社会救助论文范文

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（一）城市流浪乞讨人员社会救助制度缺乏完整性和统一性社会救助制度在实际操作过程中应有完备、系统的救助体系，城市流浪乞讨人员救助工作才能有序开展。目前我国现行的社会救助制度并没有完整的体系结构和法律框架，社会救助的法律法规主要以政府部门的权能为基础，其他职能部门协调配合，各部门间职能交叉，权力重复设置，这些法律法规效力单一，内容冲突。[5]另外，虽然我国覆盖城乡的新型社会救助体系已初步建立，但是由于还处在初级阶段,尚不能有效地保障困难群众的基本生活需求，广大农村地区社会保障发展仍然严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄，尤其是城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、医疗教育住房救助、法律援助等制度发展缓慢，针对城市流浪乞讨人员社会救助形式单一，救助体系还不完善，无法真正保障全国如此数量庞大的城市乞讨群体。

（二）政府救助机构责任缺失从宪法学角度分析，社会救助权的权利主体是全体公民，责任和义务主体是政府和社会。流浪乞讨人员作为弱势群体中的特殊一员，政府对其实施救助责无旁贷。然而，我国社会救助国家责任的法治化有待进一步完善，权利义务资源的公平配置有待进一步提高，实践中，政府的表现也不容乐观。具体体现在以下两方面：1.救助机构责任不明确。国家实行公共救助保障制度，目的是保护社会的贫困阶层，政府在社会救助中应占主导地位。然而，一方面，国家救助责任不明确已经成为救助工作中的通病。根据《救助管理办法》第2条的规定，我国县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，负责管理城市流浪乞讨人员救助工作。但是，并未对救助的标准和方式作出明确规定，这给有些地方救助站管理混乱留下了隐患；另一方面，我国救助机构部门间协调不够畅通。根据《救助管理办法》第4条规定，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关的救助工作。然而这种原则性的责任划分结果导致在实际操作中，各部门责任模糊，协调沟通不足，相互推诿扯皮现象严重，急需救助的流浪贫困人员得不到及时有效的救助。事实上，救助管理工作是一项多部门协同完成的系统工作，仅靠民政一家可谓“势单力薄”。2.国家救助机构行使社会救助权的理念滞后。政府的救助理念与经济发展水平决定一个国家社会的文明程度。尽管已有许多城市对城市流浪乞讨人员进行治理或统一规划，但效果却不尽如人意。根据《救助管理办法》有关规定，国家提供救助以流浪乞讨人员的申请为前提，救助机构仅对自愿前来申请救助的符合条件的人提供救助,不强制流浪乞讨人员接受救助。实践中，救助机构主动上街对流浪人员进行主动救助的情况相对不多。

（三）城市流浪乞讨人员权利救济途径缺失事实上，在传统收容遣送管理体制和运行机制的影响下，一些地方的救助机构工作性质出现了偏差，突出表现在违法国家的法律法规、政策和有关规章制度，错收、滥收现象严重，收容遣送工作方式简单粗暴，拘禁、变相、打骂或者虐待拘禁受助人员的事件时有发生，被救助人员的人格尊严得不到应有的尊重，侵害了被救助者的合法权益。“有权利必有救济”是权利的核心要素，权利体现了人的某种要求，而救济则是这种要求得以实现的手段。[6]宪法对权利进行救济的一个基本特征在于具有“可诉性”,应该通过具体诉讼来保障其权利实现。根据《救助管理办法》的有关规定，救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。由此可见,当求助人不能获救助时,其主要的救济途径是向主管部门举报，而《办法》并未规定主管部门的调查决定程序及期限，其后通过的《实施细则》对此也只字未提。这些法律法规只是规定了一系列强制规定，而对于在违反了法律规定的强制性规定时，如何对责任人进行责任追究却没有明确规定。可以说，目前我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的法律救济途径和监督机制缺乏，不仅大大降低了社会救助的效果，而且导致了侵犯流浪乞讨者权益的事件频频发生。

二、加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护

构建和谐社会需要加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护以创造和谐的社会基础，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护问题与宪法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞讨人员这一群体的特殊性均有关系。因此，我们应该站在国家建设的高度,在宪法理念指引下修订相关法律制度，切实保障城市流浪乞讨人员社会救助权。

（一）确立城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法地位。一项具体的权利在法定化过程中，首先应当在宪法条文中得到明确的肯定，才会受到宪法的保护和具有对抗国家权力的功能，城市流浪乞讨人员的社会救助权应该得到宪法的确认从而获得宪法以及基本法强有力的保护。由于“社会救助权”并不是一个在宪法学上已经很成熟的概念，加之我国现行宪法并没有明确规定“社会救助权”，因此，“社会救助权”在宪法的地位并未真正确立。目前关于社会救助权概念的学术观点涉及面比较广泛。有学者们认为《宪法》第45条第1款的规定“：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，是我国城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法依据，也称为“获得物质帮助权”。[7]此外，也有学者认为，社会救助权其性质是社会权，是每一个个人作为“社会的人”所必须具有的最低限度的“基本权利”，是居民生存、发展的基本保障。[8]笔者赞同这一观点。社会权又称生存权或受益权，它是指公民从社会获得基本生活条件的权利，主要包括经济权、受教育权和环境权三类。社会权概念有两层含义，一是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利；二是在这些条件不具备的情况下，公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。最早使社会权作为公民基本权利进入宪法且加以详细规定的是德国的《魏玛宪法》（1919），该法第二编在规定德国人民的基本权利和义务时，以专章规定了国民的受教育权和经济权，并明确规定了国家为保障之应积极作为的要求。社会权的核心部分是经济权，在我国宪法中，经济权主要包括劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助权、社会保险权、社会救助权等权利。可见，城市流浪乞讨人员的社会救助权是“社会权”衍生出来的子权利，一方面，它归属于社会权并具备社会权的基本属性；另一方面，作为一项具体的权利，社会救助权仍具有其独立性和特殊性，主要体现在该权利在“经济权”体系中处于基础性的地位。社会救助权是全体国民免于生存危机的权利，其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全，其担负着解决特别脆弱社会成员的基本生存权利的重任，在现代社会保障体系中始终居于不可替代、不可或缺的基础性地位，所以，应该在宪法具体条文中明确规定“社会救助权”，以获得宪法地位的确认和保护。当公民在生活困难时，有权请求国家和政府帮助，如果国家和政府有关部门没有履行或不适当履行法定义务，公民就可以请求法律救济，这正是社会救助权在宪法中的体现。然而，此项权利能否实现受多种因素的制约，需要我们在制度上和基本法律上加以明确和保障。

(二)宪法要求明确国家和政府社会救助的责任。国家责任是保障公民社会救助权的要求，是政府存在的合法性基础，是实现社会公平正义与建设服务型政府的必然要求。对城市流浪乞讨人员的宪法保护，要求明确国家和政府社会救助的责任。1.国家赋予社会救助权的宪法地位符合国际人权观的先进理念。目前，为了实现社会正义，越来越多的国家将弱势群体的权利纳入司法保护轨道，并将其宪法化。国家对弱势群体的社会救助给予宪法地位上的确立，目的就在于保障和实现弱势群体的人权，当弱势群体最基本的生命或者生存发生危机，最需要的就是通过行使社会救助权来摆脱困境、以维护自己的人权，社会救助法律制度在保障个人或者群体人权上发挥着其他制度不可比拟的作用。2.明确社会救助权的责任义务主体。社会救助权的权利主体为流浪乞讨人员，义务主体则为国家和社会。如前文所述，城市流浪乞讨人员社会救助权在性质上是一种社会权，社会权对应的法律义务主体为国家，国家负有积极提供救助的义务。国家只有采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现，如果国家不履行积极作为的义务，社会救助权的实现将成为无源之水，无本之木。城市流浪乞讨人员社会救助权的实现依赖于国家的积极作为，即只有当国家对流浪乞讨人员进行积极救助，流浪乞讨人员的社会救助权才能得到切实保障。社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等。总之，获得社会救助是公民的基本权利，是国家应尽的义务和责任，这也是现代社会救助制度应有的理念。3.确立国家责任原则有助于构建完善的社会救助体系。社会救助与一个国家的经济社会发展状况密切相关，与民生事业和社会财富分配密切相关。随着经济社会的持续健康发展，我国应加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城乡低保、农村五保供养为核心，以医疗、住房、教育、司法等专项救助为辅助，覆盖城乡的社会救助体系，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助制度的规范化和体系化。

（三）宪法要求制定、完善相关法律制度，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。为了使作为宪法权利的社会救助权转变为具体法律权利，立法者有必在宪法确认流浪乞讨人员社会救助权和政府职责的基础上，围绕落实宪法规定的这一权利，在宪法理念指引下制定、完善相应的救助法律制度，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助权的法治化。1.法治化是城市流浪乞讨人员社会救助权利实现的保障。构建和谐的城市流浪乞讨人员社会救助环境，必须完善救助的相关法律制度。通过立法，为形成统一、科学、规范的流浪乞讨人员社会救助制度奠定法制基础，实现城市流浪乞讨人员的社会救助权从宪法权利到具体法定权利的转化，从根本上保证城市流浪乞讨人员社会救助制度的权威性、公平性和可持续性，从而建立起救助工作的长效机制，最终保障城市流浪乞讨人员社会救助权利的实现。2.修改《救助管理办法》及《实施细则》。《救助管理办法》及其《实施细则》出台后，城市流浪乞讨人员救助制度依然暴露出诸多问题，根本原因在于《救助管理办法》及其《实施细则》在制定原则和具体制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要进一步修改、完善。立法者可以借鉴国外先进立法经验并结合我国的实际国情，准确理解我国社会救助制度的特点，在适当扩大救助对象、完善与救助制度相衔接的其他社会保障制度、规定受助人员的法律救济途径、打击妨害社会秩序的流浪乞讨行为、加强救助站行政救助行为程序性以及完善相关监督制度等方面加以完善。3.通过立法，构建覆盖城乡、全民共享的社会救助体系，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。通过制定或者修改社会救助法律法规，建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善灾害救助、临时救助等制度、社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动，使社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，让越来越多的农村群体、工作无着落人员享有基本社会保障，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护才有实现的基础。

（四）完善权利救济途径，确保城市流浪乞讨人员宪法权利的实现。和谐社会中的利益冲突是多样性的，其纠纷解决机制及救济手段也要多样化。“没有救济的权利不是权利”，这是一句古老的西方法律，它表明：社会救助制度“不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序”，获得权利救济既是尊重和实现受助对象的生存权，也是受助对象的一项基本权利。

三、结语

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关键词：和谐社会；市场主体；社会责任

一、和谐社会内涵

和谐社会是指全面系统的和谐，要求矛盾的双方或矛盾的多方在运动过程中能达到并保持双赢或多赢的结局。具体说，就是既要强调人与人的和谐，又要达到人与自然的和谐；既要达到内部各阶层、各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界格局的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各子系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。和谐社会的目标体系包括经济和谐、阶层和谐、政治和谐、区域和谐、民族和谐、文化和谐、代际和谐、生态和谐等内容。

二、市场主体

在市场经济社会，市场主体是市场经济的重要组成部分，它分为三个层次：宏观层次上指政府；中观层次上指企业与中介组织，微观层次上指居民。

首先，企业是所有市场主体中最重要的部分，这是由企业在国民经济中的基础地位所决定的。从一定意义上可以说，社会主义市场经济体制建设的基础工程也是企业作为市场主体地位的确立。

