农业种植规模性，形成显著的规模经济效应;引导农村劳动力流动，各种政策的制定与实施，使得农民获得较高的农业收益，农业的规模种植与生产同时提供了一定的就业机会，提高了农村劳动力向城市转移的机会成本，农业生产积极性增强，农村劳动力由城市向农村回流现象明显，如近几年的民工荒等能够部分说明农村劳动力回流的现象。
农业政策有利于完善市场结构，实现供需平衡，对促进农业经济发展起到一定的激励作用。农业政策的激励作用主要体现在以下几个方面：确立农民在土地使用中的主体地位，对土地可以转包、转让、调换、出租，长期不变的经营区保证了农民种植的独立地位，以此实现农业种植效益最大化目标，增加要素投入、改进种植品种等成为农民自发行为;激励作用还体现在需求激励方面，农业政策的制定有利于解决农产品供给不足现象，实现粮食安全，如粮食购销政策，在某个环境下通过合理的运用价格保护，当农产品剩余条件下通过粮食收购保护，切实保护了农民利益及种植积极性。激励了农业经营上的创新，实现了产学研用协调发展，以农产品需求为导向，农产品流通为主线，规模生产、农产品深加工模式得到了很好的发展;农业政策对农村经济还起到很好的调控作用：实现了农产品的供需调节，促进了农业市场的供需平衡。实现了对农产品价格上的调整，对农产品价格形成了保护，如通过增加库存稳定了农产品价格，提高了农业种植积极性。实现了农业收入的调节，各种政策补贴的出台提高了农民收入，如粮食直补、农机具购置补贴、种粮补贴、最低价收购政策等。
2 农业政策下农村经济发展对策
2.1 形成农业规模生产
从现实情况看，我国农业规模化经营有待提高，由于农民自身对土地种植拥有很高的自由，户与户、村与村种植内容不一，农业种植分散，难以形成规模，不利于农产品销售，规模效应较低。因此，政府部门应加强政策引导，对不同区域种植进行规划，具体方式为：鼓励农村形成合作社，鼓励个人大面积承包土地来建立大面积农场，对参与规模种植区域给予财政或物质上的支持等，通过多种途径，实现规模化生产。
2.2 鼓励农产品深加工或者农超对接
鼓励农产品深加工或者农超对接，提高农民收入，依据地区特色，政府应制定相关措施，如农产品深加工财政补助、深加工产品销路解决、鼓励大学生深入农村、鼓励农民进行管理上继续学习等。鼓励城市超市深入农村，同时实现城市食品无公害引入与农民增收，通过多种途径促进农民融资，如农村物流金融等。通过鼓励农产品深加工或者农超对接进一步挖掘农产品价值和解决农产品销路，进而提高农民生活水平和务农积极性。
2.3 发展生态农业
生态农业是未来农业发展重要趋势，生态农业是指通过现代管理手段结合科技成果，改变传统农业生产方式，实现经济效益、生态效益、社会效益的共同发展，鼓励农业与第二、第三产业连接，坚持农业与环境、健康等可持续发展，依托多种途径实现农民增收。生态农业具体做法如下：充分利用土地资源，如稻田养鱼、作物兼种等，发展农村旅游观光，鼓励农村结合自身地理特色，实现旅游业与农业的协同发展，通过发展农家乐、农村文化旅游等实现农民增收;发展绿色农业，提高产品价值，如采用有机肥，生产绿色产品，保持土地肥沃，提高绿色食品生产力。通过发展生态农业，形成农业经济与生态环境之间的良性对接，实现农业经济、生态保护、社会稳定的统一。政府部门应通过建立生态农业基地形式，作为示范点，鼓励其他单位效仿、学习。
2.4 继续推广农业合作经济组织发展
我国农业合作经济组织发展初具规模，成功案例很多，但是在发展过程中仍旧存在一些问题，如农业合作经济组织缺乏健全的法律保障，在实际的运营过程中会面临农民财产权益保障等诸多问题;缺乏规范化的专业操作，运营过程规范性还有待提高，具体表现为缺乏健全的信息沟通系统、内部制度仍不健全、规模太小等;缺乏专业的管理人才，农业合作经济组织整体素质落后，管理水平有待提高，制约了农业合作经济组织的发展;发展的外部环境不容乐观，部分组织成立比较随意，对农业经济合作组织认识不够全面，缺乏资金的保障，融资渠道狭窄。针对存在的这些问题，应坚持农业经济合作组织的发展，促进发展形势的多样性，依据具体的实际情况，如规模大小、农产品种类等建立农业合作经济组织，依据市场规律办事，严禁盲目进行;向专业化组织模式发展，同时要面向市场，就近组合;强化政府部门对农业合作经济组织的支持，完善相应的法律法规，增强财政支持力度，如在税收、信贷等方面予以支持，同时拓宽融资渠道，带来市场机会的同时解决资金约束问题，用技术或管理等支持农村合作经济组织，推行关于农业的产学研用对接工作，鼓励有管理能力的毕业生向农村发展;完善农业合作经济组织的发展模式，强化各类农业合作经济组织之间的联系，实现信息共享，扩大经营范围，实现为农民服务到自我服务观念上的转变。
3 结论
本文分析了农业政策对农业经济发展的导向作用、激励作用、调控作用等作用，提出了农业政策下农业经济发展的对策，如形成农业规模生产、鼓励农产品深加工或者农超对接、发展生态农业、继续推广农业合作经济组织发展等，这对促进农业经济发展，实现全面建设小康社会宏伟目标具有积极意义。
篇4
在我国金融体制改革和粮棉流通体制改革不断深化的背景下，如何充分发挥农发行的支农职能，有效推进现代农业发展，需要努力探索。国外农业政策性金融的发展经验，对于完善我国农业政策性金融的职能具有重要的借鉴意义。
国际经验
为弥补金融市场在农业领域的不足，并引导社会资金回流农村，许多国家设立了农业政策性金融机构，且政策性机构和商业性机构分设，使政策性金融能够及时根据国家宏观政策调整服务范围和领域，这方面有代表性的是美国、日本、法国、韩国、泰国和印度的农业政策性金融机构。
农业政策性金融机构在农村金融中发挥骨干作用。美国农产品信贷公司主要根据政府的要求，实施价格和收入支持计划，对农产品进行价格支持，其资金运用主要是提供贷款和支付补贴，包括农产品贷款、灾害补贴、差价补贴、仓储及加工设备贷款等。日本农林渔业金融公库贷款范围包括农产品生产、农业基础设施建设、市场建设、生态环境改善、植树、养殖等。法国的农业信贷银行对与农业活动有关的领域发放贷款，其中优惠贷款包括个人房屋购置、农村组织建设、农田水利工程、农业经营、农村教育等。韩国农业协同组合中央会主要是向会员提供低于商业性贷款利率的农业生产所需资金。泰国农业和农业合作银行配合国家农业发展计划的实施，主要集中在农业及与农业直接相关的生产建设方面，并为农民协会和农业合作机构向其他金融机构贷款提供担保。印度国家农业和农村发展银行作为农村地区的中央银行，一是对地方政府的直接贷款，用于较大的农业基础设施建设和农村基本建设项目，二是对地区农村银行、农村商业银行和合作银行等提供信贷资金，通过这些小金融机构覆盖分散的农户。印度和泰国的农业政策性金融机构还承担及引导着农村资金回流的重要责任，两国对各银行机构的信贷资金支持农村和农业都有严格的规定，商业性金融机构支农资金如果达不到一定比例，就必须将差额部分转存到农业政策性金融机构，由其用于农业和农村地区。
根据农业和农村发展需要适时调整农业政策性金融支持领域。各国农业政策性金融随着不同时期经济发展和产业政策变化，能够灵活地进行调整，解决农业特定时期的矛盾。美国农民家计局在1935年成立之初主要是办理农户经营、农村建设、农村社会发展和农村工商业贷款，随着农户基本生活问题的解决，支持重点逐步转向了农村综合开发和稳定农业生产者收入等方面。日本农林渔业金融公库在20世纪50年代成立之初处于战后恢复阶段，主要是支持增加粮食生产和供给；在70年代经济起飞阶段，其增加了农业机械、设施园艺等项目的贷款；进入90年代农业国际化阶段以后，又强化了农业基础设施建设资金的贷款，目前其主要是在促进新农民的培养，稳定提高农户经营收入方面发挥重要作用。
