农村社保论文范文

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一、农村社会养老保险现状以及重要性

人总是要老的，这是一各客观的不可逆转的趋势。人老的后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失，那么，曾经为这个社会做了贡献的老人们在其获得生存的能力逐渐失去时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助呢？这就是养老问题。随着计划生育政策在农村的实施，拥有大多数老年人口的农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向。同时，农村劳动力向城市的流动、农村年轻一代道德观念的下降等因素，都使得传统家庭养老形式面临着严峻挑战。不难想象，在新的世纪，农村老问题将是最大的社会问题之一。农村养老这个被我们回避了半个世纪的课题，在人权制度逐渐完善、社会物质文化水平不断提高的今天，我们已经没有了回避理由。

（一）农村居民生产方式分化，大量农村劳动力从土地转移。我国正处于从农业会走向工业社会的转型期，社会流动性大大增加。

（二）农村人口老龄化速度加快，传统家庭模式改变。据第五次人口普查数据显示，我国农村60岁以老人已超过农村总人口的10%，且高出城市1.24个百分点，进入老人典型的老龄社会。

二、农村社会养老保险制度发展困境的分析

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面寻求制度萎缩的原因，

（一）农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。

社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活要求和生活水平的提高。而目前社会保障制度的改革与建设以“效率优先，兼顾公平”为指导。面对城乡收入的逐渐扩大和当前最大的弱势群体—农民的边缘化和弱势化的进一步加深，政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。

（二）农村社会养老保险制度不能很好的适应社会变迁

目前社会正处于快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。

三、建立农村社会养老保障制度的对策建议

（一）分类实施对策建议

1.为纯农业人口（以经营土地为生的农民）建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、政府给与政策扶持”的原则，政府应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由政府和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，政府投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分政府投入一部分纳入划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2.为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。因此，为农民工建立社会保障制度是有一定困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始起动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

（二）建立农村社会养老保障的资金来源

除了通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另一条新的融资当道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

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关键词:农村社会保阵　问题　时策

    一、当前农村社会保障存在的问题

    (一)农民自我保障的观念淡薄，大多数的农民还指望家庭和土地养老，年轻力壮时挣点钱浪费在埋葬老人、给儿子娶媳妇等事情上，遇到天灾人祸或者自己老了生活却没有办法。

    (二)城市和农村社会保障体系二元化，农社村会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构，决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看，城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，者提以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等，农民往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压，无法分享到应有待遇，致使农村社会保障的发生体系不健全，保障水平低层次。

    (三)农村最低生活保障制度建设缓慢，农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始，民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作，然而由于农民实际收人难以确定，在试点工作中遇到种种问题，致使农村最低生活保障制度建设缓慢。在这种情况下，农民只得依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。

    (四)农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民参保的积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准，在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效地保障老年生活。而自由交费原则，使养老保障制度缺乏约束力和强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。人均领取年养老金极少，投保农民受益很少，很难起到养老保障作用。

    (五)农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行，使农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在:合作医疗的筹资标淮低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人交10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，基金有限，受益面大，补助额度小。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题;合作医疗资金的相又妇意定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下，要保持补偿标准的稳定性、连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题。基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。同时推行医疗合作各部门政策存在矛盾。比如，对于农村合作医疗的资金来源，各职能部门的观点不一，民政部规定，为了建立合作医疗制度，地方政府可以向农民收取一定的费用。然而，在农业部等五部委颁布的《减轻农民负担条例》中，“合作医疗”项目被视为“交费”项目，列为“农民负担”不应当征收。这一政策与中央政府支持发展合作医疗的政策相冲突，致使许多地方放弃合作医疗制度的重建。

    二、完善农村社会保障的对策

    从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。当前在农村社会保障各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设。

(一)增强社会保障意识。突破思想障碍，统一思想认识，更新观念，增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件。

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关键词：农村教师；农村社会保障；教师保障

我国社会保障体制逐步从“国家保障”向“社会保障”，从“福利型保障”向“风险型保障”转变的大背景下，如何建立与社会主义市场经济体制相适应的教师社会保障体制成为一个值得社会各界认真研究的课题。俗话说，他山之石，可以攻玉。如今，世界发达国家的社会保障体制经过长期的孕育和发展，已趋于成熟和完备，其教师社会保障体制也较发达。因此，我们有必要考察和比较英、美、日等发达国家的教师社会保障体制，以求启发和借鉴。

一、农村教师社会养老保险

（一）传统的家庭养老保险功能削弱

农村同样是4-2-1的家庭结构，子女的负担很重。赡养老人只有传统道德这一个约束力，而这个约束力也在日益递减。随着农村经济改革的深入，农村教师的养老观念发生了重大的转变，养儿防老的观念则在逐渐减弱。

（二）土地生产资料的功能削弱

大部分农村教师家庭已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。近年来农民的承包地被大量征用，补偿却是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择是不可行的。

二、农村教师医疗保险

从2006年起，中央和地方财政不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。但农村的医疗卫生状况并没有多大改善，主要原因表现在：

（一）经验不足

由于这一制度的长期中止，现在重新实施，无论是地方政府还是教师群众自己，都缺乏实施新型农村合作医疗制度的经验。

（二）资金筹集十分艰难

其中的问题是，中央财政的资金到位是没有问题的，地方财政的资金能否到位或是到位后能否持久还是一个问号，同时个人缴纳的分是以乡镇人均纯收入为基数计算的，这里就存在一个报表数与实际数的差距，如果报表数水分少，与实际接近，人民群众还能接受，否则将引起人民群众的抵制和反对。

（三）观念难转变

对于大多数教师群众来说，一年拿10元钱并不困难，但一旦你去向他收取这10元的合作医疗基金时，就变得十分困难。原因在于过去的农村合作医疗实行过程中有太多的反复，导致了许多教师对此持怀疑态度。

（四）合作医疗管理操作难

合作医疗额外（非必要）成本过高。享受合作医疗的都是定点限额报销，村中心卫生室、镇卫生院、县医院都规定有不同的报销比例，年门诊费、住院费也规定有不同的报销额度，年累计报销也有最高限额，不得突破。

三、关于国外教师社会保障问题的研究

（一）中、美、日三国教师社会保障的相关研究

1、英国。英国教师的社会保障体制表现出这样一些特点：国家以社会保险和社会福利为载体，在社会保障体制中扮演主体性的角色；教师作为国家公务雇员和其他社会公民一样平等地纳入全社会的保障体制；其特殊的制度设计在于，教师社会保障义务由国家、雇主和个人共同承担，但教师承担的义务比例相对较小；教师在完善的社会保障体制下可以享受到充分全面的社会保障而无后顾之忧。