其次，市场主体不仅仅是企业，政府同样是重要的市场主体，因为：一是政府作为国有企业的管理机构（可以说，国家或全民是所有者，政府是人），对国有企业的市场行为影响很大或较大；二是政府作为投资者，投资决策需要直接与市场相联系；三是政府又是消费者，政府自身的购买行为也应该是在研究市场供求关系的基础上，以尽量节省纳税人的钱而自我约束；四是政府还是调节者，政府这个市场主体对其他市场主体所实施的调控能力与效果，都对市场有着其他主体所不可比拟的作用。

再次，随着改革的进程，我们产生了新的一类重要的市场主体，这就是市场的中介组织。通常讲的中介有两种：一种是企业，比如市场调查公司、会计师事务所等等；另一种是中介组织，最重要的是各种行业协会、行业公会。

最后，居民个人也是市场主体之一。居民在市场中最重要的特征是作为一个消费者和要素的所有者存在。居民单个个人在市场中的地位很微弱，力量很小。但是个体的数量和规模是巨大的。

在市场经济条件下，政府、企业与中介组织、居民是市场的主要主体，也是社会的主体。和谐社会的构建当然也离不开这些主体。理所当然，构建和谐社会的重任就落在这些和谐社会的构建主体身上。

三、各市场主体的社会责任

1.政府的社会责任

市场经济是一种典型的竞争经济、法制经济。在市场经济下，市场运行有无秩序以及秩序的好坏程度，标志着市场发育的成熟程度。而维护和保护市场竞争法规的制定与实施，则有利于竞争秩序的形成，有利于促进各类市场主体的正当交易、生产要素的合理流动，从而形成一个有法可依、违法必究的良好市场秩序，所以作为国家机器方面的权力机关、执行机关必然是和谐社会的重要构建主体。

今天政府依法行政也就意味着政府应该承担应有的社会责任。政府的权力和责任是紧密联系、不可分割的，不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。政府在权力的行使过程中，应时时被社会责任所制约，在强烈的社会责任心理的驱使下做好每一项工作。责任是权力行使的前提，通过责任对政府权力的制约，会使政府的权力更加合理、正当并真正赢得民心。没有责任的权力必然导致权力的放任和腐败。没有责任或者不负责任的政府，决不可能成为法治政府，结果必然会被人民所抛弃。肩负着全面建设小康社会任务的各级政府，社会责任十分重大，不能有丝毫的懈怠和丝毫的失责。要建设责任政府必须培养政府官员和公职人员的价值理性。强化其作为公共权力机构人员的公共职业责任和公共职业道德，形成高尚的具有强烈责任心的现代人格。

政府公职人员担任公职不是一种纯粹的雇佣关系，手中的权力决不是可以用来“寻租”的工具，而是一项肩负公民赋予的重任，有着崇高的伦理精神意义的崇高职业，应该具有为人民服务的个人献身精神，努力谋求公共利益的最大化。政府公职人员只有明确自己的权利价值和权力地位，才能确定承担公共责任，维护社会公正等行政道德和价值取向，形成健康、完善的道德人格，成为负责任的人民的忠实人。只有建立起负责任的政府，才能赢得民心对权力的信任，增强政府管理公共事务的权威性，形成良好有序的社会秩序。

2.企业的社会责任

随着社会的发展，企业规模的逐渐扩大，企业在社会中的重要性和影响力越来越大。企业作为经济活动的主体,是一国经济发展的动力,是社会发展和经济增长的决定性因素。企业对社会影响范围涉及经济、文化、环境、政治以及个人。企业既是生产者，也是消费者，构建和谐社会，企业对社会的责任至关重要。企业社会责任是指企业除了创造财富之外，还应对全体社会承担责任，一般包括遵守商业道德、保护劳工权利、维护消费者权益、保护环境、发展慈善事业、捐助公益事业、保护弱势群体等。企业的社会责任,不仅包括促进自身经济增长和发展,而且还包括促进社会经济福利的增加。因此企业主动、积极地承担社会责任，对构建和谐社会作用非同小可。

3.中介组织的社会责任

中介组织是市场经济条件下媒介政府与企业、企业与市场、政府与市场的重要主体。随着政府行政体制改革，以行业协会等形式体现的中介组织越来越需要发展，并承担过去由政府承担的或未承担的某些职能，但其承担的方式不同于政府，而更多是做协调、组织、规范的工作。协调，包括对行业组织内部企业之间竞争与合作关系的协调，行业与政府关系的沟通、协调，行业与其他关联行业关系的协调等等；组织，包括组织行业应对市场特别是国际市场的变化所带来的机遇和挑战，组织应对贸易与投资所遇到的磨擦与纠纷，组织制定行业的生产标准与管理要求等等；规范，包括对行业内企业市场行为的规范、监督，形成行业管理的自我约束机制等等。其社会责任就是充分发挥对行业内外产生强有力的深入行业业务的组织、协调、规范作用。

4.居民的社会责任

市场经济首先是一种消费者经济，在各种经济活动中消费者具有主宰的权力，消费成为一切经济活动的核心。只要生活在这个社会中的每个人，最终都是各方面、各种产品、服务的消费者。个人作为消费者每时每刻都要消费，在市场经济中，消费行为是一个人重要的行为。不同的消费行为，对社会造成不同的影响。消费者责任的履行有利于社会中消费者之间的和谐。既然如此，消费者在社会中的地位影响非同一般。和谐社会包括消费和谐。消费和谐包括消费系统内部的和谐和消费系统外部的和谐。消费系统内部和谐包括家庭、政府等消费主体内部的和谐，外部和谐则包括消费与生产的和谐、消费与流通的和谐，消费与自然的和谐等。因此和谐社会的构建消费者责任重大。消费者责任是指消费者在购买、使用、消费商品获得商品价值、满足心理需要、得到感官享受的时候，应该承担与消费该商品有关的连带责任，这些责任包括保护环境的责任、保护资源的责任、维护社会公德的责任等。我们生活中的每一个人都是消费者，消费和谐了，社会自然就和谐了

四、市场主体社会责任对和谐社会的意义

在计划经济条件下，社会的和谐与否，关键在于中央政府和地方政府的高度集权的管理。和谐社会构建主体比较单一，在和谐社会的构建方面其他主体不够积极主动，行政作用无所不及。在市场经济条件下，市场主体是市场经济发展的基本条件，和谐社会的构建主体很大程度上也就是各市场主体。政府、企业、个人三大经济主体的行为，对经济活动是否承担社会责任是保持整个社会和谐的重要条件。这些主体的基本活动就是经济活动，他们的经济行为是其他任何行为的基础。按照马克思的政治经济学理论，经济是一切的基础，所以在所有和谐的层面上，经济上的和谐是基础和关键。在市场经济条件下，和谐社会的各方面各层次的各种构建主体最终都是以政府、企业、个人三大市场主体的形式出现。因此在市场经济条件下，和谐社会的构建主体很大程度上就是各市场主体。因此，和谐社会的构建离不开市场主体的努力和作用，离不开市场主体各自自觉的、主动的承担社会责任。

居民在市场中最重要的特征是作为一个消费者和要素的所有者存在。在市场中，个人则最大化其作为生产要素所有者的经济收入，并在此基础上进行消费选择，最大化其消费效用。企业是生产者，提品和服务给消费者。企业则选择生产技术，以最大化利润为其目标。政府则是政策、法律法规的制定者和执行者，以追求社会效用和政治效用的最大化。作为市场主体的政府、企业和消费者在追求各自效用最大化的过程中，不忘对社会的责任。那么整个社会就会做到和谐有序。

一个社会总是在不停地消费和生产。生产的和谐、消费的和谐、生产和消费之间的和谐是和谐社会的主要内容，政府是和谐社会的基础和保证。只有生产、消费以及相互之间和谐了，才有政治、文化的和谐，相反，政治、文化的和谐可以反作用于和促进生产和消费的和谐。和谐社会应是全方位的和谐：人与人之间的和谐，人与社会的和谐，人与自然的和谐；政治、经济与文化各方面之间相互的和谐；城乡的和谐发展。所有这些方面的和谐其最终的主体都是政府、企业与中介组织、个人。所有这些和谐，需要各市场主体各自尽到自己的社会责任。

参考文献：

[1]董小麟.论当前推进市场主体建设的若干基本着力点[J].广东经济管理学院学报，2005，（1）.

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内容摘要:生态文明作为一种独立的文明形态,是一个具有丰富内涵的理论体系。确立生态文明新目标,这是党在树立科学发展观和实现科学发展道路上的重大新认识、新理念、新任务。社会主义生态文明建设应以落实科学发展观为前提,着重从人们的思想观念、生产发展方式、政府的政策、法律制度等方面着手,重点抓好“三个体系”建设。

关键词:生态文明 科学发展观

十七大报告把环境保护的基本国策,上升为建设生态文明的战略目标,这是党的生态观、文明观的升华。搞好生态文明建设,必须厘清生态文明的基本内涵、重大意义、实践基础和现实路径等几个层面的问题。本文就这些基本而重要的问题展开探讨。

从生态文明运行轨迹把握其科学内涵

生态文明作为一种独立的文明形态,是一个具有丰富内涵的理论体系。既有特殊的运行轨迹,同时又具有丰富的内涵。

从运行轨迹看,坚持科学发展观,更加注重以人为本,就是要坚持以人为主体的生命与环境之间相互关系的协调发展,实现新一轮的“生态革命”,逆转人类生态与自然生态的退化趋势,恢复人与自然的生态关系,促进人与自然、人与社会、人际和代际之间的和谐协调,运行的是一条从对立型、征服型、污染型、破坏型向和睦型、协调型、恢复型、建设型演变的生态轨迹,贯穿的是能量转化、物质循环、信息控制和生态平衡的生态规律。从社会线形繁荣走向以人为核心的社会、经济和自然复合生态系统的立体繁荣;从高能耗、低产出、污染严重的工业文明,走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整体协调、循环再生、健康持续的生态文明,从而推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

生态文明的科学内涵和基本概念可以从不同的角度理解。陈寿朋在《生态文明建设论》中指出,生态文明是指人类在生产生活实践中,协调人与自然生态环境和社会生态环境的关系,正确处理整个生态关系问题方面的积极成果,包括精神成果和物化成果,实现生态系统的良性运行,实现人类自身的进步和改善,实现人类社会的全面、协调、可持续发展。另有学者认为,生态文明的科学内涵是:保护生态环境是伦理道德的首要准则;把追求知识、智慧和环境质量看作是人生的目的,人与自然关系的生态化要求人与人关系的生态化;马克思、恩格斯的生态文明观念在强调自然的优先地位的同时,更强调人类社会与自然界的辩证关系,主张人对自然的依赖是永恒的、全面的,人类要与自然共同进化,协调发展。生态文明价值观强调人际公平、种际公平和代际公平。生态文明以实用节约为原则,谋求基本的生活需要,崇尚健康的生活方式。也有学者认为,生态文明是人类遵循人与自然和谐发展规律,推进经济、政治和文化发展所取得的物质与精神成果的总和,它既是一种人与自然和谐的文化价值观,也是一种生态系统可持续前提下的生产观,同时还是一种满足自身需要又不损害自然的消费观。

