社会福利制度范文

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（一）社会福利制度的含义。美国社会工作者协会（N ASW）对社会福利的定义为：”社会福利是一个宽泛和不准确的词，它经常被定义为旨在改善弱势群体状况的有组织的活动、政府干预、政策等。”严格来说，该定义是从制度层面来理解社会福利，即将社会福利视为国家和社会为实现社会正常、公民幸福这一目标而做的各种制度安排。

（二）我国社会福利制度的实践发展。中国的社会福利制度始建于20世纪50年代，已经历了60多年的发展历程，社会福利制度的建立对人们生活质量的提高起到了重要的作用。学者们对我国社会福利制度的实践发展作了很多研究，将社会福利制度的发展划分为不同的时期，但是对社会福利制度发展的历史脉络的认识是比较一致的。本文综合学者们的研究，将我国社会福利制度的发展历程进行了总结，划分为创建时期、发展时期、挫折与恢复时期和转型时期。

二、我国社会福利制度的不足

在经历了60年的探索与改革后，我国社会福利制度建设成效显著，有效推动了我国社会福利事业的发展，促进了社会主义现代化建设。然而，我国社会福利制度体系还远未完善，存在着覆盖面窄、保障水平低、城乡分化严重等诸多问题。

（一）政府责任不明确，社会化程度低。在计划经济时期，我国的社会福利体制是国家、集体包办的模式，形成了企业依赖政府、政府依赖中央的现象，政府承担了绝大部分社会福利责任。而随着我国经济体制的转型，社会福利的改革也在不断推行，政府在社会福利中的责任明显减弱，出现了多数城市职工失去原有福利、农村福利依然匮乏的现象。在我国社会福利社会化的改革进程中，企业卸掉了包办福利的包袱，社会组织的发展也让政府的责任也有所分散。但在改革过程中，出现了新的问题。一些地方政府部门将“福利社会化”等同于“福利市场化”，对社会福利的重视程度下降，忽视了政府在社会福利中的主导作用。

（二）福利覆盖面小，起不到应有的作用。在我国传统的“国家包办、单位负责”式的社会福利体制瓦解后，我国建立了以社会保险为中心的社会福利制度，但是目前我国社会保险的覆盖范围还很小，造成了多数人无法享受社会福利的状况。与我国 13 亿多的人口基数相比，我国社会保险的覆盖范围还远远不够。在我国社会提前进入老龄化和家庭结构“小型化”的情形下，我国的老人福利问题面临严重的挑战，而基本养老保险的覆盖范围和福利水平却远远不够。而在医疗保险改革的过程中，医疗费用的急剧上升和农村基本医疗保障的不足也是不容忽视的问题。

（三）福利事业发展不均衡。我国福利事业发展的不均衡性表现在两个方面：第一，我国长期以来形成的城乡二元结构使得城镇福利和农村福利相差较大。目前我国城市已经基本形成了以养老、医疗、失业、工伤、生育为核心的社会保险体系，而在农村只有新型农村合作医疗发展较快，覆盖范围较广。在价格补贴、住房福利、福利设施等方面农村也远落后于城市。第二，我国福利制度的设计与就业联系紧密，造成了就业者与失业者所享受福利的差距。我国传统社会福利制度的设计是以城镇就业者为中心的，基本形成了以企业或单位为保障的福利体系。个人一旦就业，便可以从单位获得住房、医疗、教育福利以及集体福利设施的享受，而缺乏就业人口的家庭或者孤老残幼则只能获得相当于社会救助的最低水平的福利待遇。我国这种与就业相统一的社会福利制度虽然保证了“效率”，却失去了对社会分配的调节功能。

（四）社会福利立法工作滞后。法制建设是社会福利制度化的重要保障，从建国以来我国在社会福利立法上做了不少工作，但相关的法律法规还不够完善，也缺乏系统性，影响了社会福利的改革进程。我国有关社会福利方面的法律大多是宏观性的政策指导，缺乏项目、操作流程等详细规定，造成了我国社会福利的管理、运行、监督机制都不够完善。另外，我国缺乏一部有关社会福利的综合性法规，导致我国出现社会福利的相关法律与其他法律体系相混淆的现象，使得我国社会福利制度缺乏系统化、规范化的法律体系。

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【关键词】深圳 率先建设 普惠型社会福利制度

【中图分类号】F127.9 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623（2013）04-0105-04

一、深圳率先建设普惠型

社会福利制度的优势条件与重大意义

深圳率先建设普惠型社会福利制度具有独特的优势和条件。第一，深圳经济发展水平较高。2012年深圳GDP总值突破2000亿美元，人均可支配收入突破4万元，人均GDP接近2万美元，人均GDP达到高收入国家水平。第二，深圳是全国唯一的既没有农村又没有农业人口的城市，没有城乡二元社会结构，城市化率达到100%，因而突破城乡二元结构、建设普惠型社会福利制度的历史包袱较少。第三，深圳社会福利在国内处于领先水平，市民收入和福利待遇等相关福利指标位居全国前列，这为率先建设普惠型社会福利制度提供了较好基础。第四，深圳毗邻香港。可以借鉴香港社会福利的先进经验。随着深港一体化发展。两地在社会建设和社会福利服务等方面的交流互动越来越密切，合作基础良好且合作前景越来越广阔。

在当前民生建设日益成为社会建设重心的背景下，率先建设普惠型社会福利制度。对于深圳经济发展和社会建设具有重大意义。第一，这是深圳经济社会向更高水平发展的必然要求。按照发达国家的经验，当一个社会人均GDP超过1万美元。它就具备实现“福利起飞”和建立高水平福利社会的条件。深圳经济社会向更高水平的发展，要求适时推动经济增长与社会福利同步发展，提高社会福利水平和民众生活质量。第二，这是深圳社会建设先行先试的重要突破口。要在以民生为重点的社会建设方面有所突破，必须在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，编织覆盖全民的保障基本民生的安全网，推动普惠型社会福利制度的建立和发展。第三，这是深圳建设民生幸福城市的重要任务。建设民生幸福城市，就是以人民福祉为重，突出民生质量和幸福指数，构建与经济发展水平相适应的普惠型社会福利体系。

二、深圳率先建设普惠型社会福利制度的进展与问题

近年来，深圳市在探索建立普惠型社会福利制度方面一直走在全国前列。2009年，深圳市与民政部签订《推进民政事业综合配套改革协议》，率先探索建立普惠型社会福利制度。2010年，普惠型社会福利制度建设问题被深圳市委市政府列为25项重大调研课题之一。2011年。深圳市出台“十二五”规划纲要和《关于社会建设的决定》，将普惠型社会福利制度建设列为深圳改善民生和社会建设的重要任务。同年《深圳市民政事业发展“十二五”规划》，提出健全社会福利体系，提高社会福利水平，到2015年将基本建成普惠型社会福利制度体系。2012年，深圳市第二次全市民政会议再次强调。到“十二五”末，深圳将基本建成整体社会福利水平国内领先，与经济社会发展水平相适应的普惠型社会福利制度。

近年来，深圳逐步建立以民生福利为重的公共财政导向，增加对社会福利的投入，2012年，在市政府投资计划中，社会建设和民生投入比重达83.6%。其中市财政安排教育支出增长32%，卫生支出增长35.7%，保障性住房支出增长32%。经过多年的改革发展，深圳市社会福利制度取得了长足的进步，福利覆盖面不断拓展，福利水平稳步提高，已初步形成了由社会救助、特殊津贴、社会保险、社会服务等构成的多层次社会福利体系。这些社会福利体系主要包含如下层次：一是制定的实施社会救助计划，主要包括最低生活保障、低收入居民社会救助以及针对单亲、残疾等特殊群体的救助计划，内容涵盖基本生活保障、教育、医疗和就业等各方面，旨在为收入低于一定水平的贫困和低收入者以及单亲、残疾等特殊群体提供基本生活保障。二是针对特殊群体的社会津贴计划，主要包括为失能老人、高龄老人、灾害受害者、优抚对象等提供一定的津贴和补助金，旨在为特殊群体提供基本生活保障。三是企事业单位职工“五险一金”，内容涵盖养老、医疗、失业、工伤、生育和住房等方面，旨在为在职人员应付各种风险提供基本保障。四是个人与家庭社会服务，旨在为特殊群体和有需要的人提供支持性社会服务，包括家庭综合福利服务、青少年服务、残疾人服务、安老服务、社区综合服务等社会服务。

尽管深圳市社会福利建设取得长足的进步，但与快速发展的经济水平相比，现行的社会福利体系却依然属于“补缺型”社会福利，与普惠型社会福利制度的目标相比尚有较大差距，这表现在如下几个方面。

1 “补缺型”色彩浓厚。在社会福利对象方面，深圳社会福利以两类弱势群体为主：一是收入低于一定水平的贫困和低收入者，如低保对象、低收入者和特困人员；二是高龄老人、残疾人、灾民、优抚对象等特殊群体。在社会福利形式方面，以现金和实物为主，强调物质救助和基本生活保障，在教育、就业、培训、技术和卫生保健等方面的发展性社会服务项目明显不足。整体而言，深圳社会福利的福利覆盖面和保障水平仍然偏低，补缺型色彩较为浓厚。据统计，2010年12月，深圳低保人数12283人，当年户籍人口251.03万，低保人数仅占总人数的0.49%。相比之下，综援受助人占人口总数的6.79%。

2 普惠化程度不高。目前深圳市社会福利主要基于选择主义，通过家计调查和类型划分，提供给贫困人口和弱势社群等部分公民，而非基于普惠主义，对更大范围的群体乃至全体市民提供的社会福利服务较少。例如，市民福利资格的获得多以拥有深圳户籍为前提条件，将大部分常住人口排斥在社会福利制度之外。不同地区、行业和部门之间的社会福利水平也存在明显差距，尤其是长期以来饱受诟病的社会保险“双轨制”。

3 总体福利水平偏低。从福利支出规模看，2010年，深圳财政一般预算支出1266亿元，其中用于社会福利和就业支出47.8亿元，社会福利支出仅占政府财政预算支出的3.78%。同年，香港社会福利支出达到376亿元，占政府开支总额的16.8%，在政府各项开支中排名第二，仅次于教育支出（占政府开支总额的22.9%）。从社会福利水平看。2010年，深圳低保标准为415元/月，当年深圳市职工平均工资为4205元/月，低保标准仅占职工平均工资的9.87%。香港综援标准因个案类型情况不同而不同，没有统一的综援标准，但平均折算下来大约4000元/月，据统计，目前香港收入中位数为13400元/月，综援标准占收入中位数的29.85%。

4 社会服务项目和规模较小。深圳市社会福利延续了内地社会福利普遍存在的重经济福利而轻社会服务的特点。一方面，目前社会福利服务主要包括家庭服务、青少年服务、残疾人服务、安老服务和社区综合服务，缺乏违法者服务、外来人口服务、医疗保健服务和临床心理服务等，服务项目和种类不健全。另一方面，与社会救助和特殊津贴等福利项目相比，个人与家庭服务的项目和规模都较小，占整体社会福利的比重较低。2012年第二季度，深圳民政事业经费实际支出2.9亿元，社会服务福利经费仅0.14亿元，仅占民政事业经费的4.83%。相比之下，香港社会服务支出一般占到社会福利支出的30%左右。此外，深圳市社会福利服务机构和从业人员明显偏少，与香港的差距较大。

5 社会福利体制机制不健全。在香港，政府与社会组织建立了制度化的公私伙伴关系，政府主要承担综援和紧急救助等小部分社会福利服务，社会组织提供全港90%以上的社会福利服务。深圳市绝大部分社会福利服务由政府部门或官办机构承担，政府在诸多领域大包大揽，既担当服务监管者，又担当服务供给者，福利监管与服务质素有待提高。政府与社会组织的合作主要停留于资金支持和服务购买，在政策制定和服务监管等方面的合作层次和水平较低。