政策性金融与商业金融互相结合。印度农村金融体系包括印度储备银行（主要负责监管和协调）、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司等。从结构和功能上看，印度农村金融体系具有鲜明的多层次性，表现出既合作又竞争的特征。印度政府通过该体系提供了较强的政策性金融支持，为促进农业和农村发展发挥了重要作用。
在以商业性金融为突出特点的美国农村金融体系中，农业政策性金融仍占有重要地位。美国农村金融主要由三部分组成：一是商业银行，完全按照市场原则来组织贷款；二是政府农业信贷机构，完全贯彻政府的农业政策和致力于改善农村福利；三是互助合作性质的农业信贷机构体系，一般是由政府出资设立，然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构，在市场原则的基础上继续发挥政府政策实施的替代作用。
通过以上分析，可以得到三个结论：一是无论是发展中国家还是发达国家，农业政策性金融在农村发展中均起到主导作用；二是需要有一个功能健全、分工合理的农村金融体系；三是在农村金融体系中，只有政策性金融和商业性金融有机结合，才能发挥应有的效果。
农发行业务发展战略选择
我国农业产业结构不断升级，对农村金融提出了新的需求。借鉴国外农业政策性金融的经验，农发行改革的基本思路，应是在继续做好中央和地方储备及收购贷款业务、确保国家粮食安全的基础上，支持农业和农村基础设施建设、农产品及农业生产资料的流通和销售、开办扶贫开发业务等，同时开办农业保险和贷款担保等保障性业务，促进农业可持续发展。
支持国家粮食体系安全建设。确保我国粮食安全和有效供给，是构建社会主义和谐社会的前提条件之一。农发行要始终把支持粮棉油收购作为业务发展的重中之重，认真落实国家粮棉油调控政策和收购政策。要保证粮棉油储备和调控的贷款供应，保证国家指定企业按最低收购价收购粮食的贷款需求。进一步优化粮棉油贷款客户群体，支持多渠道收购。大力支持农业产业化龙头企业和加工企业发展，引导和鼓励具有市场开拓能力的加工企业，通过深加工和产业化经营，实现粮棉油产、供、加（工）、销一体化，提高农民进入市场的组织化程度和增加农业综合效益。要根据市场的供求变化，利用政策性金融推进农业产业结构调整，支持粮棉种子工程建设贷款、优势农业和特色产品开发贷款、区域农业开发等。
支持农业和农村基础设施建设。加强农业基础建设，改善农业设施装备，是建设现代农业的必要条件。乡村道路建设、农村通信、农村电网、适合农村特点的清洁能源等领域，是农业、农村发展的重要领域，但由于这些项目投资大、周期长、见效慢、风险高，各级政府财力有限，商业银行不愿介入，从而形成了巨大的资金缺口，需要农业政策性金融予以支持。
支持农产品及农业生产资料的流通和销售。农产品市场是连接生产和消费的重要环节，农产品及农业生产资料市场体系的培育和发展，是完善市场机制的内在需求，也是发展市场经济的必然条件。农发行要充分发挥政策性的特点，积极支持农村流通基础设施建设和物流企业的发展，支持农产品和农业生产资料的流通和销售等，促进现代流通方式和新型流通业态的发展。开办与“三农”相关的进出口信贷业务和国际结算业务，加快农业“走出去”战略实施。积极支持农产品期货市场建设，充分发挥引导生产、稳定市场、规避风险的作用。充分利用现有网络和人员优势，提供优质便捷的结算服务，促进市场功能的进一步发挥。
支持农业科技创新和应用转化。科技进步是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路。我国人均农业资源有限，粮食和棉花等农产品需求呈刚性增长，农业结构不合理，生态安全问题突出，这些基本国情及面临的严峻挑战，决定了必须把科技进步作为解决“三农”问题的一项根本措施，才能持续提高农业综合生产能力，加快建设现代农业的步伐。农发行对农业科技支持范围应主要包括：能够提高农业综合生产能力的科技成果转化，包括农林植物优良新品种与优质高效种植、畜禽水产优良新品种与健康养殖、重大动物疫病防控等；能够带动农业产业化水平和农业综合效益提高的成果转化，包括农产品加工、现代储运、现代农业技术装备等领域；对促进农业可持续发展作用明显的成果转化，包括农业自然和生物灾害综合防控、沙漠化治理和农林生态保育恢复与治理、水资源可持续利用与节水农业等领域。
开办扶贫开发业务。缓解和消除贫困是中国今后一项长期的历史任务。尽快解决极少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产和生活条件，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，提高贫困人口的生活质量和综合素质，任重道远。扶贫开发是典型的政策性业务，农发行要积极支持能够带动贫困人口增加收入的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业、劳动密集型企业、市场流通企业的发展，以及基础设施建设项目，支持贫困地区改善基本生活条件，促进贫困地区经济增长和贫困农户增加收入。
篇5
在中国粮食连续12年增收的同时，粮价下行压力加大、农业生产成本居高不下、食品安全问题频发，成为下一步推进农业供给侧结构性改革过程中必须破解的难题。
日前，“2016（第四届）中国粮食与食品安全战略峰会”在北京钓鱼台国宾馆举办。怎样确保粮食安全？怎样提高食品质量？相关各方对中国农业政策和营商环境有何期待？围绕这些问题，《中国经济报告》记者采访了宋美凤、森和保罗・谢克勒三位与会嘉宾。
中国经济报告：你如何评价当前中国农业领域的营商和投资环境？在哪些领域可以优化？
宋美凤：中国是一个充满活力和机会的市场。从零售企业的角度来看，中国消费者毫无疑问是世界上最具活力的电子商务客户。这意味着新的创新和技术将可能在中国产生并传播至其他国家。我认为高效、可预测的监管政策和营商环境将进一步促进市场投资，中国政府可以在这些领域进行优化。
森：大家都提到创新才能解决粮食与食品安全问题，但我想强调的是，科学、透明、可预见的管理体制更加重要。中国可以与其他国家一起合作来统一相关标准，以确保这些标准不会成为企业创新的阻碍。中国在这方面将扮演非常重要的角色。
中国经济报告：你如何评价中国农业和食品产业的相关政策和监管措施？
宋美凤：2015年中国开始实施新修订的《食品安全法》，这表明政府希望行业、媒体以及每一个消费者都参与到提高食品质量安全的行动中来。此外，完善农业领域相关标准可以帮助企业和农民更好地获知如何生产营养、安全的食物。食品产业的法律、监管措施和监督检查都是确保食品安全的重要组成部分。
确保食品安全还需要加强知识培训。中国庞大的人口规模意味着食品安全监管是一个艰巨的任务，要确保全民的食品安全，对监管人员和公众进行法律、标准方面的培训非常重要。
保罗・谢克勒：对于转基因生物技术，尤其是主粮的转基因商业化种植，由于外界和媒体的反对声很多，中国政府一直持审慎态度。在我看来，科技是应对粮食安全挑战的关键。我们需要确保对转基因生物技术的正确运用，中国政府和消费者也需要加强对这项技术的信心。当中国各界对这项技术充满信心的时候，政府和监管机构就会做出正确的判断。当然，每一个国家都有权利选择自己运用转基因技术的方式，相关的技术也需要得到正确的管理。只是，有人质疑转基因技术、担忧该技术的使用对环境和健康造成影响时，需要以负责任的方式来面对。
中国经济报告：你对中国确保粮食安全和提高农业生产率有何建议？