发展生态文明是落实科学发展观和建设和谐社会的必然要求

十七大提出要建设生态文明,并首次把这个概念写入了党代会报告。这一理论创新具有巨大实践意义,它把环境建设从技术层面和就事论事的操作层面,上升到党和国家发展目标和发展战略的高度,符合现阶段我国国情,代表了当今世界和国内发展的大势。概括为以下两个方面:

生态文明是文明系统的重要组成部分,是继工业文明之后一个崭新的文明形态,它是人类文明发展到一定阶段的必然产物。随着十七大报告中生态文明的提出,我国的生态文明建设迎来一个新的建设。“四大文明”和谐协调统一发展,相互促进和制约,这样的文明体系才是完整而全面的体系。四大文明系统中,生态文明是基础和根本,有健康的生态文明,才有健康的物质文明、精神文明、政治文明,非文明的物质、精神、政治等行为的过错会给生态环境造成严重的破坏损失。物质文明、精神文明和政治文明离不开生态文明,没有良好的生态条件,人不可能有高度的物质享受、精神享受和政治享受,没有生态安全,人类自身就会陷入不可逆转的生存危机。

生态文明与和谐社会关系紧密。生态良好、生态平衡是建设和谐社会的基石,是构建和谐社会的必然选择。一是为和谐社会建设奠定基础保障。和谐社会的核心是人与人之间矛盾的真正解决。社会的政治、经济、文化发展是实现人与人之间和谐的保障。而没有一个稳定和平衡的生态环境,社会的政治、经济、文化都难以提供人际关系和谐的保障。二是为和谐社会提供资源支撑。没有自然资源,经济发展就无从谈起,没有经济发展,和谐社会发展就失去推动力。三是为和谐社会发展创造稳定的条件。自然资源的可持续利用、生态环境的公平享用是国际和国内社会和谐的前提条件。

总之,把社会主义生态文明建设和社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设统一起来,作为建设中国特色社会主义现代化的四个目标,是落实科学发展观的应有之义,也是建设和谐社会的基本要求。

从生态文明的实践基础构筑发展生态文明的现实路径

生态危机的出现来自于工业化生产方式所产生的消极环境成果,而生态文明建设的基本要求就是要消除这种消极的环境成果,为此就需要对工业化的生产方式进行变革,以形成一种新的生产方式,即生态化生产方式。生态文明所要求的生产方式的一个最显著的特点,就是在生产和社会发展中,始终把自然作为其发展的基础和前提,并以实现和维护人与自然的和谐为宗旨,使人及社会的发展更符合生态发展的规律。因此,生态文明的实践基础―生产方式,实际上是对工业化生产方式的生态化改造过程,表现为一种生态化的生产方式。由此就决定了生态文明不仅仅是一个概念、一个指标性问题,而是一种新的发展理念、发展方略。结合我国的国情,生态文明建设应以落实科学发展观为前提,着重从人们思想观念、生产发展方式、政府的政策、法律制度等方面着手,重点抓好“三个体系”建设。

转变传统观念,树立科学的自然观,培养全民的生态文明意识和生态价值体系。

改变经济发展模式,尊重自然,树立科学的社会发展观,调整优化产业结构体系。首先必须深化产业结构的战略性调整,第一产业的基础地位不能动摇。要加快农业发展,侧重发展能够节能、保护自然资源、改善生态环境和提供无污染食品的生态农业,将畜牧、蔬菜、水果、水产等产业纳入生态轨道。其次,改变过去那种靠高投入、高消耗为特征的传统的工业化路子,走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。积极发展生态工业,推进高新技术产业化,通过科技创新实现生产力的跨越式发展,通过科技改造落后工业生产方式,实现生态化改造。再次,把循环经济作为经济发展的一个主流模式,把发展循环经济作为走新型工业化道路的主导模式。最后,建立人与自然和谐的生态消费方式,开展生态旅游和生态休闲,培育人们的可持续发展的绿色生态观念,完善旅游市场体系,注重旅游业的生态开发和生态管理。

构筑生态文明建设的社会法律保障机制,完善生态文明建设的制度和法律体系。当前应特别在落实科学发展观的基础上加强对党政领导干部生态环保的责任审计,要把生态绿化、生态环保、生态修复等绿色GDP指标纳入干部政绩考核体系,建立生态目标责任制,使他们更进一步树立和落实科学发展观与生态文明观。就政策制度方面来看,首先,要理顺资源产权关系,制定可行的资源环境有偿使用制度。其次,国家要实行补贴制度。对有利于保护环境和节约资源的企业和个人可以尝试进行各种形式的补贴,以带动他们投资环保产业的积极性。同时国家还应拨出更多的专项资金来资助生态产业和绿色产业,使得生态产业有足够的资金来进行科研和技术创新,从而推动生态产业的尽快成长和壮大。再次,确实贯彻实施绿色GDP生态核算制度。就法制建设层面来看,根据环保立法的趋势和生态环境保护的具体要求,逐步完善现行的资源管理和环境保护的立法空白,增强法律的可操作性显得尤为必要。

一些学者特别指出,生态文明建设要求必须大力培育公民的生态意识,使人们对生态环境的保护转化为自觉的行动,为生态文明的发展奠定坚实的基础。根据我国的国情与公民的实际,通过一系列行之有效的手段,培育公民的生态意识,是生态文明建设的根本路径。生态文明的诞生,是人类文化战略的转变,是人的思维方式、价值观念的转变,也是人类的生活方式、消费观念的转变。实现这种转变需要全社会的共同努力。生态文明建设是一项长期、艰巨的历史任务和走向可持续发展的渐进过程,是一场技术、体制、文化领域的社会变革,需要全社会的通力协作、潜心学习、锐意奉献和持续推进。

参考文献:

1.刘湘溶.生态文明论[M].湖南教育出版社,1999

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[关键词] 社会主义新农村 农村金融 现状 对策

当前,我国农村发展和改革己进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段,统筹城乡发展,加大对农村发展的支持力度,理所当然。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系,对建设社会主义新农村和构建和谐社会具有重要的现实意义。本文试对陕西省建设社会主义新农村过程中的农村金融问题予以探讨。

一、农村金融支持陕西省新农村建设的现状

1.金融产品和服务手段不断拓展。为了推动新农村建设,促进新农村发展,陕西省农村金融机构积极研究推广农村信贷,探索多种形式的抵押、质押和联保贷款的办法,切实解决农业、农民贷款难问题,为陕西省农民提供全方位、多功能、多层次的服务,为杨凌农村金融市场提供多层次、差异化、精准化的金融服务产品,扩允服务功能,发挥对农村经济强有力的拉动作用。

2.融资渠道不断拓宽。陕西省金融机构开办了个人、企业委托贷款业务,通过金融手段引导民间资本有序流动。陕西省政府鼓励和积极培育农村小额信贷组织,大力发展非政府专业小额贷款机构,拓展了商业银行的资金回流制,增加了农村使用的资金量。邮政储蓄银行杨凌在积极办好储蓄定期存单小额质押贷款业务的同时,也不失时机地开拓信贷服务品种,努力为陕西省农村发展提供更多的金融服务。

3.农村金融文化建设得到加强。通过适时开展金融知识普及活动,为金融业务开展奠定了群众性基础,营造了社会氛围,也培养了农村金融专业人才。农村金融机构及时地构建农村金融政策和金融信息的传导交流体系,增强了金融工作的透明度。通过制定自己的企业文化并进行宣传教育,使企业明确自己的社会道德,使企业的每个员工都树立高度的社会责任感,为新农村建设贡献自己的一份力量。

4.产业投资基金在农村得到发展。为缓解新农村建设资金紧缺,农村基础设施建设可以以招标的形式交由公司利用产业投资基金兴建。这样做,一方面给公司提供了更多的发展机会,创造更多的GDP;另一方面,有利于促进储蓄向投资转化,配介国家投资改变我国农村基础设施建设滞后的局而,推动农村地区经济发展,改善农村产业结构,促进新农村发展。

二、农村金融支持陕西省新农村建设中存在的主要问题

1.金融机构而向农村的业务萎缩。目前,农村金融机构从农村吸收的资金只有部分被用于新农村的建设。工商银行从本世纪伊始就大规模从农村撤离,农业发展银行基于而临市场化改革,小愿意在农村开展过多的业务,农业银行的涉农贷款仅占全部贷款的30%,而邮政储蓄银行更是只存小贷,大量抽走农村资金,使得农村融资难、贷款难问题得不到根本解决。

2.农村金融生态环境欠佳。农村金融生态环境的优劣直接决定金融支持新农村建设的绩效的高低。当前,杨凌农村诚信教育和宣传工作不足,信用文化缺失,农户和农村企业的诚信意识淡薄,导致逃废金融债务现象屡有发生,再加上适用于农村信贷的抵押物缺乏,贷款安全难以保证,从而影响了陕西省农村金融机构对新农村建设投入的积极性。

3.农村保险市场发展滞后。目前,陕西省农业保险的发展规模小,数量较少,供求结构失衡,农民的购买力较低,赔付率居高不下。陕西省只有人保公司于2008年开展农业保险业务,主要是猪、牛等养殖业保险,品种单一。陕西省农村小额人身保险试点工作刚刚展开。目前的现状是陕西省农村保险市场发展的滞后,难以满足新农村建设的需要。

4.农村金融体制改革落后。目前农村金融体制呈现出二元结构特征,即由农业发展银行、农业银行和农村信用社组成的主导型制度与由地下钱庄、高借贷等组成的民间金融并存,严重阻碍了农村经济的发展,使农村长期存在严重的金融抑制。

三、农村金融支持社会主义新农村建设的对策

1.政府要加大力度扶植和支持农村金融发展。农村金融的发展离不开政府的支持。要以通过税收优惠、财政补贴、金融政策支持、加强金融监管等途径,支持农村金融机构壮大经营实力,全面促进农村金融的可持续发展。尽快制定适合农村金融发展的规章制度,为新农村建设中金融资源安全运行提供强有力的制度保障。在利率方面,对于支持农村发展的贷款要实行差别管理,通过宏观调控引导资金流向农村。

2.进一步规范民间金融行为。要加强政府对农村金融机构风险的管理力度。要完善相关规章制度,明确民间借贷政策,规范民间融资合法经营。通过降低农村金融机构的准入门槛,参照国外经营理念,从农村的实际和农民的需要出发,进一步扶持专门为农业生产和农村经济发展服务的农村金融投资公司,引导、规范民间互助会等互的融资形式,使更多的民间资本有组织、有计划地注入农村金融市场。

3.鼓励和吸引更多的金融机构进入农村金融市场。新农村建设要想得到充足的资金支持,除得到现有的农村金融机构支持外,还要充分利用农村自有优势去吸引其他的金融机构进入农村金融市场。对于外资企业,可以吸引其在陕西省直接投资。

篇5

【关键词】家庭暴力；妇女权益

一、社会背景

家庭暴力属于家庭冲突的表现形式。在20世纪70年代之前，国际社会尚对这个问题的关注不多。而现在，家庭暴力已经成为一个不可忽视的社会问题，它是一个跨越种族和阶层的全球性问题，无论是发达国家还是发展中国家都不同程度地存在，其中妇女是主要的受害者。因此，预防和制止家庭暴力，已成为当前世界各国维护妇女权益的重要内容之一。i

