居民社保论文范文
时间：2023-03-20 10:11:41
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篇1
1.社会保险覆盖面窄
目前，社会保险的保障对象主要是城市居民，参保的居民也是城市居民比较多。乡镇的社会保险覆盖面比较窄。不少乡镇的社会保险种类少，规模也比较小，很难起到保障居民利益的作用。同时，不少农民的参保意识薄弱，认为参加社会保险不能给自己带来好处，参保的热情很低。
2.社保资金来源单一
就我国的情况而言，社会保险的资金来源有限。整体上而言，国家承担起了大部分资金的来源，充当了主要保障者的角色。庞大的资金压力也让国家的负担较重，不少地方的保险经费面临着短缺和匮乏的困境。而在另外一些地方，保险经费过剩。一方面造成了社会保险经费的浪费，另一方面也导致各个地区的社会保险经费不均衡，致使各个地区的发展很不均衡。这不仅影响了我国社会保险的进城，也阻碍了社会经济的发展和国家的长治久安。
3.保险基金缺乏有效管理
完善、科学的信息基金管理对于社会保险的发展具有十分重要的意义和作用。制度规范行为，是指导社会保险工作人员进行相关操作的准则和办法。只有具有一套系统的科学的社保基金管理制度，才能规范信息社会保险人员的行为，使得操作有依据，社会保险相关人员才能对自己的行为负责任。但是，根据目前我国的情况来看，社会保险基金管理制度不够健全，不少地区没有建立起一套完善的社会保险基金管理制度，使得很多行为没有操作依据，不少社会保险人员的行为得不到约束，出现了许多不负责任的行为。这些行为不仅阻碍了地区的发展，也影响了整个社会的发展，不利于后续工作的开展。因此，必须建立健全社会保险基金管理制度。
4.相关法律法规缺失
虽然我国已经出台了不少关于社会保险的法律法规，但是不少法律法规太过于笼统，不能适应所有地区的情况。目前国家已经出台了不少社会保险的相关政策和法规，但是这些法律法规由于颁布的时间已经久远，其中很多条例已经不适用于当今社会的发展，无法切实解决现实问题，反而会阻碍问题的解决。同时，每个地区的社会保险现状不同，城市和乡村的社会保险现状也大不相同，同一部法律不一定适用于所有的地域。有的法律也许适用于城市地区，但这部法律不一定适用于乡村地区。除此之外，现有的法律过于宽泛，只是界定了几个大方面的问题，但是对于具体的细节适用性不强。对于很多细节性的问题，很难找到相关的法律依据，这就为问题的解决带来不小的麻烦和阻碍，大大影响了社会保险的进展和全面开展。
5.专业人才缺乏
随着经济社会的不断发展，社会对于人才的需求也越来越大。任何组织都是由人组成的，没有人才，组织就不能取得长远发展，更谈不上不断进步和自我完善。目前，社会保险专业方面的专业人才还不够，可以说，社会还没有形成重视社会保险的氛围。就目前的状况来看，不少事业单位的社会保险人才十分匮乏。有的单位虽然有一些社会保险人员，但大多数没有接受过系统的知识培训，经验也不够丰富，责任心不强，不能履行好作为一名社会保险人员的基本职责。
二、完善社会保险的对策
1.加大社保宣传
一些非政府组织要加大宣传力度，让社会保险的思想深入人心，使传统的观念得以改变，努力营造一种全社会关心、全民参与的良好氛围，一步一个脚印加快推进参保工作。进一步增加补贴力度，努力增加农村居民收入。防止农产品价格发生剧烈波动，使生产资料价格保持稳定，建立和完善农业保护制度。对农业收费严加管理，力求减少乱收费现象。不断增加政府对广大农民的转移支付力度，积极稳定地发展农业集体经济。市政府可以考虑每年从财政收入中划拨一部分作为农村社会保险风险基金，并遵循专户专存的原则，真正使农民从中受益，从而提高他们的参保积极性。
2.强化基金监督管理
良好的监督是社会保险正常活动的前提，没有完善的监督体系，很难确保业务的正常开展。各个地区的社保单位应强化社会保险基金监督工作，为此可以建立相应的监督管理机构，对各项经济活动进行有计划地控制，及时发现社会保险工作进程中存在的问题，同时应该加强社会保险基金监督管理工作，不断提升工作效率。凡事预则立，不预则废。除了做好社会保险基金内部的监督工作，不断加强社会保险基金管理的外部监督工作也是十分重要的环节。外部监督主要包括新闻媒体监督和社会大众的监督。企事业单位管理者要认识到社会保险基金内部管理的不足之处，认真改正有缺陷的地方，不断完善内部控制建设。同时，也要不断加强新闻媒体的监督作用，发挥舆论的监督作用。社会保险基金管理是一项巨大的完整的工程，具有完善的体系和结构，必须保证每个环节都落实到位，才能确保整个体系的良性运行，从而发挥出最大的效益。
3.扩大覆盖范围
我国社会保障制度的设计受到城乡二元社会结构的影响，也呈现二元分化的特点。改革开放前，城市居民通过单位制获得医疗、养老、失业、工伤各类社会保险，在农村的农民依靠家庭保障和生产社集体经济制度为基础的集体保障，以及集体经济资助的合作医疗，然而与城镇居民享受的社会保障在各方面均存在差距。我国上世纪末开始推行社会保障制度改革，时至今日，各项改革依然受制于户籍制度对城乡的分隔，入城农民工的社会保障不仅覆盖面小，而且往往享受不到与城市常住居民同等的待遇。因此，国家和政府必须尽快完善社会保险各项制度，使得社会保险的开展有充分的依据，有利于扩大社会保险的覆盖范围。真正做到社会保险惠及人民，全社会的人民都能享受到社会保险的好处，从而推动社会的发展。
4.加强人员的素质培训
篇2
论文摘要：目前，江苏省的农村社会保障仍存在着法律制度缺失、覆盖范围窄、保障水平低、政府扶持力度小、社会化程度低等问题，针对这些问题，本文提出了建立和健全农村社会保障制度的法律、构筑覆盖广泛的农村救助体系、增加投入、扩大宣传等建议，以建立健全农村社会保障体系，实现社会公平，促进城乡融合和共同发展。
江苏省的农村社会保障体系主要经历了三个阶段，即1992一1998年为试点起步阶段，1999一2002年为整顿规范阶段，2003年至今为探索发展阶段。截止2006年6月，全省已有13个省辖市、101个县(市、区)，1310个乡(镇)建立了农保制度，参保人数已达859.95万人(含乡镇企业职工)，基金积累总额74. 45亿元，领取养老金人数127. 57万人，经过十多年的探索，农村社会保障工作取得一定的进展，参保人数和基金积累居全国首位。
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而江苏省参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖参保人数较少，覆盖率较低，其余地区情况大体相同。因此，总体来讲，江苏省参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
一、江苏省农村社会保障存在的问题
1、制度不健全
健全的社会保障制度，是维护社会长治久安，保证经济的可持续发展，完善社会保障制度，建立市场经济体制的基础。由于受社会经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件，缺乏法律强制力，资金难以得到有力保证，部分地区还存在政策落实不到位等问题，江苏省尚未形成较为理想的制度模型，可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。
2.覆盖面窄
目前，全省农业人口3699. 88万人，其中农村劳动力人口2665万人。而参加农村社会养老保险的人数仅为859.95万人，占全省农业人口的23.2%，占农村劳动力人口32. 2%，社会保障制度主要集中在城市各类企业下岗职工或失业人员，因此，总体来讲，参保覆盖面过窄，社会保障功能难以发挥和实现。
3、资金缺口大
目前全省农民社保资金来源渠道少，且数量较低，与建立、健全农民社保体系所需资金相差甚远，随着人口老龄化趋势的加强，资金投入的问题会更加突出。
4、生活保障水平低
改革开放以来，全省农村贫困地区的状况得到了显著改善，但是，由于城市经济发展迅速带来了城乡两级分化的状况日益严重，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了，农村贫困问题仍然严重。因此，农民的实际收入水平并不高，用于养老保障能力有限，农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
5、参保意识淡薄
全省的农村社会保障工作缺乏总体的设计和政策支持，各级政府尤其是基层部门对农村社会保障工作的紧迫性、重要性认识不足，使得保障措施难以落实到实处。由于政治、经济和文化条件的限制，农民没有参保的意识，缺乏长远打算，因而对参加社会保险、合作医疗等积极陛不高。
二、针对江苏目前的农村社会保障情况。为建立、健全全省农民社会保障体系提出了一些的对策与建议
1、建立和健全农村社会保障制度的法律
法律制度的不完善，社会保障资金的使用监督力度不够，使得全省农村社会保障没有落实到实处，可以通过建立农民社会保障基金的咨询和质问制度，给农民提供有关社保咨询的平台，同时赋予农民社保机构相应的行政处罚权力，对应缴纳农民社保费用而未予缴纳的单位和个人给予相应的处罚。
2、继续推行新型农村合作医疗制度
不断完善新型农村合作医疗制度，切实做好新型合作医疗资金筹集工作。新型农村合作医疗资金实行区县统筹，农民个人负担部分以户为单位自愿缴纳合作医疗费用。筹集标准原则上农民个人负担每人每年不低于24元，经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。农村五保户、低保户参加新型合作医疗，其个人应承担的部分，由财政负担，市和区、县各负担50%，确保区县低保户、五保户能无障碍进入合作医疗。
3、构筑覆盖广泛的农村救助体系，农村最低生活保障做到应保尽保
农村最低生活保障做到应保尽保。低保资金由区、县负担，对经济较薄弱的区县，市级财政给予适当补助，确保按时足额支付。进一步建立和完善以低保制度为基础，以医疗救助、教育救助、灾害救助为重点、社会互助为依托的农村救助体系。全市分散供养的，不低于当地农村低保标准的110%，集中供养的，不低于当地农村低保标准的150%。进一步提高五保户集中供养率。
4、坚持“个人墩费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得、制度街接、保障基本”的原则
建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区经济社会发展水平相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的新型农村养老保险制度。
5、增加投入，建立多元融资渠道
为解决全省对农村社会保障投入资金不足的现状，首先要建立稳定可靠的资金来源渠道，建立以政府为主体的融资渠道;其次应积极拓展社保资金的来源渠道，市、区、县要加大对统筹城乡发展的投入，如果财政资金有限，可以开展慈善投资、社会捐赠活动减轻财政的压力，也可以通过冷行农民社保资金债券方式来缓解目前社保资金的不足。
6、参照城市居民最低生活保障制度，提高农村最低生活保障水平
首先，应该完善最低生活保障制度。可以参照城市居民最低生活保障制度，增加对无人赡养的老年人、失去工作能力的残疾人、无劳动能力的未成年人给予基本生存的最低保障制度规范，以解决其温饱问题。其次，要对建立农村低保制度所需资金进行统筹规划，以确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督。最后，应该根据各地区的实际情况修改、完善低保制度，以确保低保制度符合各地区的发展水平，从而更好的保障当地人民最低的生活水平。
7、扩大宣传，提高农民参保的积极性
全省农民参保意识薄弱，没有意识，参保率自然就低，因此加强社保在农村的宣传力度就显得尤为重要。要充分利用电视、报纸、广播、互联网等多种媒体，扩大宣传，营造社会保障工作的舆论氛围。对新出台的政策措施，要及时宣传到位;对在农村社会保障工作上有突出贡献的单位、个人，要及时宣传报道。
8、各有关部门要统一行动，加大工作力度
篇3