2、美国。美国教师的社会保障体制表现出这样的特点：全社会的保障体系完整，内容广泛；大部分州也是将教师作为国家公务雇员纳入现代社会保障体制；其制度设计特殊性表现为，国家、地方和教师三方承担强制性社会保障义务，教师在其中的责任和压力较小；尽管其保障程度不高、标准不一，但美国教师在工作生活中获得相对完整的社会保障。

3、日本。日本教师的社会保障体制表现出这样的特点：社会保障体系已形成良性循环的运行机制，社会保障机构统一、保障业务按险种采取不同层次的举办形式；教师身为国家（地方）公务员，享受国家公务员的社会保障待遇；其制度设计特殊性也表现为国家、地方政府和个人共同承担。

（二）英、美、日三国教师社会保障体制的借鉴意义

1、坚持“准公务员”取向。人民教师严格按照国家教育计划和培养目标开展教育教学工作，担负着为国家培养下一代的职责。教师的资格认定、聘用与管理的主体都是政府，因此，教师不可避免地带有“准公务员”或“公务雇员”的色彩。

2、坚持“基本保障”取向。经济发展水平决定社会保障水平，这是前提。因此，我国教师社会保障体制改革应从社会主义初级阶段的生产力和经济发展水平出发，从提供最基本的保障开始，循序渐进。

3、坚持“全面全体”取向。这是社会保障必须遵循的普遍性原则。在我国，教师社会保障的“广覆盖”原则由三个因素决定：社会保障的基本原理要求；社会的公平性要求；构筑统一的教师人才市场的客观要求。

4、坚持“多种层次”取向。在开展社会保险即基本保险的同时，还要举办好教师补充保险、商业保险、个人储蓄性保险以及社会救助等保障项目。

5、坚持“公效结合”取向。公平与效率既互相制约又互相促进。教师社会保障体制改革也应体现出公平与效率的统一。教师社会保险的主要项目，则应坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，实行社会统筹与个人账户相结合，责任由政府、学校和教师共同负担。既保障教师的基本生活与医疗需求以体现社会公平，业务交叉与个人缴费和贡献多少挂钩以提高效率。

6、坚持“政事分开”取向。将政府对社会保障的行政管理和保险事务经办分开，执行单位和监督机构分设，即“政事分开”。社会保险管理机构主要是行使行政管理职能，管规划、管政策、管制度、管标准，不直接管理基金的收缴和营运：社会保障基金的营运由社会保险基金管理机构依法经办，受政府和社会监督，从而有效解决机构重叠、政出多门、业务交叉、资金分散、成本上升、管理不善等问题。

四、关于我国农村中小学教师社会保障的现状综合分析

下面通过对农村教师基本待遇、农村教育基本经费等方面的分析来揭示农村教师社会保障基本缺失的现实。

（一）农村教师基本待遇低，社会保障资金缺位

1998～2002年间农村教师收入有了明显改善，绝对数增长了6039.04元，但增长速度明显慢于城市教师收入的增长。到2002年，农村教师和城市教师收入的差距甚至拉大了，前者仅相当于后者收入水平的35.26%，农村教师的收入也低于全国收入平均水平。社会保障费是基本待遇的重要组成部分，基本待遇低意味着社会保障费很低或者没有。

（二）农村教师社会保障形式和筹资渠道单一，社会化程度低

长期以来，我国教师社会保障主要采取政府或学校统包形式，尤其是在农村，教师管理体制基本上是封闭式的，农村教师的社会保障95%依赖于所在学校和地方政府。一些地区的农村教师即使享受了基本的养老保险，但却享受不到课时津贴、公费医疗和住房补贴，甚至政策性调资也不到位或者没有。这种由学校统包的、社会化程度低的保障形式一方面加重了学校的财政负担，另一方面严重阻碍了教师队伍的流动和优化。

（三）农村学生生源萎缩，农村教师面临失业压力

当前农村中、学生生源急剧萎缩，使越来越多的农村教师面临失业的压力。一旦农村教师失去教师岗位，现有的教师社会保障制度根本起不到真正的“保障”作用，同时，这也给尚未完善的农村教师社会保障制度施加了更多的压力。农村教师面临更多的失业不确定性，心理压力很大，严重影响了他们的工作积极性。

（四）农村教育基本经费得不到保障，危及教师社会保障的基础

长期以来，我国农村教育经费因各种原因得不到保障，加之农村中、学生生源的急剧萎缩，对完善农村教师社会保障体系极为不利。高等教育资比例不降反升，而用于农村学校的教育经费所占比农村教育基本经费得不到保障，不利于我国农村教育事业的发展，也不利于农村教师福利待遇的提高，使农村地区的学校和地方政府根本

无力关注农村教师的社会保障问题，完善农村教师社会保障体系所缺乏坚实的经济基础。

五、促进农村教师社会保障体系完善的对策

本文从促进农村教师社会保障体系正常运行的前提和物质基础等方面提出完善农村教师社会保障体系的基本思路和相关对策。

（一）加快推进农村教师社会保障的社会化进程

所谓社会保障的社会化，涉及到两个方面的含义：一是覆盖全体社会成员；二是社会保障制度必须是法定的、完善的，管理机构必须是统一思想且具有权威的独立机构。

（二）建立和完善农村教师工资保障机制

待遇低、工资拖欠不仅影响了农村教师的工作责任心和进取意识，而且使农村教师的社会保障资金严重缺位。因此，建立和完善农村教师工资保障机制是完善农村教师社会保障体系的基本前提。如果教师的工资无法得到保证，社会保障也就真正地形同虚设。

（三）完善基本养老保险与失业保险制度

当前，随着教育体制的改革和聘用制的广泛推行，教师职业不再是“铁饭碗”，教师由单位人向社会人转变，时刻面临失业的危险或工作单位的变动，教师养老保险和失业保险就显得更为重要。对于农村教师而言，完善基本养老保险制度是促进农村教师社会保障体系完善的重要环节。

（四）明确各级政府在农村义务教育投入中的责任

确保农村教育经费落实只有农村教育上了层次上了水平，农村教师的社会保障才有真正的保障。而农村教育的发展，需要政府财政的大力支持。

（五）规范管理方法和程序，理顺管理体制

我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展。现在我国的社会保障系统划分成几块，分属许多部门实行封闭式的条条管理。由于教育事业的公益性和教师职业的特殊性，因此，可以考虑先建立一个协调机构，在此基础上再建立统一的教师社会保障管理机构，将农村教师与城镇教师的社会保障纳入统一规划。