美国社会学家的调查研究表明：在美国，近1/4的被谋杀者与自己的家庭成员的暴力有关，所有婚姻中有2/3至少会发生一次暴力。ii在巴布亚新-几内亚，67%的农村妇女和56%的城市低收入妇女遭受过虐待。在智利的圣地亚哥，80%的妇女承认自己是家庭暴力的受害者。在加拿大，每4个妇女就有一个人可能会在其一生中的某个时刻遭到扰。在法国，95%的暴力受害者是妇女，其中51%的暴力出自丈夫之手。在巴基斯坦，99%的家庭主妇和77%的职业妇女遭到过丈夫的毒打。iii

在我国，有关统计数据表明，中国内地的家庭暴力呈上升趋势，20世纪90年代中国内地的家庭暴力较80年代上升了25.4%。全国妇联处1995年共收到要求保护妇女权益的案件12.89万件，其中涉及家庭暴力的约占30%左右。在中国2.7亿个家庭中，约有30%的家庭存在不同程度的家庭暴力，其中施暴者九成为男性。iv在2002年《妇女权益保障法》颁布十周年之际，全国妇联做了该法实施情况的抽样调查，调查表明，在被调查者中，有16%的女性承认被自己的配偶动手打过，有14.4%的男性承认打过自己的配偶，因家庭暴力全国每年至少有10万个家庭解体。v联合国健康与人权委员会总干事唐·沙拉拉指出：当今妇女所遭受的最大灾难就是“家庭暴力”。vi所以必须尽快在法律及社会救助方面采取措施，在社会上宣传并唤醒广大受暴妇女的自我保护意识，积极防治家庭暴力。

在国际上，开始关注并探讨家庭暴力问题，是从70年代开始的。联合国1979年通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》是一个涉及妇女权益的最重要的国际文书。公约虽然没有直接论述暴力的条款，但它把对妇女的暴力当作一种歧视形式。第三次世界妇女大会通过的《内罗毕提高妇女地位前瞻性战略》，对关于妇女所遭受的暴力问题作了比较全面的论述。包含的内容如下：一是揭示了暴力存在的普通性和危害性；二是强调应给予受害妇女以特别关注和综合性援助；三是突出了政府在预防暴力及帮助受害妇女方面的作用。这一文件为各国政府和非政府组织采取反暴力行动提供了一个初步的框架。1985年联合国通过了第一个关于对妇女施暴问题的决议；1993年世界人权大会又取得了两项重要成果，一是妇女人权写入了《维也纳宣言和行动纲领》，二是通过了《消除对妇女暴力宣言》。这是妇女运动中带有里程碑性质的文献，它标志着维护妇女人权有了突破性的进展。1995年第四次世界妇女大会继续高举反对对妇女施暴的旗帜，其《行动纲领》将这一主题列为12个关切领域中的第四项。这表明，反对对妇女施暴已经成为全世界的优先领域。vii

许多国家对于防治家庭暴力已经形成完善的法律体系和卓有成效的社会救助体系。虽然我国为贯彻落实《中国妇女发展纲要》（2001—2010），为了维护遭受家庭暴力妇女的权益，由妇联和民政部门倡导，在全国各地区的社会救助管理站内设立反家庭暴力的庇护所，为遭受家庭暴力的妇女提供生存、生活和安全的保障，但是我国在这方面的工作还处于探索的阶段。

二、学术背景

目前，我国的学术界对家庭暴力的介入研究主要有两种取向：一是从宏观的角度，要求在社会、政治及法律改变的前提下，探讨如何尽量从立法和司法上防止惩治家庭暴力；二是从微观的角度，主张对家庭暴力受害者提供庇护所等直接针对案主的服务。

1.关于反家庭暴力的研究

通过文献检索表明，我国正处于反对家庭暴力研究的初级阶段。关于反家庭暴力的研究以论文形式公开发表的以法律的角度主要是从家庭暴力存在的原因、类型、表现形式、消极后果和对策来探讨家庭暴力。关于对家庭暴力进行实证研究以书籍形式出版的主要是香港大学刘梦的博士论文《中国婚姻暴力》，其系统地运用质性研究方法，对婚姻暴力进行了深入系统的研究。为中国的婚姻暴力现象提出了一个解释性的框架。但是刘梦只是分析了婚姻暴力存在的原因、形式和妇女自身的主观因素，并没有涉及到社会力量怎样帮助婚姻暴力中受虐妇女脱离困境。厦门大学的蒋月教授主持的福建省社科规划项目《福建省家庭暴力现状与对策研究》的阶段性研究成果之一：《中国家庭暴力问题实证研究——以福建省为例》，以在福建五地实地调查所获数据为主要依据，分析了大众对家庭暴力的认知及对暴露在家庭暴力下未成年人的影响；但蒋月教授等人所做的研究并没有涉及到反家庭暴力之社会救助方面的内容。

2.关于反家庭暴力社会救助机构的研究

国外学术界和法学界，关于反家庭暴力的社会救助研究及立法较我国进行得早，并经历了多年的理论与实践研究已形成了比较成熟的一整套系统和较成熟的理论、制度及措施。比如，美国的限制令或保护令的实行、丹麦庇护所的普遍设立（33家）、英国的多机构间合作以应对家庭暴力等成功的经验，均值得我们借鉴。

西方国家反家庭暴力庇护所多由民间组织办在高度保密的隐蔽处，并有经过系统培训的专业人员进行医疗、心理治疗、技能培训等全程服务，令受害妇女更具安全感和可信度。viii从而对受害妇女起到切实的帮助作用。但是，受害妇女入住庇护所必须经过严格的程序，必要时，家庭暴力受害人可以向法官申请禁止令（保护令）。

目前，我国学术界关于反家庭暴力庇护所的研究尚处于探索阶段。以论文公开发表的相关文章，主要有：上海社会科学院陈琪的硕士毕业论文《受暴妇女庇护救助研究》，陈琪通过对南京、徐州、郑州、上海和河北等地的家庭暴力庇护所的实地调查研究，详细分析了我国家庭暴力庇护所的现状、运营机制、存在的问题并且与一些西方国家的家庭暴力庇护所进行了比较。陈琪将我国现在存在的受暴妇女庇护所形式分为四种：（1）无固定场所的庇护所。我国无固定场所的反家庭暴力庇护所模式在总的妇女庇护所中所占比例不高。在陈琪收集的资料中仅仅有两所流动庇护所—河北迁西县法律服务中心和陕西省妇女理论婚姻家庭研究会。无固定庇护所的运行机制为由妇联组织出资为无家可归的受害妇女提供一个短暂的住所。（2）依托企业模式的妇女庇护所。依托企业模式的妇女庇护所是具有中国特色的一种庇护所模式，大多由妇联组织依托民间企业而创建的。所依托企业的负责人大多为女性。（3）社区庇护所。社区模式的妇女庇护所主要是由妇联牵头，依托街道和社区成立。妇联主要负责妇女庇护所的工作思路、工作指导，而社区负责住宿、饮食、简单的心理疏导、调节和联系其它相关部门的工作。（4）妇女救助站。救助站模式的庇护所一般是由妇联组织和民政局联合创办的。民政局下属的救助站为受害妇女提供食宿、安全以及简单的医疗服务，而妇联组织主要负责夫妻调解，为受害妇女提供心理咨询、法律援助以及协调相关机构。ix曾雪凤《浅谈家庭暴力中受害妇女的医疗社会救助》，从医学社会学的角度论述了医疗救助的必要性和可行性，医疗救助现状的不足之处，并为医疗救助的发展提出了建议。刘冉冉《家庭暴力法律救济体系的研究》，针对我国现阶段反家庭暴力法律救助体系在实践操作上存在的问题，提出有针对性的措施，以形成一个配套、较为完善的预防和制止家庭暴力的保护制度，从而构建具有中国特色的反家庭暴力法律救助体系。x袁素玲《家庭暴力公共干预研究》，从社会性别的视角，在概述家庭暴力问题的基础上，分析我国家庭暴力问题及公共干预的现状，比较借鉴国际和我国香港、台湾地区反家庭暴力的做法与经验，从立法、司法、行政、社会救助等方面深入研究我国家庭暴力公共干预问题，提出进一步强化我国家庭暴力公共干预的对策。xi

三、文献简评

关于家庭暴力的研究大体可以分为三个方面。第一，从法律的角度研究家庭暴力仅仅是探讨了家庭暴力产生的原因和方式，以及如何预防和惩治家庭暴力中施暴者。至于立法层面上，2001年4月颁布的《婚姻法》（修正案）首次将“家庭暴力”规定于法律中。但是，我国至今没有反家庭暴力的全国性的专门立法，导致法律实践中对受暴妇女的保护和救济力度不够。由此可见，我国家庭暴力问题是一个尚未解决并且需要进一步研究的重要课题。

第二，从社会学的角度来研究家庭暴力，主要是在家庭社会工作和家庭社会学的领域内有所建树，但是关于家庭暴力的研究只是其中的小部分内容，并且没有与其他如法律、医疗机构、政府部门等联系起来，也没有涉及到家庭暴力庇护所方面的内容，而现存的反家庭暴力庇护所却缺乏经过专业训练的社会工作者。

第三，少数研究我国反家庭暴力庇护所的资料显示，并没有对设在社会救助站内的反家庭暴力庇护所有专门系统的研究。

我国众多学者从不同的学科角度对家庭暴力进行专门系统的研究，却没有学者对社会救助站内的反家庭暴力庇护所做过专门系统的研究。但是，前文文献为本研究提供了比较丰厚的背景知识与研究启示。家庭暴力的发生是由社会历史的、现实和个人的等多种因素共同作用的结果，且家庭暴力本身具有隐蔽性和施暴主体亲属身份性，仅仅依靠法律的制裁并不能对防治家庭暴力有显著的疗效，以社会救助作为法律手段的补充则是挽救婚姻、稳定社会必不可少的措施。

注释：

i高小贤.“扩大社会支持，预防和制止家庭暴力”；防止家庭暴力研究[M].群众出版社，2000.

iiJ.罗斯·埃什尔曼.家庭导论[M].中国社会科学出版社，1991.

iii白洁.家庭暴力若干问题探析[J].中央政法管理干部学院学报，2001（1）.

iv吉朝珑.家庭暴力受虐妇女庇护研究[J].河北法学，2009，27（9）.

v张红艳.医疗机构参与干预家庭暴力的法律思考[J]，湘潮·理论政法论坛，2007（1）.

vi倪婷.关于家庭暴力所涉人权问题的国际法研究[J].妇女权利，2006（2）.

vii巫昌祯.关于家庭暴力的研究概况[M]. 防止家庭暴力研究.中国法学会、英国文化委员会、中国法学会婚姻法学研究会等主编..北京：群众出版社，2000.

viii陈琪.受暴妇女庇护救助研究[D].上海社会科学院，2008.

ix陈琪.受暴妇女庇护救助研究[D].上海社会科学院，2008.