宋美凤：中国人口规模巨大，为了确保现在和未来的粮食安全，必须开展负责任的农业生产，保护水资源和土壤质量，提高生产率和收益率。我们看到，中国已经做了大量工作来更加合理地使用化肥和农药。下一步应该集中力量改善物流和冷链等基础设施，这样可以减少浪费并提高安全性。为了支持政府的相关工作，行业应将整个供应链看做一个整体，而不是各个分割的部分，尽可能确保系统的有效性和高效率。
森：首先是使用并且开发先进的农业技术。毫无疑问，科学技术能够为我们带来巨大的生产力，中国可以和全球的农业企业合作推动先进农业技术的发展。
第二是推动公私合作。公私部门的合作能够形成协同效应，创造新的解决方案，提升粮食安全水平。
第三是提高监管制度的一致性水平。确保全球粮食安全最好的办法就是国际合作。但监管障碍有可能会阻碍这方面的合作。作为中国的农业合作伙伴，我们希望有足够的信息和透明度，只有这样才能维持中国粮食安全的稳定性。
保罗・谢克勒：随着人口的不断增长，各国在食品安全供应方面面临前所未有的挑战，如何以可持续和环保的方式提供营养、安全的食物是一个现实难题。
我们认为创新对于建立一个现代高效的农业体系是至关重要的，它可以提高农民的生产能力，提高农作物的产量和抗病虫害能力。科学技术将有助于人类应对挑战，包括通过技术组合、整合传统技术与研发转基因作物等途径提高生产力水平。中国应该充分利用国际市场和资源，使中国农民能够运用更先进的世界级技术和设备。这些创新的价值需要通过政府、企业与农民之间的密切合作来实现。
中国经济报告：你如何看中国食品安全问题？对于提高中国食品安全和监管水平有何建议？
宋美凤：中国现在更加关注食品、健康和安全，这是好的开始。我们也看到了中国食品安全状况的改善。为了进一步提高食品质量安全水平，产业链的所有相关方（包括种植、生产加工、物流、零售、监管等各个环节）都应参与进来并承担更多责任。供应链具有复杂性和多样性的特征，因此各个环节都应该重视食品质量和安全。
政府在持续改善食品质量的过程中，可以与这些负责任的产业链相关方开展合作，确保监管效果。值得一提的是，政府还可以引导中国家庭开展有关食品安全的实践，帮助公民在家里缓解食品安全问题引起的疾病。此外，更好的知情权会帮助公民了解食品安全领域的真正问题并建立信任。
面对食品安全的新要求，供应商和零售商应坚持“3T”的想法：信任（Trust）、透明（Transparency）、可追溯（Traceability）。首先，信任是食品安全问题的核心，信任来自于做好每一件事。比如我们必须了解农民是否负责任地种植粮食、供应商能否为消费者提供可靠的服务以及政府监管是否到位。其次，消费者希望更多了解他们所消费的食物，包括食品采购是否可持续、是否高效地利用农业资源、是否正确处理农业化学肥料、是否负责任地应对温室气体排放、供应链中的生产者是否有稳定的生计。最后，可追溯需要以信任和透明度为基础。可追溯的食品可以使消费者更好地了解食物的来源以及生产过程。当我们能够看到并跟踪整个流程，我们可以在风险发生时及时予以应对。
篇6
一、支持农业信息产业化的发展，避免资金和资源的浪费
我国农业生产方式的分散、广泛性，客观上存在着生产的盲目发展，导致农产品类型余缺的不平衡性，造成资金和资源的浪费。目前，我国对于农业非盈利性的社会化服务体系尚未健全，特别是农业生产和销售及其他相关的数据化信息服务几乎处于空白。农业政策性金融机构就要对农业产业信息的建立和发展进行有力的信贷支持，通过利用计算机网络技术和农业相关部门的大力协作，鼓励和支持有实力的经济组织在政府的领导和财政的补贴下，建立起市场价格、各类农产品供需状况，国内外同品种农产品供求状况、各类作物种植面积和产量预测、气象、良种、病虫害预报和防治措施，各类农产品市场预测，重要农业政策、进出口需求等等方面的服务体系，更好地为农业生产提供准确、详实、及时的信息支持，以引导农业的合理布局和发展，克服农业生产分散性带来的盲目性，提高资源和资金利用效率，提升农业整体竞争力。
二、为农业资源的综合开发和农业技术进步，提供强有力的信贷支持
农业发展银行支持农业发展的重要方面就在于对农村资源，尤其是土地资源、水资源、生物资源、动物资源的深度和广度综合开发，提高资源利用率和产出率。通过开发，促进农村产业和区域经济在整个国民经济中的均衡发展，这将具有长远的经济效益、生态效益和社会效益，有利于克服趋利性、短期性、分散性、有限性的危害。大力支持农业“龙头”企业的健康发展，发挥其带动、辐射、示范作用，从而加快农业产业的开发速度。只有对农业资源的深度、广度开发，才能提高生产能力，解决社会扩大再生产、人口增加、土地减少、消费质量提高对农业产品造成的压力，更好地保障社会需求。
三、促进区域经济依托当地资源和技术向产业化、集约化方向良性发展
在市场的作用下，区域经济差异逐步拉开，并在特定的经济结构、资源状况、人文条件和战略导向下形成不同特征的经济区域。农业政策性金融正是政府实施货币区域调控和产业调控的重要手段之一。农业发展银行应以市场化、区域化发展趋势为契机，对不同区域的农业发展实施适度差别的区域产业信贷政策，从而有效调动农业资源，推动区域经济优势化、一体化，提高农产品的竞争力。
篇7
关键词：农业政策性金融；商业化转型；博弈
文章编号：1003-4625(2010)05-0042-04
中图分类号：F830.31
文献标识码：A
一、引言
中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，自1994年成立至今业务范围经历了两次大的调整。第一次是在1998年，国务院为解决农民卖粮难问题，决定实行以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，要求中国农业发展银行专门负责粮棉油等主要农副产品收购资金的封闭管理工作，其业务范围由全方位信贷支农转变为只办理粮棉油等主要农副产品的储备、收购和调销贷款。第二次是在2004年，国务院在第57常务会议上同意了中国人民银行的意见，要求中国农业发展银行根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，并要求严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核。根据此次会议精神和以后几年的中央1号文件，中国农业发展银行向中国银监会申请并经其同意后开办了农业产业化龙头企业贷款、粮油加工企业短期贷款、农业小企业贷款、农业科技成果的转化和产业化贷款、农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款、农村流通体系建设贷款和县域城镇建设贷款等信贷业务。这些业务被定位为商业性业务，中国农业发展银行自主经营、自负盈亏，按照市场化原则经营。截至2008年末，商业性业务已占中国农业发展银行贷款总额的26.22％。
农业政策性金融机构在经营政策性业务的同时又经营商业性业务，今后到底应朝哪个方向发展，即坚持政策性还是步国家开发银行后尘向商业化转型，或是长期混合性经营?政府及其相关部门是将农业政策性金融机构目前的混合性经营规范为专营政策性业务，还是漠然处之，顺其发展。对这些问题，官方至今尚无明确的表态。2007年年初的全国金融工作会议提出“首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作”，“中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件”。同时也提出：“从我国国情和现实情况看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，还需要有政策性金融业务和政策性银行。”中国人民银行接受国务院委托，研究农业政策性金融改革问题。因此，中国人民银行的态度可在一定程度上代表政府意图。2008年8月，中国人民银行总行向各分行下发了《关于进行农业发展银行商业化转型与发展调研的通知》，目的是“探索农发行商业化转型与改革的最优路径，提出有参考价值的政策建议”。可以看出，人民银行的态度是倾向于商业化转型。就此问题，我们可以采用博弈论的方法通过分析博弈各方的行为进行研究。