论文摘要：随着我国工业化、城市化进程的加快，失地农民作为一个庞大的利益群体出现了。和谐社会的建设应该是诸多利益群体的利益协调机制健全、诉求表达机制健全、权益保障机制健全的社会。所以失地农民的利益应得到应有的重视，我国已进入老龄化社会，养老问题迫在眉睫。失地农民养老保障问题更是急需探讨研究解决的。本文分析了国外失地农民安置间题以及我国目前失地农民养老安置模式对我们的启示，提出了区域性失地农民养老保障的初步构想。
众所周知，土地一直是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础。而如今，在人口老龄化和城市化进程加快的双重背景下，既有别于农民，又不同于城市居民的失地农民的养老，己经成为我国经济和社会发展中一个毋庸忽视的重要社会问题。
一、基本概念的界定
失地农民泛指没有土地耕种的农民，本文讨论的是特指由于土地被征用，而被迫放弃土地耕种的农村中的这部分农民。
养老保障是社会保障系统中的一个主要项目。它是指对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的社会保护和社会救助。老年社会保障的内容比较广泛，具体包括收入保障、医疗保障、最低生活保障、住房保障、生活服务和保健服务等。
二、构建失地农民养老保障制度的必要性
(一)失地农民的现状
1.失地农民成为不可忽视的利益群体
城市化改变着中国土地千百年来不变的生产方式，据国土资源部最新调查显示，1996-2006年间，中国平均每年净减少的耕地是1230万亩。按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用农民土地至少500万亩，若按照城郊农民人均0. 17亩地计算，就意味着每年增加700多万失地农民，十年后失地农民总数将达到1. 3亿左右。
2.失地农民利益诉求紧迫
近年来，由于城市化建设在全国范围内如火如茶地进行，中西部地区失地农民也越来越多，由于没能解决好失地农民长远生计问题，导致该问题由发达地区的局部社会问题逐渐演变成全国性的社会问题。由于在征地过程中，出现“暗箱操作”、“寻租”，失地农民补偿款混乱，土地浪费惊人，政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为，直接导致失地农民合法权益受到侵害，因征地引发的社会矛盾急剧上升越来越多的失地农民基本生活不能得到保障，肯定会影响到城市化进程、社会稳定与经济发展。
(二)构建失地农民养老保障制度的必要性
1.原有土地保障功能退位
土地是最基本的农业生产要素，是农业最基本的生活资料来源，在政府主导的农村社会保障几乎空白的情况下，土地对农民起着重要的保障作用。根据王克强的研究，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的51. 23 %。因此，要让农民放弃土地的承包经营权起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。一位村民说:“以前我一亩地一季空心菜就有1万多元的收入，现在一分地都没有了，就换来1万多元的补偿金，省吃俭用又能维持多久，孩子上学、碰到生病，几下花光了，一点办法都没有。”
2.家庭养老功能日趋弱化
当前，在家庭赡养老人的功能部分转让给社会的趋势下，传统的家庭养老开始面临许多的挑战。在家庭小型化、核心化的过程中，和子女生活在一起的老人已不是多数，老年夫妇独居，丧偶或离异的老人单住或居住在养老机构，己是多数老年人的生活归宿。子女对老年人的经济承担只是生活的补充，而感情的承担也因分居生活而变得非常间接和有限。
3.现有的农村养老保险无法保障失地农民的养老
长期以来，在城乡二元经济社会结构下，我国农民社会保障与城市较为完善的社会保障系统相差甚远。农村养老社会保险制度的建立过程中遇到的问题和阻力表现在以下几方面:第一，社会化水平低，目标人群的覆盖面过窄。第二，保障水平低，不能完全起到社会保障的作用。第三，农村养老保险缺乏健全的法制化的管理和规范。第四，思想观念不适应(农民对政策的不放心)。
4.建立失地农民养老保障对于建立和谐社会的作用
建立失地农民养老保障对于构建和谐社会的作用主要体现在以下几方面:(1)解除失地农民后顾之忧，有利于他们把全部精力放在安身立命上，从而为和谐社会的建设贡献一份力量。(2)和谐社会必然是一个城乡和谐的社会，建立失地农民养老保障对于城乡二元社会经济体系的改善有一定的促进作用。(3)由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的养老问题将成为矛盾的焦点，所以失地农民养老保障的建立能够营造一个安定团结的社会氛围，这也是和谐社会所必需的氛围。
三、国内外养老安置方式简介及其启示
(一)发达国家对失地农民安置方式特点及启示
发达国家对失地农民安置方式有三大特点:第一，在大部分国家和地区，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。第二，将失地农民纳入社会保障体系。第三，高度重视失地农民的教育与培训工作。
由于国外大部分国家经济发展基础好，法制比较健全，所以它们的征地补偿货币补偿充足，而且补偿形式多样，旨在解决失地农民的长远发展，即对失地农民建立“造血”而非仅是“输血”的长效机制。而我国现在大部分地区政府采取简单易行的货币安置，很少考虑被征地农民的重新就业和社会保障等其他安置方式。
(二)国内不同的失地农民养老保险理论模式分析
1.政府主导的失地农民养老保险模式
政府主导的失地农民养老保障制度与我国的城镇养老保障相似，体现在筹资方面和机构管理方面。筹资方面，采取政府补贴、集体缴纳、个人账户的方式形成保险基金，但是政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费中列支，个人承担的费用从征地安置补助费中抵缴，到法定退休年龄后开始领取养老金。在机构管理方面，保险基金的运作、管理、理赔服务都由政府相关部门负责。这种模式主要集中在经济发达地区，需要相当稳定的经济来源才能常年负担固定的投保费用，投保水平档次较低，在银行利率下调和通货膨胀的情况下，难以保证将来领取养老金的连续性和保值性。
2.商业保险型失地农民养老保险模式
该模式由保险公司与失地农民签订商业保险合同，为失地农民提供养老保险。失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。当然，未必要像西方国家那样全部交由私营机构经营管理，结合国情，我们可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
3.参加城镇企业职工基本养老保险
为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。
4.小城镇社会保险
这种模式强调征地安置补助费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，所以被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于15年的小城镇社会保险。这样，被征地人员年老后，生活和患大病医疗就有了保障。“小城镇保险模式”的本质就是“土地换保障”。同时，上海市将《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》中原有的“谁用地，谁负责安置”的原则，按照市场经济的要求，调整为“落实保障，市场就业”的新原则。
四、失地农民养老保障构思
(一)建立失地养老保障的原则
1.立法规范原则
社会保障作为政府的一项制度性行为，必须通过一定的社会立法手段去实现，同样失地农民的社会保障制度也不例外。目前各地有关失地农民社会保障的改革措施层出不穷，缺乏统一性，随意性较大，往往是“拍脑瓜”的改革，发生纠纷时缺乏公正合理的处理，这都源于没有统一的立法规范作为行政的指引。通过立法形式来明文规定失地农民和政府的基本权利和义务，使失地农民社会保障的具体操作更加制度化、规范化，避免了人治的主观随意性。
2.因地制宜原则
在全国范围内对失地农民社会保障制度进行法律规范，并不意味着全国应实行完全统一的社会保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地农民社会保障措施时必须按照统一的规则行事，在此基础上结合当地经济发展水平和失地农民的具体情况，因地制宜，制定出最能解决当地失地农民社会保障问题的措施。
3.保障形式多样性原则
加强对失地农民(尤其是青壮年劳动力)进行职业教育与技能培训，提高他们在市场经济中的就业能力。除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式，如投资入股安置、划地安置、住房安置等。
(二)区域性失地农民养老保障制度的建立
1.发达地区失地农民建立个人账户完全积累的养老保障。
发达地区主要是指中东部沿海城市，该地区城市化进程快，失地农民多，金融保险体系完善，财政较为充足但发达地区失地农民不应纳入城镇养老保险统帐结合系统。在老龄化社会的强大压力下，把失地农民盲目纳入城镇养老保险系统，不仅无法为失地农民民提供有效保障，而且还会对发达地区城镇养老保险系统带来沉重压力，使制度的完善更加举步维艰。采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30 %，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂用;集体承担部分不低于保障资金总额的40，从地补偿费中支出;个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体与个人所缴资金进入个人账户。政府要摆正自己作为“责任人”的位置，暂时通过支付管理费的方式，利用保险公司的人才、技术、网点、服务、资金管理与运用等优势，完全可以采用政府主导、商业保险公司经办的模式。
2一般发达地区的失地农民的养老保障可建立小城镇社会保险
虽然该模式目前只在部分试点推行，但对于一般发达地区还是适用的，一般发达地区是指中西部一些中等发达地区。这些地区在城市化进程、金融保险、就业容纳、政府财政实力方面较发达地区都显弱势，不能直接过渡到建立个人账户完全积累模式。通过上文对小城镇社会保险的分析，我们看到其一个显著优点，即市场化就业。对于一般发达地区，失地农民再就业的难度很大。通过小城镇社会保险的模式便可以增强失地农民的市场竞争力，促进就业。从而保障了大多数劳动力的补充养老需求，提高其生活质量。其实我认为对劳动力的就业的保证才是一种可持续的养老保障。
3.在欠发达地区实行“政府承担型”养老补充保障
篇4
论文关键词：乌鲁木齐；养老保障
一、乌鲁木齐市养老保障的现状
自1986年养老保险制度在新疆维吾尔自治区开展试行以来，乌鲁木齐市劳动和社会保障局出台了相关文件，基本建立了包括城镇职工、灵活就业人员、撤村建居失地人员、进城务工人员等不同层次的养老保障体系。
截止2007年6月底，全市养老保险参保人数达42．52万人，净增1．9万人，基金收缴率94．72％，清欠3160万元，清欠率18．59％；享受养老保险待遇13．44万人。“两个确保”继续得到巩固，全市13．15万名离退休人员的基本养老金和1．09万名领取失业保险待遇人员的失业保险金能够按时足额发放。社会化发放率100％；养老保险制度进一步完善，积极开展了做实养老保险个人账户的准备及测算工作；企业退休人员社会化管理工作进一步推进，全市实现退休人员社会化管理服务13．9万人(含部分中央、自治区单位退休人员)，社会化管理率达97％。
为解决个体、灵活就业人员的保险问题，乌鲁木齐市于2004年10月在水磨沟区设立了全疆第一个为城镇灵活就业者服务的养老、医疗保险试点。由于靠领取低保、救济金生活的城镇居民收人较低，造成交纳保费非常困难，在客观上限制了这些居民参加保险，所以水磨沟区社保局将最初采取医疗、养老保险捆绑交付的方法改为两保可任择其一，为具有不同缴费能力的以个人形式参保的城镇居民专门制定合理的缴费方案，在短期内切实有效地提高了城镇居民参保率。