篇6

我国20多年的改革开放取得了前所未有的经济发展成就，实现了社会财富的巨大增长。但随着我国改革的不断深入，经济领域的制度变迁带来了社会群体间利益结构的变化，社会财富的增长并没有全面兼顾利益主体多元化的社会整体，致使一些社会群体承担了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革风险，这部分群体即所谓的“弱势群体”。

中国社会学会会长郑杭生将弱势群体界定为“那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。[1]而数量达到1.4亿，超过了全国人口总数10％的流动人口大部分属于弱势群体。[2]流动人口的社会保障欠缺显然有悖于社会的和谐，因而，我国和谐社会的构建必须解决他们的社会保障问题。从世界各国社会保障的发展历程看，社会救助管理制度建设一般是先行的，它在社会保障体系中占有重要地位。本文主要探讨流动人口中弱势者(以下简称流动人口)的社会救助问题。

一、建立流动人口社会救助管理制度的现实意义

社会救助是指在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分，是对以市场机制为依托的社会保险制度的补充。[3]社会救助是构建和谐社会不可或缺的重要内容。

目前，我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就，在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但由于长期以来我国社会结构存在着两种独立体系，即“二元社会结构”①，因而造成了不具有“本市常住户口”的流动人口(主体是农民工)不仅在工作选择、子女教育方面，而且在养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和公民权利。数量众多的流动人口特别是农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理、不公平的，这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。从城乡分割的户籍制度入手，拆掉构成二元社会保障结构的社会基础，建立和完善包括流动人口在内的城乡一体的社会保障体系是彻底解决这个问题的根本之道，但如此浩大的工程在短时期内是难以实现的，因此要分清轻重缓急，分步骤、分阶段、有重点地逐步实施。而尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度，应该是目前最迫切，也最为可行的政策选择和制度建设。

首先，建立流动人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。流动人口中的弱势群体由家乡来到城市，收入低、保障弱，脱离了地缘、亲缘的社会支持系统，在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险，有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象；而且其中不少特殊群体面临的风险更大，处境更为艰难，包括部分妇女、儿童、老年人、精神病人、患有严重疾病的人员、残疾人、流浪乞讨人员、刑满释放后无家可归人员、呆傻智障人员、走失人员、上访人员、拾荒人员等等。这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁，很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地。政府和社会的救助，能够使其人身最基本的生存和生活权益得到一定保障，有利于社会矛盾的缓解和人文环境的优化。

其次，建立流动人口社会救助制度社会效益高，在构建和谐社会中意义重大。这种救助是在受助者最为难的时候雪中送炭，施以援手，在各种社会保障措施中具有十分鲜明的兜底性特征。这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益，而且能够缩小贫富差距，缓和城乡矛盾，协调社会关系，减轻城乡二元社会结构的负面影响，树立良好的政府形象和社会风气，进而促进社会的公平、公正，消除和化解部分社会矛盾，因而成为维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。反之，如果相当多困难群众难以获得有效救助，困难得不到解决，就可能引发和加剧社会冲突，甚至影响改革开放和现代化建设的大局。

我国建立流动人口社会救助制度已具有良好的基础，具有很强的可操作性和时效性。我国政府中的民政部门是开展社会救助的主要力量。2003年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)，自同年8月1日起正式实施，同时废止了1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革。《救助管理办法》实施以来，全国原有832个收容遣送站全部完成转制，北京、湖南等省市新设立了救助管理站，截至2004年底全国共有救助管理站909个。据统计，从2003年8月1日到2004年11月30日，全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员670404人。[4]目前，我国的流动人口社会救助制度在法规制度、机构设施、经费渠道等方面都已经初具规模，在此基础上逐步进行完善就可以发挥更大的作用。

与建立城乡一体的社会保障制度的其他制度安排相比，完善流动人口社会救助制度的成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显，因此，目前我国应大力加强流动人口社会救助制度建设，并以此为突破口，逐步建立和完善流动人口的社会保障体系，促进社会的公正与和谐。

二、现行流动人口社会救助管理制度的进步与局限

我国现行流动人口社会救助管理制度是2003年6月20日国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，办法较建国以来不同时期多次颁布的救助管理办法有明显的进步，即由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理。这体现了社会的进步和政府执政理念的转变，由过去的权力政府，强调控制、管理，转变为责任政府、服务政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞讨人员，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题，不再把流动人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。第二，在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也由管理转变为服务，即帮助生活无着者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是管制，救助机构不再有限制人身自由的权力。第三，该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位，这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。第四，该制度反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定，进一步明确了救助站的责任义务，使被救助人员的人身权、财产权、人格权得到保障。体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任，这在一定程度上摒弃了个人责任观，这符合现代社会救助的主流的意识形态。

但《救助管理办法》的形成时间较短，受到原有体制等方面的一些影响，特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，该制度延续了城市和乡村分别对待的路径，明确指出救助对象仅为“城市”中的流浪乞讨人员，但生活无着的流浪乞讨人员虽然以城市中居多，但农村里也存在，如此规定未能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。

第二，救助条件难以把握，没有把生活无着的人员列入救助对象，而是规定为“流浪乞讨人员”。《救助管理办法》中对什么是“生活无着的流浪乞讨人员”作出明确的界定，但没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一，受助人员的范围依然模糊。按照民政部《实施细则》规定，救助对象必须同时具备四个条件：(1)自身无力解决食宿；(2)无亲友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受农村“五保”供养；(4)正在城市流浪乞讨度日的人员。现实中，真正同时符合上述四个条件的人员比例很小。因此，从工作实际出发，如何合理界定救助对象，做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”还有待研究。

第三，对流浪乞讨人员中未成年人的救助保护和管理教育工作有待加强。大多数流浪乞讨未成年人常年脱离家庭在外流浪，历经曲折，他们的生存环境也使他们养成了一些不良行为习惯，造成心理健康状态不佳。为促使他们以健康的心态回到社会，需要进行必要的心理辅导和行为矫治。这方面应是今后我国着力加强的工作之一。

第四，《救助管理办法实施细则》第十三条规定：对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。但在实际工作中，虽然有关部门制定下发了相关的规范性文件，但由于各省市经济发展水平差异很大等原因，还有一些受助人员家属和部分流出地省市对于此项工作比较消极，跨省联系接送难度较大，工作受到一定影响。

第五，该制度在一定程度上还延续了收容遣送制度将救助人员送返原籍，由户籍所在地政府安置的思路。这是受目前形势所限而作出的选择，因此这项制度强调政府、家庭和社会三者责任有机结合，特别是流出地政府必须切实负起责任才能保证这项制度有效实施。然而目前我国流动人口的流出地多是经济落后的地区，由他们负责解决返家受助人员的生产生活困难在主观上和客观上都有一定困难，这使得一些弱势群体的权益无法得到十分有效的保障。如何建立起全国有效的救助网络还需要做很多工作。而且，强调返回原籍使救助管理站倾向于提供其返回原籍的乘车凭证，限制了受助人员离开救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度废止后，新的替代性的社会治安管理手段没有跟上，致使职业乞讨等现象大量增加，这也是各级政府十分关注但又难以很好解决的问题，需要通过完善城市管理手段才能解决。

三、对流动人口社会救助管理制度的改革与完善

在社会转型期，我国大量农民流入城市的现象将长期存在，城市化进程仍将持续，因此流动人口的社会保障和社会救助具有十分重大的理论和现实意义。目前，我国应以构建和谐社会的理念全面指导流动人口社会救助制度建设，有效利用现有条件和资源，对现行的救助管理制度进行进一步改革和完善，充分发挥救助管理制度在维护流动人口基本生活权益，调整利益关系，维护社会稳定，促进社会和谐方面应有的作用。

第一，按照和谐社会的要求构建流动人口社会救助制度面临的一个关键问题就是要调整和转变观念。要转变对穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因，也不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。协调利益关系与缓解社会矛盾，是现代政府的重要职能。

我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是弱势群体有权利获得社会支持与政府有责任制定有关保护弱势群体社会政策的依据。我国长期以来习惯于将救助与慈善等同起来，提倡人道主义，这与我国传统中儒家仁义学说、佛教的慈悲观念和因果报应说以及民间的道教思想一脉相承，很容易推广和被接受。但现代社会的社会救助作为一种社会制度，仅仅以人道主义作为思想理论基础是远远不够的，因为慈善虽然是一种善心、一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的，所以很难承担起救苦救难的责任。现代的社会救助制度则应强调是一种固定的、经常性的国家责任和社会责任。

人道主义的救助完全出于怜悯心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有较高的道德修养，完全依靠其内在的道德、情感因素和主观意愿实施救助，不具有强制性，因而救助行为具有主观性，财物的来源没有保证，无法制度化和规范化。二是救助多为个人行为，缺乏有效、充足的财力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身财力、能力的限制，无法持久、经常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也会因主观因素对被救助者进行选择，无法保障遇到困难的人都得到救助，具有一定的随意性。四是救助者与被救助者不平等，救助者没有救助的义务，救助行为显得高尚，而被救助者是被怜悯、可怜、同情和施舍的对象，得到恩惠，因而有可能使救助带有一定条件。

现代社会救助是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，强调社会救助是每个公民的基本权利；只要是穷人，无论什么原因，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助，或者说，个人需要时，接受社会救助是一种法定权利。建设面向和谐社会的社会救助体系，必须实现主导观念从人道到人权的转变，建立客观、系统的现代救助制度，使流动人口的利益得到切实保障。

第二，要适应构建和谐社会的需要，完善救助管理制度，切实保障流动人口基本生活权益。在深入调查研究的基础上，应适时进一步完善《救助管理办法》，使之具有更强的操作性和指导性。扩大救助覆盖面，将虽没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的流动人口都列入救助对象，积极予以救助；要尽快建立省际受助人员接送机制，逐步建立和完善人员接送的程序和规范，健全管理制度。

要大力发展慈善事业，建立救助管理工作的社会化参与机制；要鼓励和支持民间组织、慈善团体、宗教组织和广大市民通过义工服务、捐款捐物、告知引导和直接救助等多渠道、多形式参与救助工作。要呼吁全社会共同关心、关注、支持、参与救助事业，建立有效而又稳妥的社会化参与机制。

民政部门要从特殊困难群体的特殊需求出发，逐步探索全方位、多层次的救助方式，丰富救助内容，实施人性化的救助。除日常救助外，要针对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征进行必要的物质帮助，特别是积极开展心理辅导、行为矫治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，争取逐步做到“分类救助，按需施救”。要进一步完善规章制度建设，逐步实现人性化、专业化、规范化、标准化管理。

另外，还应研究制定对无民事行为能力和限制民事行为能力的受助人员实施救助管理的具体政策规定。要针对流浪乞讨人员中的智障人员、精神病患者这一特殊群体制定保护性、约束性的救助服务、治疗管理等方面的工作程序、工作标准和工作措施，推动工作的规范化，体现社会的温暖。同时要强调建立流动人口的危重病人救治机制，明确责任主体，制定工作程序，疏通经费渠道。

篇7

〔论文摘要〕农村养老保险制度和最低生活保降制度是农村养老保障体系中的基本组成部分。目前，我国农村养老保险制度和农村最低生活保障制度的基本支律条件都已基本具备，但仍存在主、客观两方面的制约。

国际经验表明，只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村养老保障体系。针对中国农村经济发展的特点，我们要构建的合理有效的农村养老保障体系是按照“水平适度、覆盖广泛、层次多样、逐步推进”的原则，首先以完善农村养老保险制度和最低生活保障制度为基本目标体系，因为它面向的是最广泛的和最弱势的群体，以保障这部分人的基本生活为宗旨，体现了追求社会公平和公正的人本精神。在此基础上，努力发展商业人寿保险和个人养老保障方式，积极探索农村社区养老福利事业。目前，中国农村已基本步人总体小康，构建农村养老保障体系的经济社会条件虽说不很充分，但显然已经趋于成熟。