二、利益集团和博弈框架
(一)利益集团
本文所称利益集团，首先是农业政策性金融运行中的行为主体，这一行为主体为了自身的利益，通过自身的努力，采取一定的手段，来影响其他行为主体的行为，从而改变农业政策性金融的运行机制，实现商业化转型。显然，农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团包括三个：政府、政府有关部门(主要是指中国人民银行和中国银监会)和农业政策性金融机构(指中国农业发展银行)。政府代表人民利益和国家利益，是农业政策性金融制度的供给主体，在农业政策性金融运行中起决定性作用，它往往按照理性原则权衡制度供给成本和收益，然后实施恰当的制度供给行为。政府有关部门作为政府的管理机构，在贯彻政府意图的同时不可避免地会考虑部门自身的利益，如部门利益与政府利益发生冲突，就有可能会牺牲政府的利益，维护部门自身的利益。因此，政府有关部门在农业政策性金融运行过程中，也会按照理性原则权衡商业化转型对其自身带来的收益和所付出的成本，以此为基础向政府提供农业政策性金融改革和发展的政策建议。农业政策性金融机构是农业政策性金融制度的需求者，同时也是农业政策性金融产品的供给者，还是政府及其有关部门的考核对象，在农业政策性金融运行中，同样会基于理性原则权衡收益和成本，在执行政策和维护自身利益之间进行比较，并倾向于以自身利益为主、执行政策为辅。
需要指出的是，农业政策性金融产品需求主体虽然既是制度的需求者又是产品的需求者，在农业政策性金融运行中也是一个重要的行为主体，能够对产品的供给起到一定的引导作用，对制度的变迁起到一定的诱致作用，但对于农业政策性金融机构的商业化转型，作用和影响甚微。这是因为这些需求主体本身是弱势群体，没有话语权，没有相应的法律地位与诉求权利，它们没有与农业政策性金融机构形成契约式的权责利对应关系，即使业务范围内扶持的对象没有得到应有的信贷支持，也不会与农业政策性金融机构形成法律诉讼关系。因此，众多的农业政策性金融产品需求主体形不成农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团。
(二)博弈的框架
农业政策性金融机构商业化转型的博弈是一个复杂的过程，是上述三个利益集团相互作用、相互影响和相互制约的过程。但为便于分析和论述，本文采用“两两博弈”方法将其划分为三个博弈：一是农业政策性金融机构与政府之间的博弈，二是农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈，三是政府有关部门与政府之间的博弈。
博弈的前提条件：一是假定所有参加博弈的利益集团都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同时都不具备完全的计算能力。二是假定博弈各方都是博弈的决策主体和策略的制定者。三是假定三个博弈都是完全信息状态下的静态博弈。
三、各利益集团之间的博弈
(一)农业政策性金融机构与政府之间的博弈
1 博弈模型
农业政策性金融机构与政府之间的博弈模型如图1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即农业政策性金融机构和政府。第二是策略集合，农业政策性金融机构的策略集合是坚持政策性与商业化转型。政府的策略集合是按政策性方向规范农业政策性金融机构和不予规范。第三是效用或称支付。图1各栏中左侧的字母或数字为政府的效用或支付，右侧的字母或数字为农业政策性金融机构的效用或支付。
2 理性假定
农业政策性金融是政府用以弥补农业和农村领
域金融资源配置中市场失灵的手段，是政府用以提供准公共金融产品的工具，所以政府希望农业政策性金融机构坚持政策性方向，与商业性金融形成互补关系，实现良性协调发展。而不愿看到农业政策性金融机构商业化转型，减少农业政策性金融产品的供给，增加商业性金融产品的供给，与商业性金融之间发生业务交叉，产生竞争摩擦，增加金融体制改革的成本。在此假定下，如农业政策性金融机构坚持政策性方向，则政府是受益者；反之，如农业政策性金融机构商业化转型，则政府的利益将受到损失。
农业政策性金融机构虽然在功能作用上和职能定位上不同于商业性金融机构，但它毕竟是金融机构，是金融机构必然讲求盈利，除非中国政府能像日本政府那样不要求它盈利，恰恰中国政府的有关部门并没有考虑它的政策性因素，设置不同于商业性金融机构的绩效考评指标体系，建立适当的利益补偿机制，而是将它视同商业性金融机构进行绩效考评，重视利润指标。所以，农业政策性金融机构为证实自己的经营业绩，不可避免地也会有追求利润的愿望，只不过与商业性金融机构在追求的程度上存在差异而已，甚至没有差异。事实上，中国农业发展银行近几年设置的7项内部经营绩效考评指标中有5项以利润为核心或指向利润。因此，农业政策性金融机构为提高盈利水平，在动机上有突破政策性框架困囿，积极开办商业性业务，并向商业化转型的激励和冲动。再者，农业政策性金融机构实行财务收支两条线的核算模式，财务开支受财政部核定指标的严格限制，不能向商业性金融机构那样根据经营情况和利润水平灵活掌握。尤其是对于职工的薪酬福利要按事业单位进行管理，受到双重控制，即工资总额受国家人力资源与社会保障部的控制，工资总额占费用指标的比例还要受财政部的控制，致使职工的薪酬福利远远低于商业性金融机构，造成大量的人才流失。因此，农业政策性金融机构为争取内部福利，也有商业化转型的内在动力。
3 博弈过程
当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择坚持政策性，则其将有效发挥功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同时政府须付出规范成本X(X>0)，因此政府可获得的总效用为X-X。农业政策性金融机构自身的利益将会受到损失，其支付为－c(c>0)。
当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，则难以发挥应有的功能作用，政府将寻求新的改革方案，建立新的农业政策性金融机构，但若绩效考评机制和财务管理规定不改变，新的农业政策性金融机构将来也会选择商业化转型，政府为此将发生支付－x(x>0)。农业政策性金融机构将付出阻挠改革的成本，其支付为－a(c>a>0)。
当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构自愿选择坚持政策性，则政府可不必付出规范成本即可得到农业政策性金融机构坚持政策性的好处，政府获得的效用为x。农业政策性金融机构自身的利益也将会受到损失，其支付为－b(b>0，b≈c)。
当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，其业务范围和信贷支持对象按商业化趋势发展，政府不用付出规范成本，也得不到规范所带来的收益，即政府的效用或支付为0。农业政策性金融机构的效用或支付也为0。