六、国内对农村教师社会保障研究的评价

有关教师社会保障问题的研究与实践基本上是以城镇教师，尤其是大城市教师为主，学者们通常是在关注教育公平、缩小城乡教育差距、教育财政支持等问题的基础上来统筹考虑教师保障问题，但农村教师的社会保障问题往往被忽视了。有少数学者关注了农村教师权利保障和待遇问题，但他们更多地是从教育领域的公平与效率角度来研究，未上升到系统的社会保障制度层面。农村教师社会保障问题不仅关系到农村教师队伍的稳定和农村教师素质的提高，关系到农村义务教育的发展和全社会的稳定，也是缩小城乡贫富差距，全面建设小康社会和社会主义新农村的需要。农村教师的社会保障应该引起全社会的关注，这方面的研究应该更加广泛与深入。

教师社会保障问题不仅是教育问题，而且也是社会问题。因此，这个问题不可能在教育自身的范围内得到解决，新修订的教育法应当规定中央政府在制定国家经济和社会发展计划时，明确而具体地陈述义务教育投入及分担比例等实质性问题，从而为解决教师工资问题提供法制层面上的根本保障，让农村教师的生活拥有真正意义上的社会保障。

参考文献：

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关键词：社会公益保障；农村养老保险；体制改革

随着我国城市化进程的不断加快和市场经济体制改革的日益深化，逐步健全和完善农村社会保障制度，关系到占全国近70%人口的农村居民的生活质量。而农村社会养老保险制度则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村社会养老保险问题变得日益突出和紧迫，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。而现行的农村社会养老保险制度虽取得了一定成绩，仍面临许多困难和问题，改革势在必行。

一、我国农村养老的现状及家庭养老面临的挑战

(一)我国农村养老的现状

建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前，我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”，实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村发生了很大变化，实行后，集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本依靠家庭。

目前，我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民，因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域，其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。

家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能，是指以血缘关系为纽带，由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。

(二)家庭养老面临的挑战

进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。

1、加大了农民的经营风险。的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，农村居民商品性支出增大，自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，2005年全国农民人均纯收入只有3255元，同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时，农村地区贫富差距拉大。2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍；而在1978年两者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在现实条件下，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。

2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%，这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%。而且，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。

计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。

3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。

二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题

由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。

(一)我国农村社会养老保险制度的探索

我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月，根据国务院的决定，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，先是在山东等地组织试点，在取得了一定成效的基础上，逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等，还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%；也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

(二)我国农村社会养老保险制度存在的问题

农村社会养老保险是一个新鲜事物，尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：

1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去，又常要靠强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2、现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。按照《基本方案》的规定，“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些地区和人群却没有条件参加养老保险。另外，《基本方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险规定投保对象为20岁—60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领取保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元；对于59岁人来说，60岁时每月只拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。

3、现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。按《基本方案》的规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，不能直接用于投资。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。

4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。《基本方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础，法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加大了《基本方案》的实施难度。

三、改革我国农村社会养老保险制度的对策和建议

尽管存在以上这些问题，笔者认为，现行农村社会养老保险制度仍不失为一种符合我国现阶段国情的解决农村老年人经济保障的重要方式。农村社会养老保险存在的诸多问题中，有的是在执行过程操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决的；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决，不应全盘否定其积极作用。建议在现有基础上，针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。

第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。《基本方案》规定，农村养老保险的资金筹集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策上的扶持，也多流于形式。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答却是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，只有提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。

第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一半以上的农村劳动者，给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。

第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。

四、结束语

最后，笔者认为需要特别提出的是，农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为我国农村惟一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等方面。家庭有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的，因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。考虑到未来的家庭结构，有相当一部分老年人将面临身边无子女的现象，老年人的生活照料问题将日益突出，而目前我国农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合性社区服务设施的建设。

总之，未来中国人，口问题的进一步解决，将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。

参考文献

(1)乔晓春：“关于中国农村社会养老保险问题的分析”，《人口研究》1998年第3期。

(2)国家统计局：“中国统计年鉴2003”，中国统计出版社,2003年。

(3)崔红志：《我国农村养老面临的挑战与思考》，中国社科院网站http：／／.2003—7—30.

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[关键词]农村社会保障原则具体建议

社会保障制度在目前正如火如荼的进行，然而在农村8亿多人中，很多人都不清楚社会保障制度，对社会保障制度的建立缺乏了解。因此，为了保障他们以后老年生活等有保障，建立农村社会保障制度刻不容缓。

一、建立农村权利保障制度所依据的原则

1．社会保障制度建设要与我国的经济承受能力相适应。一个国家的社会保障制度是由经济发展来支持的，它要以经济实力作为基础。此一般来说，各国的社会保障水平是与本国的经济发展水平相适应的。社会保障水平不足，使竞争中处于劣势的人们缺乏最基本的生活保障，往往造成社会的不稳定；而保障水平过高又会加重在业者的负担，不利于调动他们的积极性，并且会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，削弱经济发展的动力。

2．符合少数民族特点。民族地区适宜的发展模式应该是在正确的民族观下指导选择的，只有符合该区域各民族的发展需求，实现其历史阶段作为民族中的基本元素“人”的福利最大化的发展模式。

3．社会保障制度应坚持公平与效率统一的原则。社会保障制度是建立在法律基础上的，以国家为主体的一种国民收入再分配形式，因此，从理论上说，它应该是公平的，一视同仁、无歧视地对待所有的公民。社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是处理好公平与效率的关系。公平与效率是一对矛盾，但又不是截然对立的，一个经过精心设计的制度，可以在公平与效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率可以同时得到适度的发挥。

4．保护弱者的利益。强弱的分化是社会发展的结果，而弱者保护则是现代文明以人为本的体现。在法律领域倡导弱者保护，应以界定弱者身份为其逻辑起点和核心。社会保障制度理应是保护弱者利益的最有利的工具。

二、农村社会保障制度建立的具体建议

（一）尽快落实农村最低生活保障制度

建立农村最低保障制度是农村社会救济制度的重要部分，也是尽快建立农村社会保障制度的第一步。在农村地区，应尽快出台最低保障线，同时应该考虑各个地区的差异，根据农村经济发展水平、地方财政能力，农民增收潜力，地理环境等进行调整，以确立公平合理的保障资金，在次基础上，对低收入造成生活困难的家庭、因灾病或残疾致贫的家庭、无劳动能力等特殊群体作出适当的照顾，以保障他们的基本生活。明确最低生活保障资金的来源，建立资金来源的多源化，在资金的安排上，应该以政府的投入为主，同时通过捐赠，发行彩票等各种方法增加资金，以保证农村保障资金的充足。

在农村最低生活保障上，政府应当发挥主导的作用。各级政府在当年的预算中都应该安排适当的资金，确定专门的机构来保障资金到位和使用，建立相应的责任制度对那些挪用，私自占用等破坏这部分资金的行为进行惩处。同时，应该实行资金由专门的银行来收取和管理，在资金的发放上也有银行来完成，这样就可以解决资金不能按时到位，资金被挪用和被贪污的现象，更能保障资金的有效性。（二）建立农村社会养老保险制度