一、构建农村养老保险体系的基本支撑条件已基本其备

大量的研究显示，构建一国农村养老保险制度需具备的基本支撑条件主要有:农业GDP的比重、农业劳动力的比重、人均GDP等经济条件，农业人口比重等社会条件。

1.农业GDP的比重和农业劳动力的比重。1957年建立农村养老保险制度的联邦德国，糊寸农业产值占GDP的比重仅为5.7%，农业劳动力结构份额为13.7%，而工业产值占GDP的比重为54.5%，工业劳动力结构份额为47.3% 。20世纪50年代的德国已是十分发达的工业化国家，农业的发展完全依赖工业剩余的支援;日本1971年建立农村养老保险制度时，农业占GDP的比重由20世纪50年代初的25.6%下降到8%，农业劳动力人数由50.9%下降到14.7%;北欧古老的农业国丹麦是世界上第一个建立农村养老保险制度的国家(1891年)，相对于英、德、法等国，其工业化要晚得多。20世纪印年代前后，随着工业化进程加快，丹麦的农业份额也加速下滑，农业占GDP的比重由20世纪60年代的14%下降到1976年的6.9%。波兰20世纪70年代中期建立农村养老保险时，农业份额相对于其他发达国家要高些，但也仅有14.5%。13个欧盟国家在建立农村养老保险制度时，农业GDP的比重在3. 1%一41%之间不等，平均数为16.2%。我们不能不注意到这样一个事实，即各国在建立农村养老保险时，面临的共性问题都是农业份额的锐减，农业在各部门中的地位已经显著下降，农村社会问题日益严重。

改革开放近30年来，中国经济快速发展，在工业化程度和国民经济得以显著提高的同时，也出现了类似发达国家的情况，即“三农”问题进一步加剧，对全面建设小康社会构成重大威胁。“三农”问题尤其是农村养老保障体系能否从根本上解决，成为全面小康社会能否实现的关键。《2004年中国统计年鉴》显示，农业占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;农业劳动力人数也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。这说明，中国建立农村养老保险的基本农业条件已经具备。事实上，中国建立农村养老保险制度不算太早，因为像丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙、希腊等五个欧盟国家在类似中国上世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村养老保险制度。

2.人均GDP。从各国工业化发展的历程看，只要人均GDP达到1000美元，就意味着一国完全走上了工业化发展的道路，即农业为工业提供剩余使命的结束。此时，为了使缓慢发展的农业与快速发展的工业和谐进步，就巫需用工业剩余来反哺农业。换言之，建立农村养老保险应该是工业反哺农业历史阶段的一个有机组成部分。一些典型国家和地区在建立农村养老保险时，除斯里兰卡(1987年)人均GDP仅368.9美元、波兰(19’77年)是1822美元外，其他国家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美国(1990年)均在20000美元以上，芬兰(1977年)、中国台湾地区(1994年)超过了10000美元，德国(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。

按美元汇价计算，中国在2002年时人均GDP达到1000美元，初步具备了工业反哺农业即建立农村养老保险制度的经济条件。1986年中国开始农村养老保险试点探索时，即已基本达到发达国家建立该项制度的最低起点。这说明，加世纪即年代中期的探索以及全面建设小康社会中农村养老保险体系的构建都是符合经济发展的一般内在规律的。

发展中国家建立农村养老保险制度，中国并非特例。土耳其1983年建立了农民和农业工人的社会保险计划，1999年将所有社会保障计划整合，分别建立了公务员、雇员、自雇人(包括农场主和农业工人)的养老和医疗保障制度，农民按照核定收人的20%进行缴费，缴费方式灵活，缴费年限为15年，养老金出现赤字由财政提供补贴;与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在贫困线下，作为扶贫政策，政府向低收人和没有供养人的65岁以上老人(包括老年农民)每月提供5美元的生活补贴;实行“米保障”的越南(越南农民在退休前每年缴纳4担大米，退休后每年领取6担大米)，则以特殊的食物方式建立起了农村养老保险制度;东帝坟也采取“养老粮”的农民食物养老金制度;在20世纪50年代，当时并不发达的日本也曾以类似“米保障”的方式建立过阶段性农村养老保险制度。

3.农业人口比重。农业人口状况是影响农村经济发展的重要因素，也是是否适宜构建农村养老保险的社会支撑条件。各国建立农村养老保险制度时，农业人口在总人口中的比重都很低，如日本为24.1 %，丹麦为20 %，芬兰为40 %，波兰为42%。农业人口的比重虽低于非农业人口的比重，但仍面临着因出生率和死亡率下降而导致的农业人口绝对量的增加、农业人口老龄化等问题。各国建立农民养老保险制度之时，往往正是老年人口压力较大并处于上升的时期。中国农业人口在总人口中的比重已由1978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中国的GDP每年按照7.2%的速度增长，总人口按照0.8%的年均增长率增长，预计到2021)年，农业人口比重将下降至40 %。这说明，中国建立农村养老保险的社会条件正趋于成熟。

这里需着重强调的是，和发达国家相比，中国构建农村养老保险制度，面临着极为复杂的情况，即中国人口众多、未富先老、进人高老龄化程度(65岁以上人口占到总人口的比例由7%上升到14%)时间短、城镇养老保险渡盖面还不高。由于上述因素的存在和影响，构建中国农村养老保险制度何谈轻松。但是，无论是发达国家还是发展中国家的教训都表明，养老保障渡盖面不足或保障力度不够，经济发展水平似乎并不是主要障碍，而往往是由于政府管理不到位和制度的非规范化，例如保障制度过于政治化、制度设计缺乏科学性或待遇计算公式不合理等所致。从这个角度讲，除了经济发展水平这个硬性支撑条件外，支撑中国构建农村养老保险制度的非经济条件还在于其本身的制度设计、政府的政策、筹资方法、资金的监管、保险资金的社会化管理能力以及法制建设进程等。中国城镇养老保险覆盖面过低、养老保险待遇结构上的极不平衡、“两个确保”的存在以及“个人账户”的空账运转、逃费等等问题就是非经济条件影响城镇社会养老保险制度发挥应有功能的最突出的表现。农村养老保险制度的构建应力求注意避免这类问题的产生。

二、农村最低生活保障制度的墓本支撑条件也已墓本具备

最低生活保障制度在国际上被称为社会救助制度。作为正式的社会救助制度被确定并实施是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度，它由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。当时，工业革命引发的激烈的社会变迁，使原本由教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的贫困问题，国家不得不接替救济贫民的使命。世界上普遍建立了社会救助制度的市场经济国家的一个共同特点是，无不把贫困农民也列为社会救助对象。

关于社会救助制度的作用，除了扶贫济困之外，还对经济发展有拉动和缓冲的弹性作用。首先，在一个国家或地区经济发展刚刚起步的时期，社会救助制度是一个较为“经济实惠”的制度。发达国家工业化过程中，社会救助制度的创立都要早于社会保险制度，后崛起的亚洲和澳洲国家在经济起飞时大多依仗社会救助制度;其次，在经济发展遭遇波折的时候，社会救助制度的作用更为明显。近年来发达国家为应付高失业率纷纷对社会救助制度委以重任。

社会救助属于纯公共产品，它不强调权利与义务的对等。为了防止和减少“搭便车”现象，其保障水平低于社会保险。西方国家支撑社会救助制度的资金，是通过“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收人”的现金转移支付制度即“负所得税制”实现的。在发达国家，个人所得税约占整个财政收人的30%左右，主要用于社会保障的公共支出，大约也占到财政支出的20%一30 %。发达国家用于社会救助方面的开支是相当大的。1995年6月瑞典国际社会保障研讨会提供的11个发达国家的资料显示，受助者占总人口的比重一般为2%一25 %，平均数为9. 44%;救助经费占GDP的比重为0.5%一13%，平均数为3.2%;救助经费占社会保障开支的比例在5%一100%之间，平均数为29.12% 。

中国最低生活保障制度1999年仅在城镇得以正式建立，2002年6月以后开始实现了“应保尽保”。这主要得益于中央财政的鼎力支持。1999年前，低保资金全部由地方财政开支，中央财政基本不出钱。1999年开始，中央拨出了4亿多元，约占当年低保总支出巧亿元的27 % 。 2001年，低保支出达到42亿元，中央财政负担了55%即23亿元资金。

按照人均年收人627元的贫困线标准，2002年全国共有2820万农村贫困人口，其中接受社会救济的为2288.6万人，占到81.08%。在接受社会救济的人中，按传统方式救济的有1880.8万人，占82 %，而按农村低保标准救济的仅为404.8万人，占到18%。这样，农村社会救济受助者占总人口的比重约为1.76%，如果按照低保救助者计算，受助者仅占总人口的0.3%，比城镇低1.2个百分点。中国统计年鉴显示，2002年和2003年，国家用于社会救济福利费总支出分别为141.63亿元、217.69亿元，其中农村救济费分别为44.38亿元、79.80亿元，仅占全国总支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全国城镇低保金支出约占GDP的0.99%和1.33 %，农村就更低，大约比发达国家的平均数低约2个百分点。这表明，国家向农村投放低保资金仍有较大空间。

最低生活保障制度可以帮助农村居民减轻他们在移民过程中所承受的压力和困难。因此，今后应考虑使城市和农村的最低生活保障制度接轨乃至合为一体。

三、构建农村养老保障体系的制约因素仍然存在

主观制约因素:认识上的分歧。在对农村是否需要构建养老保障体系上，理论界和实际工作部门大都表示认同。认识上的分歧主要集中在对现有农村养老保险制度的定性定位和如何构建上。

1.农村养老保险定性定位之争。主要有四种观点:①中国目前不具备普遍建立农村养老保险的条件，应实行由国家倡导、农民自愿参加、以个人缴费为主(有条件的地方实行集体补助)、按照商业化原则运营的农民养老计划。政府不直接参与组织实施和基金运营，不承担经营风险。②现行的农村养老保险是具有中国特色的社会主义的农村养老保险，属于基本养老保险范畴。政府在其中充当制度建设的倡导者和管理者角色，应在不加重国家财政负担的条件下，由国家引导和管理农民实现养老保险自我保障。③现行制度具有商业养老保险性质，应由商业保险公司而非政府部门作为经营主体来接管和运营。④现行农村养老保险具有社会保险的性质，应继续完善和推进。

2.现阶段是否具备推行农村养老保险的经济条件。一种观点认为，很多农村地区已具备建立农村养老保险的条件，应积极着手建立多层次的农村养老保险制度。另一种观点认为，大多数农村地区尚不具备建立农村养老保险的经济条件，应该继续坚持家庭养老方式为主。还有观点认为，中国经济发展水平极不平衡，应在有条件的东部经济发达地区先行建立，中西部地区采取自愿方式、逐步过渡，重点仍应放在发展经济上。

3.农村养老保险基金管理形式和经办机构之争。一种观点认为，农民养老金应由商业性金融机构经办，按商业化原则运营。另一种观点认为，仍依靠原有机构管理，但要提高经办人员素质，改变养老金以县级为主运营的体制，逐步将基金集中到省和中央两级管理。将业务经办与基金运营分开，政府不直接运作基金，逐步将基金引入市场，委托金融机构运营，实行专家理财、比例控制。