4 博弈结果
给定政府选择规范，商业化转型是农业政策性金融机构的占优策略；给定政府选择不规范，商业化转型也是农业政策性金融机构的占优策略。给定农业政策性金融机构选择坚持政策性，不规范是政府的占优策略；给定农业政策性金融机构选择商业化转型，不规范也是政府的占优策略。所以，政府选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。
(二)农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈
农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈模型、理性假定、博弈过程和博弈结果，和上述其与政府之间的博弈类似，详细情况不再赘述。略有不同的是，政府有关部门是农业政策性金融机构的管理部门和监管机构，是具体负责金融体制改革的办事机构，除承担政府应当承担的国家责任外还要承担具体的办事责任，除考虑政府应当考虑的国家利益外还要考虑自身的部门利益，这些办事责任和部门利益有可能阻碍其不折不扣地贯彻政府的战略意图。具体到农业政策性金融机构是否应当商业化转型和是否应对农业政策性金融机构的经营范围进行规范的问题上，政府有关部门所权衡的收益和成本与政府相比可能存在一定的差异，这种差异具体表现为某种方案所带来的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具体到博弈模型中就是X可能比政府的小些，X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但这个差异不影响博弈的结果，同样，政府有关部门选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。
(三)政府有关部门与政府之间的博弈
从法理上可以这样认为，政府有关部门与政府之间是一种特殊的委托关系，它们的利益和责任在大方向上是一致的，只是政府有关部门在办理政府交办的事务时，要另外承担一些具体的办事责任，要另外考虑一些部门自身的利益，但是不会因此而与政府相对立。所以，他们之间的博弈本身是弱性博弈，本不必单独提及。但是，农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈所产生的纳什均衡状态，会使二者结成事实上的“联盟”，共同与政府进行博弈，会强化农业政策性金融机构与政府之间的博弈结果。
四、结论及政策建议
通过上述博弈分析，可以得出结论：在政府及其有关部门不改变现行对农业政策性金融机构的绩效考评机制和财务管理规定的情况下，农业政策性金融机构将必然转型为商业性金融机构。当然，转型后的机构可能兼营农业政策性金融业务，但是随着商业性业务比重的不断提高，农业政策性金融的补充、扶持等功能作用的发挥程度将令人担忧。
然而，当前我国的农业和农村还十分落后，农民还很不富裕，农业和农村金融领域市场失灵的地方还很多，需要农业政策性金融扶持的弱势群体规模还很大，政府财政的实力还不够强大，农业政策性金融功能作用发挥的空间还很大，农业政策性业务范围还应进一步拓宽，还需要一个金融机构专门从事农业政策性金融业务。即使像美国、日本这样发达的国家，都还设置了不兼营商业性业务的专门的农业政策性金融机构。因此，我国农业政策性金融机构商业化转型不可取。
为妥善解决农业政策性金融机构商业化转型问题，建议政府借鉴国外的成功经验，完善我国的农业政策性金融运行机制，具体可从以下几个方面着手：
第一，制定农业政策性金融法律法规，明确农业政策性金融的法律地位、职能定位、组织机构、资金来源、资金运用、经营管理、利益补偿、政府监管、绩效考评等相关内容。只有这样，农业政策性金融机构和政府有关部门才能依法办事，减少经营管理的盲目性和监督管理的随意性。
第二，围绕农业政策性金融的职能定位，针对不同时期农业和农村经济的发展情况、金融市场的发育状况和农业政策性金融产品的需求情况，适时调整农业政策性金融的业务范围。当前，应当进一步拓宽业务范围，把对农业生产领域和对贫困人群、贫困地区的信贷支持纳入其中，以充分发挥农业政策性金融的补充和扶持功能。
第三，建立利益补偿机制，促进农业政策性金融的可持续发展。政府应当根据农业政策性金融机构信贷资金的投放情况和信贷风险状况，合理测算资本金数量，及时补充注入资本金。具体可采取直接列入中央财政预算、税后返还、利润转增等方式解决。同时，政府应对农业政策性金融机构给予一定的营业税和所得税优惠，并适当提高税前计提拨备的比例。
篇8
关键词：农业政策性金融 农业发展银行 西部 新农村
在西部欠发达的农村地区,经济基础薄弱,农业资源得不到充分开发利用,这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行,如何结合西部实际,确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用,是当前迫切需要解决的问题。
一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用
作为农业政策性银行,农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市,建立了56个县市的组织网络和金融服务体系,并在其他33个无机构的县市区,设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来,针对贵州特色农产品资源较丰富,但规模化、产业化水平较低的实际,农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势,全力支持全省农业农村经济发展,贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元,其中,在黔东南州就投入了13亿元信贷资金,重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年,农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度,仅上半年就投入40亿元信贷资金,为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。
1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用
农发行贵州省分行自成立以来,坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化,该行适时调整信贷政策,积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销,确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年,农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元,其中,政策性粮油贷款14.6亿元,同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元,同比增加1.28亿元。
2、农发行推动了当地农业产业化发展进程