三、深圳率先建设普惠型社会福利制度的路径与对策

深圳可根据“适度普惠、参照香港、国内领先”三大原则，发挥深圳经济基础雄厚、体制改革优先、城市化水平高和毗邻港澳等优势，充分借鉴香港社会福利经验，加快普惠型社会福利建设进度，分步构建与深圳经济社会发展水平相适应、覆盖全民尤其是弱势群体、总体水平国内领先的“阶梯式普惠型社会福利体系”。

（一）构建阶梯式普惠型社会福利体系

要在完善贫困和弱势群体基本生活保障的基础上，逐步拓展社会福利项目，完善阶梯式普惠型社会福利体系，提高社会福利普惠化水平。要让社会福利普遍惠及有需要的人和具有特定公民权的市民，形成覆盖全民尤其是弱势群体的保障民生的多重安全网。一方面，要优先和重点照顾老人、儿童、残疾人等最弱势群体，保障他们的基本生活需要。另一方面，要在教育、医疗、住房、就业、个人及家庭社会服务等方面发展多元社会福利服务。满足有需要的市民的福利需求。要逐步形成两条福利标准线，构建层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的“阶梯式普惠型社会福利体系”，实现底线公平与柔性调节的统一。第一条福利标准线是绝对贫困线，以现行低保和低收入线为基准，重点为贫困者、低收入者、特困人员以及老弱病残等弱势群体提供基本生活保障。第二条福利标准线是相对贫困线，以低于绝对贫困线150%～200%为基准，重点为老人、青少年、残疾、单亲和失业等特殊群体提供社会保护，不仅关注他们的基本生存所需，还关注他们在教育、医疗、住房等方面的支付能力。

（二）提高社会福利瞄准率和覆盖率

应当进一步提高社会福利覆盖率，逐步将有需要的群体尤其是弱势都纳入社会福利安全网，提高社会福利瞄准率。可以在巩固高龄老人津贴和重度残疾人津贴等现行各项现金津贴项目的基础上，适当增加津贴项目，照顾单亲、重病和失业等特殊群体的特别需求。比如，设立单亲补助金，帮助经济困难的单亲人士；设立生活补助金，为经济困难的重病和健康欠佳人士提供经济支持；设立交通补助金。鼓励失业者外出寻找工作。此外，要克服重户籍人口服务、轻外来人口服务的思想观念，提高社会福利对非户籍常住人口的覆盖率。重点有两个：一是逐步将有需要的外来人口纳入社会服务范闹，重点增加针对农民工和其他外来流动人口的劳动保障服务、权益保护服务和临时救济服务。二是重点扩大“五险一金”的覆盖面，扩大参保范围并尽快实现参保者保险关系跨区顺畅转移，真正实现“应保尽保”和社会保险的全覆盖。

（三）拓展个人-家庭-社区三位一体社会服务

要改变以现金和实物为主的传统社会福利模式，发展“津贴+服务”的社会福利模式，重点发展个人和家庭社会服务，将社会服务延伸至教育、医疗、住房、就业、文体娱乐、精神慰藉等各个领域，构建教育福利、医疗福利、老年福利、儿童福利、残疾人福利、就业福利、住房福利等多元社会福利体系。要以发展新型社会服务为突破点，通过专业社会工作队伍和专业社会组织，为有需要的市民提供一站式的个人和家庭问题的预防、支援和补救等社会服务。确保社会服务涵盖日常生活各领域，提升社会服务的瞄准率和覆盖面，满足不同群体的多元化、多层次服务需求。

（四）增加民生福利净支出

美国、英国、德国、法国和日本等发达国家的广义性社会福利支出一般占到政府支出的40%以上（这里的广义性社会福利支出包括医疗卫生、社会保障和就业以及住房保障等三个方面的支出，并不包括文化体育和教育支出），香港的广义性社会福利支出占政府支出的比重大约在30%左右。2012年，深圳市财政支出预算1709亿元，其中广义性社会福利支出预算101.8亿元。仅占政府财政支出预算的6%。应更好地处理经济发展与民生福利的关系，稳步增加在社会保障与就业、医疗卫生、住房等社会福利方面的财政支出。进一步提升民生净福利水平。既要提高社会福利项目的总体支出，也要适当提高社会福利支出占政府财政支出的总体比重。力争每年广义性社会福利支出达200亿元以上，占政府开支总数的比重达10%以上。要保障社会福利支出有序提高，建立动态的社会福利支出增长机制。

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一、巨大的“福利赤字”凸显福利制度改革迫切性

据预测，中国人口2020年将增加到14.5亿。未富先老、人口老龄化是中国一个突出的问题，据《华盛顿邮报》报道，2040年左右，中国将面临1280亿美元的巨额社会福利赤字。而另一方面，福利、保障制度越完善，人们的劳动欲望却越低。

1.“倒金字塔”的家庭结构与“家庭福利”的疲软

“新人口论”阻止了中国人口的任意增长，但同时客观上也构成了中国式“老龄化社会”的直接原因。在“家庭福利”问题上，一对夫妻可能同时面对两代老人，形成一个2∶4∶8倒金字塔结构的家庭。这意味着人口老龄化水平与福利水平的矛盾更加突出，城市家庭代际结构从金字塔型向倒金字塔型的转变，对传统家庭养老方式提出挑战（李培林）。“家庭福利”不堪重负，终将成为阻碍社会生产力发展的潜在危机。另一方面，以2005年为例，我国人均收入为1740美元，仅相当于美国人均收入的4%，日本的4.8%，韩国的10%。如果的“财富增长和人口增长不成比例”的逻辑仍然成立的话，这意味着中国人的“家庭经济”的增长将无力支付成倍增长的“家庭福利”支出。

2.居高不下的失业人口与就业的压力

截至2005年底，中国国有企业下岗职工仍有500多万人没有实现再就业，全国城镇登记失业人员还有681万，城镇登记失业率为3.6%（曾培炎2006年7月10号）。来自北京大学的另一个统计认为，中国城镇的实际失业率在15%到20%（萧灼基，2004）。对于中国农村的剩余劳动力没有准确统计，但估计在2亿左右。其中有1亿人到城镇打工了，还有1亿是潜在的失业人口，但他们不在失业统计之内，因为他们的劳动时间虽然不能充分利用，但毕竟还有一块土地可以生存。

城镇失业人口享受“低保”，事实上是对社会力量的一种浪费，不如将他们转变成一边享受低保，一边参与公共服务的社员（社区成员），即参保的同时也参与“福利义务”。这将使一部分低保人员转化为社会劳动的生力军，缓解由于单方面施救带来的依赖心理和社会福利的负增长。

3.农村在社会保障体系之外

在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。目前很多城镇职工未能享有社会保险，而广大农民则基本上未被纳入社会保障体系之内（景天魁）。我国农村老年人口中有退休金的比例只占5%，绝大多数老年人要活到老干到老，70岁以后普遍依赖子女的经济供养，由此产生了一系列问题。

为了让改革成果惠及广大农民，中央采取了诸多措施，但如果想切实让受益方受益，不应是单方面地付出，而是应激活受益方，让他们参与社会生产建设。这样可以避免受益方过度依赖援助，以免产生新的福利赤字。

4.社会的缺失

中国伴随经济体制改革出现的一个社会现象，就是个人主义开始膨胀。人们生活在“个人欲望的世界”里，缺乏真正的社会生活。所谓的“社会责任”、“义务”和“道德”没有坚实的人文土壤。中国目前贫困人口还有1.35亿，占全国总人口的10.4%，占世界绝对贫困人口7.5亿中的18%！“空巢老人”越来越多，据有关资料表明，目前我国“空巢老人”家庭已占老年人家庭总数的25.8%，这种现象不仅在大城市普遍存在，在人口流出的村落也非常突出。在道德滑坡日趋严重的今天，贫困问题需要社会力量的关怀。

综上所述，本来可以代替国家承担一部分福利的家庭，因为倒金字塔的家庭结构，在养老问题上呈现为一种消耗型家庭；福利赤字意味着我们没有足够的财力支撑这样一个庞大人口的中国社会福利；失业和贫富差距的压力始终伴随着中国的经济改革，农村尚有土地作为家庭福利的支点，但是城镇人口则容易变成社会的不安定因素；加之“社会缺席”，使得道德没有了土壤，即便有了一个良好的社会福利或保障的体系，也因为制度缺乏伦理基础而形式化。因此，应当激活个人在公共服务系统中的责任，使之成为“福利义务”，在国家、市场和社会中承担社会这一领域中的责任。这有利于“以人为本”的人性化建设、“和谐社会”的社会化建设。

二、福利制度改革面对的焦点问题

20世纪70年代中期以后，福利国家开始面临越来越严峻的挑战。福利赤字、公共开支与日俱增、民众的福利依赖严重等，日益暴露出福利国家的弊端。当前，福利制度改革已成为福利大国的热点问题。“福利国家”与“福利经济”这两种福利模式均面临同一个问题，即在社会福利与社会保障方面，物力和财力远远赶不上欲望增长的速度。这种欲望随着社会福利与社会保障制度的完善而“水涨船高”，因而它始终重复着一个逻辑：贫/富、强/弱二元对立关系，使得人人平等、社会公正卷入物质主义或技术主义的怪圈而欲速则不达。人们对制度的依赖心理导致自身“植物人化”倾向加重，这很可能也是福利赤字产生并居高不下的原因所在。公共服务的问题并非单纯的技术问题和制度问题，它只不过是实现福利理念的手段而已，人才是真正的问题所在。因此，公共服务社会化的研究，试图尝试如何让公共服务系统中的人成为对他、对己均有责任的主角。

围绕福利制度中的人的问题：1.在研究与实践层面，授受双方的强弱二元对立关系的弊端仍然未能得到充分的认识；2.在认识论意义上，居高临下的道德权威很难社会化，因为首先它不能自我检验，其次个体被集体主义所淹没；3.授受双方长时段互动的重要性。尤其是第三条，通过对实践公共服务社会化的志愿者的跟踪研究，我们发现，长时段的志愿者行动对双方的伦理都是一种考验；相反，在短期的、突发性的救助活动中却看不到这一点。公共服务社会化研究抓住公共服务的人性化这一点，预设“普遍福利”的相互参与，是实现人性化互惠和较高服务质量的重要途径，反思把良知寄托在技术和制度上的那种福利改革思想。

三、“福利义务”设想及其意义

“福利义务”，也就是“公共服务社会化”，其内涵是：1.给予每一个人参与公共服务性质的社会劳动机会；2.不能因公共服务的实施造成新的失业。换言之，享受“低保”和健康的“离退休”者同样可以参与一种公共服务性质的社会劳动；3.因为我们强调的是“福利义务”的制度化、社会化，所以公共服务的内容应该是面向普通人，有些最基本训练就能参与的那种社会劳动。为此我们模拟具体的实施方案并进行了跟踪研究。

“福利义务”是指国家发起的，具有法律效力的，公民参与的社会公共服务的义务活动。它类似于兵役，凡一定年龄的城乡居民（如18~69岁），均须在一定时间段以劳务形式从事国家安排的社会公共服务（包括公共安全的兵役）活动。

“福利义务”的工作范围：服役者根据国家指派，前往某地诸如学校、医院、福利设施、公共服务机构或社区等，并根据该机构的要求进行非专业性质的辅助工作（民间个人互助、亲属义务等不在此列）。

“福利义务”期间的费用：服役者的招募、培训、派遣、驻地生活等费用由国家负担。

人力资源调配：国家设立专门机构负责“福利义务”的执行，接收单位有责任接纳和管理服役者。

“福利义务”的回报：参与过福利义务的人员，可以在70岁以后终身享受来自公共服务社会化（福利义务）社会的回报。其他回报，诸如国家对纳税人的回报，通过市场行为购买的特殊服务等，构成一个互补的福利系统，从而实现“福利义务”在代际之间的交换，缓解“家庭福利”的压力。