在农民养老保险方面，乌鲁木齐县于1995年由民政局负责在七道湾乡进行农村社会养老保险试点工作，因为当时没有完整的农村养老保险配套政策和足额的资金作保证，导致运行中出现种种困难，以致工作无法继续，所以此项工作没有在全县乡推行下去。2007年4月，乌鲁木齐县在县南郊和北郊分别开展了以建立农村养老保险为内容的调研，开始尝试在农村推行养老保险制度。
二、乌鲁木齐养老保障存在的问题分析
(一)覆盖面有待于进一步拓宽
在覆盖面上，根据统计局的统计，乌鲁木齐劳动力人口有90万100万人，按现在42．52万人的参保数看，即使加上行政事业单位未参保但采取退休制度的人员，参保面也只在50％左右，覆盖面还有待于进一步拓宽。在参保人员中，灵活就业人口达到了l1万人，占了25％左右，但由于灵活就业人员具有劳动关系不固定、收入不够稳定持续、经济承受能力较弱等特点，决定了他们定期缴费、持续参保的难度较大，再加上部分用工单位不履行义务，一些私营企业和个体经济不签劳动合同，短期工无法保证纳人保障范围，因此还有大量从业人员游离在养老保险之外。此外，目前行政事业单位的养老保险改革滞后，行政事业单位人员还未纳人养老保险的范围之内，这为企业已参保人员向未参保的行政事业单位流动造成了障碍，为将来解决这些人的续保问题埋下了隐患，这些人员也是未来扩大覆盖面的一个重要方面，需要尽快纳入统一的城镇养老保险体系中。
(二)养老保障资金不足，尚未形成多元化筹资渠道
2006年，由于退休人员增资的压力，乌鲁木齐养老资金出现了一个亿的缺口，和全国大多数地方一样，乌鲁木齐也存在个人账户空账运行的现象，如果要还清历史旧账，把个人账户做实，大致需要三四十亿资金。目前由于乌鲁木齐养老保险达到了省级统筹，所以每年的资金缺口可以由自治区财政拨款解决，尚未出现大的困难。但乌鲁木齐市养老保险基金欠费严重，其中100万元以上的欠费大户有31家，10万元以上的有71家。经调查，这些欠费企业主要集中在建筑行业。造成养老保险基金欠费的主要因素是企业负担过重，部分企业经济效益逐年滑坡，已面临破产境地；同时，一些企业负债金额大，无法走上正常的经济发展轨道；由于养老保险实行确保发放政策，部分困难、特困企业在缴费能力不足的情况下，选择只缴纳医疗保险，而对养老保险则长期拖欠。近年来，自治区采取将返还或补贴资金先拨付企业，再由企业向社保经办机构缴纳，由此出现少数企业将补贴资金暂挪他用的情况。以上这些情况的出现反映了现行基金征缴制度上的弊端：基金缴费大部分来自于企业，职工个人缴费占小部分，但享受待遇的权利主体却是职工个人，企业在享受待遇上却是无偿的，这就无形中削弱了基金征缴机构对作为缴费权利主体的企业的制约手段，而享受待遇的职工个人又很难约束企业法人代表缴费，从而产生了基金征缴“一手软”和养老金支付“一手硬”的问题，导致了社保缺乏收缴力度，在目前社会保险立法滞后的情况下，单纯依靠用行政手段强化征缴，是难以从根本上解决问题的。
在社保资金有限的情况下，社会保障基金增值机制尚未形成。资金筹集方式单一，缺乏多元化的资金筹集渠道，社会捐赠作为社会救助的筹资渠道尚未形成规模，民间慈善组织、企业基金会组织几乎为零，缺乏政府重视和政策引导，缺少民间团体积极参与和社会互动。
(三)城乡养老保障呈现二元化特点，农村养老保险基本上是空白
1、农村社会养老保险制度的建立缺乏具体的政策和法律依据。目前国家和新疆维吾尔自治区制定的养老保险政策和规定的参保范围是:城镇企业职工、灵活就业人员、自由职业者、农牧企业、自治区地方国有农场、外来人员和进城从业的农民工、机关事业单位自聘人员、军队自主择业转业干部等。还没有制定出农村社会基本养老保险的政策及参保范围。
2、农村社会养老保险管理机构和人员不足。乌鲁木齐地区城镇居民社会基本养老保险业务是由乌鲁木齐市社会保障局具体管理，按城区划分，有7个社保所，工作人员近千名。而乌鲁木齐县人事劳动和社会保障局现有职工13人，承担着人事、工资福利、退管、劳动、再就业、劳动监察、劳动仲裁等大量工作，没有专门的机构和人员承担农村养老保险这项工作，目前乌鲁木齐县的社会养老保险的具体业务一直由乌鲁木齐市水磨沟区社保所负责。
3、难以确定农村社会养老保险基金的筹集方法。农村社会养老保险基金的筹集，是农村社会养老保险工作开展的关键所在。现阶段实行“以个人交纳为主，集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，虽然农民非常愿意参加农村社会养老保险，但乡镇村集体补助比重过小，国家扶持微乎其微，如果农民参加基本养老保险是自己全额承担，则会挫伤大多数农民参加农村社会养老保险的积极性。没有政府作强大的后盾和财政的支持，这项工作难以开展。
4、农民对农村社会保障工作了解不多。根据调研的信息反馈，农民对社会保险与商业保险概念模糊不清。由于商业保险是纯商业性的(以盈利为目的)，难以发挥社会保障的功能，并且与社会保险争夺市场，影响农村社会养老保险业务的顺利开展。
(四)社会化管理中对异地退休人员的管理仍需要进一步加强
目前，在异地退休人员养老保险上还存在一些制度漏洞，尤其是新疆建设兵团大量老人退休后跟随子女居住在乌市，而他们的养老金和相应的管理仍然由原先当地社保部门管理。由于缺乏有效监管，出现了异地退休老人去世后家人冒领养老金的现象。当地社保部门为了加强监管，防止出现冒领，要求异地居住人员定期要提供一些相应的证明材料，这又造成了更多的工作上的麻烦。
三、推动乌鲁木齐养老保障事业进一步发展的几点建议
当前，要遵循以人为本和公平有效的原则，采取积极有效的措施，推动乌鲁木齐养老保障事业的进一步发展。
(一)明确政府在养老保障中的主要责任
养老保障是一种政策性保障，政策性保障具有政府兜底的福利性质，是一种政府行为，目的是要保障参保人员拥有基本的生活水平，避免与同期社会平均生活水平相比差距过于悬殊，政策与商业性保险不同。此外还必须建立一种长效机制，保证参保人员的生活水平不会因为各种因素而下降，这也有利于增强未参保人员的吸引力。
(二)扩大多元化筹资渠道，完善筹资机制
首先，坚持社会保险的强制性原则，建立单位与个人参保缴费的强制机制和激励机制，扩大社会保障资金来源。第一，建立起参保缴费的强制机制。根据不同行业、不同地区企业经营状况，对特殊情况下可以延期交付社会保险费的企业作出具体规定，目的是帮助亏损企业度过难关。对破产企业，则要优先清偿职工社会保险欠费，以保护职工的合法权益。针对目前建筑企业拖欠养老金严重的现象，应该要求自治区建委将提取的劳保统筹费用直接拨付到乌鲁木齐社保经办机构，用于建筑企业申报时，冲抵其社会保险应缴费用。第二，建立社会保险参保缴费的激励机制。每年通过行业协会、工会组织的评选，或社会保险基金中心的推荐，将参保缴费的先进企业在报刊上公开表彰，并给予物质奖励，以树立企业良好形象。
其次，大力发展社会慈善事业，为社会捐赠者提供捐资渠道、捐资程序、捐资使用反馈信息和社会监督电话，一些较大的救助项目可定期向全社会公布。要使社会捐赠规范化、程序化，逐步形成规模，形成居民的自觉行动。
(三)实现社会保障的社会化管理与服务，逐步向“小政府、大社会”的体制过渡
随着“单位人”转为“社会人”，社区成为能包容一切社会人的社会载体，加强社区建设是实现社会保障社会化管理与服务的关键。因此，笔者建议：第一，加强社区建设的资金投入。当前的社区建设，不论从基础设施还是管理水平，都难以承担社会化管理的重任。作为社会保障的基层管理单位，政府必须给予权力和财力的支持。一是协调解决办公地点、办公经费和服务设施；二是明确社区在社会保障中的管理和服务职能；三是给予优惠政策，扶持社区服务走产业化经营的道路。第二，以街道为单位，整合社区保障资源，发挥社区的管理、救助、保障和服务功能。由街道、街道所驻机关企事业单位和居委会、家委会等各类组织共同选出代表，组成社区委员会，行使具体管理、救助、保障和服务功能。
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[论文关键词]新型农村社会养老保险 试点 曲靖
新型农村社会养老保险(简称新农保)是以保障农村居民年老时的基本生活为目的,建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式,养老待遇由社会统筹与个人账户相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,由政府组织实施的一项社会养老保险制度,是国家社会保险体系的重要组成部分,也是构建和谐社会的社会基础。
根据党的十七大和十七届三中全会精神,国务院决定,从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点。
一、云南省曲靖市新农保试点工作的成效
云南省曲靖市于2009年启动新型农村养老保险试点工作。启动试点的各县(区)、各有关单位和乡镇采取有力措施,全力推进新型农村养老保险工作,试点工作取得了明显成效。
市委、市政府高度重视,及时建立健全相关领导机构和工作机构,制定了曲靖市新农保实施细则,明确职能部门分工,把目标任务逐级分解到基层,把新农保工作纳入县区年度工作目标考核内容。同时注重宣传,提高农民参保积极性,一是通过电视台、报社和网站等渠道进行宣传,二是组织政策宣讲队深入基层,走村入户,宣传相关政策,三是各乡镇发挥各自特点,采用标语、图表、村社广播、黑板报和发放新农保宣传单、小册子等形式进行宣传,在经办窗口针对农民提出的问题及时答疑解惑。全市共发放宣传手册20余万份,告知书70余万份。
在新农保试点过程中,以发放年满60周岁农村居民的养老金及有60岁以上人员家庭为重点动员参保对象,以农村重度残疾人、五保户、农村困难户等群体优惠为突破口,及时让群众看到一参保就有实实在在的实惠,吸引符合参保条件的人员自愿参保。
通过以上各方面的动员、工作,截至2012年5月,全市富源、师宗、沾益、马龙、罗平和麒麟6个县(区)启动新型农村社会养老保险,参保人数123.1万,参保率90.64%。办理60周岁以上申报领取基础养老金待遇的农村居民26.9万人,已发放基础养老金2.3亿元,发放率为100%。
二、新农保试点工作推进过程中存在的问题
但是在试点工作推进中,通过对部分县、乡镇的调研,我们也看到了存在的一些问题:
(一)试点工作推进进度不统一
在试点县区,进度快的乡镇参保率已达99%,但部分乡镇参保率才达80%,离全覆盖的目标差距还很大。
参保率高低和基层领导的重视程度直接相关。少数基层领导对新农保意义认识不足,工作积极性不高。
(二)农民群众对新农保积极性不高
经过调查了解,问题的症结主要在于大家担心政策的变化和参保资金的安全性;年轻农民参保积极性不高,认为养老问题对自己而言为时过早,特别是16-20岁的年轻人,相当一部分还是在校学生,未来的发展还有很大的不确定性,这也影响到他们对新农保的认识和参保积极性。
(三)弱势群体参保困难
按照国务院的规定,新农保缴费标准为每人每年100元、200元、300元、400元和500元五个档次。但是对于部分在低保边缘的农民,经济条件差,连温饱问题都难以解决,参加养老保险缴费就更加困难。了解到的一个案例就是,沾益县花山镇三道坎苗族村,由于村民收入低,缴纳保费困难,导致参保率仅为42%。
(四)工作管理手段落后
新农保基金管理和监督方面,缺乏有效的监督体制。农村居民缴费或领取养老金的人员多,居住分散,情况复杂,核实比较困难;在保费的收缴上,一些地方还在使用自制票据,农村居民缴纳的养老保险金不是直接交到银行而是由协办员代收,再统一转存到信用社开设的账户上。这样做当然也是从农村的实际情况出发,但是其中存在的保金的安全隐患应引起重视。
(五)经费缺口大
工作经费缺口大。2012年,曲靖市新农保工作计划经费为389万,但实际到位经费截至8月份仅为254万元。新农保补助资金缺口大。2012年曲靖市政府拟需补助资金为3054万元,截至8月,实际到位补助资金仅为45万元。
三、对新农保试点工作中存在问题的建议
在十六届四中全会上,党明确提出了要构建社会主义和谐社会。从世界各国的经验来看,社会保障在构建和谐社会中发挥着重要作用:通过社会保险保障国民生活安定;用低保措施扶持弱势群体。和谐社会的构建,离不开完善的社会保障体系的建立、健全。
随着中国经济快速发展,综合国力的迅速提高,我国已基本建立起适应社会主义市场经济体制的社会保障制度。但在国家经济社会加速转型的过程中,有学者就指出我们社会保障体系还存在着不少问题,例如:社会保障覆盖面低;个人账户空帐问题严重;社会保障管理分散,没有形成统一的管理体制;社保基金筹措和保值增值困难;农村社会保障体系严重缺位;法制不健全,社会保障立法滞后。这其中,尤以城乡差距不断扩大、农村居民社会保障的缺失为突出。