4.农村养老保险风险之争。一种观点认为，由于制度设计存在问题，基金潜伏着支付风险;另一种观点与之相反，认为运作和管理上的漏洞是工作问题，而非制度本身的问题，可通过加强和改善管理逐步予以解决。

5.农村养老保险去留之争。有三种观点:如果保留现行的农村养老保险制度，如何对之进行改革;如果停办，如何保证已投保的农民的利益;如果维持现有制度，将出现养老金支付风险，可能会引发一系列社会问题;如果把当前业务合并到商业保险公司，必将牵涉到三方利益的协调和现有资源的重新配置，难度较大。

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论文摘要：香港养老保障体系以社会福利合作机制为主，包括养老保险、社会救助和养老服务三部分内容。在不同层次的养老保障体系中，政府和第三方机构、企业、个人都有明确分工，这一机制有效地整合了社会福利资源，极大地提高了福利水平。“香港模式”给内地养老保障体系的完善提供了有益的启示，即要建立养老保险、救助和服务为一体的养老保障体系，明确政府、企业和个人的责任;建立多方参与的养老保障体系，广泛调动一切社会力量，充分发挥家庭、社会成员、企业和民间组织的作用，做到家庭养老和社会养老相互补充。

人口老龄化是当今世界人口发展的主要趋势，我国人口老龄化的速度更是前所未有。预计到21世纪中叶，我国60岁及以上老年人口将达4亿左右，而目前80岁以上高龄老人已高达900万，并以年均5. 4%的速度递增。如此多的老年人生活谁来保障?在老年人的生活保障中，政府、企业和个人应该承担什么样的角色和责任?本文通过分析已建立相对完善养老保障体系的香港特别行政区的养老模式，试图解读其模式中政府、个人、企业和第三部门合作机制，从而为我国内地养老保障机制建设提供有益借鉴。

一、香港养老保障模式简介

1.香港养老保障模式产生的背景

由于生育率降低和平均预期寿命延长，香港人口结构出现明显老龄化。据联合国人口基金(UNFPA)的报告显示，香港男性的平均寿命为78. 9岁，名列全球第一。女性平均寿命为84. 9岁，排全球第二，但人口出生率却全球最低。随着香港老年人口的增加，老年人生活保障问题日益突出，老年人的经济、生活和服务保障影响整个社会的稳定。尤其重要的是，随着香港老年人平均寿命的不断提高，75岁及以上的高龄老人越来越多，他们的健康、照顾以及经济保障有别于其他群体，更需要社会各界给予高度的关怀和重视。

社会保障和社会福利是一个社会文明和进步的体现，也是一个社会伦理道德和价值取向的反映。正因为这样，香港政府认为有责任采取提供社会福利服务的方法帮助其成员克服个人和社会问题，在《跨越九十年代香港社会福利白皮书》中，香港政府指出，香港“社会福利包括应基本社会需要而制定的各项法律、计划、利益及服务，其宗旨是为解决现存和潜在的个人及社会问题。社会福利担当一个重要的发展角色，通过有组织的服务及体制，协助个人及各特别人士充分发展自己的能力，建立良好的人际关系，达致美满的人生，并切合家庭与社会的需要及期望”。根据这个宗旨，香港政府制订了一系列针对老年人的保障措施和福利服务内容。200()年12月强制性公积金计划的实施，标志着香港已经形成相对完善的养老保障体系，形成了养老保障的“香港模式”。这一养老模式的确立，为香港老年人的物质和精神生活提供了强大的制度保障和服务支持。

2.香港养老保障体系的基本结构

香港养老保障体系主要有以下几部分组成:

(1)养老保险它由强制性公积金、职业退休、公务员退休、其他退休及个人储蓄养老保险计划组成，其中强制性公积金计划占主导地位，由香港政府强制推行，要求香港在职者(除豁免人士外)及其雇主按其收人供款，是以累积资金为雇员或自雇人士退休后生活提供保障的养老保险计划。养老保险为香港就业人士年老后的基本生活需要提供了制度保障，形成了香港老年人社会保障的第一张“安全网”。

(2)养老救助老年人社会救助从老年人的经济、社会和心理需要各方面综合考虑，建立了较为全面的救助网络，形成香港老年人生活保障的第二张“安全网”。这是政府或社会为了满足老年人的最低生活需要而提供的一系列资源保障与服务支持，由现金与实物援助、医疗救助、住房救助、法律援助和心理救助等5大类组成。

(3)养老服务其内容和方式包括老年活动中心、老年综合服务中心、老年日间护理中心、家务助理服务、老年户外康乐巴士服务、老年度假中心、义务工作计划、老年义工计划、老年社区网络计划、老年卡计划、护理安老院、安老院、护养院、老年宿舍、疗养院照顾补助金、临时居所、老年住房以及私营安老院等。既满足了老年人的基本生存需要，也满足了老年人社交及自我实现的需要。在老年社区服务方面，全港有老年活动中心260多间，老年综合服务中心28间，老年家务助理队120多个。

3.香港养老模式中体现的政府、企业和个人责任

香港的多元文化造就了政府、社会、家庭、个人责任相结合的多元主义社会保障理念。香港养老保障的责任主体包括个人(家庭)、企业，也包括政府和第三部门(既不属于政府公共部门，也不属于以营利为目的的正式组织)，他们在这个多元化福利主体格局中，建立起了两种形式的“三方伙伴机制”:“政府一企业一个人”的社会伙伴关系;“政府一企业一第三部门”的合作关系。

香港政府在老年社会保障和社会福利体系中的角色、职责主要集中在三个方面:第一，制定老年福利政策并监督其实施;第二，提供老人社会保障的法定服务以及紧急救济等;第三，资助老人志愿福利机构，并对其服务进行评估、协调和监察。非政府民间机构在香港养老保障中也担当重要角色，民间社会福利机构具有灵活自如、专业程度高、应变能力强等特点，可为社会提供较完善的社会福利服务。为此，香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展民间社会福利机构。同时，香港政府也重视个人自助、家庭照顾在养老保障中的作用，他们不仅减轻了政府和社会机构的压力，也更符合中国的文化道德传统，有助于满足老年人的心理需要。

在养老保险子系统中，个人和企业承担主要责任，负责履行缴费的义务，他们是养老保险经费的主要来源;而政府则负责监督和建立补偿基金。在老年社会救助子系统中，政府是主要责任主体，是救助经费的主要提供者，也是救助计划的制定者、评估者和监管者，并负责对救助机构进行培训、指导和监管;而企业通过无偿捐助为救助机构提供经费支持;第三部门则负责社会救助的实施。在老年福利服务子系统中，政府负责服务项目的制定、评估、服务经费的资助和服务实施的监管和培训，企业和第三部门负责服务的设施。香港的养老保障体系中，香港政府和第三部门、企业、个人和家庭都有明确的分工，使得福利资源得到了有效整合，实现了香港养老模式由“补救型”向“普救型”的转变，极大地提高了香港的社会福利水平。

二、借鉴香港养老模式，探讨内地养老保障中的三方责任

香港养老模式从“补救型”向“普救型”的有效转型，一定程度上依赖于其较高的经济发展水平;而我国内地的经济条件决定了短期内还不能建立“福利国家”体制，不能实现“人人皆福利”的“普救型”福利模式。但是就像吴敬琏在2006年中国社会保障论坛首届年会上所说的:“我国的财力完全可以做到全民低保”，因此，内地可以借鉴香港的养老模式，以较低标准的保障层次，充分发挥家庭养老功能普及养老保险，扩大养老服务覆盖面，建立养老保险、养老救助和服务三种方式相结合的多层次的养老保障体系，实现老年人的经济、服务以及精神保障。而在这个保障体系中，不同层次政府、企业和个人承担的责任又各不相同。

1.养老保险中的政府、企业、个人责任定位

香港通过政府立法、企业缴费确立了较为完善的养老保险体系;而在我国内地，由于养老保险制度缺失、资金不足、权责不明确，加之市场的失灵，尚未建立全面的养老保险体系。世界银行认为，为了应对老龄化危机对养老保险的不利影响，各国需要改革单一的养老保险制度，建立三个支柱的养老保险体系，这三个支柱包括:确保老年人获得最低收人的公共养老保险制度，作为职业福利的企业年金制度和提供更高保障待遇的个人自愿储蓄制度。对应养老保险的三个不同层次，我国分别建立了惠普式养老保险、职工养老保险和商业人寿保险。

对于公共养老保险制度而言，它通常以一般税收为资金来源，以政府管理为主要管理手段，以满足老年人基本生活为主要目标，因此政府在其中需要承担全部责任，负责资金来源以及实施和监督管理。职工养老保险由企业和个人共同完成缴费，政府的责任是推动立法机构立法来强化养老保险的制度化和权威性，将养老保险的性质、覆盖人群、缴费比率、受益比率等以法律的形式固定下来。而对于作为职业福利的企业年金而言，它以企业为单位建立，通过企业和个人的共同缴费筹集资金，目的在于为本企业职工提供较高的退休收人，是企业吸引和留住人才的一种手段。它一般采用市场化的运作方式，由独立的管理委员会来管理，主要投资于股票和债券市场以获得较高的收益率;政府则可以采取立法和税收优惠政策，以吸引并鼓励推行企业年金计划，促进企业年金快速成长。对于不能被职工养老保险覆盖的劳动人群，例如流动的农民工群体，政府应当担负起主导责任，以政府资金补助，个人负责缴费的形式，引导他们个人账户的落实。作为第三层次的个人自愿储蓄制度，它通常由个人自愿决定是否储蓄或者储蓄多少，目的是为了保证那些收人较高者能够在年老以后获得足够的收人，政府可以通过宣传和提倡来鼓励个人为其老年积累储蓄和财富。 转贴于

2.养老救助中的政府、企业和个人责任

社会救助是政府的一项重要职能，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机。老年人作为特殊的弱势群体，也是社会救助的对象之一。香港政府通过建立综合社会保障援助计划、公共福利金计划、紧急救济服务、老年医疗救助、法律救助等24个项目，建立了较为完善的老年人社会救助网络。而在我国内地，由于社会救助资金投人不足，中央、地方财政救助资金分担不够合理，救助专业人员缺失，民间救助组织数量不足等原因，老年人救助水平还处在较低的层次。

社会救助作为一种公共品，应当由政府无偿提供给公民。在老年人救助上，政府应当承担的责任包括制度设计和规范、资金来源以及监督管理。首先，政府应当通过立法的手段，制定出符合实际情况的、具有可操作性的老年人救助政策，并组织实施;其次，政府应当负担起与老年人社会救助有关的各种费用，诸如日常管理的经费、付给从事社会救助工作的人员的工资等等;再者，在社会救助具体事务实施过程中，政府还需承担监管责任，保证救助到位;除此之外，加大对专业救助人员的培训，提高老年人救助水平，也是政府应当承担的责任之一。在老年人社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但仅靠政府这一单一主体组织老年人救助的安全网是绝对不够的，也是不现实的。除了政府救助之外，由慈善机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员之间开展的社会互助，是老年人社会救助的另一重要主体。社会成员和企业以及民间组织应当发扬尊老爱老的传统美德，主动关爱老人，通过捐款或志愿者工作，参与到老年人救助事业中来;政府则可以通过各类社会福利团体和慈善组织，开展社会募捐活动，发展各种慈善基金会，并对各类社会组织和个人的救捐助给予精神方面的认可和褒奖，逐渐形成一种以政府救助为主，社会互助和民间救助为补充的老年人社会救助格局。