“福利义务”有如下特点：1.福利义务的系统从招募、服役直到退役很像兵役，但它比兵役在时间上较自由（为期一年以上）。2.由于强调大众化，因而降低了“门槛”，给普通人的介入提供了可能。3.由于回报机制，它不否认善意地利己，将道德放在坚实的家庭福利的基础之上。4.将传统的家庭内部血缘义务关系转换成社区内部社员之间的义务关系。建议由政府划出试点行业或者省、市、区，进一步检验这一体系的可行性。

互惠性：在力所能及的时间和地点，参与一年以上的公共服务，将血缘的义务关系转变成社员（社区成员）的义务关系，既利己又利他，互惠互利。

以人为本：人力、物力、财力中，突出人力的人性化。

社会化建设：从人的社会（属）性、文化（属）性出发，建立普通人也能参与的公共服务系统，使道德建设成为可操作的社会实践。

道德化建设：将道德建设置于可操作的情景下，进行个人层面的和谐社会实践。

（本研究系中国社会科学院重大课题。在整个研究期间，受到中国社科院社会学研究所、北京大学、吉林大学、复旦大学、中山大学的人类学、社会学、人口学专业相关研究人员的批评与帮助。在此一并感谢！）

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为了进一步规范社会福利机构的涉外送养行为，维护被送养儿童的合法权益，保证涉外送养工作的健康发展，现作如下规定：

一、涉外送养的儿童必须是社会福利机构抚养的丧失父母的孤儿（以下简称孤儿）或查找不到生父母的弃婴、儿童。

二、社会福利机构送养儿童，应当向省级人民政府民政部门报送以下证明材料：

（一）社会福利机构负责人的身份证复制件。

（二）被送养儿童的户籍证明复制件。

（三）被送养儿童成长情况报告。

成长情况报告应包括以下内容：入院经过、入院初期的身体状况、在院期间各阶段的身心发育状况及免疫接种情况、性格特征及表现、喜好、与他人交往等情况。

被送养儿童年龄为0-6周岁的，还应提交《被送养儿童成长状况表》（见附件1）,此表每3个月填写一次。

（四）《被送养儿童体格检查表》及化验检查报告单（见附件2）。

体检应当在定点医院进行。定点医院应当是地（市）级以上的儿童医院或设有儿科的综合性医院。定点医院由社会福利机构的主管民政部门提出，省级人民政府民政部门审核批准，报中国收养中心备案。社会福利机构或其主管民政部门要与定点医院签订合作协议，明确双方的权利和责任。体检结果有效期为6个月，超过期限的应当重新体检。

被送养儿童是病残的，应提交病残诊断证明、检查报告、治疗情况报告等。

（五）被送养儿童2寸免冠彩色照片、近期全身生活照片。

被送养儿童是病残儿童且病残有外观表现的，还应提供病残部位照片。

（六）被送养儿童是孤儿的，应当提交《社会福利机构接收孤儿入院登记表》（见附件3）、孤儿父母死亡或者宣告死亡的证明、其他有抚养义务的人同意送养的书面意见。

被送养儿童是弃婴的，应当提交公安机关出具的捡拾弃婴报案的证明、《捡拾弃婴登记表》（见附件4）、《社会福利机构接收弃婴入院登记表》（见附件5）。

（七）被送养儿童年满7周岁以上的，应提交儿童有关情况的报告。

（八）被送养儿童是年满10周岁以上的，应提交该儿童同意被送养的书面意见。

三、社会福利机构送养弃婴、儿童，省级人民政府民政部门应当在当地省级报纸上刊登查找弃婴、儿童生父母的公告。自公告刊登之日起满60日，弃婴、儿童的生父母或其他监护人未认领的，视为查找不到生父母的弃婴、儿童。

公告应包括以下内容：弃婴、儿童的姓名、年龄、性别、身体特征、被捡拾的时间、地点、随身携带物品、公告期限、认领方式，并附1寸入院初期的正面免冠照片。弃婴、儿童入院前姓名不详、年龄为估算的，要特别注明。

四、省级人民政府民政部门负责审查社会福利机构报送的材料，着重审查以下内容：

（一）报送的材料是否齐全、有效。

（二）被送养儿童的身体发育状况是否达到相应的发育水平；体检结果是否达到涉外送养各项指标的要求，是否患有智力低下、脑瘫及其他潜在性的不宜涉外送养的疾病。

（三）儿童来源是否清楚，身心发育是否健康，道德品质是否良好。

（四）有无其他不宜涉外送养的问题。

省级人民政府民政部门审查合格后，填写《涉外送养审查意见表》（见附件6），由省级人民政府民政部门负责人签署意见，并加盖印章。

五、省级人民政府民政部门审查同意后，应当向中国收养中心报送以下材料：

（一）涉外送养儿童名单。

（二）本规定第二条所列材料的复制件。

（三）《涉外送养审查意见表》。

六、被送养儿童的材料报送中国收养中心后，省级人民政府民政部门应当做好以下工作：

（一）所报送儿童寄养在家庭的，适时通知社会福利机构解除寄养关系。

（二）如有国内公民申请收养，应当及时通报中国收养中心。若该儿童尚未选配外国收养家庭，优先安排国内公民收养；若外国收养人已同意收养该儿童，则不再安排国内公民收养。

（三）如发生儿童病重或死亡等重大情况不能送养时，应当及时书面通报中国收养中心。

七、中国收养中心为被送养儿童选择到外国收养人后，向省级人民政府民政部门发出《涉外送养通知》，由省级人民政府民政部门书面通知社会福利机构。

八、社会福利机构接到被送养儿童已被同意收养的通知后，应当做好以下工作：

（一）复查被送养儿童身心发育等方面的情况，如果情况发生较大变化不宜涉外送养的，应当及时通过省级人民政府民政部门书面通报中国收养中心。

（二）将收养父母的情况如实告诉7周岁以上被送养儿童，并为其提供心理咨询和辅导。

（三）做好交接被送养儿童收养登记的各项准备工作。

九、收养登记前，省级人民政府民政部门应视具体情况确定适当的融和期，以便收养人与被送养儿童相互了解和融和。省级人民政府民政部门应当在法定工作日和指定的办公地点安排外国收养人与被送养儿童、送养人见面，在确认收养关系当事人的身份无误后，由送养人向收养人介绍被送养儿童的情况和有关事项，并向外国收养人交接被送养儿童。交接被送养儿童时，送养人和收养人应当签订融和期间委托监护协议（见附件7）。

融和期满后，收养关系当事人对收养事宜无疑义的，收养人和送养人应当订立书面收养协议（见附件8），协议一式三份。

十、收养协议订立后，收养关系当事人应当共同到被送养儿童常住户口所在地的省级人民政府民政部门，依照《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》的规定，办理收养登记。收养登记完成后，省级人民政府民政部门应当及时将收养登记结果转交中国收养中心，并附收养登记证件的复制件。

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机关效能建设

乡镇人民政府机关管理制度汇编

一、学习制度

1、全体干部职工必须认真学习党的理论、方针政策，学习时事政治以及经济、法律、科技等业务知识，不断提高自身素质，增强工作能力和为人民服务的本领。

2、全体干部职工的学习要坚持自学为主，并与集中学习相结合，集中学习的时间和内容由机关党支部或组织办确定，由机关党支部或党政综合办公室组织，每月集中学习的时间不少于2天，无故不参加者按旷工论。

3、在学习中，干部职工应自备学习笔记本，并认真做好学习笔记，每季度由组织办对学习情况进行一次检查，检查情况将作为公务员年度考核的重要依据之一。

4、各办公室每月要办一期工作简报，全年要撰写2篇以上调研文章上报主管部门和党政综合办公室，力争上党报党刊。党政办每季度考核通报一次，凡完不成任务者取消评先表模的资格。

二、工作制度

5、机关上班实行双休日制，作息时间以党政综合办公室的通知为准，全体干部职工必须自觉遵守作息时间，不准迟到或早退，不准擅自离岗或串岗，不准做与工作无关的事情，若有违反，发现1次通报批评，屡教不改的，由纪委查处。

6、各办公室工作人员实行亮牌上岗（根据每个人的职务、职责和工作任务，由党政办统一制作工作牌），每个干部职工必须认真履行职责，妥善处理日常事务，搞好工作上的上传下达，确保信息畅通。

7、政府机关工作人员实行“三制”管理。即一是去向报告制，党政领导和机关工作人员有事或下乡，必须给党政办告知去向，由党政办当班人员做好去向登记，便于工作联系。长期外出又不告之去向的，按旷工论处。二是领导查岗制，由党政领导定期或不定期地对机关工作人员在岗情况进行检查，检查时做好查岗记录。三是考勤公示制。考勤实行一月一汇总，除联络组干部外，全体机关干部的考勤情况与年终补助挂钩，并予以公示，接受干部群众的监督。

8、全体干部职工必须自觉遵守纪律，顾大局、识大体，坚决服从组织的安排，凡党委政府安排的中心任务，必须服从统一调配，无故缺勤者按旷工论。

9、全体干部职工要争当遵纪守法的模范，娱乐活动要做到健康文明，严禁赌博，严禁汹酒，严禁吵架闹事，严禁搞封建迷信活动，若有违反，严格按党纪、政纪的规定查处。

三、请假制度

10、上班实行双休日制后，特殊情况或有大型活动不能双休的，由党政办提前通知，全体干部职工必须听从安排，无故缺勤者，按旷工论。

11、严格请销假制度，有事必须请销假并办理请销假手续，由党政办负责做好请销假登记，请销假记录要做到登记准确，情况明白。

12、请假必须按程序审批。党政领导班子成员的请假由书记、常务镇长审批，各办公室工作人员和联络组干部3天以内的请假分别由分管领导、管片领导同意并报分管机关的领导审批，3天以上的请假一律由书记、常务镇长审批。末经请假或超期不上班的，按旷工论。

四、会议管理制度

13、党委、政府研究决定召开的会议，由党政办负责承办，费用由政府列支，其他单位以党委、政府名义开会，必须经书记或常务镇长同意后方可召开，且费用由主办单位自行负责。

14、召开一般性工作会议，镇干部原则上在政府食堂就餐，其他人员在指定地点就餐，会议餐的标准每人每餐控制在15元以内；召开党代会、人代会、劳模会等重大会议，按党委政府研究的意见执行。原则上不安排工作餐，特殊情况由党政办统一安排。

15、会议期间，机关工作人员和在三友坪有住房的，不安排住宿，其他参会人员的住宿费每人每晚控制在15元以内，原则上由党政办统一安排。

16、开会实行签到制，与会人员必须按时参会，不准无故缺席，不准迟到或早退。若有违反，发现1次进行通报批评，发现2次责令书面检查并通报全镇或主管部门，发现3次的要严肃查处。

五、公文管理制度

17、上级来文、来电和发来传真，党政办要搞好签收分送。当班人员必须认真阅批并及时呈请相并领导阅示或转送相关部门办理，文件和传真还必须制作传阅单并将阅件作资料存档。领导阅批或转送相关部门后，党政办必须进行跟踪督办，确保落实。

18、本级党委、政府和党政办的发文，严格实行签发制度。党委文件、政府文件、党政办文件分别由书记、镇长和党政办主任或其指定的负责人签发。所有发文，由党政办负责审核把关，未经审签的文件一律不允许发出。

19、单位以党委、政府、党政办名义发文的，先由单位拟定文稿，再交党政办审核，按照发文程序审签后进行，政府只出文件头，所需费用由单位自理。

20、所有文印材料，由政府文印室负责打印，特殊情况需在外打印的，原则上由党政办同意并指定地点，否则，由经手人自行负责，财务室不结帐。

21、文印室工作人员必须按时上下班，确保文印室正常运转，若有加班任务，必须加班到直至完成任务为止。原则上不对外打印，不对外收费，特殊情况由分管领导审批。

22、文印工作人员必须加强文印设备的管理，严禁任何人玩电脑游戏或搞娱乐活动，操作员必须按照规程操作，防止人为造成设备损坏，凡人为造成文印设备损坏的追究当事人责任。