建立新农保制度,就是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构的重要基础性工程。在国务院关于
新农保试点的意见中,特别提到各地在试点过程中要注意研究新情况、新问题,探索解决问题的方法和经验。本文针过对云南省曲靖市新农保试点过程中出现的问题,特提出几点建议:
(一)各级政府应高度重视
国务院在2009年的新农保试点工作指导意见中对新农保实施过程中可能会出现的问题都已提出指导性意见,试点地区各级政府应认真理会精神,高度重视,把这一惠民政策落到实处。
加强宣传工作力度,采用多种方式,解决宣传上的盲区;在宣传内容、宣传形式上,贴近群众生活,用通俗易懂、群众喜闻乐见的方式,针对不同年龄段、不同就业状况的群体,确定重点,把新农保政策宣传到村、到户、到人。使广大农民群众清楚新农保和老农保在筹资方式和账户设立上的区别,认识到新农保政策的重大好处,不断扩大新农保覆盖面,提高参保率。
(二)保证各项所需资金
新农保资金由个人缴费、集体补助和政府补助三部分组成。从全国各地开展新型农村社会养老保险试点的情况看,无论是发达地区还是欠发达地区,地方政府的资金补贴发挥着重要作用。从曲靖市试点的实际情况来看,尤其如此。参保人员缴费率不高,新农保基金更多依靠政府补贴。但如前文所述,新农保补助资金缺口很大。
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论文关键词：农村；农民；社会保障
近年来，随着社会主义市场经济体制改革的全面展开，我国的社会保障体系也进行了重大变革，逐步改变了原来城市居民由企业保障、农村居民由集体保障的格局。当前我国社会保障体系改革的目标就是努力形成适合我国生产力水平、资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相统一、管理和服务社会化的社会保障体系。但是，我们也要看到，这一场正在进行的社会保障制度的改革，对于农村的广大成员来说，仍然未能彻底改变其所处的无保障或低保障的状态。如果这个问题长期得不到解决，将形成巨大的社会隐患。下面，就加强和完善农村社会保障制度谈几点粗浅看法：
一、建立和完善农村社会保障制度的现实意义
(一)是贯彻“以人为本”的科学发展观、维护农民生存权和发展权的客观需要
生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利，是基于人类生存本能而自然产生的。农民作为社会主要劳动者，应享有与城市居民一样的生存权和发展权，这是受到我国法律保护的。但是，目前我国事实存在的城乡社会保障“二元制”的结构，使农民的生活处在风险较高的状态之中，占总人口70％左右的农民社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的1l％，而占总人口30％的城镇居民支出却占全国社会保障费的87％，这对农民是不公平的，是对农民权利的一种剥夺，同时也与我国当前大力倡导的“以人为本”的科学发展观精神相违背。
(二)是加快城镇化进程、缓解农村人地关系紧张状况的必要措施
人地关系高度紧张是我国农村的基本矛盾。当前农村约有3．5亿剩余劳动力，其中有1．2亿常年外出打工，剩下的2．3亿则滞留在土地上。尽管国家为转移农村剩余劳动力做了很多努力，但我国城镇化进展却依然缓慢。这其中除了户籍制度没有完全放开外，另外一个非常重要的原因就是农民没有社会保障，以他们微薄的工资根本承担不起在城市生活的社会成本，等他们残了、病了、老了，还是要回到农村。这样就导致了两种矛盾：一是农民工虽然进了城，但他们赚了钱也不在城里消费，都带回家养家、盖房，对城市经济带动不大；另一个就是尽管种田已经无利可图，但他们宁愿选择抛荒也不愿放弃土地承包权，因为土地是他们最后的依靠。这种情况对当前一再倡导的农业要实现规模经营是一个极大的障碍。
(三)是落实计划生育政策的物质基础
长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村。计划生育政策难在农村落实并不是因为农民文化水平低、觉悟低，而是因为农民没有社会保障，“养儿防老”是他们的一种现实选择。当前我国农民的养老、医疗问题除了靠自己的积蓄解决一部分外，更多的都是靠子女保障，子女越多，日后的保障系数就越高如果赋予农民切实的养老医疗保障，农民是不愿意多生养子女的。因此，要顺利落实农村计划生育政策，当务之急就是要尽快完善农村社会保障制度。
(四)是扩大内需、推动经济良性发展的重要举措
当前我国农村的储蓄率居高不下，但农村消费水平不高，农民有钱也不敢花的原因是农村缺乏一个令广大农民放心消费的社会保障制度。农民担心的是一旦他们失去劳动能力，养老和医疗问题就得不到保障，所以农民要“积谷防饥”，为未来打算。这样就失去了农民这个庞大的消费群体，扩大内需的政策很难收到显著效果，国家经济发展也缺乏持久的拉动力。目前，世界金融危机仍不见底，对我国的经济影响依然存在，中央适时提出了扩内需、保增长的战略思想，而扩大国内需求，最大潜力在农村。因此尽快建立完善农村社会保障制度，解决广大农民的后顾之忧，促进农村消费，是应对金融危机、促进经济平稳较快发展的一项重要举措。
二、农村社会保障中存在的问题
(一)保障资金严重不足
农村保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作用。当前我国农村社会保障存在的主要问题就是保障资金不足。其原因有二：一是国家财政的投入与人民生活水平普遍提高的状况不适应。国家对农村民政社会保障的投入，核定的社会救济费，其保障能力只有原来的一半甚至三分之一。二是烈军属优待、五保供养采取农村负担的方式，单纯实行农民负担，难以提高优抚和五保供养标准。
(二)保障覆盖面窄
一种情况是农村民政对象应保未保的现象普遍存在。据统计，全国农村有300多万“三无”孤老残幼人员，应保未保的有l5万人，约占总数的5％。另一种情况是在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。大量失去土地的农民离土不离乡，原农村社区内的保障已很难起到保障的作用，而在目前城乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们无法取得与城市居民一样的保障权利。
(三)保障体系不健全
目前我国农村社会保障体系不健全的主要表现有四个方面：一是目前农村最低生活保障的标准仍然很低，二是农村社会养老保险资金的保值增值问题尚待解决，三是一些地方因合作医疗解体而使早已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行，四是农村社会保障机构的组织和制度效率低下。从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望就是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。然而农村最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度的现状从各方面看都无法满足农民的需要，这严重制约了农村社会保障工作的发展。
(四)农民的失业风险正在产生并加剧
农民失业风险的产生与加剧，成因有三：一是耕地少，大部分农业劳动力的大部分时间处于闲置状态，并难以向非农部门转移；二是由于市场风险和自然灾害等，土地收益难以维持基本生活；三是完全脱离土地的农民和家庭增多。事实表明，农民所特有的土地保障功能正在弱化，这乃是农民失业风险产生与加剧的根源所在。
三、进一步完善农村社会保障制度的建议与对策
(一)多渠道筹措农村社会保障资金
解决资金不足，从根本上说，就是要建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障资金的机制。一是要求国家投入资金，包括救灾、特困户生活救济和优抚补助；二是为了弥补国家投入的不足必须开辟新的税源，征收社会保障税；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下；四是要鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险；五是要通过有关政策和大力发展集体经济，强化农村集体对保障资金的投入；六是要采取政府积极引导和自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。
(二)着力抓好社会互助活动
中华民族具有扶贫济困的光荣传统。虽然我国农村几经变革，但这种传统的互助行为一直延续下来，并有所增强，传统社区互助活动为农村社区保障实施提供了可接受的社会基础。在抓好社会互助活动上，一是要大力宣传社会互助的意义及好人好事，并采取激励手段提高人民群众的参与率；二是要拓宽社会互助的领域，要注重对社会互助活动的引导，使募集到现金、衣、被的管理和发放落到实处，确保社会互助的效能得到充分发挥；三是要坚持生活救济与生产扶持相结合的原则，通过建立“救灾扶贫基金”、“村民互助储金会”等基层群众性基金组织，从资金及技术、信息上扶持社保对象，兴办经济实体或其它生产项目，增强自我保障能力。
(三)建立健全三项制度
在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，但就目前而言，广大农民的基本要求与愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和农村医疗保险三项制度建设是重点。第一，建立健全最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度，完善该制度，一是要科学确定最低生活保障线标准，二是正确界定最低生活保障对象。第二，建立健全农村医疗保险制度。目前我国农村的医疗保险大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，农村合作医疗是广大农民通过互助救济，共同抵御疾病风险的好办法。在这方面，一是要正确选择合作医疗的形式及内容，二是要合理补偿医疗费用。第三，建立健全农村社会养老保险制度。随着我国老龄化程度越来越高，农村养老问题变得曰益突出和紧迫。在这方面，一是要正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式，二是要切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。
(四)土地政策必须具备兼顾公平与效率的灵活性
我国农村联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原则，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。执行好土地政策，一是必须坚持农村家庭经营制度，这是保持农村土地分配福利性质的需要；二是要严禁违法征地行为，严格控制征地规模，为农民留足可以生存的土地：三是停止“四荒地”拍卖，由政府征用农村社区中集中连片的“四荒地”用于生态环境恶劣地区“整体搬迁”的移民开发，将稀缺的土地资源用来作为社会保障的重要手段，避免土地分配的两极分化。通过这些措施可以有效强化农民特有的土地保障功能，最大限度地降低农民的失业风险。
(五)大力加强社会保障立法工作
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论文关键词 新生代农民工 代际传承 阶层固化 经济法
在我国，新生代农民工既是一个重要的社会群体，又是一个明显的弱势群体。由于历史和现实的原因，这一群体存在的代际传承和阶层固化问题制约着我国经济的可持续发展和城乡一体化建设，对于我国坚持走新型工业化和可持续发展道路形成不利影响。本文试从经济法视角对依法破解新生代农民工问题的关键谈点认识。
一、新生代农民工问题的实质