建设社会主义新农村的基础是发展农村经济,方向是发展现代农业,而现代农业的理念是转变农业增长方式,大力推进农业产业化发展,以此带动农业产业化基地建设,促进和推动农民增收。近年来,根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划,农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元,大力支持农业产业化经营,择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展,有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用,促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产,该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目,也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后,预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会,通过种植出售竹原料、支持基地建设等,种竹农民每亩可增收100元/年,每年可增收2700万元,种竹农民实际增加收入1.03亿元。
3、支持农村基础设施建设
结合贵州省情,农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点,围绕新农村建设重点、骨干项目,加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底,该行累计投放各类贷款29.24亿元,其中,农村基础设施建设贷款22.15亿元,占一季度贷款累放额的75.8%,是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。
4、为涉农中小企业提供融资服务
近年来,农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务,截至2008年3月底,该行涉农小企业贷款户数已达136,占全行总贷款户的30%,涉农小企业贷款余额达2.5亿元,在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月,农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心,就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议,以拓展涉农中小企业融资渠道,化解和分散金融风险,强化政策性银行支持涉农中小企业功能,贯彻落实国家支农、惠农政策,促进农村和农村经济的健康发展。
篇9
一、试点工作除地区外，应增加行业保险试点（渔业保险试点）
从省农村经济委员会《关于加快推进农业政策性保险试点的请示》和《辽宁省农业政策性保险试点实施方案》（征求意见稿）文件看，省委、省政府贯彻落实中央连续出台的4个1号文件的决心很大，政策性保险试点总体目标、组织机构、试点地区、实施办法已形成，涉足农业的各方面的行业政策性保险。在学习讨论中，大家认为除试点地区外，应先在农业生产比重大、面宽、人员较多、风险大的海洋渔业进行试点。
（一）我省海洋渔业的自然情况
我省是一个渔业大省，海洋渔业涉足于六个沿海市，20个县（市、区），111个渔业乡（镇），373个渔业村，东起鸭绿江口，西至山海关，海岸线长2920公里。全省拥有大小各类渔港（包括自然港湾）360余座，各类渔业船舶3.6万余艘，总功率达120万余千瓦。其中捕捞渔船2.2万余艘，功率100多万千瓦，从事渔业捕捞渔民30多万人，从事养殖业、水产品加工业的渔业人员有10多万人。
（二）海洋渔业是高风险行业，需要强有的保障体系支持
海洋渔业是世界上公认的高危性产业之一。根据统计，世界渔船船员的失踪、死亡率为80/10万人/年，根据中国渔船船东互保协会综合我国1993-2005年共12年的渔船船员死亡人数的数据分析，我国渔船船员死亡率约为140/10万人/年，与公众熟悉和公认的高危行业煤炭工业作业工人的死亡率107/10万人/年相比，尚要高出33/10万人/年；与另一高危行业建筑作业工人的死亡率4/10万人/年相比，更是高出35倍。我省地处北方，冬季生产时间长，气候异常、风浪大、寒冷气温低，渔民落水救助不及时就会死亡，所以，每年的事故多，死亡、失踪渔民年均160人左右、沉没渔船85艘，养殖业遭受自然灾害，经济损失年均5000―1亿元。每年渔业海损事故频发、损失惨重、渔民由于市场化经营政策，大多分散作业、海域不定、时间与作业方式各不相同，管理十分困难，渔民抵御自然灾害的能力薄弱，渔民是“多年致富、一灾返贫”，有的家破人亡，特别是今年3月初的风暴潮给我省广大渔民造成重大经济损失，海洋渔业经济损失达10多亿元。
这些重大事故经济损失迫切需要政府制定法律来保障渔民生命财产安全，推进农业政策性保险，建立完善的渔业防灾减灾社会保障体系，促进渔民增收，有利于农业可持续稳定地增长，因此农业政策性保险迫在眉睫，渔业政策性保险试点因先行。
二、渔业保险应列入政策性保险试点，渔民享受国家财政补贴
因为各种原因，海洋渔业安全事故和渔业高风险没有引起各级领导和核心部门的高度重视，国家对实施农业政策性保险试点和财政补贴未将渔业列入第一批，这让本来就困难的广大渔民失去了安全保障机会，我国沿海省、市十分重视渔业经济发展，非常关心渔业安全与渔民保险问题，几年前南方各省、市就组织实施渔业行业互助保险政策，并由省、市人大常委会审议通过《渔业管理条例》明文规定渔民保险：“沿海县级以上人民政府应当安排必要资金，建立渔船海上救助专项资金，用于渔业船舶海上救助；县级以上人民政府应当扶持当地渔业生产者建立非商业性渔业互助保障组织，鼓励渔业生产者对船舶、船员或者养殖水产品进行非商业性互保；渔业船舶所有者或经营者应当为海上从业人员办理人身保险”。确保渔民生命财产保险政策得以落实，政府出台政策支持渔业保险，并强制渔民保险，成立渔业互保协会，让辖区渔民必须参加渔业互保，使渔业保险统一管理，规范化运作，《渔业管理条例》强调只有参加渔业互助保险的渔民才可享受政策性保险财政补贴费。我省这次农业政策性保险试点应将渔业互助保险工作纳入政策性保险试点计划，在省海洋与渔业厅领导的支持下，辽宁渔港监督局对开展政策性渔业保险进行了长时间的调研并实施渔业互助保险工作达13年，已取得了一定的成绩。省渔港监督局对渔业保险进行了可行性实践，对我省渔业安全保障起到了重要作用，解决了渔业安全事故困扰各级政府的难题，补偿参保渔民海损事故中的经济损失，所以农业政策性保险补贴应增加渔业试点，渔业风险大，事故率高，渔民所拥有渔船是他们所有的家庭财产，渔民应该享受国家和省政府的政策性保险财政补贴。
三、渔业互保实施多年，盼政府给政策支持、财政补贴
党的十六大三中全会作出了“探索建立政策性农业保险制度”的决议，这为全国海洋渔业互助保险的发展提供了一个重要机遇。2004年起，省海洋与渔业厅认真贯彻落实中央《决议》精神，着手开展农业保险试点调研工作，与各市海洋与渔业局一起进行实践和探索，经过深入细致的工作，起草了《关于探索建立政策性渔业保险制度的研究报告》。《报告》对建立政策性渔业保险制度的重要性、必要性、紧迫性以及可行性进行了探研，对建立和试行政策性渔业保险制度的基本思路、发展模式、法规政策和实施方案进行了规划，对建立政策性渔业保险制度的措施提出了建议，为我省政策性渔业互助保险工作的开展作准备。