六、印章管理制度

23、党委印章由组织办保管和使用，政府印章、党政办公室印章由党政办保管和使用，印章管理员必须妥善保管，严防丢失，若因管理不善造成严重后果的，严格追究其责任。

24、党委印章、政府印章和党政办公室印章的使用。党委政府的行文、决定、人事任免、合同、项目、矿山开采等重大事项用章由书记、镇长审签后办理，其他事项用章由分管领导签后办理，日常事务用章由党政办主任按程序和规定办理。

25、印章管理员对盖章事项必须认真审定，不得随意盖章或，若因随意盖章造成严重后果的，严格追究其责任。

26、携带印章外出，必须做好领用登记，注明用章事由和用章时间，由经手人做好签领手续，并负责领用期间的一切责任。

七、接待管理制度

27、应由政府接待的，由党政办统一管理，在指定地点就餐，原则上由分管领导作陪，严禁多人陪餐。

28、政府接待实行台帐登记与接待通知单双控管理制度。接待单由党政办主任管理，交分管接待的人员填写。党政办分管接待的人员应按接待的情况据实登记台帐，交分管领导审核把关。每次接待应先与党政办取得联系，由分管接待的派送接待单。接待单上应根据陪同领导的意见载明接待标准和就餐人数等情况。

29、酒店或宾馆必须按党政办通知的就餐人数、接待标准作好准备，无特殊情况，超标准部分由其自行负责，党政办不予结帐。酒水等供应以接待需用为原则，末经陪同领导同意的服务项目，党政办一律不予认可。

30、每次接待完毕，接待情况应据实当场核算，陪同领导和党政办分管接待的人员均应在接待单上签字。

31、接待标准应按以下标准执行：①早餐人平5元以内；②中晚餐标准为：县级以上（含县级）领导原则上人平控制在20元以内，县级以下领导（不含县级）原则上控制在15元以内，一般接待原则上应低于上述标准，特殊情况确需提高标准的除外。

32、接待用烟一律在党政办领用，原则上不准在就餐酒店或宾馆列支接待烟，严禁用包包烟、条条烟或其他物品招待客人，凡在酒店或宾馆列支的上述物品，政府一律不予结帐。

33、被接待的单位或个人在酒店或宾馆的住宿费、电话费以及所购物品等，原则上由其自理，特殊情况必须由书记、常务镇长和分管机关的领导同意后方可结帐。

34、经费单独预算单位和经费单列的办公室，接待由其归口管理且负责结帐，原则上党政办不予安排，不由党政办统管。

35、财务室凭接待单对政府接待实行一月一扎帐，年终结算。接待前未与党政办联系的，原则上财务室一律不予结帐，由经手人负责。接待台帐与签单不一致的，必须先查明原因交分管领导审核后方可结帐。

36、因工作需要，镇内需在长岭、泗淌、杨柳池接待的，必须先与党政办联系，原则上以现金结帐，不予签单。接待开支由分管机关的领导审核后报销。在镇外需接待的，原则上不予签单，以现金结帐。

37、原则上不在盐池温泉山庄等高档消费场所接待客人，特殊情况须经书记、常务镇长或分管机关的领导同意后方可接待。

八、后勤管理制度

38、鉴于镇政府是租房办公，原则上保证机关工作人员一人一间休息室，在三友坪有私房和工作岗位不在机关的，不安排休息室。

39、政府所有公物实行登记造册、建卡，明确专人管理，若有丢失或损坏，由责任人照价赔偿。政府每年开展一次公物清理，干部职工休息室内的公物必须履行借用手续，不需用的退回集中保管，长期占用公物又末履行借用手续的，按侵占论处。

40、电费统一装表计量，实行分户管理。机关干部每人每月核销15度照明用电，机关干部在外居住的同样对待。

41、加强安全管理，认真做好“防火、防盗、防事故”工作。各办公室要做到人走灯熄，人走火灭。机关内，不准私拉乱接电线，不准存放易燃易爆物品。党政办分管后勤的人员要随时进行安全检查，做到防范于末然，若因疏忽大意造成安全事故，严肃追究其责任。

42、加强环境卫生管理，保持良好的卫生环境。会议室、楼梯、走道、厕所及办公楼周围的清洁卫生由党政办指定专人负责，各办公室的清洁卫生由其自行负责，党政办要随时进行检查，搞好跟踪督促。

43、加强政府食堂管理，搞好后勤服务。政府食堂由党政办指定专人管理，管理员必须认真负责，保证干部职工按时就餐和餐饮质量，并为各办公室、会议室及干部职工提供开水。食堂物资采购必须精打细算，按月搞好成本核算，并于次月2日公示。后勤管理人员和炊事员必须搞好食堂内外的清洁卫生，食堂用水、各类食品和采购物资要绝对保证无毒、无污染、无霉变，严防发生食品安全事故。

九、车辆管理制度

44、政府机关所属车辆由党政办统一管理和调度，用车前必须与党政办联系，由党政办按照先主要领导，后一般领导，先中心工作，后分管工作，先特殊情况，后一般情况等原则进行安排，一般下乡原则上不安排车辆。严禁公车私用和车辆外借。

45、原则上不租车。因特殊情况或紧急工作需要又无车辆安排的，由分管机关的领导同意后，由党政办落实租用车辆和发放租车单，所需租车费用由党政办根据行车路程、路况和用车时间统一定价，交分管机关的领导审核后，财务室凭租车单结帐。

46、小车司机要听从党政办统一调度，出车时党政办要做好日志，司机的出车情况和安全驾驶情况每月一汇总公示，并作为年终核发奖金和补助的重要依据。

47、小车司机对所驾车辆要妥善保养和检修，确保有出车任务时随叫随用，保证行车中的绝对安全。无出车任务时，要确保通讯畅通，保证可以随时联系。

48、小车加油实行专车核算，实行台帐登记，原则上由党政办指定地点，由财务室统一加油，特殊情况由随车领导负责，并注明情况，先由驾驶员背签，再由司机签字，分管机关的领导签字后方可报销。

49、小车维修由司机据实申报，属于一般维修的，由党政办组织落实，需大修或更换大件的，由分管机关的领导提请党委、政府集体研究后再指定专人陪同到指定的地点修理修配。

十、档案管理制度

50、严格执行《档案法》，各种文件和具有保存价值的材料，各办公室要做好收集、分类、编目、编号、立卷、装订等相关工作，确保所有资料统一归档，进入专柜。

51、各种档案资料一经入柜存档，任何单位或个人不得擅自涂改，若发现原资料有误，必须经有关领导和档案管理员按程序审签后方可更正

52、档案管理员必须妥善管理各种档案，要严防虫蛀鼠咬、丢失或损坏，查阅档案时要按有关规定办理，不准随意入柜取拿或携带资料外出。

十一、值班制度

53、实行双休日制后，星期六、星期天党政办和移民办要安排专人值班，确保信息畅通。

54、各办公室工作人员应认真做好岗位本职工作，做到依法行政，热情服务，自觉维护政府机关形象，坚决杜绝“门难进、脸难看、事难办”现象的发生。

55、政府机关各办公室应妥善安排值班人员，以方便群众办事。要做好上下联络和工作协调，确保各项工作有序开展，不断提高办事效率。应由各办公室完成的各项工作原则上实行对口承办，其进展情况要随时呈报主要领导或相关分管领导。

56、各办公室应做好各类信息的采编、处理、传递和报送工作，重大信息要在第一时间内报送党政办或分管领导，不得迟报或瞒报。

十二、财务管理制度（另行制定）

十三、附则

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>> 浅析我国低保制度与社会福利制度实施与运行中存在的问题 对我国国有企业福利制度的思考 对我国社会福利制度改革的思考 浅析我国社会福利制度存在的问题及发展对策 我国社会福利制度刍议 浅论欧洲积极福利制度对完善我国福利体系的启示 改革开放以来我国儿童福利制度理念变迁、评估与思考 我国社会福利制度改革的再思考：困境及对策 瑞典英国福利制度改革比较及对我国的启示 英国福利制度模式转变探析及对我国的启示 德国社会福利制度改革对我国的启示 北欧模式对我国社会福利制度的启示 谈我国弱势儿童福利制度的发展 韩国社会福利制度对我国的启示 对我国企业福利制度改革的思考 我国传媒行业中弹利制度的失范现象研究 基于智障奴工现象对我国残疾人福利制度的反思 澳大利亚企业弹利制度及对我国的启示 建立我国老年人社会福利制度的必要性 英国福利制度对健全我国社会保障体系的启示 常见问题解答 当前所在位置：l

[2]张莉霞.基于高校人事薪酬管理研究[J].人力资源开发，2015（9）

[3]钟虹，李化树.高校岗位绩效工资制度中公平分配问题探析[J].内蒙古师范大学学报（教育科学版），2010（7）

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关键词：福利制度转型；“适度普惠”型社会福利；城市社区服务

中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0004-05

“十二五”规划纲要明确提出：以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向“适度普惠”型转变，逐步提高国民福利水平，增强人民的幸福感。这表明，如何构建“适度普惠”型社会福利成为专家和政府部门普遍关注的问题。本文拟在对中国社会福利转型的脉络梳理基础上对“适度普惠”型社会福利实现路径进行探讨。

一、从“补缺”到“适度普惠”：中国福利制度转型的必然

1.中国福利制度的发展脉络。社会福利制度的发展是社会福利制度主义研究的重要议题，福利制度的分析必须在文化、社会经济和政治背景下进行。[1]中国福利制度的转型一方面与福利国家危机有着密切的联系，另一方面更与中国市场转型有着密不可分的关系，它是经济、政治、文化等其他社会制度互动的结果。

建国后中国社会福利制度发展经历了三个阶段。（1）传统福利的创建阶段（1949年―1956年）：政府包办的民政福利是社会福利制度的基本组成部分，福利对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴和残疾人等。城镇以职工福利为主，而农村则以集体提供福利为主。（2）传统福利的发展阶段（1957年―1983年）：这一阶段职工福利成为传统福利的中心，农村五保供养制度创立并发展。突出特点是板块分割的封闭体系(城市―农村)、“国家―单位”的运行模式和典型的补救式福利。（3）传统福利制度向新型福利制度转型的阶段（1984年―至今）：改革职工福利，促使其向原本的性质、地位和功能回归，扩大其服务对象范围。80年代中期民政部“社会福利社会化”思路的提出标志着中国社会福利的重大转型，其不仅仅是福利主体的转型，还包括福利目标转型、权利与义务关系的转型、福利价值取向转型等。而综合诸多学者对中国转型背景下社会福利制度走向研究的结果，可以将中国福利制度概述为补缺性为主导、多元福利部门参与的社会福利制度。现有的福利制度正是在此基础上建构和发挥作用的。

2.补缺型福利制度面临的挑战与冲击。比起改革前，中国社会福利制度虽有了较大的变化，如社会福利的保障范围逐步拓展，进一步健全了社会福利服务体系，社会福利的法制化、标准化、专业化水平得到了提升，但随着全球化和后工业社会的不断发展，社会福利制度赖以生存的外部环境发生了巨大变化，人们的生活方式、思想观念也在经历着变革，这些都使传统的“补缺型”福利制度受到挑战和冲击。