养老保险是社会保险中最重要的部分，在农村地区建立养老保险制度是防止村民为看病而生活困难的一项措施，也是解决“老有所养”的重要一个方面。目前农村社会养老保险制度已基本推行，但由于农村经济发展水平不高，农民收入偏低，村民的意识比较低，村民参保对象不多，这严重影响了养老制度在该地区推行，增加了政府社会保障的压力。所以应该从以下两个方面着手解决这一问题。一方面，大力宣传养老制度，是村民真正认识到该制度的优点，远行方式，制度安排，以及标准等等。另一方面，政府应该加大资金的投入，力争资金途径多样化，努力提高养老保险数量，尽力减轻村民的负担。在运行模式上。最后。为确保农村养老保险费发放和使用均能安全有效，需要建立严格的监督监管机制，并处理好综合监管和分业监管之间的关系。在制度的推行方面，鉴于我国经济发展的区域差异、经济结构差异、农业人群经济实力的差异，我国农村养老保险不可能采取同步发展的方式，而应采取非均衡推进方式。

（三）积极发展农村新型合作医疗保险制度

农村新型合作医疗要在试点的基础上逐步推广，应该从以下几个方面来考虑：①在各个乡建立医疗服务所，加强医疗人员的培训，提高人员素质，完善和落实医疗规范和管理制度，切实保证医疗服务质量、实现小病不出乡，大病不出县。②从合作医疗的筹资机制来看，应采取以个人缴纳‘集体补助和政府予以支持的办法进行，即集体补助部分一般应占筹资总额的20％，农民个人缴纳的合作医疗基金一般应占上年农民人均纯收入的2％。在合作医疗的报销比例上，应由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况，按照以收定支、略有节余的原则自主确定，一般应控制在40％75％范围以内，使享受合作医疗的成果。③政府应该建立健全相关机制，建立相关的挡案制度和信息制度，保障每一个村民都能加入到农村合作医疗当中来，政府应逐年的增加资金的投入，逐年提高报销的比例，开拓资金来源的渠道，从而实现资金的足额。④对于各种病的报销比例应该有所区别，根据看病的花消适当的作出调整，在那些花消大的重病，大病应该高于那些花消小的轻病、小病，不能搞“一刀切”，这样才能更好的发挥合作医疗制度作用。

参考文献

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[2]青海省统计局编，《2003-2007年青海省国民经济发展情况》2008年1月

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[7]雷振扬，《社会转型期少数民族文化利益保障探析》，《中南民族大学学报》(人文科学版)，2004年第3期

[8]王佐龙，《西部社会民族法律文化研究》，中国民主法制出版社，2006年12月第一版

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[10]韩大伟、厉放、吴家亨，养老金体制国际比较、改革思路、发展对策经济科学出版社2000年

[11]目前我国养老保险存在的问题及对策/国家计委社会发展研究所课题组/新东方/1997（1）

[12]我国养老保险制度所面临的挑战及对策/王放/中国青年政治学院学报/2001（6）

[13]中国养老保险制度建设的问题及对策/李焕林/学术论坛/2001（4）

[14]中国社会养老保险制度的选择:激励与增长/北京大学中国经济研究中心宏观组，易纲，汤弦，王晖/金融研究/2000（5）

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【关键词】失地农民；农民工；农村社会保障；城镇化

【中图分类号】C91 【文献标识码】A

【文章编号】1007-4309（2013）03-0086-1.5

一、农村社会保障体系的内涵

农村社会保障是整个社会保障体系中的重要组成部分，一般是指国家或社会在农村这一特定区域范围内，为了保证农村社会成员个人及其家庭的经济安全和提供必要的福利，通过立法和行政措施而实施的一种公共计划。但是，目前其覆盖面极小。我国用于社会保障的财政支出占中央财政总支出的比例较低，而其中大部分资金又用于城市社会保障。国家用于农村社会保障的资金只集中在救灾、特困户生活救济和优抚补助上。农村社会保障资金短缺成为影响农村社会保障制度建设的核心问题。

二、我国农村社会保障体系存在的问题

随着农村城镇化进程的不断深入，农村社会保障初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。但由于农村社会的复杂性以及长期以来农村社会发展的滞后，目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障随着社会和经济的发展。这就使得新形势下农村社会保障工作发展缓慢，并在制度建设方面存在一些突出问题：

家庭及土地保障功能弱化。随着农村社会经济的发展、城镇化进程的不断加快以及整个社会的现代化，家庭社会结构出现了小型化和核心化的趋势，传统大家庭结构的消解以及农村人口老龄化的加剧，人口抚养比例迅速上升，而家庭的收入水平却并没有明显的提高，家庭保障功能出现退化。同时，具有中国特色的“打工经济”，造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的“空巢家庭”增多，使农村养老问题面临更严峻的考验。另外，土地是农村社会的核心要素，随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，失地农民数量持续增加，大大降低了土地对农民生存发展的保障能力，导致了土地保障功能的弱化。

农村居民老龄化趋势加剧。据有关资料显示，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%。其中，65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%。目前，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题较为突出。我国人口老龄化的增长速度快于预期，并且以年均3.2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题，客观上进一步加重了农村养老的压力。

失地农民的社会保障存在诸多问题。在我国农村，农民没有退休金，没有养老保险，其生活保障由其所承包的土地承担。土地既是农业生产的基本资料，又是提供农民社会保障的基本财产，当农民失去土地时，也就失去了这一基本保障。但现阶段，大量失地农民又未被纳入城市三条保障线的救助范围，他们的生存面临着极大的威胁。失地农民往往面临着就业和养老的双重压力，主要表现在：失地人口中劳动年龄内人口占的比重大，并且农业人口素质普遍较低，转为城市人口后谋生能力受到削弱；由于得到的失地补偿只是一种一次性的短期收入，许多农民无法正确，或者说有效地使用这笔资金，出现短视的消费行为。

农村劳动力大量转移，社会保障制度存在明显缺陷。据统计，我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人，进城农民工约为1亿。长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口。诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。另外，农民工对现行社会保障制度缺乏信任。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。

三、完善农村社会保障体系的对策

完善社会保障法律制度，加强政府在农村社会保障中的主导作用。政府在农村社会保障制度建设方面，至少要起到四个作用：一是要通过社会保障制度的建立减少而不是加剧社会的贫富差距，因此，在制度设计方面应当体现出社会共济性；二是要把眼前利益与长远利益结合起来，使社会保障制度的建立有利于经济、社会的可持续发展，对响应国家各项号召的农民要实行积极的政策予以支持和保护，对低收入家庭尤其是因病、残、或缺少劳动力而致贫的家庭实施积极的保障；三是要加强政策设定的科学性和稳定性，并积极引导农民爱惜权益、加强自我保护意识。四是利用政府的强制力为农村社会保障提供一个完备的法律制度框架。