（一）我省渔业互保机构设置
我省渔业互保机构也不同于兄弟省市，1995年在省渔港监督局设立渔业互保办事处，沿海六市设立渔业互保代办处，各市县区设立渔业互保营业部，全省共有36个渔业互保机构，业务上统属于中国渔业互助保险协会管理。省互保办事处工作人员有7名同志，分担互保业务工作的有5名，有2名同志专管互保财务，各市设互保代办处主任、副主任和互保业务专干各1名，各县、市、区设互保营业部主任和互保专干，各渔港督站设互保业务员1―2名。各级互保组织、机构健全，制定了完整的渔业互保操作规程，展业与理赔业务开展的比较顺利，我们的工作得到了渔民的认同和支持。
（二）我省渔业互保实际工作请况
1995年我省开展渔业互保工作步履艰难，因没有将渔业保险纳入法律保障，政策性支持，渔民对自身所从事的渔业生产发生的渔业安全事故不足以引起重视，认为从事渔业生产，风险高，事故多是正常的现象。省渔业互保工作始于1995年，当年做几百万元保费，参保渔民几百人，渔船100多艘，发展到现在每年收取保费2500多万元，承保渔船2000多艘，吸收入保渔民40000多名，开展险种主要有：雇主责任险、雇主意外伤残险、意外医疗险、渔船全损和综合险等。互保业务网点遍布全省沿海市县区各重要渔业港口，实施24小时为渔民群众提供渔业互助保险服务。
1995年―1999年是我省互保工作起步摸索时期，从2000年始渔业互助保险工作才进入发展阶段，但来自渔业安全管理工作的压力和政府相关部门的阻力较大。小型的、木质的、陈旧的渔船事故率高，而且无人问及保险，这部分渔民占我省渔船总数的75%，发生沉没渔船与死亡渔民比例高；商业保险公司抛弃事故率高、赔偿损失大的业务，抢占大马力的、钢质的、新造渔船保险市场。中国渔船船东互保协会是直属于农业部领导的全国范围内渔船船东自愿组成，实施渔业互助保险的非营利性的社会组织，全国各省都组建了渔业互助保险协会，专门从事渔业及与渔业相关的保险业务，协会为渔业安全事故中受损渔民提供互助保险赔偿，提高会员的防灾、抗灾能力，维护会员的合法权益，促进渔业生产健康发展。
（三）省海洋与渔业厅是政策性渔业互保试点的组织和实施者
我省渔业互保工作成绩足以证明，渔业互助保险利国利民。辽宁渔船船东互保成立13年来，组织了40多万渔民，2万多艘渔船参加渔业互保，互保展业总额达1.5亿多元，为渔民提供100多亿元的风险保障，共赔付会员8500多万元的风险保障金，及时帮助受损渔民恢复生产，组织渔民进行安全驾驶、海上自救互救技能培训，提高会员的防灾抗灾能力，促进全省渔业生产健康发展，现在中央1号文件明示农业政策性保险，国家给予农民保险以财政补贴，广大渔民多年盼望省政府给渔民政策性渔业保险支持，并以财政补贴，希望以渔业保险有专门机构来做。渔业生是一个特殊行业，由渔业管理部门专职做有利于渔业安全管理。渔业互助保险是有效地改变当前广大个体渔民在自然灾害面前势单力薄状况的一个有力举措，减轻了各级政府的负担，做到了“为广大渔民解难，为地方政府分忧”。“政策性渔业互助”保险，要坚持从我省实情出发，近期应立足于开展以补偿自然灾害损失、提高渔民灾后恢复生产能力为主的“渔业互助”保险试点，保险模式选择应因地制宜。在试点基础上，选择适合辽宁省的“渔业互助”保险经营模式，进行区域性或全省性推广，逐步构建完善的“渔业互助”保险体系。
（1）成立由省厅以上分管领导挂帅的专职协调小组
建立政策性“渔业互助”保险制度，实现对“渔业互助”保险风险长期有效防范，靠单一部门难以有所作为的防灾减灾目标。因此，建议成立“渔业互助”保险工作协调小组，由政府分管农业农村工作和财政金融工作的领导担任组长，政府各相关单位等参加。
（2）省厅及渔港监督局进行渔业互保事务性工作
“渔业互助”保险是专业性和政策性较强的工作，具体业务的地域性较强，充分发挥专业职能部门作用，让有经验的渔业互保协会组织协助政府来完成事务性工作，可以提高政府工作效率，增强实施“渔业互助”保险措施的客观性和可操作性，省海洋与渔业厅及所属渔港监督机构是政策性渔业互保试点的组织和实施者，由渔业主管机关组织实施渔业互助保险。在开展试点时，可以请有能力、有经验、有意愿参与我省“渔业互助”保险工作的保险中介机构为我省渔业互助保险工作服务，渔业保险事务性工作仍由辽宁渔监局及渔船船东互保办事处负责。
（3）明确政策性“渔业互助”保险业务范围
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关键词:农业政策性银行;“三农”;农业
“三农”问题是经济发展的关键,解决“三农”问题能够促进经济的发展。随着福建省农业产业化的日益推进和社会主义新农村建设的提出,农业政策性银行如何适应这种新形式、新任务的要求,在深化农村金融体制改革、完善农村金融服务体系中,更好地发挥服务“三农”的作用,提出了更高的要求。
一、福建省农业政策性银行服务“三农”现状及存在问题分析
(一)福建省农业政策性银行服务“三农”现状
2007年以来,泉州市分行对金穗米业有限公司累计发放贷款3370万元。该公司依靠农业发展银行流动资金贷款的保障,不断扩大粮食生产基地和大米加工生产线,先后在泰宁、光泽、南安等地建立无公害水稻生产基地和订单粮食生产基地1.2万亩,带动农户2.3万户。同时引进优质水稻品种,种植面积5.26万亩,产量达1.4万吨。仅此两项,每年为企业带来利润140万元,为农民增收442.5万元。该行按照“区别对待,择优扶持”的原则,有选择地加以支持,通过这些企业的辐射带动作用,带动了当地农业的产业化发展。在加大流动资金贷款投放的同时,高度重视项目支农工作,扶持有优势、有特色、有规模的产业做大做强。为提高政府粮食储存能力,支持南安、永春、肖厝、德化等县开展粮食仓储建设,目前已审批粮食仓储设施贷款5笔、金额7400万元,支持企业新建粮仓10栋,并按工程进度已发放贷款2400万元。其中南安市粮食仓储设施建设项目是2006年南安市重点建设项目,该项目开工将加快泉州市政府在官桥、水头一带建设“粮食经济板块”的进程,有助于庞大的粮食产业链形成和区域性特色农贸经济的快速发展。由此可见,农业发展银行在服务“三农”方面起了必不可少的作用。在发挥服务“三农”职能的同时,也存在着一些问题,如业务范围、资金来源等。
(二)福建省农业政策性银行服务“三农”存在问题分析
1、改革目标的不明确性。农业发展银行实际职能与应有功能不相吻合,不能有效弥补商业性金融逐渐退出农村金融市场造成的缺失。农业政策性金融集财政与金融优势于一体,是各国在市场化条件下扶持和保护农业的最佳选择。在市场化条件下,农村金融资源不能完全依靠市场机制进行有效配置的现实,迫切需要政府运用农业政策性金融手段来校正。农业政策性金融应该在农村金融资源配置中发挥调控和引导作用。凡农村商业性金融不愿意进入或正在退出的领域,而国家又必须加以扶持和保护的,农业政策性金融应该进入,以引导商业性资金和其他社会资金的进入,否则,就会影响该领域的资源优化配置。农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性银行,是政府实施宏观调控的重要金融工具。但经过1998年的职能调整后,目前农业发展银行的实际职能与1994年建行初期确定的应有功能有很大差距,事实上的“收购银行”,限制了其在新形势下支农作用的充分发挥。这几年,社会各方面要求农业发展银行调整职能定位、扩大业务范围、增强支农能力的呼声虽然很高,但具体方案久拖不决,一直没有确定下来。