改革开放前，我国各阶层群体之间的社会落差不大，经济资本差距很小，不同家庭文化资本的作用几乎为平等的国民教育所消解，家庭资本对下一代社会地位的影响并不显著。改革开放后，各阶层群体之间社会的、经济的、政治的距离开始拉大，从而导致家庭资本影响力增强，这在代际流动和代内流动中均有体现，尤其是权力地位对家庭资本的综合作用表现得更加突出。但到目前为止，在单纯经济地位的实现过程中家庭背景的影响依然式微，这就使得那些缺乏优势家庭背景而又具有强烈上升愿望的人，更多地去选择改善自身经济地位以实现家庭资本的擢升。新生代农民工正是这样的一个族群。
本文语境中的新生代农民工问题，专指新生代农民工代际传承和阶层固化问题。代际传承，即祖辈世代相传，系指家庭中每一代人和上一代人之间社会地位的相似性。阶层固化，即社会流动丧失，系指若干代人持续停留在某种社会阶层中的稳定性。应当说，新生代农民工代际传承和阶层固化问题并不是严格意义上的“三农”问题，而是更加接近于城市问题但又不是城市问题。虽然农民外出务工既是增加农民收入的一个渠道，又是提高农民增加收入幅度的一种有效方式①，但是农民一旦进城务工就变成了“半个城市人”，特别是新生代农民工中的绝大多数人已有破釜沉舟的“融城”意识和行动，与之相关的就业、培训、社保、维权等又无一例外地属于城市问题，因此这一问题事实上已经超越了“三农”问题的时间范围和空间范围。农民工问题超越“三农”问题的时间范围，是指两个问题并非完全同生同灭，“三农”问题的解决并不等同于农民工问题的解决。农民工问题超越“三农”问题的空间范围，是指两者并非同处一个地域，解决农民工问题的重心越来越转向城市，已经进入“城市解决”的框架中。这是因为在工业化城镇化进程中，农民工将持续不断地向城镇转移，即便将来“三农”问题解决了，这一进程还会继续。必须指出，新生代农民工问题的实质在于城乡一体化，是一个实践性、综合性很强的新课题，需要运用经济学、政治学、社会学、法学等多种学科知识加以分析提炼。
二、依法破解新生代农民工问题的关键
随着第一代农民工年龄增大、逐步返回农村，上世纪80年代后出生的第二代农民工（新生代农民工）陆续进入城市，并成为亿万农民工的主力。由于这一代农民工所成长的社会环境、家庭环境和其父辈相比发生了很大变化，他们在文化程度、打工目的、城市认同感等方面也和父辈迥然不同。所以，依法破解新生代农民工问题的关键已经不再是“农村包围城市”式的迁徙（经济）问题，而是平权（法律）问题，即让新生代农民工和市民一样享受国民待遇问题。
具体讲，依法破解新生代农民工问题的关键主要有以下几点：（1）实行城乡统一的居住证制度。作为户籍制度改革的内容和“绿卡”制度尝试的形式，居住证制度目前已在上海、深圳等城市实行。凡持有居住证的人，在工作、生活等方面可享受当地城市居民的待遇。2010年5月27日国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次以法规形式提出将在全国范围内实行居住证制度，它将寻求解决农民工融入城市和外国人技术移民等问题。当然，这离城乡统一的居住证制度还有很大差距，但已是历史性进步。（2）采取农民工子女中小学就近入学制度。教育权是一种基本人权，应当奉行“有教无类”②，追求教育平等。将中小学就近入学变成制度，充分考虑了农民工进城后城市建设的需要与可能，事实证明是可行的。目前教育不公现象比较严重，教育资源城乡分布不均，这也是新生代农民工往往携子女同入城的一个重要原因，农民工子女中小学就近入学能够解决他们的后顾之忧。由于我国新生代农民工贫困代际传承相当牢固而普遍，因此2011年儿童早期发展国际研讨会的与会专家呼吁，必须注重农民工子女早期发展教育，打破贫穷的代际传承。③（3）落实城乡相同的计划生育政策。计划生育是我国的一项基本国策，这项政策落实得最好的是城市公职人员，广大农民特别是身居城郊或“城中村”的农民工家庭计划生育意识比较淡漠，需要加强管理，实行必要的奖惩措施。公职人员的处罚措施之一是开除公职，与此相应，对于违反计划生育政策的农民和农民工建议收回其承包土地、解除其劳动合同，并载入诚信不良记录。（4）切实解决新生代农民工城市住房问题。将新生代农民工城市住房问题纳入城市廉租住房保障制度，可以首先在中小城市试行。（5）实现新生代农民工医疗保险城乡迁移中的无缝衔接。例如，实行“医疗保险一卡通”或“农民工医疗保险定点医院”制度，就是很好的方法。（6）着手解决农民社会养老问题。目前“双轨制”退休养老金制度带有明显的歧视性，应予废除。城乡社会养老制度的最终目标是城乡一体化，但鉴于我国诸多现实困难和区域经济发展不平衡，宜先进行多层次社会养老制度改革，然后逐步推进城乡社会养老一体化。我们认为，要从制度入手，把政策创新和法律跟进结合起来，依法建立保障新生代农民工合法权益的长效机制。为了达到这个目标，有必要深入查找新生代农民工问题形成的原因，关注和鼓励新生代农民工融入城市的不懈奋斗，保护新生代农民工维权的积极努力，促进和完善事关新生代农民工切身利益的包括法治在内的制度建设。惟其如此，才能从根本上解决新生代农民工问题。
三、经济法能为新生代农民工做些什么
经济法是沟通公法与私法的桥梁，是解决新生代农民工问题的“达摩克里斯”之剑。笔者认为，它能为新生代农民工做三件事：
第一，创造公平的社会竞争环境。为新生代农民工创造更多的公平竞争机会，让他们尽快融入城市，是我国政府面临的一项新任务。我国现有1.5亿农民工，新生代农民工占到其中的60%还多。作为农民工的主体，他们是中国经济发展的重要支柱，是城市居民生活不可须臾离开的“街坊邻居”。我们应当看到，新生代农民工表现出的改变自身命运获得人生发展的冲动和渴望已胜过父辈。与父辈相比，他们受教育时间较长，接受新事物更快；他们劳动合同签订率有所增长，维权意识增强；他们频繁跳槽，希望尽快融入城市。同时，我们也应当看到，新生代农民工的身份处境和生存状况至今依然处于劣势，需要引起高度重视。与父辈一样，他们至今仍旧游走在城市与农村的边缘，面对整体收入不高、工作稳定性差、劳动合同不规范、社会保障水平偏低等窘迫问题。大多数人的职业命运，仍是在不情愿的低端产业岗位上卖苦力，而且职业安全性差。过去30年中，农民工经历了从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“第一代”到“新生代”，从“暂住”到“常住”的实质性转变，相关政策也在不断调整和完善。然而，新生代农民工生存环境的根本改善是一个艰巨、长期的工程，不仅需要制度关怀，还需要从政府、社会、市民层面——包括新生代农民工自身——进行全方位的人文调适。社会要为他们创造更多的公平竞争机会，让他们通过努力尽快融入城市，追求自己的幸福生活。
第二，扶危济困，帮助就业摆脱困境。对新生代农民工来说，缺少向社会上层流动的渠道，缺少融入城市的基本能力，就业和再就业难，是他们面临的现实困境。新生代农民工是生活在城市中的特殊一群。他们徘徊在城市的边缘，被城市排斥，被制度限制，没有得到社会应有的尊重。从一定意义上讲，新生代农民工问题的解决事关农村、城市乃至国家的发展，事关社会的文明进步，事关国家的长治久安。解决新生代农民工问题不仅需要政府的力量，而且需要我们每一个人的付出。我们这个社会一定要有一种仁爱情怀，大力消除市民与农民工的隔绝感，帮助他们融合。解除新生代农民工的后顾之忧，应当成为我们的工作目标。例如，建立“农民工公益基金”就是一项很好的选择。
篇8
论文关键词：乡城迁移人员公共教育城市适应转变方向
论文内容提要：乡城迁移人员的城市适应，实质上就是其由农民转化为市民的过程，是否具备或者是在城市中发展了新的关系和生存技能是其中的关键。城市政府、城市社会在乡城迁移人员适应城市生活的过程中，应负有调动城市公共教育资源、帮助乡城迁移人员更好地适应并融入城市社会的责任，以消除城乡二元分割体制下，乡城迁移人员的公共教育目前仍然存在的诸多问题。
在中国，乡城迁移人员目前已经成为城市人口的一个重要组成部分，但这个群体通常被政府和学者们称为“农民工”、“流动人口”、或“外来人口”等等，种种称谓多将他们区别于拥有本地城市户口的居民。与此同时，城市管理者及研究者们也多将乡城迁移者对城市适应的困难归结为这个群体及其个人的素质、能力的问题，而较少从城市政府和城市社会的责任这一角度来思考问题。针对这种状况，我们的研究将乡城迁移人员的问题设定为农民向市民转变过程中的问题，试图探讨在“市民化”框架内城市政府和城市社会如何调动城市的公共教育资源、帮助乡城迁移者更好地适应并融入城市社会。
公共教育和乡城迁移者城市适应的关系
1、公共教育应该为乡城迁移人员的社会适应负责
一般说来，“适应行为”是“个人适应社会环境而产生的行为。个人通过社会化，明了自己的社会权利和义务，形成了与社会要求相适应的知识、技能、价值观和性格，就会在社会交往与社会行动中采取符合社会要求的行动。反之，如果不能很好地适应社会环境，就会陷入困惑之中。人的一生是不断地适应环境的过程。”［1］“适应”和“社会化”关系密切，是一个事物从两个方面的不同表述。而美国社会学家高斯席德（Goldscheider．G）认为：“移民的适应可以界定为一个过程，在这个过程中，移民对变化了的政治、经济和社会环境做出反应。从农村到城市常常包括了这三个方面的变化。”［2］高斯席德强调变化和过程，倾向于把适应理解为行为本身，即在变化的环境中移民们所做出的一种不断的行为调整。根据这些解释，我们可以把乡城迁移人员的城市适应，理解为这一群体的社会化或在新的环境下的继续社会化，实质上就是乡城迁移人员由农民而市民化的过程。
迁移人员在城市的适应过程，大致可以分为三个阶段［3］。第一阶段是震惊或抗拒。农村劳动力来到一个城市，初始的反应往往是极大的兴奋和欣喜，对城市各种现象表现出巨大的震撼或者一种抵触或抗拒等明显不适应的状态，因为他们面临完全不同的现实世界、复杂的社会关系和一系列的工作和生活难题。19世纪20年代，就有社会学家曾指出：城市与乡村在当代文明中代表着相互对立的两极，城与乡各有特定的利益、兴趣、社会组织和人性。第二阶段是学习和模仿。在城市中就业的乡城迁移者，在经过一段时间之后，其中的一大部分人会在情愿或不情愿、自觉或不自觉中，模仿或潜移默化地学习和接受城市元素，有选择地吸收或采借一些对自己有用的元素，比如，职业技能，生活方式等等。第三阶段为吸收和整合的过程。经过一段时间学习或模仿之后，迁移者会选择性地吸收或采借一些对自己有用的城市社会的元素，但接着也会对自己原居地的元素有所保留，当二者达到比较和谐的状态时，这就叫整合。而整合达到完美程度的时候，也就意味着迁移者完全适应了所在城市。
这三个阶段是城市适应的理想模式，在现实中，有的迁移者未必能完成对城市要素的吸收和整合的过程，也可能会产生分化或边缘化的情况。分化是主观上不愿意接受城市主流元素，而且有意回避与任何城市元素交往；而边缘化是有意接近主流元素，但却无法发展出接近主流元素的技能和关系网络。
在整个过程中，迁移者是否具备或者是在城市中发展了新的关系和生存技能是他们适应城市的关键。乡城迁移人员由于经济资源的稀缺，难以在社会关系上做较多投入，新的关系发展难，主要关系网络是由具有相同背景的同事、老乡组成。所以他们在城市的社会交往上显示出内倾性和表层性两个特点。内倾性是指他们交往的对象指向为家人、同乡和从其它地区来的农村人。他们在工作和生活上如果出现问题，更多的是找家人和同乡帮忙。内倾性造成的结果是社会关系网络的同质化，而在其中得到的信息重复性高②，使异质性高的信息难以发生，所以他们的职业往往呈现出低水平的流动，难有向上的流动。
此外，从我们的访谈调查情况来看，一般乡城迁移人员很少有机会获得政府、社会团体或单位出资提供的一些有关技术、经营管理方面的培训学习机会。比如在工地上，所谓的职业培训一般都是通过传帮带的形式，除非是一些特种工。因为培训需要成本，乡城迁移人员就业相对不稳定，包工头不愿意对他们进行培训。而乡城迁移人员自己又没有能力去承担这样的培训。此外，各地方的教育培训机构主要是向拥有本地户口的市民开放。我们在劳动局、社保中心以及再就业服务中心了解到，必须是本市城镇户籍的失业人员和协保人员、进入再就业服务中心的下岗人员和企业富足人员才有资格申请培训费补贴。到目前为止，专门为乡城迁移人员开设的职业学校很少，大多数是私营性质、以营利为目的的。所以他们的职业培训基本上都是在就业过程中完成的。鉴于新关系形成的困难、技术和技能的缺乏等情况，使得乡城迁移人员在适应城市的生活、就业等方面出现较多不适应。