首先，全球化的挑战。全球化使得人们的价值观念、社会形态逐渐失去国界限制。欧美“福利国家”倡导的社会权利、公民身份等理念以及享有优厚的国民待遇等社会事实，都激发了国人对制度利的需求。且中国自加入世贸组织以来，全球化程度不断提高，已无法摆脱全球化的福利处境困局。其次，自20世纪90年代中期以来，威权主义社会秩序受到了挑战，并开始发生急剧变化。我国“补缺型”社会福利制度是在一定的政治制度背景（威权主义社会秩序）下形成的，体现为“三强三弱”，即强中央、弱地方；强政府、弱社会；强政府、弱市场。[2]在中国大陆，补缺型社会政策把福利放在附属经济发展的次要地位。但社会转型后，公民社会的发育程度越发成熟，福利服务对象的意识出现了从被动接受到主动参与的转变，而传统的“补缺型”福利却未给这些群体提供主动参与的机会和平台。再次，随着老龄化、少子化和单亲家庭的增多，中国的家庭结构出现了急剧变化，使居于主体地位的传统家庭照顾模式不堪重负。此外，由于激烈的市场竞争，社会也出现了贫富两级分化的趋势。因此，城市居民福利需求既体现出多层次化，又有一个迫切需要救助的贫困阶层，传统的“补缺型”福利模式已无法解决这些问题。

鉴于以上种种表现，中国福利模式必须改变。在构建和谐社会的大背景下，着眼于既推动经济快速发展又提高全体成员生存发展质量，既考虑到公平又考虑到地区差异，在过渡期提出的“适度普惠型”福利模式应是在坚持“普惠型”福利模式一般原则的基础上，积极借鉴“补缺型”福利模式的发展理念，体现适度性。

二、“适度普惠”型社会福利研究概况

2007年民政部在对中国福利改革与发展进行规划时，首先提出了“逐步拓展社会福利保障范围，推进社会福利制度由补缺型向适度普惠型转变”的思路，标志着中国福利制度转向了一个新方向。此后，众多学者从多个方面对“适度普惠”型社会福利进行了关注和研究。

既有的研究文献基本可分为两大类:第一类侧重适度普惠社会福利的概念、特征的研究。关于什么是“适度普惠型”社会福利，诸多学者并未给出一致认可的定义，大多是从与“补缺型”社会福利进行比较的角度来界定的。在大福利的概念下总结出其具有普遍性、多层次性和适度性的特点。在“适度普惠型”社会福利概念的界定和分析中，有关“适度”的理解，主要区别为以下三个方面：（1）从资源供给的角度看，适度福利就是基于有限的福利资源而向人们提供有限福利。（2）从政策发展的角度来看，适度福利则着重于福利项目及水平的积极而谨慎的拓展，这种积极相对于补缺式福利而言，福利范围是扩展的，但这种扩展又是有限的或适度的，以上两种都与各地经济发展水平有密切的关系。（3）从需要的角度来看，社会福利制度就是为满足人的需要而存在的。适度福利就是通过提供福利在一定程度上(而不是充分地)满足福利对象的需要。虽然上述几种理解各不相同，但又有许多共通之处：在发展社会福利方面应保持积极而谨慎的态度。一方面在原来的基础上扩展和发展福利，另一方面排除高福利(或福利国家)政策，同时考虑中国地域广阔、情况复杂的特点。其主要差异在于“适度”的取向不同：有的是福利对象上的“适度”，即相对于较狭隘的补缺型福利来说是适度扩大了对象的普惠。有的是福利水平和程度上的“适度”，不但是福利对象的扩大，而且是福利项目上的拓展。主要侧重点是“广度”上的延伸和“深度”上的扩展。

第二类侧重从宏观层面对适度普惠社会福利的建构进行研究，即如何实现“适度普惠”型社会福利制度对策和思路研究。有学者从全局出发，提出构建有中国特色的适度“普惠制”社会福利模式的目标体系、政策体系、发送体系和保障体系。也有学者认为构建“适度普惠”型社会福利体系可以从四个方面进行思考，包括最低保障由生存保障上升到发展保障、社会保险由体制性保险上升为国民性保险、社会福利由特殊群体福利转向公共福利、保障供给模式由补缺型向服务扩展型转变。此外，有学者对“适度普惠”型社会福利构建中的责任提出了要求，具体包括：政府责任优先、需要导向的制度建构、企业社会责任的承担、家庭福利责任的保护与激活、社会福利机构的培育与发展。还有学者把福利实现与社会工作相结合，认为建立需要为本的本土社会工作模式将满足社会成员多元需要,和“适度普惠”型社会福利制度建设目标一致，是推动“适度普惠”型社会福利的重要力量。同时，福利需要为本应该成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式，“适度普惠”型社会福利的目标即满足社会成员多元需要，提高社会质量，发展社会成员能力，使社会成员拥有接受社会福利的公民权利。

梳理文献发现，既有研究存在以下不足：诸多学者对“适度普惠”型社会福利的研究主要集中在目标体系、政策体系、管理架构、责任统筹分担等宏观建构层面，同时也对体制层面的改革提出了具体的要求。不可否认，这些探讨对构建“适度普惠”型社会福利制度具有重要的价值和意义，但着眼于中观和微观层面，“适度普惠”型社会福利通过什么样的载体和途径实现，如何与目前的社会福利工作对接起来，在实践层面如何操作等研究却相对较少。而这些却是关键而有待深入探讨的问题。基于此，从社区层面探讨其实现路径和具体策略乃是本文的意义和价值所在。

三、“适度普惠”型社会福利之实现路径

对“适度普惠”型社会福利实现路径进行研究，前提是明确“适度普惠”型社会福利的内涵。在以上诸多学者的研究基础上，本文认为“适度普惠”型福利是政府主导的、多元主体参与的、福利内容多样化、福利对象普及化、福利水平适度化的一种福利制度。传统的补缺型社会福利制度服务对象重点是老人、儿童和残疾人，而从公民权角度出发，“适度普惠”型社会福利应该惠及全体公民，以提高全体公民的福利水平。从此基础出发，借助具体的社区服务是实现“适度普惠”型福利的一种可能路径。

1.社区服务：“适度普惠”型社会福利的承载平台。随着城市社区建设的蓬勃开展和和谐社会建设的深入发展，以城市社区服务作为“适度普惠”型社会福利事业的实现路径和运作平台，是一条切实可行的路子。社区服务这一新生事物在政府倡导和扶持下，把满足社区成员需要作为目标，以社区服务机构为主体，发动社区力量，利用正式或非正式的资源，采取有效的形式和方法，为社区成员提供有偿、低偿和无偿的社区服务。其在满足社区居民需要、推进民生工程和实现“适度普惠型”社会福利方面发挥了重要的作用。因为社区服务与“适度普惠型”社会福利在服务目标和服务性质、服务对象和内容、服务运作方式等诸多方面存在着契合。具体如下：

（1）服务目标和特征的一致性。从“适度普惠”型社会福利的概念上可以看出，其目标具有一定的普遍性，即提高全体社会成员的物质生活和精神生活水平，保障社会的正常发展。而社区服务的目标在于通过提供服务，使每个居民都能达到生活自由、生活自立，同时，营造和谐的生活和居住环境。从以上分析可以看出二者服务目标都有两层：保证正常化生活和提供正常化发展环境。从特征来看，“适度普惠型”社会福利具有服务对象全民性、服务内容福利性的特征。不论是各种公共福利设施还是各种形式津贴，都是国家或社会团体免费或优惠提供的。社区服务属于社会服务，但又不同于一般的社会服务，具有区域性、互和福利性的特征，因此社区服务在某种程度上可以称为社区福利服务。[3]社区福利服务具有宗旨的福利性、社区福利服务范围的地域性、社区福利主体的多元性、社区福利服务对象的普遍性、社区福利资源的多样性的特点。[4]由此可见，“适度普惠”型社会福利与社区福利服务在服务目标和特征上具有高度的一致性，社区服务可以成为“适度普惠”型社会福利实现的依托主体。

（2）服务对象和内容上的契合性。随着社区建设的不断深化和完善，社区服务对象和内容得到了拓展。服务已经从传统的为老年人提供服务（从服务体系的角度出发主要是开展养老服务和日常生活照顾服务）、为残疾人提供服务（主要是帮助残疾人适应社区生活及帮助其就业）、为优抚对象提供服务（主要是开展多种多样的拥军优属活动）、为儿童提供生活服务（发展幼儿园、少年活动中心等福利服务设施）和为贫困者提供服务（如提供低保及各种扶贫济困活动）扩展到一般的为社区居民服务，这一点与“适度普惠型”社会福利对象是一致的。服务内容也已从简单的社会救助延伸到社区就业、社会保障、卫生和计划生育、社会治安、文化娱乐和体育、社区教育、便民利民等领域。在社区服务中，老年人和青少年是社区内服务需求比较强的群体。而“适度普惠型”社会福利在这部分群体身上也有所体现。如安徽省芜湖市镜湖区弋矶山街道对社区内老年人除了基本的医疗服务、最低生活保障服务、贫困救助外，还借助外力将镜湖区老年大学引入街道，开办了电子琴班、书画班、舞蹈班等，使社区内所有老年人很容易就能继续接受教育。同时还开办了“老年学校”和电子阅览室，让社区老人能终身接受免费教育。此外，在政府大力倡导居家养老模式和社区服务不断完善中，老年人养老基本实现了普惠型，有三个不同层次的机构供老年人选择：第一层次为社区内的，为生活困难、三无老人上门提供基本生活照顾服务的日间托老服务中心；第二层次是为本社区和附近范围老年群体提供养老服务的小型养老机构；第三层次为民间力量参与的养老机构，这些都为解决养老问题作出了重要贡献。

（3）运作机制上的融合性。随着市场经济的发展，中国传统的依靠政府主导的一元福利体系将会转变为多元福利体系。福利多元主义主张改变政府在社会福利服务直接供给中的角色，其角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理者、仲裁者和促使其他部门从事福利服务供给者的角色。[5]政府从福利领域撤出后的空间留给赢利组织、家庭、非赢利组织等，实际上是倡导社会福利事业“社会办”而不是“民政独家办”，实现真正面向全民、全方位的“社会福利”，而不是仅仅面向民政对象的“民政服务”。这种责任分担与“适度普惠型”社会福利是一致的。其“适度”就体现在运作机制上，涉及公民生存发展的“底线”之下的内容，包括基本医疗、基本养老、基本生活保障等由政府实施，而“底线”之上的如生活照顾、精神文化等则可以由市场、社会组织等去承担甚至个人去承担，在国家、社会、市场、个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制，从而使刚性的福利制度具有柔性的调节能力，达到惠及全体公民的效果。而社区服务一直提倡的是运作机制社会化，也就是要整合社区内的资源。这一方面与当前社区服务发展的困境有着密切的关系，另一方面也与人们参与社会事务的意识增强有关。社区服务对象和服务范围都在不断扩大，但专项服务资金很有限，因此吸纳更多的力量参与社区服务、使服务惠及所有居民是和谐社区建设的关键。因此，在社区服务中，投资主体既有政府、企事业单位，也包括个人和外资；社区福利服务的传递者既包括社区内的社区服务中心，也包括社区居民、志愿者和民间组织，是各方协作共同承担的态势，这与“适度普惠型”社会福利是融合的。

可见，现有的社区福利服务的典型经验与“适度普惠型”社会福利在诸多方面具有一致性，可以说，城市社区服务是实现“适度普惠型”社会福利的重要途径。“适度普惠型”社会福利实施的过程与居民民主自治、自我管理和服务相辅相成，社区服务不仅可以利用自己贴近民众的优势，发展自身的服务，改善人们的生活，增进人际关怀，而且可以作为社会福利体系、社会保障体系和社会救助体系的承接 “平台”。

2.“适度普惠”型社会福利实现之策略。现有城市社区服务体系对于满足社会成员的多层次需要、实现社会福利适度普惠的目标非常有利，同时，也有一些不足之处，如各地经济发展水平不同导致的社区服务水平参差不齐、民间组织和志愿者的介入缺乏长效的动力机制等。因此，如何整合社区服务资源，使城市社区服务形成一种长效的动力机制，是实现“适度普惠型”社会福利的关键。借鉴国外发达国家经验，同时结合我国实际，笔者认为应采取如下工作策略：