强化家庭和土地保障功能。国家在加大对农业的扶持力度，增加农业补贴的同时，应加强对土地使用权流转的管理，完善和加快农村土地流转，加快经济较发达的乡村地区城镇化步伐，实现农业人口在短期内显著下降，将仍然从事农业生产的人纳入到农村现代社会保障体系，将那些通过卖出土地的农民在获得合理土地收益的情况下纳入到城市人口保障体系。农村现代社会保障体系的设计应考虑农村人口与城市人口社会保障制度的兼容性，避免日后全国统一的社会保障运行机制的偏差与分离。

建立因地因人制宜的社会保障制度。在经济发展比较快，条件比较好的地区着手建立比较完善的农村社会保障体系，可以采取国家强制的养老保险方式，同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充；在一般农村地区，可将国家强制性的养老保险和强制性的养老储蓄结合起来，养老储蓄作为一种储蓄不仅比养老保险灵活，而且易于农民接受；对于经济条件落后的地区要把社会保险与救济、救灾工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害，脱贫致富的能力。在许多地区更应该考虑的是建立农村最低生活保障制度，保障农民得到基本生存

走社会化和家庭化相结合的道路，建立多层次的农村养老保险制度。针对农村“三无”老人，实行农村“五保”制度，并对其加以完善；根据各地经济情况和农村老年人的意愿兴办农村敬老院，为那些不属于“五保”供养之列无法参加家庭养老的老人提供养老支持；对那些有义务而不愿赡养老人的农民，政府除在农村广泛开展法制教育和道德宣传，要制定规章制度，到期组织赡养的双方签订赡养协议，明确赡养协议的范围、约束，并予以监督；鼓励有条件的地区农民购买商业养老保险，并予以优厚政策。

【参考文献】

[1]叶建斌.论失地农民的社会保障的问题与对策[J].前沿，2005（11）.

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论文关键词 城中村改造 失地农民 社会保障 养老保险

一、“城中村”改造中失地农民社会保障现状

随着我国工业化、城镇化进程的不断推进，城镇范围不断扩大，城镇人口不断增加，城市周边的农村土地被征用后，农民身份发生变化，村庄变成居民区，形成“城中村”，又称为“都市里的村庄”。据统计，从1987年至2001年，我国非农建设占用2394.6万亩耕地，至少有3400万农民因征地失去了全部或部分土地。按现在的经济发展速度，2000年至2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。豍由于我国长期受二元经济结构的影响，加之政府对失地农民的补偿权益及社会保障重视不够，这些城中村改造中的失地农民在获得安置补偿款后，由于缺乏长期生活来源，成为“无土地，无工作，无保障”的“三无农民”。

目前，保定市区范围内共分布75个城中村，3万多户村民居住其中。这些城中村虽然在城区范围内，但却处于被边缘化的尴尬境地。75个城中村大多居住环境较差，道路街巷狭窄，基础配套设施不全，不仅影响城市形象，也直接影响城中村居民生活质量的提高。2008年，保定市政府出台《保定市市区城中村拆迁改造实施办法》，该办法中涉及失地农民社会保障制度的内容主要有三方面：第一，关于就业安排。城中村村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因城中村改造而增加的就业岗位，要优先用于安排原村民。符合条件的未就业居民按城镇失业人员办理《就业失业登记证》，并享受有关就业扶持政策。第二，关于社会保险。城中村改制后，按规定为原村民办理各类社会保险，所需费用由个人承担一部分，集体土地置换一部分，具体办法由市劳动和社会保障部门制定。第三，关于社会救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民，享受最低生活保障待遇。

二、“城中村”改造中失地农民社会保障存在的主要问题

在我国农村，土地是农民最重要的生存保障和生活来源。农民丧失土地，加之劳动技能和文化素质的欠缺，在就业竞争中处于劣势地位，缺乏长期稳定的经济来源，抗风险能力较弱。根据调查及分析，保定市失地农民社会保障主要存在以下几方面不足之处：

（一）安置补偿费用低

调查显示，保定市城中村改造中，大多数农民认为土地征用补偿费用偏低。在补偿费用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分钱到户”的方式，对其他分配方式不愿接受，土地换社保阻力较大。一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能满足失地农民的日常生活要求，但从长远来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够合理，缺少计划性，因此不利于今后生活特别是年老、疾病等情况下的保障。

（二）失地农民就业困难

由于失去土地，因此世代以种地为生的村民们生产方式发生了改变，他们不得不面对社会就业的问题。据调查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中学水平，缺乏工作技能，在就业市场中很难找到适当的岗位。而且，城郊农民的生活水平比普通农民要高一些，对劳动报酬的要求也比外来民工高一些，他们不愿从事重体力劳动。因此，城中村居民的的就业有更大的局限性。

（三）社会保障体系不健全

市场经济下的失地农民再就业难度较大，又不能享受城镇企业职工的社会保障待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大部分失地农民由于观念、经济等因素影响，没有参加社会保险，以后的生活难有保障。因此，在当前社会就业压力大，社会保障制度尚不健全的情况下，一旦失去土地，这些农民就意味着失去了基本的生存保障，特别是那些年龄偏大，体弱多病的人再就业更是希望渺茫，生计问题越来越突出，严重影响到城乡社会稳定和经济发展。

以失地农民养老保险为例，就存在以下问题：

第一，养老保险政策缺乏强制性。失地农民参加养老保险多为自愿选择，政府不予强制。失地农民由于养老观念相对滞后、缺乏理财知识和风险防范意识，不能对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险存在很大难度。因此，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，同时适当增强强制性，以确保失地农民年老、丧失劳动能力时的基本生活来源。

第二，个人缴费比例过高。城中村改造后的失地农民，土地安置补偿费有限，就业困难导致收入下降，又由于丧失土地，粮食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地农民的缴费能力有限。因此，政府在确定养老保险个人缴费比例时，应充分考虑失地农民的经济承受能力，使他们不致因无力负担而不能参保。

第三，保障水平过低。目前，失地农民养老金发放标准多为二、三百元，有的地区甚至不到一百元。这种养老金水平仅能维持温饱，导致养老保险政策缺乏吸引力。另外，农民失地后将转化为城镇居民，城市物价高，消费水平远远高于农村，养老金连日常生活需求都难以满足。

三、完善城中村失地农民社会保障制度的构想

（一）确定合理的土地补偿标准

征地补偿是农民失去土地后获得的最直接、最主要的经济收益，也是失地农民维持后续生活的基本资金来源，是目前征地过程中的矛盾焦点。因此，在维护社会公共利益的基础上，寻求国家和征地农民之间合理的利益平衡点，建立科学的征地补偿机制，保证失地农民的基本经济利益，就成为实现失地农民社会保障权的重要手段。