在对上述现象，即“农民工适应难”到底是一个社会的问题，还是他们自身的问题的解释中，长期以来存在着两种不同的观点：一种观点认为主要是城市没有为其提供提高适应能力的公共教育资源；而另一种观点则认为是“农民工”的个体素质（观念、品质、文化、技能）问题。实质上这两种观点的基本分歧就在于是否应该把乡城外来人员作为城市的一部分，为其承担公共教育的责任。笔者认为，城市政府、城市社会在乡城迁移人员适应城市生活过程中应负有责任，从而把城市政府和城市社会如何调动城市公共教育资源，以帮助乡城迁移人员更好地适应并融入城市社会作为主要的着眼点。
2、目前存在的主要问题
虽然公共教育是以提供具有纯公共产品性质的教育服务为目标的教育，具有鲜明的特征，即免费性、平等性和全民性［4］；但是在中国城乡二元分割的体制下，目前乡城迁移人员的公共教育仍然存在着诸多问题，归结起来主要有以下几点：
第一是法律、政策层面。户籍制度的存在以及对乡城迁移人员的不平等政策待遇，对乡城迁移人员的公民意识的形成具有妨碍作用。以户籍制度为基础的城乡二元分割的社会管理延伸为城镇内部的二元社会管理，相对于就业制度的变化，这种二元式社会管理体制的改革严重滞后。目前乡城迁移人员无法享受城市居民的市民待遇，在居住、就业、社会保障、子女义务教育、医疗卫生和计划生育服务等方面，受到种种歧视和排斥，所有这些都妨碍了乡城迁移人员的权利实现，从而直接影响到其权利、义务意识和法律意识的形成。公民意识的核心是权利意识。有人抱怨乡城迁移人员素质差，强调加强对他们的公民教育，但城市如何给乡城迁移人员支付起码的权利，从而让他们获得相应的权利和义务意识，则必须从法律、政策的层面加以落实。
第二是观念层面。本地人的偏见和歧视是乡城迁移人员缺乏对社区的认同感、妨碍其适应城市的一个软环境，也是公共教育忽视在本地居民中开展反歧视教育的结果。在日常生活及社会交往中遭受的偏见、歧视，直接阻碍了乡城迁移人员的城市适应。如某建筑工地的一位油漆工认为，“上海人不是那么好的，对我们外地打工的不屑一顾。我们下班的时候穿着工作服走过来，他们看到你就像避瘟神一样，我又不是带病毒的。”象类似的叙述很多，被访者始终觉得进入不了城里人的圈子，“他们觉得我们是外地人，打工的，对我们没有安全感”。这种状况造成了他们对城市生活的消极对应。在H村调查的时候，我们发现除了房租便宜外，吸引来自各地的外来务工者到这里居住的一个主要原因是大家都是外来者，彼此不会看不起对方。城市人的排斥使乡城迁移人员程度不同地放弃了融入城市的努力。他们普遍对城市以及居住社区缺乏认同感，而倾向于将自己的城市生活设定为一种短期行为。有些矛盾冲突从某种程度上说，是他们对于不公待遇的一种不计后果的极端行为，是他们对城市生活的不适应的客观表现。
此外，目前城市政府对公共教育的认识存在误区。问题之一是政府尚未完全从传统的思想观念中转变过来，他们仍然倾向于把乡城迁移人员看作是城市秩序中的不安定因素，对他们采取防范式管理和教育。这些方式都带有鲜明的“灌输”特性，表现为施教者自上而下向受教者进行思想政治教育，受教者则永远处于被动地接受教育的位置。政府对乡城迁移人员的态度更多地是立足于管理，而不是服务和保障。基层社区有外来人口管理办公室，劳动、公安、城建、计划生育等部门也都设专人管理外来人员，其管理内容主要一是办证、收费，二是查证、罚款，三是一旦整顿社会秩序，往往把矛头对着乡城迁移人员。具体的操作大多从如何管理的角度出发，而缺少关心其生存环境、生活状况和需求。这种管理模式的问题在于，首先由于目前人们的经济活动日益表现出多样化，由此带来的社会流动和观念更新使得社会成员的存在方式已经溢出了传统的单一模式，因而传统的灌输式教育已经很少有说服力和实际效果。之二是政府以本地和外地两个群体来区分、隔离公共教育，造成了城市居民和乡城迁移人员互动的匮乏，加强了城市人和农村人的社会属性的差异。
第三是具体操作层面：人力物力不够，管理人员的素质、管理层内部的认同感问题，实际造成了二元分割的公共教育现象。乡城迁移人员的流动性大，现有的户籍制度遏制了他们的定居倾向，所以要在乡城迁移人员中实行公共教育，需要投入更多的人力物力，因为往往一个项目实行到中途，其人员结构就发生了变化。此外乡城迁移人员面临更多的是生存问题；他们的收入并不高，除去日常开支，很少有别的钱或时间去享受精神生活。这些客观原因的确增大了在乡城迁移人员中开展公民教育的难度。
此外，城市公共教育的二元分割，依然是主要的问题。目前城市的公共教育系统主要还是以本地居民为覆盖对象，街道和居委工作人员对乡城迁移人员的教育与管理与本地居民实质上是分开的。在我们调查的乡城迁移人员集中居住的社区，基本上没有类似于本地居民享受的公共教育服务，被访者反映说，居委工作人员只是偶尔来管一下卫生，什么公共教育之类的根本没有听说过。
第四是公民社会的发育不全，社区社会化管理尚未实现，是乡城迁移人员公共教育不能深入开展的又一原因。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，越来越多的上级单位开始对下级单位“断奶”，不同级别与种类的单位都开始改变“企业办社会”的状况，剥离原来承担的社会保障功能。但是单位社会责任的释放，并不意味着“社会”的成长。现阶段，政府在政策和体制上给单位“减负”的同时，自己压力却越来越大。社区社会化管理尚不成熟已经成了一个明显的问题。除了行政这一块，可以承担乡城迁移人员公共教育任务的一些社会团体、志愿者队伍还没有发育起来，因而无法建立起乡城迁移人员的公共教育长效机制及其网络。
公共教育转变的方向
1、尊重并落实乡城迁移人员的基本权利，是公共教育的前提。要求外来人员履行公民道德义务，在制度范围内应尽可能地考虑并落实他们的权利，这就需要各级行政人员尊重外来人员的人格和权利，杜绝侵害外来人员的行为发生，还需要教育各职能部门工作人员规范执法。执法者严格执法与公民守法是相辅相成的。2、转变政府工作的理念，变管理为服务，是提高乡城迁移人员城市适应能力的公共教育的保障。推进政府管理职能的转变，把对农民工管理的重点转到合法权益的保护和服务上来。改变传统的思想教育的工作模式，从重“灌输”转变为教与学的互动。我们不能否认，乡城迁移者的大量涌入给城市管理、城市治安等带来了一定的困难，然而更多的是今天数百万乡城迁移人员正活跃在城市建设的各条战线上，从市民身边的早点摊到集贸市场、从大大小小的建筑工地到城市环卫无不有他们忙碌的身影。可以说，城市的今天不单单是城市人自己努力的结果，更少不了乡城迁移人员的贡献。城市政府应该清楚地认识到，乡城迁移人员已经是城市社会的一个重要组成部分，满足他们的生活需要、帮助他们适应城市生活，是城市自身的责任。
3、在本地居民中开展反歧视教育，改善乡城迁移人员城市适应的软环境。在对本地居民的公民道德教育的内容中，应该加入有关尊重外来人员、帮助外来人员的教育。外来人员对社区的认同和与本地居民的社会交往，有赖于本地居民对外来人员的观念改变，“城里人”对“外地人”、“民工”的偏见和歧视是造成外迁人员难于认同社区以及心理压抑的一个重要原因，有必要将反歧视作为公民道德教育的一个重要内容。在对城市居民的公民教育中，应该将公民人格平等、相互尊重列为重要的内容。城市政府和城市社会应该致力于消除对外来人员的偏见、歧视、侵权等现象。
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论文摘要:农村社会的老龄化、家庭保障功能的弱化、土地保障功能的虚化及其他的一些原因使得农村面临越来越严峻的养老现实。农民仅仅靠自己的力童已无力应时日益严峻的养老问题，农村急需社会养老保险。本文从农村社会养老保险的现状分析入手，从国家保降层次和个人保障层次两个方面提出了自己对多层次农村养老保降制度的构想。
我国是一个具有悠久历史和传统的国家，自建国以来，城乡二元的经济体制把城镇和农村严格地区分开来。目前我国的社会保障资源主要面向城镇居民，正如辽宁大学副校长、社会保障专家穆怀中教授所说:“目前，国家在社保方面的投资，90%以上用于城市人口。”而占全国人口7000以上的农村地区，却因其经济发展水平较低、各地区经济发展水平参差不齐、投保观念落后、政府政策及资源的向城市倾斜，至今仍是全国养老保险最薄弱的地方，家庭养老仍是农村的主要养老方式。目前除了少数经济较发达地区正在探索和实行农村养老保险，绝大部分农村地区的社会养老保险仍处于空白状态，特别是经济欠发达地区，农民对社会养老保险的认识相当模糊，更有甚者还不知道社会养老保险为何物。因此，如何增强农村居民的养老保险意识，如何对占我国人口70%以上农村居民实行社会养老，已成为当前巫待解决的问题。
一、农村社会养老保障需求持续高涨
首先，是农村老龄化趋势加快。目前无论城市还是农村都面临老龄化的问题。按国际上对老龄化的定义，65岁以上人口占总人口比重达到7%即为老龄化社会。据统计，2000年我国农村(包括农民工在内)8. 33亿人口中，65岁以上的老年人占7.36%。据预测，到2030年，6. 64亿农村人口中，65岁及以上的老年人口将达到17. 395，为1. 29亿。尤其是随着城市化进程的加快，大量剩余的农村劳动力向城市转移，随着越来越多的青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现了“两头大，中间小”的格局，这意味着农村的养老赡养系数明显提高。因此，单纯依靠家庭养老，将使老年人的生活困难，年轻人的负担沉重，从而导致整个社会的不稳定，这是迫切需要政府采取措施来解决的农村居民老年生活间题。
其次，是家庭的养老保障功能弱化。家庭养老是中华民族延续了几千年的传统养老方式，然而随着计划生育的实行，家庭小型化，即“421”家庭结构成为了农村家庭的发展趋势，家庭小型化也就意味着家庭成员所面临的风险不易分散，在养老系数上表现为赡养系数的大大提高，再加上农村劳动力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。
再次，土地保障功能的“虚化”。农业社会，土地对于农村居民起着生产资料和社会保障的双重功能，是维持家庭生计的可靠和稳定的收人来源。然而，随着工业社会甚至是信息社会的到来，土地收益在农民收人中所占的比重日益减少。由于农业生产效率低，农产品价格的不合理，种地成本不断上升，农业经营的收益越来越低，甚至下降到绝对亏本的状态，尤其是人世后我国农业市场化程度的深化，农民的生存压力将更大。正如孙立平教授所言:“农业越来越成为一个不能赢利的产业，甚至越来越不能成为一个产业，而成为农民自我消费、自我维持生存的一种自然经济活动”。因此，依靠土地养老越来越不现实。
二、建设多层次的农村社会养老保障体系—国家保障层次
现有的农村社会养老保险。目前我国的社会养老保险制度具有明显的身份特征，以是否有城镇户口作为划分依据。“以这种眼光看待农村社会保障问题的观点，显然违背一个基本常识，即中国政府是全民政府而不只是市民政府。目前城镇已基本建立了社会养老保险，但广大农村地区却尚未有真正意义上的养老保险，尽管少数经济较发达地区正在探索和实行农村养老保险，但就其实现形式而言，并不能称之为完全意义上的社会养老保险。众所周知，现有的农村社会养老保险的筹资模式是“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”，建立个人账户，个人缴费和集体补助均记在个人名下。由于政府不直接承担财力支持，而集体(含乡镇企业)补助实际上又流于形式。如一果大多数农民都能在乡镇企业上班，或者大部分乡、村都有一定数量和效益的乡镇企业，也许问题就可迎刃而解。但中国的实际情况是中国农村还有相当一部分地方没有自己的乡镇企业，即使有，规模也不会太大，效益好的也不多。因此，虽然政策规定是“以个人缴费为主”，而实质上几乎就是个人缴费。个人缴费是毫无疑问，但如果它只是惟一的缴费形式的话，社会保险就失去了相对寸商业保险、甚至区别于储蓄的明显优势。由于政府不承担直接的财力支持的责任，集体补助又常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，不具备社会保险的互助互济功能，从而失去了社会保险的意义。农村社会养老保险制度发展的必然趋势是，政府将提供的不仅是政策支持和组织支持，还要提供一定的资金支持和缴费补贴。