首先，在政策扶持和资金资助层面，政府应发挥政策指导、宏观规划和财政支持的作用。因为“适度普惠型”社会福利是政府主导的，所以在政策指导、资金资助等方面发挥作用是其主导作用的一种体现。推动社区服务更好实现“适度普惠型”社会福利目标的重要因素之一是中央政府和地方各级政府都要有制度性的公共支出以及动员民间融资的政策等。制定相关的福利政策和社区服务政策才能建立福利工作的长效机制，保证社会福利建设稳步、有序推进。同时，还要协调好福利部门间的关系。此外，无论是针对社区特殊群体的专门服务还是面向普通居民的便民利民服务都需要政府资金上的一定支持，如此才能实现有钱办事，才能实现具体服务项目的可持续性。

其次，在社区参与层面，应借助多种形式的外援，整合多种资源，真正实现社会福利社会化。最大限度地动员社区内志愿者参与社区服务，实行志愿者登记管理制度，是有效开展社区居家养老、扶贫帮困工作的重要实践途径。通过参与社区服务可培养居民的社区认同感和凝聚力，有利于形成良好的社区人际关系，从而提升整个社区的生存环境。同时，借鉴西方国家在福利多元化过程中大量引入非赢利组织的经验，可以培育和壮大社会公共福利组织。从某种程度上说，社会福利的社会化首先是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员开放来实现的。当前社会建设的一项重要内容就是培育和发展社会组织，在社区服务中引入培育和孵化出的社会组织与社会建设在这一点上实现对接，共同推进和谐社会建设。

再次，在具体的服务层面即服务传递者上要实现专业化。当前人们利益关系多元化、生活方式多样化的特征日益明显，人们的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，社会需求比以前更复杂。在社区层面满足这种需要要有新的思路和新的方法。社会福利服务领域引入专业社会工作者，可以创新服务方式，增强社会福利和社会服务的专业性，提高社会福利服务的质量和效果。如借鉴香港和国外的经验，逐步引入专业社会工作人才，构建正规服务架构，设计和落实老人、残疾人、儿童等照顾、康复、辅导等计划，提高服务的质量和水平，使有限的福利资源实现效益最大化，实现“适度普惠型”社会福利事业走法制化、专业化和标准化相结合的目标。为避免社区中专业社工行政化的问题，可以在社区中设置针对特殊群体服务的社工专业岗位，实行“公开招选、竞聘上岗、择优入围、依法选举”，并在制度层面通过政策性文件加以规范，保证其长效性。同时，应制定科学合理的评估机制，激励专业社工工作的积极性。

参考文献：

[1]Evers, A., “The Welfare Mix Approach: Understanding the Pluralism of Welfare Systems”. In Evers, A. & Svetlik, I. (eds). 1993. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Aldershot: Avebury.

[2]Batley, R．& Stoker，G．(eds)， Local Government in Europe[M]．London：Macmillan，1991:6.

[3]徐勇祥．社区发展论[M]．上海：华东理工大学出版社，2002：115．

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内容摘要：社会福利是个具有丰富内涵和宽泛外延的概念，但一直缺乏公认的定义。学者们从不同视角、不同理念对社会福利进行了描述和解释；而从词义内涵、产生根源、政策目标、服务对象、内容范围、资源结构等方面看，无论是作为学术概念还是社会制度，“社会福利”都应该包含并取代“社会保障”。从长远来看，中国社会福利的战略升级是必然的。未来的社会福利体系应包括基于就业的职业福利、基于公民资格的政府福利、基于收入的商业福利和基于爱心的慈善福利四部分。但从现实来看，这又将是一个长期渐进的过程。

关键词：社会福利 社会保障 概念辨析

问题的提出

社会福利是社会科学和社会政策中的核心概念。和许多社会科学术语一样，它一直被广泛使用，但又缺乏公认的定义。国内外对于社会福利有着不同的理解和界定。在西方社会，社会福利等同于“民主”、“自由”、“平等”等概念，它既是一种价值理念，也是一种宏观的社会制度。而在中国，社会福利是社会保障制度的一个组成部分，仅作为一种社会制度的子项目，没有得到应有的重视。长期以来，中国社会保障制度与社会福利制度的关系呈现典型的制度压迫或体制压抑状态，初级简单和最低层次的社会保障制度压抑高级、复杂的社会福利制度，既严重影响社会保障制度发挥应有的作用，又严重妨碍政府职能转变和社会福利制度建设（刘继同，2009）。因此，不论是出于社会研究还是制度建构的需要，都有必要对社会福利进行概念辨析。

不同视角和理念下的社会福利

社会福利是个具有丰富内涵和宽泛外延的概念。长期以来，国内外学者从不同角度对社会福利进行了描述和解释。集中表现在两个方面：

（一）不同视角下的社会福利

一般而言，社会福利既可以指社会福利状态，也可以指社会福利制度（尚晓媛，2001）。“作为状态的社会福利”涉及效用（幸福度、满意度、期望实现度）或资源（收入、财富、对商品的掌控）等福利经济学概念。“作为制度的社会福利”是将社会福利作为一种制度或政策。也有学者从政治学的“权利”视角，认为社会福利是国家为了保障公民权利而改善社会成员的生活质量（江治强，2010）。总的来讲，“作为制度的社会福利”是较为普遍的用法。

（二）不同理念下的社会福利

基于理念的差异，国内外学者主要从剩余性、制度性和发展性三个层面对社会福利进行解释。“剩余性（补缺性）社会福利观” 强调个人责任和保障性，要依靠家庭和市场作用来提供个人所需的福利。只有当家庭和市场的功能失调而难以满足个人需要时，国家（政府）才会承担社会福利责任；与之相对，“制度性社会福利观”强调集体责任和普遍性，认为国家（政府）有满足社会成员福利需要的义务，主张建立完善的法规政策体系，保证社会成员所需社会福利的供给。制度型社会福利提供的社会福利内容、丰富程度和水平均高于补缺型社会福利。“发展性社会福利观”将社会福利与经济社会发展整合起来，倡导建立一套旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不是去解决社会问题，其意义是追求“社会的公平和正义”。

社会福利与社会保障的比较

在社会福利与社会保障的关系上，目前争论的焦点是两者的包含问题，即谁的外延更大的问题。有两种观点：一是“社会福利”包含“社会保障”。代表人物是尚晓媛。她从理论和国际惯例及历史与现实的结合等方面对两者进行比较，认为把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是不恰当的（尚晓媛，2001年）；也有学者指出从两者的词源意义、发展规律及其社会功能等角度来看，社会福利应包含社会保障。社会保障是社会福利的子系统，是社会福利的基础和起点（田北海，2008）；还有学者从概念内涵、政策目标、内容形式、资金来源等角度对两者进行比较，认为当前我国对于社会保障概念的理解存在泛化倾向，社会福利是比社会保障内涵更为丰富的概念（董克用、孙博，2011）。

与以上针锋相对的是，有学者认为“社会保障”包含“社会福利”。如无论是从中国的社会福利历史发展路径出发，还是以中国现行法律、法规与官方文献为依据，社会福利在制度安排的层面上只能是整个社会保障体系中一个重要的子系统（郑功成，2011）；有学者从历史考察和辩证分析的角度，列举了大量论据，在肯定“大社会保障”的同时否定了“大社会福利”，认为“社会保障涵盖社会福利”（刘书鹤，2002）。

其实，作为学术概念的“社会福利”，是可以基于研究者的价值取向和专业背景进行不同界定的（郑功成，2011）。如果仅从概念本身来考虑，目前“社会保障”与“社会福利”概念的包含之争的意义不是很大，因为我们所理解的“广义的社会保障”其实就相当于国际上所理解的“社会福利”。但是从长远来看，把社会福利作为社会保障的一个组成部分进行制度设计，既不利于社会福利制度的建构，容易出现“过度保险化倾向”和“过度救助化倾向”，也妨碍了与国际学术界在社会福利研究方面的对话和交流。

现综合以往学者的研究，对两者进行比较，如表1所示。

可以看出，社会福利的词义内涵比社会保障更丰富，社会福利的产生根源比社会保障更复杂，社会福利的政策目标比社会保障更宽泛，社会福利的服务对象比社会保障更广泛，社会福利的内容范围比社会保障更全面，社会福利的资源结构比社会保障更合理。因此，“社会福利”应该包含并取代“社会保障”。

未来中国社会福利的建构

在讨论广义社会福利时，Titmass将社会福利分为三种类型：社会福利、财政福利和职业福利。借鉴Titmass的分类思路，结合我国社会福利制度的实际状况，可以建构新的社会福利体系，如图1所示。

（一）职业福利

职业福利是就业关联型的福利。在各福利主体内，政府是职业福利的倡导者和支持者，企业是职业福利的实施主体和责任主体，个人承担部分缴费责任。在组合上，企业提供的职业保险费用、个人缴纳的费用、加上政府的保险补贴构成了社会保险项目—“五险一金”。此外，企业可结合自身条件，兴办和完善各种企业内部福利，如企业年金、带薪休假、生活补助、交通补助等。职业福利的发展程度除了与企业自身的发展水平相关外，还与一个国家的福利政策、经济政策等相关。

（二）政府福利

政府福利是基于公民资格的福利。凡具备公民资格的社会成员具有权利享有。政府在应着重承担政策制定和资金支持的责任，在不同项目中又应有所差异。在社会保险项目中，政府应给予一定的保险补贴，以提高社会成员的缴费积极性，并维持社会保险项目的资金平衡；社会救助项目中，应坚持贯彻“选择型和基本生活水平”的原则，真正满足生活困难者的需要；福利事业是政府社会福利活动的最主要部分，包括教育福利、住房福利、健康福利等内容。政府应该承担全面责任，既要满足社会成员不同层次、不同方面的需要，也要兼顾经济社会发展的现实。政府福利的发展程度主要与一个国家或地区的经济水平、意识形态、福利文化相关。

（三）商业福利

商业福利是基于社会成员一定收入水平的一种福利项目，具有明确的盈利性特征。商业福利的主体是指商业部门，包括保险公司、基金公司等承担一定社会服务职能的民营企业和民办养老院、孤儿院、康复中心、学校等社会服务组织。前者主要满足社会成员在特殊保险、高层次保险等方面的需要，后者主要满足社会成员在养老、医疗、教育等方面的需要。商业福利的最大作用是弥补政府在社会福利领域的失灵。反过来，政府应尽可能鼓励商业福利的发展，并在政策制定和日常管理中予以扶持和监督。商业福利的发展程度与居民收入、国家政策和金融发展等相关。目前，我国居民人均收入水平仍处于较低水平，政府对盈利性社会福利组织发展的扶持力度极为有限，而承担一定社会服务职能的民营企业虽获得了较大发展空间，但其未来发展仍面临重重困难。商业福利将在社会福利体系扮演越来越重要的角色，应得到更多的关注。

（四）慈善福利

慈善福利是以社会成员和社会组织的爱心为基础的福利，包括社会捐助和社会志愿服务两部分。与其他福利类别相比，慈善福利的历史发展最久，效率也较高。但由于慈善福利是基于爱心者的能力和意愿的，因此其稳定性和持续性、规范性往往受到质疑。慈善福利的发展程度受到社会文化和社会环境的综合影响，发展的关键是慈善文化的繁荣和慈善行为的规范化。目前，我国的社会捐助仍主要表现为官方行为，以政府兴办和发起的各种慈善捐助活动为主。各类社会组织的能力和作用受到一定的剥夺和限制。社会志愿服务主要表现为爱心人士、慈善组织、爱心企业自发的关爱活动，随意性较大，资源较散乱，专业化程度不高。