2、支持范围的狭窄与信贷需求的宽泛性。农业发展银行的业务范围较窄,主要局限在由国务院确定的粮棉油收购、储备、调销、加工贷款等业务。由于农业政策性银行的特殊职能,在支持农业和农村经济发展中具有政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等方面不可替代的作用。但是,农业发展银行的职能,说到底是政策性信贷资源的优化配置问题,它的合理性必须放在当前世界经济总体走势和我国农业优势资源潜力能否得到最大限度发挥的天平上,才能加以正确判断。在2006年没有出台最低收购价政策之前,以农业发展银行政策性业务急剧萎缩的严峻形势和原有的客户基础现实,大力拓展商业性业务已成为燃眉之急,于是各行拓展商业性业务紧锣密鼓,农业发展银行在支持新农村建设中正发挥着其他金融部门不可替代的作用,对“三农”的支持成效非常明显。由此不难发现,仅定位于在粮食产业内的流通环节中的原粮购销业务进行信贷服务的农业政策性金融,与经济全球化潮流中以更低的操作成本、培育自己新的比较优势实现农民的更高收入对农业政策性信贷资金的渴求愈来愈不适应。
3、农业政策性银行资金来源渠道的单一性。农业发展银行筹资方式单一,缺乏稳定的资金来源。我国政策性银行只能通过定向发行金融债券和向中央银行借款方式筹资,财政补贴资金难以及时足额到位,积累资金能力有限,没有形成稳定的筹资机制,影响政策性金融机构发挥作用的空间。同时,自主筹资功能弱。农业发展银行作为国家政策性银行,是以国家信用为基础,按照国务院规定的业务范围,筹集可靠的资金来源,成为一个独立的筹资主体,履行其作为筹资主体应承担的责任,应当说具有比商业银行更为有利的条件。但是,由于负债业务主体――向中央银行借款、吸收开户企事业单位存款等均属于被动形成的负债,目前农业发展银行的筹资功能较弱。农业发展银行的营运资金绝大多数来源于中央银行,农业发展银行与中央银行的货币供给具有密切的内在联系多年来的实践表明,农业发展银行在其承担粮棉油政策性收购的巨额资金支持职责而自身筹资功能弱化的条件下,政策性贷款与基础货币之间的直接联系难以分割。
4、相关法律保障体系存在的匮乏性。目前我国的金融立法日趋完善,但政策性银行的立法工作却显得严重滞后,农业发展银行经营活动所依据的国务院文件和章程的有关内容早已与发展状况不相适应。在我国的农业政策性金融组织运行中,长期缺少法律依据,造成了定位不准,政府干预过多等问题,妨碍了政策性金融的运行。农业发展银行成立后,关于政策性银行的立法却一直没有出台,对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下,无规则运行十多年,带来了明显的负效应。
5、经营机制和管理机制的不完善性。中国农业发展银行组建以来,尽管下了很大力气建立经营机制和管理体制,并力求使之不断完善,但还存在问题和差距。中国农业发展银行的业务增长目前属于数量规模型,数量、范围、规模等不断扩大,质量、效益虽有提高,但不是十分明显,可以说还没有实现增长方式的根本转变。中国农业发展银行与政府、与中央银行、与有关部门及客户的关系还有待理顺。内控机制比较薄弱,不良贷款比重高。对政策性银行而言,项目贷款评审和财务评估是直接决定贷款风险和收益高低的主要因素。但目前政策性金融机构法人治理机构不健全,内部审计和监察力量薄弱,管理粗放,甚至有些政策性银行由于内部管理混乱、违法违规经营,不良贷款率高,面临很大的信贷风险。
二、福建省农业政策性银行服务“三农”的基本路径选择
(一)明确改革目标及职能,促进农村经济发展
根据建设社会主义新农村的新要求,按照增强农业发展银行支农主导作用的总目标,及时调整农业发展银行职能定位,逐步把农业发展银行办成贯彻国家宏观调控政策、农村产业政策和区域发展政策,重点围绕支持农业基础设施建设和农村公共事业发展、农业综合生产能力建设、国家粮食安全体系建设、生态环境保护、农业科技推广应用与集约型农业发展、农村扶贫开发等领域,增加中长期开发性贷款投入,支持农村综合性开发的农业政策性银行。
建设社会主义新农村迫切需要农业发展银行这家农业政策性银行的大力支持,农业发展银行也应该发展成为积极为建设社会主义新农村服务的银行。从长远来考虑,农业发展银行的职能定位应该明确为“建设新农村的银行”。
(二)扩大农村信贷资金范围
在目前农村的产业结构调整以及农村城镇化推进的过程中,均需要农业发展银行的支持。在做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时,拓宽农业发展银行的业务范围:发展农村基础设施建设、农业科技推广、农业综合开发和农村生态环境建设等政策性金融业务;办理其他金融机构、外国政府和国际组织的转贷及委托业务;试点开办农业保险业务等,逐步将农业发展银行支农重点由农产品流通领域转向农业生产领域,增强农业发展后劲。
(三)拓宽各种可能的融资渠道
通过发行农业金融债券,从金融市场上筹集资金,对筹资成本高于投资收益的差额,财政应予以补贴。在控制风险的前提下发行金融债券并争取世行、粮农组织等的低息贷款提高资本充足率,拓展新业务;形成统一办理国际金融机构中与农业相关的转贷业务,特别是世界银行、国际开发协会和亚行对我国的农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷,应统一由国家政策性银行经营。为拓宽农业发展银行筹资渠道,改善负债结构,降低筹资成本,建立灵活高效的资金营运体制,可考虑在我国采取市场化发行政策性金融债券。一是有利于改善农业发展银行的负债结构,适应粮棉流通体制改革的需要,为农业发展银行长期稳健发展奠定基础。二是市场化发债能降低筹资成本,改善农业发展银行财务状况。市场化发行政策性金融债券与向央行借款相比具有成本低的优势。市场化发行政策性金融债券的发行利率明显低于同期央行再贷款利率,可以大大降低筹资成本。
(四)建立健全相关法律体系
要从我国的基本国情出发,制定有别于商业银行、符合我国农业政策性银行特点的监管和考核评价办法,严格规范农业发展银行的经营行为,促进对农业发展银行的依法监管。尽早制定农业政策性银行法或农业政策性银行条例,在法律上明确农业发展银行的职能定位。这是农业发展银行有效服务“三农”的根本前提。制定明确的法律法规也是为防止因财政补贴而带来的道德风险,对政策性金融的经营宗旨、经营原则等加以明确,确保其稳健持久运营。
(五)创建高效的经营管理体制
建立健全有效的内部经营机制,是农业发展银行经营活力的源泉和可持续发展的重要保障。农业发展银行要深化改革,按照现代银行制度的要求,健全完善业务经营管理机制。要按照精简、高效、经济的原则,构建科学的组织管理体系,降低运行成本,提高经营效率;要强化管理机制创新,加快劳动人事制度创新,建立完善与工作业绩和效益挂钩的评价考核、绩效挂钩和薪酬分配制度,发挥激励机制的导向作用,调动经营积极性,提高经营绩效;要加强风险防控机制创新与建设,建立系统、全面、科学的风险防控制度和操作体系,推行以防范为主导、监管为核心、补偿为重点的风险管理模式。切实落实现代银行要求,不断推进农业发展银行现代企业制度建设。实行精细管理,建立完善管理机制。围绕增强支农能力,创新融资机制,积极拓展中间业务。以提高风险防控能力和基础管理水平为出发点,牢固树立流程银行观念,优化操作流程,构建以客户为中心、以市场为导向、以经营效益为主线的全行总体业务流程,提高工作质量和效率,做到各项业务流程标准化、精细化。
参考文献:
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