国民基础养老金的构建设想。同是中国子民，在社会保障方面，农村居民却不能享受同城镇居民同等的国民待遇，这是不公平的。当前由于城乡差距的存在，在水平上追求城乡统一的社会保险制度，显然是不现实的。但却可以在政策设计上追求城乡统一的社会养老保险制度。郑功成提出，在现有基础上，将统账结合中的社会统筹部分与个人账户部分分解并发展为普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金(记人个人账户部分)。对于广大农村地区其社会统筹部分，则应根据不同的群体采取不同的筹资方法。目前农村群体大致可分为三类:一是农村中的非农业群体，如乡镇企业职工;二是外出务工经商的农业群体，即我们所说的农民工;三是留居农村经营承包土地的农民，也就是真正意义上的农民。对于第…类群体，他们与城镇职工无异，对这一群体应追求与城镇职工相同的社会养老保险，应将其纳人城镇社会养老保险体系。对于进城务工的农民工，应再分类处理。对于在城镇有稳定职业、固定住所的农民工，应将其纳人城镇社会养老保障系统。而从中分离出来的另一部分农民工，也按城镇水平参保，其缴费由企业和职工按适当比例缴纳，存人个人账户。对于第三类群体，即真正意义上的农民，按农村社会养老保险水平参保，原则上，缴费由国家、集体经济和个人三方负担。经济发达地区，缴费主要由个人和集体经济负担，而对于经济欠发达的农村地区，政府必须承担一定的资金支持，即农村养老保险实现“以个人缴费为主，集体经济补助为辅和政府资助引导”的筹资模式。集体补助和国家资助按一定比例进人统筹账户，剩余比例存人农民个人账户，农民缴费全部存人个人账户。为了方便农民，适应我国农村情况的变化，必须充分利用it技术，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免“等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式，如纯农户参保、进城务工农民参保等，并保证账户的可携带性，让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。
如此，全国在社会养老保险上，均实现了统筹账户和个人账户两个部分，在此基础上统筹账户的钱，不分城乡差别，拓展为全国性普惠式的国民养老金，采取现收现付的财务机制，显著体现国家责任和社会的公平性，这样，不同群体的社会养老保险在这一制度平台上趋于统一。值得强调的是，国民基础养老金必须低水平起步。个人账户部分则是差别性的职业养老金，完全记人个人账户，采用完全积累的财务模式，与就业或收人相关，具有差别性，体现效率原则。简要描述见图1
对于农村部分的国家资助和集体补助，其性质类似于城市部分的企业(集体)保障层次。在城市社会保障领域，为了体现个人对自己的养老负贵，资金由个人与企业(集体)共同负担，个人缴费全部记入个人账户，归个人所有，与就业相联系，具有差别性，体现效率原则。企业缴费一部分进人统筹，剩余部分进人个人账户。在农村养老保障体制建设中，对不同的群体其个人账户具有不同的表现形式:对于农村中非农业群体和参加了城镇养老保险的农民工群体，其个人账户的缴费由企业和职工共同承担;而对于未参加城镇养老保险的农民工和留居农村承包经营土地的真正意义上的农民，其个人账户的钱来源于个人缴费和国家、集体给予的资助。
普惠式国民基础养老金实现的可能性。以农村社会养老保险为例，我国是否仍没有达到在全社会覆盖养老保险，经济社会和财政能力无法承受呢?卢海元等人在对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家进行专题比较研究后发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。其得出结论是:现在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时，便已开始建立农村社会保险制度，即在农业占相同甚至更高比例，而且国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。闭可见，在经济水平上，我国经济已经达到了在农村建立社会养老保险的条件。农村有望建立农村社会养老保险，便有建立普惠式国民基础养老金的可能，因为普惠式国民基础养老金建立的关键在农村。当然，对于一些经济欠发达的农村地区，农民尚不具备参保能力，国家必须给予资金扶持，这是政府的当然责任。
三、建设多层次的农村社会养老保障体系—自我保障层次
自农业社会以来，农村居民主要是采取自我保障的方式来养老，即使是现代社会，农村居民仍主要依靠自我保障的方式来养老。由于种种原因，我国的农村社会养老保险制度至今尚未健全、完善，这便意味着在相当长的一段时期内，我国广大农村居民的养老仍需由他们自己来保障。即使全国已实现国民基础养老保险金，由于国民基础养老保险金的水平比较低，不足以满足农村居民老年之后的生活需要，因此农村居民必须在此基础上充分发挥自我保障的优良传统，以提高老年之后的生活质量。自我保障层次主要包括:家庭保障、土地保障、个人储蓄保障、商业保险。
家庭保障层次。在农村养老保障建设中，我们不能夸大家庭养老的作用，但也不能忽视其作用。在中国，家庭养老是延续了几千年来的传统养老方式，这种养老方式与我国长期存在的小农经济、文化价值观念相适应，是建立在血缘关系.上的亲情养老。家庭是人们情感的归宿和生活的港湾，家庭所发挥的成员之间的互助互济，情感慰藉是任何社会保障制度都无法替代的。无论商品经济发展到何种程度，无论人们的思想观念、价值取向及家庭结构发生怎样的变化，中华民族传统的伦理道德仍然是维系人们正常生活的基本准则。
土地保障层次。随着工业社会甚至是信息社会的到来，土地收益日益减少，土地保障已在农村存在“虚化”的现象，但土地在保障老年人的日常开支需求上有着不可忽视的作用，对正式制度起着一个很好的补充作用。老年人经营小块土地不但可以满足其日常的吃穿用度的小额开支，而且还可以满足其情感的需要。因此，在构建农村社会养老保险制度时，还应发挥土地保障的有益补充作用。
个人储蓄保障层次。个人储蓄是指个人将其在青壮年时劳动的部分收人用于储蓄，以备年老时的不时之需，它体现的是个人在生命周期内的收人分配，即是追求终生收人平衡。个人储蓄可以提高老年人的收人水平，提高老年生活质量，国家应尽快出台优惠政策，鼓励养老储蓄。
商业保险保障层次。商业保险是以赢利为目的的，其高昂的保费把大部分农村居民排除在外。商业保险主要趋向于高收人群体，主要满足农村中高收人群体在保证基本生活的同时改善老年生活的愿望。随着经济的发展，农村中也会不断的涌现高收人群体。可以预见，发达的商业保险会产生“福利挤出效应”，即一部分高收人群体因参加商业人寿保险，老年收人丰厚，便自愿放弃领取国民基础养老金，这会使有限的国民养老金得到更好地利用。
四、农村社会养老保障制度建设的障碍
(一)国家重视不够，影响农村养老保障制度的发展
从社会保障制度的含义来看，社会保障是国家赋予每一个劳动者的权利，其目的就在于使每一个劳动者在失业、退休、生病、及丧失劳动力后的基本生活得到保证。这就意味着实施社会保障的责任主体是国家或政府。社会保障的最终发展目标是建立和实现以全体国民为对象的社会保障制度。但是我国传统的“城乡二元经济结构”造成了“城乡分割”的社会保障格局。国家把大量社会保障资源都倾斜到了城镇社会保障建设中，建国以来城镇社会保障获得了长足的发展。而农村由于长期以来一直依靠土地保障，国家对农村的社会保障工作不甚重视，投入也很少，因此，农村社会保障建设远远滞后于城镇社保的发展。全国人70%的农民只享用了全部社会保险费的11%，而占全国人口30%的城镇居民却占用了全部社会保险费的89 % 。而现行的农村社会养老保险规定，保险费的筹集方式是以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”，农民的个人账户由于各种原因几乎完全由个人缴纳，国家并未尽到财政支持的责任。国家对农村社会保障建设的重视不够，将阻碍着农村养老保障制度的发展进程。国家给予农村社会保障充分的重视，加强组织与引导，加大财政投人的力度是农村社会保障建设发展的关键。
(二)农民社会保障意识淡薄
首先，由于农民传统上就很少享受社会保障，而社会保障又往往被宣传为城市人的专利，农民还没有在意识上树立社会保障是他们作为公民所理应享有的权利的观念。长期以来，中国农民承受了太多的不公平和重压，他们所要求的仅仅是不要让他们太喘不过气来而已，至于能够老了还可以有养老金，看病还可以有国家资助，在他们看来恐怕是想都没有想过的。由于一系列主客观的原因，占中国总人口70%以上的农民目前仍没有自己的利益表达组织，也没有第三方的正式的利益群体代言农民的利益。农民即使有意见和诉求，由于其表达呈现个体化、分散化的特征，在时间和空间上难以整合，因此难以形成统一的声音传达到决策层，农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组「织和“代言人”有很大关系。
其次，农民群众对社会保险这个新事务认识不足，很多人持怀疑、观望的态度。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。我国自农业社会以来，农民主要依靠传统的家庭保障来解决养老同题，很少享受国家的社会保障，家庭保障一直是他们信赖和依恋的养老保障形式。因此，他们的社会养老保障的意识淡薄，更有甚者不知道社会养老保障为何物，严重阻碍了农村社会保障制度的建设和发展。农村社会保障制度建立，意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化，这对社会养老保障意识淡薄的广大农村而言，是一项非常艰巨的任务。因此，广泛而深人地宣传是引导、促成这种观念转化，接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。各级政府、相关职能部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障，尤其是社会保险的意义，讲清形势，算清经济账，晓之以理，动之以情，提高广大农村干部群众的认识，实现群众的广泛参与。
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论文关键词：失地农民；养老保障；创新；问题；建议
妥善解决失地农民问题，已经成为一个事关各地经济发展和稳定大局的重要课题。从得到的信息来看，全国许多地方都在市、县一级层面上进行了失地农民社会保障方面的探索。浙江省作为长三角经济发达地区，城市化进程很快，失地农民问题尤为突出，有关失地农民社会保障(主要是养老保障)的探索与实践开展的也较早。台州作为浙江省经济较为发达的新兴地级市，自1994年撤地建市以来城市化进程很快，农民失地多，矛盾突出，妥善安置失地农民的要求迫切。从2003年开始该市政府组织有关部门和专家广泛考察和论证，探索建立失地农民养老保障体系，其制度设计较其他地区有独创性，但实行三年来，也出现了一些问题，亟待理清思路，进一步完善。本文旨在介绍台州市的制度创新，并把重点放在实证数据测算上，通过总结现行失地农民养老保障制度的一些问题，提出针对性建议。
一、台州市土地征用、补偿及失地后的现实问题
(一)土地征用的基本情况
该市自1994年底撤地建市以来，城市化发展的步伐进一步加快，土地征用的数量也日益加大。按照现有趋势，测算出2003～2012年，市区新增建设用地将在28万亩左右，平均每年新增建设用地2．8万亩左右，除去国有农场、河道、滩涂以及产权未界定等无须征用的土地(以占总建设用地数的15％～20％计)，20032012年征地面积将高达21万22．4万亩，按市区人均耕地面积0．4亩计算，涉及被征地人口47．25万50．4万人，平均每年新增被征地人口约5．4万人。
(二)土地征用后的现实问题
土地被征用以后，农民面临征地补偿费用的分配、使用，以及今后如何生计的现实问题。