从长远来看，我国社会福利的战略升级是必然的。在未来社会福利制度（社会保障制度）的改革和建构中，应围绕社会福利来进行。要突破传统的民政福利范畴，提高社会福利的地位，树立“大社会福利”理念，以社会福利统领社会福利（社会保障）事业发展，逐步将制度目标从保障人民基本生活上升到改善人民生活状况和提高生活质量上来，实现我国社会福利制度（社会保障制度）的战略改革和升级。

但从现实来看，社会福利的战略升级又将是一个长期渐进的过程。因为，长期以来，无论是在官方文件、媒体宣传还是学术词语的表述中，使用的都是“社会保障”，而非“社会福利”。同时，社会福利的内容被限定在特定的民政福利范畴，主要为弱势群体提供社会救助，这已被社会公众所接受。另外，政府的机构设置和资源配置均围绕社会保障来进行。因此，基于我国目前的经济发展水平、政治制度、文化传统、社会结构等因素，社会福利的战略升级将是一个极为复杂的长期过程，不能急于一时。

参考文献：

1.刘继同.社会福利制度战略升级与构建中国特色福利社会[J].东岳论丛，2009（1）

2.尚晓媛.“社会福利”与“社会保障”再认识[J].中国社会科学，2001（3）

3.江志强.社会福利概念、缘起与我国社会福利发展方向[J].中国民政，2010（3）

4.彭华民.中国组合式普惠型社会福利制度的构建[J].学术月刊，2011（10）

5.田北海.社会福利概念辨析—兼论社会福利与社会保障的关系[J].学术界，2008（2）

6.董克用，孙博.社会保障概念再思考[J].社会保障研究，2011（5）

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［关键词］社会福利；社会工作；社会制度

［中图分类号］C3［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2008）10－0054－04

一、两种社会福利概念

在“社会福利”的概念上，存在两种理解，即狭义的理解和广义的理解。

狭义的社会福利观往往将社会福利仅仅理解为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务，它的对象是所谓的弱势群体，即社会的边缘群体。社会福利被理解为针对弱势群体的社会福利服务。理论上对社会福利的狭义理解，在实际政策上即表现为中国社会福利制度框架。在我国社会福利往往又被狭义上称为民政福利。因为不管是城镇“三无”对象的收养、农村“五保户”的供养，还是城乡的济贫救灾，都属于民政部门的工作范围。上述狭义的社会福利观点及其政策实际上是将社会福利仅仅理解为社会保障。尚晓援（2001）曾经指出，表面上看，将社会福利阐释为社会保障只是对西方经验进行中国诠释的过程中产生的误解（把在西方以社会保险为主要内容的“社会保障”“阅读”为社会福利制度的主体）；但本质上是，中国从西方读出的是自己的制度，并根据这一误读来设计中国的制度。

与狭义的社会福利观相对应，还存在着一种对社会福利的广义理解。在国际比较社会政策的研究和对福利国家的研究中，一般使用的都是广义的社会福利概念。美国著名的社会政策研究专家米基利认为社会福利是“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种情况或状态”（Midgley，1997）。从米基利的定义中，可以看到社会福利状态指的是“人类正常存在的一种情况或状态”，它实际涉及人类社会生活非常广泛的方面，包括社会问题的调控、需要的满足、发展潜能的机会等。可以看出，广义的“社会福利”有两个层次的含义， 它可以指社会福利状态，亦可以指社会福利制度。

对社会福利的狭义理解和广义理解涉及到如何认识社会福利和社会保障之间的关系问题。在有关社会福利和社会保障之间关系的问题上有三种观点。一般来说，在社会福利和社会保障之间的关系上持第一、第二种看法的人易于将社会福利作狭义的理解，而在社会福利和社会保障之间的关系上持第三种观点的人易于将社会福利作广义的理解。

第一种观点用“社会保障”来诠释“社会福利”。1991年出版的《中国大百科全书．社会学》的定义为：“国家和社会为增进成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度。旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能地提高他们的生活质量。社会福利狭义指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施。”此处无疑将社会保险等同于社会保障，而将社会保障理解为社会福利。

第二种观点将社会福利视为社会保障体系的一部分。如侯文若在其主编的《社会保障实务大全》及其他多种社会保障著作中，将社会保障划分为三大层次，即最低保障――社会救助，基本保障――社会保险，最高保障――社会福利。这里的社会福利显然是对人们在解决了基本生活需要基础之上的一种较高层次的物质或精神需求的满足。

第三种观点则认为社会保障只是社会福利体系的一部分（尚晓援，2001）。虽然社会保障是社会福利体系中最基础、最重要的部分，但也不能由此将社会福利等同于社会保障。“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。

二、狭义的社会福利概念的局限

在目前推进社会福利社会化、社会福利市场化的社会背景下，狭义的社会福利概念所具有的局限性在理论和实践层次上都显现出来。具体表现在以下三个方面。

首先，狭义的社会福利概念将社会福利仅仅理解为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的服务。而从西方国家的社会福利实践的历程来看，对社会福利的理解经历了一个从剩余性社会福利到制度性社会福利、再到发展性社会福利的过程。

剩余性社会福利观点假定，在通常情况下，家庭和市场是满足个人需要的自然渠道。作为满足个人需要的第三种社会机制的社会福利制度，只有在特殊情况下才开始介入，比如发生家庭危机导致家庭解体、较大范围的经济萧条或者个人年老、疾病等情况时，个人需要不能通过家庭和市场两个自然渠道来实现。社会福利制度往往被视为家庭和市场的支持系统，起到防止意外紧急事件的作用。当家庭、市场重新正常运作之后，社会福利制度就会撤回。福利制度具有暂时性、替代性等特征，往往带有“施舍”或“慈善”的印记。福利的接受者常常被视为社会的弱者或是市场竞争中的失败者，从而带有“污名”的社会标签。

在制度性社会福利视角看来，社会福利是现代社会结构中常规化的、永久性的、必需的而且值得称赞的重要组成部分，是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制。制度性社会福利视角把社会福利的对象从特殊的弱势群体（如穷人、病人、残疾人等）扩展到社会中的所有公民，从“被保护者”或“非正常人”扩展到“普通人”，从而实现了从选择性社会福利到普遍性社会福利的转变。社会福利的接受者不再被视为社会弱者，社会福利被视为公民的一项正当的社会权利。

发展性社会福利认为下列各重要因素才是社会福利发展的目的：以提高全民生活水准来加强人类福利；确保社会正义及公平分配国家的财富；加强人们的能力以达到在健康、教育、参与社会发展方面的极致。在发展性社会福利看来，即使制度性社会福利的观点也把社会福利作为防止或矫正社会问题的制度。发展性社会福利要求社会建立起一套仅仅旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不只是去解决社会问题。1968年在纽约召开了联合国第一届国际社会福利部长会议，会议中最重要的议题就是认识并强调“发展性社会福利”的观点。1979年，联合国经济及社会委员会通过了第18项决议案《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的理念，并制定了相关的实施战略。发展性社会福利观，将社会福利的理解推进到了一个全新的阶段。

其次，狭义的社会福利概念将社会福利等同于社会保障或者视为社会保障的一部分，混淆了社会保障和社会福利的概念差别，不适宜于全球化趋势下社会福利理论与社会政策的国际交流。

社会保障的术语，最早见于美国1935年的《社会保障法》，最初的意思是指收入补贴。其后，这一术语被许多国家和有关国际组织接受并使用，其含义也扩大了，其他类型的收入保护项目， 如社会救助亦被包括进来。目前，收入保障的核心项目是社会保险、社会救助、雇主责任和社会津贴（指对特殊社会群体如有儿童的家庭的补助，一般按人头付给，不附带家计调查条件）。社会保障制度的目标是针对现代社会中8 种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业（及失收）、丧偶和失怙，以保障现代社会中人们的收入安全。

社会保障在各国的发展与国际组织，和国际劳工局的努力有很大关系。国际劳工局以在世界范围内改进劳动关系和工作条件为宗旨。为此，它大力宣传社会保障，特别是社会保险。1984年，国际劳工局在《社会保障导言》中对社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴。”《新大不列颠百科全书》把“社会保障”的词条列在“社会福利”之下，对社会保障的解释如下：“在国际上，社会保障这一术语意味着所有已经为立法建立的集体措施， 以便当个人或家庭的部分或全部收入来源受到损害或中止时，或当他们有大笔的开支必须支付时（如抚养子女或支付医疗费用），维持他们的收入，或对他们提供收入。因此，社会保障可能是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。对医疗、康复、家庭疾病护理、法律帮助和丧葬的待遇可能以现金也可能以实物（服务）的形式提供。社会保障可以按法庭的命令提供（如对事故受害者的赔偿）， 也可能由雇主、中央或地方政府，或其他半公共或独立的机构提供。”在提供方式中，《新大不列颠百科全书》列入了雇主责任制、公积金制、社会保险、全民待遇和负所得税等5种。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加。不过，在一些国家，特别是拉丁美洲国家，社会保障一词也包括由社会保障组织提供的医疗项目。一般来说，除去医疗项目，社会保障在发达国家可能是最重要的社会项目，政府在这方面的支出也远较教育、住房和社会工作服务为高（尚晓援，2001）。

总而言之，与社会福利相比，社会保障有特定的含义和制度目标，它的内容确定得多，制度目标也有限得多。在现代工业化和市场化的社会中，为了达到社会福利的理想状态，收入安全是最重要的方面。无论是为了疗救社会病态（如失业、贫困造成的生活痛苦），还是为了满足人类生活的基本需要，收入保障都是最基本最重要的方面。社会福利制度是为达到社会福利状态而作出的制度安排，它的制度目标比收入安全自然要宽泛得多，它不应该是仅仅以收入安全为目的的社会保障制度的一个部分，恰恰相反以收入安全为目标的社会保障则是社会福利制度中最重要的方面，是社会福利服务项目之一。

第三，狭义的社会福利概念将社会福利理解为仅仅是针对弱势群体、边缘群体的福利服务，不利于正确认识社会福利与社会工作在历史发展中的相互关系，不利于当代社会工作对象、内容以及形式的拓展。

社会工作和社会福利紧密相关。社会工作和社会福利在西方社会的发生、发展几乎是同步的。早期的社会福利形式主要是济贫。1601年英国女皇伊丽莎白颁布旧《济贫法》法案，正式承认政府对济贫负有责任，并建立了初步的救济行政制度，颁布了救济工作的细则，成为各国现代社会救济事业的开端。1834年英国政府颁布并实施新《济贫法》。和旧济贫法相比，新济贫法的突出特点是认定要求社会救济属于公民的合法权利，实施救济则是国家义不容辞的义务；并且认定救济不是单纯的消极行动，而是一项积极的福利举措。作为现代社会保障体系之一的社会救助，第一次通过法律程序颁布并确立下来。与此相适应，西方社会早期的社会工作主要以“慈善组织会社”的实践、社区睦邻运动等形式展开。

19世纪80年代由德国俾斯麦政府推动颁布并实施的一系列社会改革，成为西方社会福利发展史上最具影响的事件。作为现代社会保障制度的核心的社会保险第一次出现于历史舞台。在俾斯麦政府的社会保险计划中，工人、雇主与国家各自承担相应的义务，从而建立了当时世界上最完备的工人社会保障制度。继德国实施社会保险之后，欧美等其他国家纷纷仿效。各国社会保障制度的建立促进了专业社会工作发展：国家通过制定法案或政策，执行对社会福利的管理，使作为间接社会工作方法之一的社会福利行政开始登场；社会保障制度的建立，福利服务的提供为社会工作者提供了新的、比较规范的活动空间。