3.养老服务中的政府、家庭和企业责任

香港老年社会服务体系主要是由政府、志愿福利机构、家庭和社区社会网络三个层次构成。借鉴香港养老经验，结合内地实际，可以建立以政府为导向，家庭养老为主和社会养老为辅的养老服务体系。

在养老服务上，政府应主要是筹资和指导的角色，而不是服务的实施者。在提供具体的养老服务时，家庭应承担基本责任，在老年人的心理慰藉和精神支持上，家庭起着不可替代的作用，一方面政府可以通过财政补贴，支持家庭养老;另一方面，政府应该大量吸纳非营利的民间组织参与。民间组织在社会化养老服务体系中的作用不可忽视，它可以提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等多种服务类型，满足老年人多元化的需求。我国内地的民间组织虽然规模日益扩大，但在登记注册、组织自律、制度规范、人员资金、社会影响等方面都还处于发育阶段，面临一系列问题。因此，政府应在资金和政策上加大扶持、优化管理和监督，积极发展民间组织，促进养老服务的社会化。企业和个人在福利事业上，也应负起相应的社会责任，通过捐赠或者参与老年人志愿，为老年人福利事业贡献一份力量。

三、香港养老模式的另一启示:建立多方参与的养老保障体系

在香港政府还未介人社会福利事务之前，民间的福利工作是由一些热心公益的人士、社团或宗教团体承担的，他们本着慈善为怀的精神，出钱出力组成志愿机构，担当救灾济贫的道义责任。政府介人后，在社会保障计划的实施中，民间团体、热心人士继续发挥着积极的作用。与此同时，香港还专门培养出了一支“社工”队伍，他们普遍接受过高等教育的专业训练，持证上岗，带领“义工”活跃在考察、咨询、落实社会保障方案的第一线。在大学里，香港开设了社会服务专科，开展社会福利服务研究，进行社会福利专业教育，培养专门人才。目前，香港已形成了包括专业教育、专业人士、专业机构、专门政策等在内的社会福利服务体系。此外，香港的福利经费来源也非常广泛，除了政府拨款，公益金、政府奖券基金和各种形式的捐款等都为香港福利事业提供了物质支持。正因为社会各界人士广泛参与福利事业，香港才得以一直保持着较高的社会福利水平。

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论文关键词：社会保障问题；农村贫困居民；研究；公平 

一、初识农村社会保障 

农村社会保障是社会保障制度的重要组成部分。社会保障是国家通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行再分配形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置。社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会需要，对保持社会的相对稳定，起到了一种“社会安全网”的作用，通过社会产品的再分配，使许多不能依靠个人来维持生活的生、老、病、死、伤、残等，有了基本的生活保障，缓和了阶级矛盾，为社会的发展创造了一个相当稳定的社会环境，因此世界各国都在不断的发展和完善社会保障体系。健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求。 

建立新农保制度是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。 

二、贵州新型农村社会保障的现状及存在的问题 

农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分，也是我国社会保障领域亟待研究的薄弱领域。农村社会保障问题是一项周期长、工程大、风险高的事业，如何将风险降到最低程度，也是当今世界各国改革社会保障制度所要考虑的重要问题。改革开放以来贵州经过几十年的努力，我省的社会保障建设已经取得巨大进步，在养老保险、失业保险、医疗保险等方面更是成绩突出，但是上层建筑怎么能脱离经济基础呢？贵州“两欠”省情的现状，决定了贵州省社会保障体系要有很多问题，与国外发达国家和国内其它社会保障制度比较完善的省份相比，贵州的社会保障体系建设和完善，还有很长的一段路要走，有许多的问题等着去解决。 

（一）贵州农村社会保障形式单一，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大 

贵州有80%的居民住在农村，但农村始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。 

（二）社会保障基金不足，基金来源单一，抗风险能力弱 

1、我省经济发展水平低，不能为社会保障体系提供充足的资金来源。 

2、社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。资金管理部门管理不够规范与完善。缺乏有效的监督和制约，各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。 

（三）新农合制度落实不到位，运行模式不完全适应农村社会新的变化 

1、体现在学习、宣传、普及等工作不到位。对新农合的宣传力度不够，农民对新农合的有关的各项规定不甚了解；制度的普及与执行力度不够，导致各医疗定点机构对新农合制度也未严格执行。 

2、体现在相关机构对新农合重视不够。农村医疗卫生体系不健全不是新农合组织完全能解决的，需要相关部门予以资金上的支持与帮助。 

三、贵州新型农村社会保障制度的发展前景及对策 

农村社会保障，是国家为了保障公民在各种突发性自然灾害，如年老、疾病、缺乏劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的援助制度。我国“七五”计划中明确规定:“要适应对内搞活经济，对外进一步改革开放的新情况，从我国当前的国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义社会保障雏形。”这些年来，在各级党委及政府的领导下，在包括农村在内的社会保障领域，如社会保险、社会福利、社会救济等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的经验。但，必须同时承认，在农村基层，特别是象贵州这样少边穷地区的农村基层，社会保障事业的发展还任重道远。 

（一）地、县两级要认真贯彻落实2004年贵州省人民政府办公厅《关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》中关于“全省所需农村特困群众救助经费采取分级负责，省、地(州、市)、县(市、区)按4:2:4的比例分担”的规定，全额落实所承担的特困群众救助经费，建立农村居民最低生活保障制度的地可以将这部分资金转为农村最低生活保障资金。地、县两级不能因为省级加大了扶持力度而减少本级财政的投入，要按照比例足额将救助资金纳入财政专户，坚决杜绝挤占、挪用、截留的现象。 

（二）切实解决城乡低保工作专项经费，并进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。 

（三）全面建立农村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。 

（四）在实施过程中要坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率，实现可持续发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平，在公平与效率之间保持张力。 

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关键词：社会福利档案，综合性管理

 

社会福利是指专门针对特殊困难群体，如贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿的社会救济和专门化的服务。社会福利档案是社会福利主体在社会福利审核、审批、日常管理和服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录。

1.社会福利档案的基本内容

社会福利档案的内容是指所有应当归档的文件材料，根据社会福利文件的保存价值，具体分为审批类和日常管理类文件材料，现根据不同领域分述如下：

1.1社会福利养老档案。各级政府民政部门批准的老年社会福利机构的审批表，职能部门对申报机构的调查表，申报机构的申请书、法人登记证明、法定代表人的证明文书等；在对老年社会福利机构日常管理中产生的各养老机构的综合性汇总表格和有关基本情况及它应当归档的材料。

1.2社会救助档案。县级民政部门批准救助对象的审批表，乡镇人民政府及村（居）委会的证明材料，救助对象的请书及本人的户口簿或身份证复印件等；救助管理机构日常工作中的汇总表格，阳光救助活动开展工作的记录等其它应当归档的材料。

1.3孤残儿童救助档案。针对孤残儿童开展的唇腭裂康复、先天性心脏病治疗等活动中村（居）委会、乡镇人民政府的证明文书、县级以上人民医院出具的诊断证明书，法定监护人户口簿或身份证复印件等；救助管理机构在日常工作中的汇总表格以及对孤残儿童开展生活救助活动情况记录和其它应当归档的材料。

1.4残疾人福利服务档案。主要是针对残疾人开展医疗康复、促进就业实现平等参与的权利活动中记录的具有保存价值的文字材料。

2. 社会福利档案综合性管理的内涵

从总体上来说，对贫困者、残疾人、孤寡老人和孤儿的社会救济和专门化的社会福利服务虽然都归属民政部门管理，但是以上几类社会福利服务又分属于不同的科室，每个科室对其工作档案的管理分散不集中，不能充分发挥社会福利档案应有的作用，须在民政档案室内专辟区域，并安排专人管理社会福利档案。

档案管理工作实行统一领导，分级管理。社会福利档案工作的管理体制既应当与国家档案工作的管理体制相一致，同时又有自身的特点，对社会福利档案的综合性管理体现在以下几五个“统一”：

2.1社会福利档案的统一领导。各个承担社会福利职能的科室对专业的档案归档之后，交由专门的档案管理员专人管理，并由专门领导统一领导、组织协调该项工作。

2.2统一规章制度。按照党和国家有关民政工作、档案工作的方针政策，结合本单位实际，建立健全本单位社会福利档案管理的各项规章制度。

2.3统一业务规范。对不同门类和载体社会福利档案的收集、分类、排列、编号、检索工具的编制、保管期限的划分等档案管理的基础业务制定统一的业务规范，并在具体工作中严格执行，保证社会福利档案的规范化管理。

2.4统一保管。各社会福利职能科室工作中形成的各种门类和载体的档案材料，定期向综合档案室交移，由社会福利综合档案室统一保管。

2.5统一开发利用。随着国家社会福利政策由社会救济型向社会保障型的转变，大量的社会福利档案需统一开发利用，将社会福利档案室作开发利用中心，综合开发档案信息，编制检索工具和参考资料，满足民政部门乃至社会各方面的利用需要。

3. 综合性管理的意义

社会福利档案综合性管理的意义有以下几点：

3.1能够为领导决策提供准确无误的信息依据，提高社会福利服务水平。论文参考网。社会福利档案的综合管理，打破了民政内部各社会福利部门档案管理上的孤立、分散和各自为政的局面，将记载各种社会福利活动的档案材料定期集中于档案室统管，既客观地反映了社会福利活动的历史发展状况，又反映了社会福利工作的真实面貌。通过对档案的分析，可以纵观全局，总结经验，吸取教训，探索社会福利活动的规律，为领导科学决策提供信息依据。

3.1能够进一步推进民生档案工作的开展, 改善民生，促进社会和谐。论文参考网。论文参考网。党的十七大明确提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设。为此，国家档案局印发了《关于加强民生档案工作的意见》，要求各级档案部门建立覆盖人民群众的档案资源体系，确保民生档案齐全完整；建立服务人民群众的档案利用体系，确保民生档案造福民生。社会福利活动是民生工程，各级民政部门有责任配合国家档案局建立健全社会福利档案制度，保证社会福利文件材料归档齐全、整理科学、保管安全、利用方便。对社会福利档案的综合性管理正是迎合了国家档案局的这一要求，必将进一步规范社会福利档案的管理，从而推进民生档案工作。

3.3能够形成动态开放的档案管理体系，最大限度的发挥社会福利档案的作用。档案由各社会福利职能部门自管自用，使机关档案在结构层次上不统一、不协调，实现不了整体功能的优化。综合管理不仅保证了内容多元的各类社会福利档案之间的相对独立，而且将原来多元的档案材料转变成综合的系统性成果。通过综合档案管理可以适时向领导提供系统而有针对性的各类业务档案资料，为加强民政机关监督职能，搞好宏观管理创造了条件，同时按机关需要和社会需要，对各类档案资料所载信息进行分析、加工与输出，迅速实现档案现资料的转化，形成了一个与外界进行信息交换的动态开放系统，扩大社会福利档案的利用面，提高社会福利档案的社会效益和经济效益。

3.4能够促进社会福利档案的标准化、规范化，进而实现档案信息的电子化管理。社会福利档案的综合管理可按统一的标准和规范收集、整理、保管，进一步运用现代设备存贮和输出档案信息，实现社会福利档案信息的电子化建设。