1．征地补偿费的分配与使用。对于征地补偿费的分配问题，各村各不相同，有的全部留村，有的部分到户，有的人地对应到户，有的平分到户，等等。大多数农民对“此费不能全额到户，留一部分发展壮大村集体经济，用于今后村级公益福利事业”的做法都能予以理解，但也普遍担心村级集体资金的管理缺乏严格而有效的措施。对于加强征地补偿资金集中管理与确保集体资产保值增值，虽然个别地方有好的经验，但普遍没有找到有效的方法。
2．失地农民的收入来源。据调查，在失地农民中除了一部分从事他业或出租房屋等有稳定收入外，其他相当一部分无稳定的经济来源，而且失地农民的就业渠道也较为单一，企业务工成为首选。据估算，在已就业人员中，企业务工的约占65％左右，从事第三产业如个体运输、建筑装潢、小商小贩等，约占25％左右，其他约占10％。这其中又受到区域位置、经济发展差异的影响，相对来说靠近市区的近郊村从事第三产业的比例相对较高，失业人员相对较少。另外，失业人员存在结构性差异，主要集中于40周岁以上的人口及女性，尤其是30～40周岁的女性。
3．集体保障水平存在差异。村集体经济的发展受到该村区位、投资环境、村集体经营能力等各种因素的影响，使得各地集体经济发展存在明显差异，导致失地农民享受到的集体保障水平存在差异。
二、台州失地农民养老保障制度的创新与问题
(一)台州失地农民养老保障制度的创新
台州保障制度覆盖的对象主要是台州市区土地全部或部分被征用的人员以及经批准“村改居”的行政村18周岁以上居民。参保人员的缴费基数为上年度全省职工平均工资的60％或100％，可由村集体经济组织自行选择。参保人员的年缴费额按照以下公式计算：年缴费额=年缴费基数×缴费比例。缴费比例将根据国家有关规定进行调整，2003年的缴费比例定为24％，其中村集体经济组织负担17％，个人负担7％。参保人员的缴费年限由补缴年限和续缴年限两部分构成。补缴年限由各村委会在10年以上的年限中选定，不同年龄段的人员适用不同的补缴标准，补缴费用原则上在参保时一次性缴清，有特殊困难的，允许分次缴付。续缴年限是指从参保后的次年起，未达到养老年龄的人员，要持续逐年缴纳到养老年龄。所有参保人员都将建立养老保险个人账户，个人账户按照缴费基数的11％计人。参保人员养老保险基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。集体和个人负担的资金尉于参保人员规定缴纳的保险费，政府负担的资金用于缴纳的养老保险费不敷使用时的养老金支付。村集体资金来源为村建设留用土地开发增值、土地补偿费和集体经济积累等。个人支付来源为安置补助费、青苗补偿费和个人积累等。市、区两级政府将建立“村改居”养老保险风险资金。该资金来源为：在土地使用权有偿出让和新增建设用地土地行政划拨时，按每平方米10元标准提取的资金；每年土地使用权出让收益中按10％比例提取的资金；市、区两级财政每年在预算中安排的资金。养老风险资金主要用于缴费资金不足时养老金的支付。
采用保守估计，缴费基数按照上年全省职工平均工资的60％确定，假定全省职工平均工资年均递增5％，补缴年限选择10年。男满60周岁、女满55周岁的失地农民采用一次补缴，不再续缴，以补缴10年为基数，每超过1年递减7％，一直到男满79周岁、女满65周岁。经测算，各年龄段补缴情况如表1、表2所示。
到达养老年龄时，参保人员的养老金一般由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。基础养老金月标准为参保人员办理享受养老待遇时上一年度全省职工月平均工资的20％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额的1／120。参保人员在缴费期内死亡，其个人账户储存总额可全额退还法定继承人。已开始领取养老金人员死亡的，其个人账户按结存余额退还法定继承人。经测算各年龄段续缴金额和到期养老金如表3所示。
从表3可以看出个人续缴年金呈递增趋势，这既考虑到了通货膨胀的因素，又符合个人收入增长的规律。年龄越小、续缴越多，到期养老金也就越高，这也符合未来生活水平的需要，促进了青年农民积极参保。相比其他地区实行的“土地换保障”政策，台州市的失地农民保障制度无疑更加灵活，更具有前瞻性。其他地区的“土地换保障”政策普遍采用一次缴纳、不再续缴封闭式的运作模式，无论年龄大小，投保金额都相同，只要达到最低参保年龄的(16周岁以上)，到享受年龄后其待遇也一样。这样规定，其结果是年纪轻的农民积极性就很不高，缺乏激励机制，没有体现年龄差别化的设计原则。被保障人员年满后的养老金都只有区区几百元，从目前来看这些养老金还勉强可以维持生计，但对于目前正处于青壮年的失地农民来说，未来十几、几十年后的几百元能否保障老有所养就显得不可预知。
现在理论界和实务界有个通病，偏爱于根据不同的弱势群体或生活风险要求建立不同的独立的社会保障项目，而脱离原有的社会保障的制度框架。这不仅没必要，也会造成社会保障项目林立，破坏体系的完整性和协调性，也给运行操作带来不便。在笔者看来，失地农民的社会保障必须与当前城市的社会保障制度衔接起来，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全独立于现行制度。因此，在设计失地农民社会养老保障体系时，必须为将来可能的对接预留端口。我国城镇职工社会养老保险实行的是国家、企业、个人三方面合理分担的筹资原则，因此台州失地农民养老保障制度也采取了这个原则，以便两者之间的衔接。该制度最大的特点就是建立参保人员个人账户与社会统筹相结合的制度，并且个人账户是开放式的，个人账户资金随着每年续缴金额的流人不断扩充。这一办法不但极大加强了对参保人员的保障能力，更为与城镇职工社会养老保障体系对接提供了保证。
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(二)制度本身的问题
台州保障制度规定，参保人员养老保险基金按照个人、集体、政府三方共同负担的原则筹集。集体和个人负担的资金用于参保人员规定缴纳的保险费，政府负担的资金用于缴纳的养老保险费不敷使用时的养老金支付，这也就意味着政府暂时不准备拿出现钱来参保，政府希望先以农民和村集体缴纳补缴和续缴的资金进行运作，实现保障资金平衡，等若干年后保障资金无法平衡时再进行注资。为了测算在政府不注资的情况下养老基金的收支平衡及延续时间，我们以市经济开发区日山份村的1106名人口为样本，按照台州制度所提出的方案，测算封闭条件下养老基金的收支平衡状况。对于其中的18周岁以下人口，按照省劳动和社会保障厅等部门联合颁发的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》的精神，应当作为城镇新生劳动力纳入相关的社会保障体系，因而不在本次测算的范围之内。测算采用保守估计，缴费基数按照上年全省职工平均工资的6o％确定，补缴年限选择l0年。测算结果如下表：
通过以上测算我们可以看到，在完全靠失地农民补缴和续缴的情况下，在养老基金运作23年后出现赤字，需要政府注资，仅日山份村一个村到2030年就需要政府一年近300万元的出资。这么一个巨额的直接显性债务，会给未来的政府留下巨大的财务隐患。
(三)实行三年来发现的问题
自2003年实行该制度以来，对推进台州的城市化进程、缓解由征地引发的社会矛盾起到了积极作用，但在实际操作过程中也发现了一些问题。
1．零星征地以户为单位参保政策尚需完善。目前不少村土地只有部分被征用，未能符合整村参保条件。虽然台州市区规定可以以户为单位参保，但实际操作可行性较小。按照制度设计，被征地农民基本生活保障资金按照“政府出一点，集体出一点，个人出一点”的原则筹集，按户为单位参保，就意味着村集体要为一部分农民缴纳养老资金，对于未参保的农民来说有失公平。实际操作中参保村倾向于年龄较大的村民先参保，致使参保对象也难于确定。利益的博弈，致使无法确定参保范围和参保对象，参保手续难于操作，从而，未能实现征地后失地农民即参保的制度设计。
2．参保人员的保险关系转移规定不够明确。失地农民参加被征地人员养老保障后，尚未达到养老年龄的人员，必然要流动转移。实施细则规定，已经参加被征地人员养老保障的，就业后按规定参加企业职工基本养老保险。其缴纳的被征地人员养老保障金按缴费当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限与参加企业职工基本养老保险缴费年限合并计算(推算至不小于16周岁)，个人账户按城镇个体工商户养老保险记入的比例划入，并终止被征地人员养老保障关系。这里虽对参保人员的转移有一定的规定，但不够详细，具体的操作依据也不够合理。其中养老保障金按缴费当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限与参加企业职工基本养老保险缴费年限合并计算，对于被征地首次缴费按15年补缴的参保人员，折算成缴费年限可达到25年左右，明显不合理；对转移人员也没有作出具体的限制。由于被征地参保人员符合享受养老待遇年龄女性为55周岁，而城镇职工法定退休年龄女性为50周岁，按此政策规定，可能造成被征地参保人员的女性参保人员将被征地人员养老保险关系转至城镇职工养老保险关系后，享受了比被征地人员养老保障提前5年领取养老金的待遇。
3．部分村民“续保”困难。台州制度规定，未到退休年龄的失地农民除了“补缴”以外还要“续缴”。调研中笔者发现，部分偏远地区以及年纪偏大的失地农民由于所处的区位远离市区以及文化、技能、年龄上的原因，失地后在创业、就业方面处于劣势，很难找到稳定的收入来源，在首次缴费后，无力长期持续的“续缴”，影响了退休时养老金的领取，引起了一些矛盾。
三、完善失地农民养老保障制度的对策建议
针对台州市失地农民养老保障制度本身以及实行三年来出现的问题，笔者在对台州市部分失地农民以及相关主管部门进行访谈的基础上，提出以下建议：
(一)采取有效措施，确保政府出资到位
目前浙江省各级政府债务已相当可观，要让各级政府一次性地认缴，估计每个地方都有一定的难度，也是每个地方政府所不愿意的。但为了不给未来政府支付带来压力，应该规定政府出资分期分批缓缴到位的时间，且对缓缴的资金(迟于农民缴纳资金截止时间的即视同为缓缴)要缴纳滞纳金，并要对此进行专项检查，从而确保各地失地农民社会保障资金真正落实到位。对于政府出资的来源，可以考虑省政府出台硬性政策要求各级基层政府从土地出让金中按一定比例列支。在目前我国失地补偿明显不合理，土地出让金与征地补偿金存在巨大差异而《土地法》对于失地补偿标准没有变更的情况下，让政府从土地出让金中列支一部分用于失地农民养老保障体系的建立，对于失地农民不失为公平合理的补偿。
(二)引导失地农民成立互助合作组织
失地农民本质上还是农民，分散而弱势，在农村征地制度安排上处于不利的地位。而且农民失地后如何实现可持续收入是任何保障体系都无法回避的问题。引导失地农民成立互助合作组织可以从某种程度上解决以上问题：一是通过“组织”可以实现土地征用中农民与政府的直接对话，提升土地征用中农民自身的谈判能力，使农民在土地征用中能够直接发出与他们人口比例相对称的声音，最大限度地争取自身利益。二是通过“组织”来协调失地农民在创业和就业过程中的诸多问题。笔者认为，第一，“组织”要具有金融服务功能，可以进行资金互助合作，给失地农民创业进行融资和提供担保，缓解失地农民创业遇到的信贷“歧视”。第二，要发挥“组织”的行业合作或社区合作功能，来引导、组织、协调失地农民创业，实现资源、信息共享。另外，还可以根据岗位需要，对失地农民进行“订单式”的就业培训，这样比政府组织的大众化普及培训更能激发失地农民的兴趣，效果更好。第三，通过互助合作组织，对转变原有村集体经济职能，发展集体经济，实现留村补偿款的保值增值，具有一定意义。
(三)完善参保人员的转移政策
参保人员转移，不应按当年城镇个体工商户缴费标准折算成缴费年限。参保的失地农民应按参加被征地人员养老保障年限以缴费比例、缴费系数折算实际缴费年限转至企业基本养老保险，同时转移个人账户及保险关系。在被征地参保人员转移时，可借鉴城镇职工基本养老保险异地转移的方法，设置一个转移门槛，对于转至城镇基本养老保险关系后，必须继续按城镇基本养老保险规定缴足一定的缴费年限，具体可为5～10年，方可享受城镇基本养老保险待遇，否则按被征地人员养老保障待遇办理。这样可防止被征地的参保人员特别是女性参保人员，在将要到达50周岁时，将保险关系转入城镇职工基本养老保险，从而享受了城镇职工养老保险的退休年龄。