“贝弗里奇报告”则为战后福利国家描绘出初步的模型。以此为基础，英国政府自1945年起，陆续出台了国民健康服务、国民保险法、教育法案、房屋政策及国民救助法案等一系列社会保障法案。1948年，英国首相艾德礼宣布英国已成为“福利国家”。继英国之后，瑞典、法国、丹麦、挪威、西德、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等先进工业化国家也纷纷按照“福利国家”模式重建并扩大社会保障项目，并先后成为“福利国家”。美国、澳大利亚、日本、新西兰也仿效“福利国家”构建本国的社会保障体系。战后西方国家建立起项目齐全的社会保障制度，除了退休金保险、失业保险和医疗保险三大基本保障外，各国还纷纷设立了各种补贴和救助项目，像孕妇补贴、产妇补贴、幼儿补贴、学童补贴、住房补贴、低收入家庭补贴、寡妇补贴等，有些国家设立的保障项目达到几十种之多。“福利国家”的出现，使得社会工作作为福利国家的一项基本制度受到空前的重视，其提供服务的专业方法得到认可和发展，社会工作由主要面向弱势群体的专业开始成为面向全体国民的专业。

三、广义的社会福利视野

一般来说，社会福利从理想到现实要经过三个层次，即社会福利思想、社会福利制度和社会福利状态。社会福利思想是一种对社会福利状态的设想，属于一种意识形态。社会福利状态是指人类生活中的幸福和正常的状态，是和贫困、疾病、犯罪等社会病态相对的。社会福利制度是国家和社会为实现社会福利状态而设计的一系列社会福利政策、社会设置，它是将社会福利思想变为社会福利状态的中介。美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的定义为：第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态（Barber，1999：454）。总之，广义的社会福利视野应该包括以下几个方面，即作为一种积极的社会建设的意识形态形式的社会福利思想或者价值观念、对人们当下的一种社会福利状态或者幸福状态的重视、强调为达到社会福利状态而作出的制度安排。其中最重要的是社会福利的制度安排。

在讨论作为制度的社会福利时，一般会涉及4个重要方面：社会福利的目标体系，社会福利的对象，社会福利的项目体系，以及社会福利的资金和服务的提供体系。其中，目标体系是最重要的。社会福利的目标体系（即社会目标）反映了政府对自己责任的界定。这些社会目标反映了社会福利制度内在的价值观念。一般说来社会福利的目标体系包括下述3个层次的目标（尚晓援，2001）。第一，社会救助层次，如一个社会可以针对绝对贫困、犯罪等社会问题，把对最困难的和有问题的群体的救助和提供服务作为目标，通过建立社会安全网，保障所有的社会成员都能生存和免于绝对贫困。这是为实现最低层次的社会福利状态所做的制度安排。第二，收入安全层次，如在工业化和市场经济的条件下，对大多数依靠工资生活的人来说，收入安全是最重要的。现代社会中有8种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业（及失收）、丧偶和失怙。作为社会福利制度的一个重要组成部分，针对收入安全的社会保障制度，其目标就比较具体，主要是针对这8种收入风险。所以，社会福利制度不仅为有困难和有问题的群体提供救助，也为大多数人提供收入保障。第三，如果国家把自己的目标定在更高的社会福利层次上，就可以把促进社会平等和为所有的人实现发展的潜能作为目标，建立和实施自己的社会福利措施。这是更高层次的发展。在这个层次上，社会福利制度不仅包括社会安全网、社会保障，还包括更进一步的收入再分配的制度措施。

根据劳动力商品化的程度，丹麦学者埃斯平安德森于1990年将主要的社会福利制度区分为自由型、保守或合作型及社会民主型等三类（Andersen，1990）。在自由型福利国家，人们认为社会福利不应降低工作伦理，它应是有限的、以家计调查为前提的，一般伴有社会歧视。这类国家有美国、英国等，在这类国家，一般不存在劳动力的非商品化。在保守或合作型福利国家，劳动力中度的非商品化，社会福利作为公民权的一部分的观念被广泛接受，但传统的权威结构和合作主义的安排对这种公民权有很大影响。宗教的和传统的关于家庭和性别分工的信仰占有统治地位，教会和志愿组织在社会福利供给中发挥着很大的作用。在社会民主型福利国家，劳动力高度非商品化，社会福利项目高度制度化，社会服务在国家的福利供给中所占比重极高，政府成为确保人民的福利需要得到满足的基本机制。这类国家以瑞典为代表。

总而言之，广义的社会福利概念注重一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态，强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用。广义社会福利的对象扩大到了全体公民，社会福利的项目从针对弱势群体的社会救助和社会福利服务扩大到了包括社会保障、教育、医疗、住房、就业、社会工作服务等项目，广义社会福利的提供者也扩大为全社会。

四、积极拓展社会工作

广义的社会福利视野强调社会工作服务对象是全体公民。狭义的社会福利制度主要针对社会弱势群体的福利服务的制度设计。多年来狭义的社会福利概念主导着我国的社会福利政策，使得社会福利范围比较有限，服务对象主要以民政工作对象为主，主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等。社会福利制度框架主要由社会救济、社会保险、社会福利（狭义）、优抚安置和社会互助五部分组成。社会福利，往往只是“民政福利”，这种“民政福利”的社会福利观念仍然停留在19世纪末20世纪初期的水平上。广义的社会福利视野注重西方社会福利从剩余性社会福利到制度性社会福利、再到发展性社会福利的发展经验。社会福利、社会工作的对象不只是特殊的弱势群体（如穷人、病人、残疾人等）而是社会中的所有公民。社会福利是公民的一项正当的社会权利，社会工作服务则是社会福利服务的重要构成部分。

广义的社会福利视野强调社会工作的积极性、建设性。狭义的社会福利指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务。这种服务在社会生活中的作用是“补缺”性的，所涉及的项目是传统的社会工作的内容。长期以来，社会工作在社会生活中扮演消极、负面、边缘化角色，和社会各界普遍缺乏和误解社会福利、社会政策观念十分相关。

广义的社会福利视野强调社会工作内容的广泛性。在欧美国家，社会保障是社会福利的基础组成部分，社会保障功能层次较低，主要局限于贫困救济、收入保障和劳动者年老、失业、疾病保险等，发挥社会稳定机制作用，而教育、卫生、住房和就业服务等社会服务是福利主体。由于狭义的社会福利观念，将社会保险等同于社会保障，又将社会保障等同于社会福利或者将社会福利视为社会保障的一部分，使得中国社会福利依附和包含在社会保障范围内。欧美国家视为“天经地义”福利服务的市政公共服务、福利津贴、教育服务、住房服务、卫生服务和就业服务在中国社会中都未被纳入福利范围。显而易见，中国的社会福利服务范围基本停留在收入保障与物质福利的层面上，社会关系、精神心理和社会服务保障尚比较落后，由此导致社会工作的内容也十分狭窄。联合国社会委员会将社会工作分为：调节社会关系、进行职业介绍和职业辅导、实施社会安全或社会保险、倡导合作事业、进行社会教育、举办儿童福利、心理或精神卫生服务、公共卫生服务、伤残康复、参与住宅规划、进行公共救助、实行老年救助、推进城乡建设、推进社会运动、从事社会福利行政、社会工作教育等方面的工作。由于狭隘的社会福利观，在联合国社会委员会的社会工作分类中大部分类型在我国现今的社会工作实践中仍然有待于进一步拓展，因此迫切需要树立广义社会福利观以及公共服务与社会政策理念，扩大社会福利范围，建立现代取向的社会工作体系。

广义的社会福利视野强调社会工作的最终目的是促进一种普遍的社会福利状态的实现。社会福利状态是指人类生活中的幸福和正常的状态，是和贫困、疾病、犯罪等社会病态相对的。社会工作是一种将社会福利的制度设计转化为社会福利状态的积极的实践活动。发展性社会福利认为下列各重要因素才是社会福利发展的目的：以提高全民生活水准来增加人类福利；确保社会正义及公平分配国家的财富；提高人们的能力以达到在健康、教育、参与社会发展方面的极致。广义的社会福利视野能够为社会工作提供一种更为普适的价值导向。

广义的社会福利视野强调社会工作是现代社会中社会福利的制度设计的重要组成部分，是一种现代社会的制度建构。在20世纪90年代英国出版的《新大不列颠百科全书》中，“社会福利”的条目下包括两个主要的子项目，即（1）社会工作：个人社会服务；（2）社会保障：政府的福利项目。可见社会工作、社会福利、社会保障是三个相互关联的概念。社会工作和社会福利几乎同步产生、同步发展，是世界工业化和现代化的产物。在19世纪末、20世纪初，社会工作还只是一种与慈善相联系的、由民间非营利组织及其工作人员向穷人提供社会支持的方法和手段。二战前后，福利国家制度的建立，欧美国家相继通过了一些社会政策或立法，确立了专业化与职业化的社会工作制度，并将其作为政府实施社会管理和提供社会服务的重要手段。此后，世界上许多国家和地区也逐步建立了社会工作制度。作为实现社会福利服务的手段的社会工作，由此成为现代社会制度中重要的制度设计。

总而言之，树立广义的社会福利观，对于在不同文化背景和不同社会背景下的中国本土化的社会工作是至关重要的。没有广义的社会福利观念，社会工作就必然会停留在扮演消极、负面、边缘化的角色上。只有当社会工作成为现代社会福利制度设计的一部分之后，社会工作才能真正成为现代社会的一种社会服务、社会管理的手段，才能够发挥真正的社会建构的作用。

参考文献：

［1］李迎生．社会工作概论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003．

［2］侯文若．社会保障实务大全［M］．北京：新华出版社，1994．

［3］尚晓援．“‘社会福利’与‘社会保障’再认识”［J］．中国社会科学，2001，（3）．

［4］Ashford，Douglas Elliott，1986 The Emergence of the Welfare States Oxford，New York：Blackwell.

［5］Barber，Robert L.ed.1999 The Social Work Dictionary 4th Edition Washington D.C.：NASW Press.

［6］Cochrane，Allan and Clark，John eds.1993 Comparing Welfare States：Britain in International Context，London ：Sage.

［7］EspingAndersen，Gosta.1990The Three Worlds of Welfare Capitalism，Cambridge：Polity Press.

［8］Midgley，James 1997 Social Welfare in Global Context，London：Sage.

［9］Midgley，James and Tracy，Martin B.1996.Challenges to Social Security：an International Exploration，West Port，Connecticut and London：Auburn House.

篇10

一、公共服务体系的构成

我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。

公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

二、公共服务体系的法律架构

（一）社会救助法律体系

它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。

（二）社会保险法律体系

主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。

（三）社会福利法律体系

一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。

（四）优抚安置法律体系

主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。

三、公共服务体系法律的缺陷

（一）立法层次较低

立法层次仍主要停留在条例、办法、决定、通知的层次，而缺乏专门的社会救助法、社会福利法等。同时，配套法律法规也比较匮乏，相关法律条文大多散见于各类规范性法律文件中，整体上并未呈现出规范、健全的法律法规体系。这导致公共服务呈现出落实无力的实践缺陷，本应得到社会救助的困难群体却往往难以获得医疗救助、教育救助、灾害救助等最基本的社会保障。

（二）支撑法律实施的资金不足

近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。

（三）法律适用对象不统一

我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。

（四）立法滞后于实践

我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。

四、建议

（一）转变立法理念

要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。

（二）提高立法层次

要尽快出台效力等级更高、规范对象全面的公共服务法律法规，通过法律的强行性规定，保证人们享受公共服务的均等化。要出台规范社会福利的专门法律，从福利项目、资金筹集、监管机构、法律责任等各方面完善专门立法及相关配套制度。

（三）及时修法以适应社会实践

要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。

（四）完善公共服务法律框架的体系化建设

要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。

（五）补充配套体系以增加可操作性

应尽快出台公共服务制度的配套措施，解决部分法律规定操作性弱的问题。如出台《社会保险法实施细则》，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。对于《社会保险法》中授权国务院另行规定的相关事项，宜尽快通过出台相关的具体行政法规或部门规章予以明确。

（六）加强公共服务制度的相互协调