首先，应当引进市场定价机制，提高征收补偿的标准和范围。纵观世界各国在城市化进程中，对征地补偿标准一般都以市场价格作为主要参照依据，避免被征地主体的利益过分被政府公权力削夺。借鉴国外先进经验，在城中村改造中的郊区土地，补偿标准可以以市场价格为主。对于远离城区的部分，由于地价偏低，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿豎。同时，应当适当扩大征地补偿的范围。除现有的补偿项目外，可增加残余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关损失和间接损失两个方面，以充分保障失地农民的经济利益。

其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收补偿的方式、种类，可以多角度、多方面对征地农民的损失进行补偿。尽量避免出现因政府的征收行为，而导致失地农民无法生活或生活水平明显下降的情况。具体而言，可以借鉴其他国家和地区的有益经验，重点突出社会保险安置，改变以往征地补偿针对“地”补的观念，把对“地”补偿与对“人”补偿结合起来，将货币补偿、招工安置、土地入股、社会保障结合起来，重点是社会保障安置，这样才能从根本上解决失地农民的后顾之忧。

（二）建立失地农民就业保障制度

由于我国失地农民往往受教育程度不高，职业技能差，他们失去土地后，重新择业的困难要比城市居民大得多。因此需要改善就业环境，完善就业社会保障体系，提高失地农民的就业技能，使他们能够通过自食其力获得持续稳定的经济收入。2008年1月1日起施行的《就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法第五十二条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。”这里的“就业困难人员”就包括因失去土地难以实现就业的人员。以此为依据，各级政府应采取有效措施扶持实地农民再就业。

具体应做到以下几点：一是转变就业观念，鼓励城中村居民自主择业。要教育、引导和提升他们自谋职业、竞争就业的自觉性，积极主动地参与市场化竞争。同时，对农转非人员自主创业的，应当给予创业资助和税费优惠政策等，激发失地农民自谋职业和自主创业的积极性。二是对失地农民进行再就业技能培训。要想从根本上解决失地农民的就业问题，就必须使他们自己掌握职场竞争的能力。加大失地农民的职业教育和培训力度，建立健全针对失地农民以职业技术教育为主的、多层面的职业技能培训网络体系；为失地农民免费提供职业教育和技能培训机会；同时，把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

（三）搞好失地农民的社会保险制度

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论文提要：我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成。本文在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老保障制度进行根本性改革。

我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成，农村大部分老年人正面临着前所未有的生存困境，他们成为整个社会中最边缘化和最弱势的群体之一，这个群体的规模越来越大，已经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、社会的和谐发展。

一、我国农村社会养老保险制度的发展

（一）农村养老保险发展现状评述。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广，经过十多年的发展，无论在理论上还是在实践上都取得了一定的成就，但与此同时，在实施过程中，也出现了一系列值得关注的问题。

1、农村社会养老保险的覆盖范围小，存在很大的发展空间。据国家统计局最新数据，截至2006年底，全国参加各类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%。参保人数比2002年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。

2、传统的家庭养老保险功能正在不断削弱，家庭养老面临挑战。主要问题：一是农村家庭规模缩小、核心家庭增多、家庭养老功能弱化。二是农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，这些人无暇顾及老人；同时，这些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人平均寿命延长，患病率、伤残率上升，自理能力下降。这一切必将加大家庭的负担，也必将加剧年轻人消极赡养老人现象的增加。

3、农村养老难于完全依赖土地保障，但土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以致养老更是奢望。而且现在土地对于多数农民来说仍然是很重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许多农民的承包地被大量征用，农民所得到的只是极少的土地补偿费。所以，完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。

4、老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大、中间小”的局面。随着计划生育政策的实施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益严峻。据2005年底开展的全国1%人口抽样调查统计，全国65岁及以上的人口为10，045万人，其中农村约占老龄总人口的68%；中国农村平均家庭户规模降到3.27人。

(二)早期农村养老保险试点地区改革。截至2006年底，全国1，905个县，5，374多万农民参保，还不到应该参保农民总数的8%，仅有310多万参保的农民领取了养老金。积累保险基金310亿元，这些农保总体上属于早期农保性质。总的来说，早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在三个方面：

一是覆盖范围小，发展严重不平衡。已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。

二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。在全国1，905个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交而市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。

三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前，全国310亿元农保基金分散在1，905个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。据劳动和社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1，905个县、2.6万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人。

四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。

二、建立新型农村社会养老保险

新型农村社会养老保险制度，是采取个人、集体和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。该制度的新颖性，首先在于各级政府和村集体逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安排专项资金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度。本文以成都为例，鉴于目前成都各区、市、县经济发展水准不一样、政府财政负担能力不一样、农民基本生活水平也不一样的状况，成都于是按照一二三圈层分类划档逐步推进全市农村养老保险。

（一）从远郊区县——都江堰和金堂县来分析。金堂县从2007年6月1日最先按规定开始在三个乡镇进行农民养老保险试点，9月1日在全县全面推开农民养老保险。2007年全县GDP为79.1亿元。农民人均纯收入为4，690元。都江堰市从2007年8月初开始，分别选取了胥家镇、崇义镇各两个村进行农民养老保险试点。2007年全市实现地区生产总值（GDP）116.2亿元，农民人均收入从2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。两地属于成都市第三圈层，经济实力偏小。

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论文关键词：乌鲁木齐；养老保障

一、乌鲁木齐市养老保障的现状

自1986年养老保险制度在新疆维吾尔自治区开展试行以来，乌鲁木齐市劳动和社会保障局出台了相关文件，基本建立了包括城镇职工、灵活就业人员、撤村建居失地人员、进城务工人员等不同层次的养老保障体系。

截止2007年6月底，全市养老保险参保人数达42．52万人，净增1．9万人，基金收缴率94．72％，清欠3160万元，清欠率18．59％；享受养老保险待遇13．44万人。“两个确保”继续得到巩固，全市13．15万名离退休人员的基本养老金和1．09万名领取失业保险待遇人员的失业保险金能够按时足额发放。社会化发放率100％；养老保险制度进一步完善，积极开展了做实养老保险个人账户的准备及测算工作；企业退休人员社会化管理工作进一步推进，全市实现退休人员社会化管理服务13．9万人(含部分中央、自治区单位退休人员)，社会化管理率达97％。

为解决个体、灵活就业人员的保险问题，乌鲁木齐市于2004年10月在水磨沟区设立了全疆第一个为城镇灵活就业者服务的养老、医疗保险试点。由于靠领取低保、救济金生活的城镇居民收人较低，造成交纳保费非常困难，在客观上限制了这些居民参加保险，所以水磨沟区社保局将最初采取医疗、养老保险捆绑交付的方法改为两保可任择其一，为具有不同缴费能力的以个人形式参保的城镇居民专门制定合理的缴费方案，在短期内切实有效地提高了城镇居民参保率。

在农民养老保险方面，乌鲁木齐县于1995年由民政局负责在七道湾乡进行农村社会养老保险试点工作，因为当时没有完整的农村养老保险配套政策和足额的资金作保证，导致运行中出现种种困难，以致工作无法继续，所以此项工作没有在全县乡推行下去。2007年4月，乌鲁木齐县在县南郊和北郊分别开展了以建立农村养老保险为内容的调研，开始尝试在农村推行养老保险制度。

二、乌鲁木齐养老保障存在的问题分析

(一)覆盖面有待于进一步拓宽

在覆盖面上，根据统计局的统计，乌鲁木齐劳动力人口有90万100万人，按现在42．52万人的参保数看，即使加上行政事业单位未参保但采取退休制度的人员，参保面也只在50％左右，覆盖面还有待于进一步拓宽。在参保人员中，灵活就业人口达到了l1万人，占了25％左右，但由于灵活就业人员具有劳动关系不固定、收入不够稳定持续、经济承受能力较弱等特点，决定了他们定期缴费、持续参保的难度较大，再加上部分用工单位不履行义务，一些私营企业和个体经济不签劳动合同，短期工无法保证纳人保障范围，因此还有大量从业人员游离在养老保险之外。此外，目前行政事业单位的养老保险改革滞后，行政事业单位人员还未纳人养老保险的范围之内，这为企业已参保人员向未参保的行政事业单位流动造成了障碍，为将来解决这些人的续保问题埋下了隐患，这些人员也是未来扩大覆盖面的一个重要方面，需要尽快纳入统一的城镇养老保险体系中。

(二)养老保障资金不足，尚未形成多元化筹资渠道

2006年，由于退休人员增资的压力，乌鲁木齐养老资金出现了一个亿的缺口，和全国大多数地方一样，乌鲁木齐也存在个人账户空账运行的现象，如果要还清历史旧账，把个人账户做实，大致需要三四十亿资金。目前由于乌鲁木齐养老保险达到了省级统筹，所以每年的资金缺口可以由自治区财政拨款解决，尚未出现大的困难。但乌鲁木齐市养老保险基金欠费严重，其中100万元以上的欠费大户有31家，10万元以上的有71家。经调查，这些欠费企业主要集中在建筑行业。造成养老保险基金欠费的主要因素是企业负担过重，部分企业经济效益逐年滑坡，已面临破产境地；同时，一些企业负债金额大，无法走上正常的经济发展轨道；由于养老保险实行确保发放政策，部分困难、特困企业在缴费能力不足的情况下，选择只缴纳医疗保险，而对养老保险则长期拖欠。近年来，自治区采取将返还或补贴资金先拨付企业，再由企业向社保经办机构缴纳，由此出现少数企业将补贴资金暂挪他用的情况。以上这些情况的出现反映了现行基金征缴制度上的弊端：基金缴费大部分来自于企业，职工个人缴费占小部分，但享受待遇的权利主体却是职工个人，企业在享受待遇上却是无偿的，这就无形中削弱了基金征缴机构对作为缴费权利主体的企业的制约手段，而享受待遇的职工个人又很难约束企业法人代表缴费，从而产生了基金征缴“一手软”和养老金支付“一手硬”的问题，导致了社保缺乏收缴力度，在目前社会保险立法滞后的情况下，单纯依靠用行政手段强化征缴，是难以从根本上解决问题的。

在社保资金有限的情况下，社会保障基金增值机制尚未形成。资金筹集方式单一，缺乏多元化的资金筹集渠道，社会捐赠作为社会救助的筹资渠道尚未形成规模，民间慈善组织、企业基金会组织几乎为零，缺乏政府重视和政策引导，缺少民间团体积极参与和社会互动。

(三)城乡养老保障呈现二元化特点，农村养老保险基本上是空白

1、农村社会养老保险制度的建立缺乏具体的政策和法律依据。目前国家和新疆维吾尔自治区制定的养老保险政策和规定的参保范围是:城镇企业职工、灵活就业人员、自由职业者、农牧企业、自治区地方国有农场、外来人员和进城从业的农民工、机关事业单位自聘人员、军队自主择业转业干部等。还没有制定出农村社会基本养老保险的政策及参保范围。

2、农村社会养老保险管理机构和人员不足。乌鲁木齐地区城镇居民社会基本养老保险业务是由乌鲁木齐市社会保障局具体管理，按城区划分，有7个社保所，工作人员近千名。而乌鲁木齐县人事劳动和社会保障局现有职工13人，承担着人事、工资福利、退管、劳动、再就业、劳动监察、劳动仲裁等大量工作，没有专门的机构和人员承担农村养老保险这项工作，目前乌鲁木齐县的社会养老保险的具体业务一直由乌鲁木齐市水磨沟区社保所负责。

3、难以确定农村社会养老保险基金的筹集方法。农村社会养老保险基金的筹集，是农村社会养老保险工作开展的关键所在。现阶段实行“以个人交纳为主，集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，虽然农民非常愿意参加农村社会养老保险，但乡镇村集体补助比重过小，国家扶持微乎其微，如果农民参加基本养老保险是自己全额承担，则会挫伤大多数农民参加农村社会养老保险的积极性。没有政府作强大的后盾和财政的支持，这项工作难以开展。

4、农民对农村社会保障工作了解不多。根据调研的信息反馈，农民对社会保险与商业保险概念模糊不清。由于商业保险是纯商业性的(以盈利为目的)，难以发挥社会保障的功能，并且与社会保险争夺市场，影响农村社会养老保险业务的顺利开展。

(四)社会化管理中对异地退休人员的管理仍需要进一步加强

目前，在异地退休人员养老保险上还存在一些制度漏洞，尤其是新疆建设兵团大量老人退休后跟随子女居住在乌市，而他们的养老金和相应的管理仍然由原先当地社保部门管理。由于缺乏有效监管，出现了异地退休老人去世后家人冒领养老金的现象。当地社保部门为了加强监管，防止出现冒领，要求异地居住人员定期要提供一些相应的证明材料，这又造成了更多的工作上的麻烦。

三、推动乌鲁木齐养老保障事业进一步发展的几点建议

当前，要遵循以人为本和公平有效的原则，采取积极有效的措施，推动乌鲁木齐养老保障事业的进一步发展。

(一)明确政府在养老保障中的主要责任

养老保障是一种政策性保障，政策性保障具有政府兜底的福利性质，是一种政府行为，目的是要保障参保人员拥有基本的生活水平，避免与同期社会平均生活水平相比差距过于悬殊，政策与商业性保险不同。此外还必须建立一种长效机制，保证参保人员的生活水平不会因为各种因素而下降，这也有利于增强未参保人员的吸引力。

(二)扩大多元化筹资渠道，完善筹资机制

首先，坚持社会保险的强制性原则，建立单位与个人参保缴费的强制机制和激励机制，扩大社会保障资金来源。第一，建立起参保缴费的强制机制。根据不同行业、不同地区企业经营状况，对特殊情况下可以延期交付社会保险费的企业作出具体规定，目的是帮助亏损企业度过难关。对破产企业，则要优先清偿职工社会保险欠费，以保护职工的合法权益。针对目前建筑企业拖欠养老金严重的现象，应该要求自治区建委将提取的劳保统筹费用直接拨付到乌鲁木齐社保经办机构，用于建筑企业申报时，冲抵其社会保险应缴费用。第二，建立社会保险参保缴费的激励机制。每年通过行业协会、工会组织的评选，或社会保险基金中心的推荐，将参保缴费的先进企业在报刊上公开表彰，并给予物质奖励，以树立企业良好形象。

其次，大力发展社会慈善事业，为社会捐赠者提供捐资渠道、捐资程序、捐资使用反馈信息和社会监督电话，一些较大的救助项目可定期向全社会公布。要使社会捐赠规范化、程序化，逐步形成规模，形成居民的自觉行动。

(三)实现社会保障的社会化管理与服务，逐步向“小政府、大社会”的体制过渡

随着“单位人”转为“社会人”，社区成为能包容一切社会人的社会载体，加强社区建设是实现社会保障社会化管理与服务的关键。因此，笔者建议：第一，加强社区建设的资金投入。当前的社区建设，不论从基础设施还是管理水平，都难以承担社会化管理的重任。作为社会保障的基层管理单位，政府必须给予权力和财力的支持。一是协调解决办公地点、办公经费和服务设施；二是明确社区在社会保障中的管理和服务职能；三是给予优惠政策，扶持社区服务走产业化经营的道路。第二，以街道为单位，整合社区保障资源，发挥社区的管理、救助、保障和服务功能。由街道、街道所驻机关企事业单位和居委会、家委会等各类组织共同选出代表，组成社区委员会，行使具体管理、救助、保障和服务功能。

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论文关键词：和谐社会  农村社会保障  对策

农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收人再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收人低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。社会主义和谐社会以“公平公正”为价值核心，是一种公平公正的社会制度安排，必然要求国家为所有居民提供同等的社会保障并在城乡之间公平公正地分配教育资源，真正做到社会主义剩余价值民有、民享、民分，为全民人际关系和生产力的gdn可持续发展提供坚强的保障。然而我国是一个农业人口大国，农村居民的社会保障问题不仅直接关系到农村经济和社会的发展也直接关系到国家的稳定，是实现市场经济利益均衡机制的需要，同时也对我国和谐社会的建设起到关键作用。

1我国农村社会保障现状

本文从家庭和土地结构、社会结构、制度结构三个方面分析当今我国农村社会保障现实状况。

1．1从家庭层面看，现在农村养老保障制度，主要是以土地保障为基础，以家庭养老为主要形式，但在家庭养老方面，现在家庭独生子女没有能力赡养四位老人，使得中国以往的家庭养老难以维持。另一方面现有农村土地保障功能弱化，土地产权不完整，土地资源有限以及城市化的发展，使农民的土地越来越少，农民收益越来越低，土地在农民收入来源中的作用逐渐降低，土地不足以成为农民养老的后盾。国家计划生育政策、征地、退耕还林等经济和社会政策，使得农民所依赖的家庭保障和土地保障等传统保障制度产生了强大的冲击。

1-2从社会结构来看，城乡分割的二元社会保障制度成为农村社会保障发展的制约因素。我国城乡二元社会保障制度，一方面保证了绝大多数国有企业下岗职工、离退休职工和城市困难居民家庭的基本生活，但对于中国九亿农村人口来说始终处于社会保障的边缘。社会救济救助、养老保险、合作医疗未纳入社会保障范围。另一方面，农村社保资金缺乏，农村的实施，集体经济处于涣散状态，集体养老的资金难以保障，集体不愿有的甚至没有足够资金提供给予补助，而农民个人又无力缴费，致使许多农民不参加社保。

1．3制度不健全，建设缓慢。我国在1992年建立县级农村社会养老保险方案，但此制度一直没有真正执行，于1998年被迫暂停实施。农村社会保障制度的缺失，一方面影响到千百万农村困难群众的基本生活和生存，也成为制约农村经济社会发展的瓶颈。十六大以后，国家又提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的主张。特别在党的十七大报告中提出我国民生目标之一就是要“老有所养”，这为农村养老保障制度重新建立提供了新契面。

2国外农民社会保障制度体系研究与启示

日本农村社会保障体系建立较早，于二十世纪三十年代制定农村医疗保险法，农村居民的医疗先得以保障。二十年后开始建立农村养老保险制度，1959年日本政府首次颁布了《国民养老金法》，到1960年农村社会保障体系建立并在全国普及，到二十世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村居民的、比较完善的农村养老保障体系。真正形成了“国民皆保险”、“国民皆年金社会保险制度”。

德国的农村社会保障是在城市居民社会保障制度建立之后进行的。在农村社会保障建立时，德国社会经济已发展的较好，农业人口较少，为农村社会保障提供了较好的制度环境。在建立之后的也不断的进行调整，经历了从家庭、政府、到立法的发展模式。资金来源主要来自于政府，国家承担了主要的责任。

新加坡和智利的农村养老保障也很有特点，实行的是完全积累制，强调个人责任，新加坡非常重视家庭养老，在全国范围内进行宣传与提倡。瑞典、挪威、丹麦、芬兰四国是当今福利型国家的缩影，但其“高税费、高福利”的政策让一般的国家都望尘莫及。

启示①各国在建立农村社会保障时，都呈现出先城市后农村的规律，如美国时差为55年，日本时差为30年。②各国农村社会保障水平均由低到高、由少数群体向大众群体演变的过程。③从资源来分为政府出资、政府和个人共同出资、个人出资三种形式。在发达福利国家大多数实行政府出资，实行全民社会保障；而有的国家则认为农民社会保障首先是个人的责任，然后才是国家的责任，如日本就是由政府与个人共同承担社会保障资金。而完全个人出资的国家在东西方国家都有。

3对策与建议

3．1资金来源提倡多元化的筹资方式。政府出资的社会养老保险，过高的福利费开支最终导致国家财政不堪重负；个人出资的养老保险对于经济发展水平一般的国家而言，由于劳动者投保能力不强，造成资金短缺：因此在我国应采取多元化的筹资方式，三种性质的养老资金都存在，并且通过不同方式组合起来，取长补短，形成多元化的筹资方式。