生活保障论文范文

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关键词：黑龙江省；最低食物需求；最低生活保障；农村低保标准

“十五”期间，黑龙江省开始启动农村社保事业。随着黑龙江省完善城镇社会保障体系试点的实施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作为老工业基地，黑龙江省有“国有企业多、资源型城市多、国家下放困难企业多和非农业人口比例高、国有企业从业人员比例高、高寒地区基本生活消耗高”等特点，致使低保工作出现了任务重、人数多、资金缺口大等诸多困难。全省所辖13个地市、65个县（市）中，有5个地市、50个县（市）靠中央和省对下转移支付过日子。全省农村人口1935万人，占全省总人口的一半，2006年统计低于国家确定的低保线（683元）以下的绝对贫困人口72.7万人，占全省农村人口3.76%；2007年农村低保线（提高到800元）以下的绝对贫困人口88.3万人，占全省农村人口4.56%。统计资料表明，目前黑龙江省接近低保边缘的贫困农民群体150万人，占全省农村人口7.75%。尽管近年来黑龙江省农村低保标准在逐年提高，但从目前情况看，该救助标准还是偏低，需要适当地加以调整。

一、确定农村低保标准的依据

1.维持农民最基本物质生活需要

低保标准的制订首先要考虑能维持农民最基本的物质生活需要，主要包括两部分，一部分是最低食品支出的费用；另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及医疗、教育娱乐及服务等非食品支出的费用。

2.参考农村居民人均纯收入

农村居民人均纯收入也是判断居民是否贫困的依据。当农村低保线确定之后，将两者进行比较，如果人均纯收入低于农村居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则说明农村居民靠自身的努力很难维持本身的再生产。在这种情况下，农村居民的生活就是处于贫困状况，是需要政府救助的对象。

3.考虑地方政府财政承受能力

对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任，但如果不考虑地方政府财政承受能力把低保标准定的过高，低保制度的实施由于得不到财政支持就会出现停滞现象，容易出现制度倒退情况。

4.考虑物价指数变化

农村低保标准的确定也要随物价的变化作相应的调整，这就要准确测量农村贫困人口的实际生活情况，使农村贫困人口的生活不因物价的上涨而降低，收入增加要扣除物价上涨的因素。随着我国经济体制改革的深化，价格因素逐步成为影响人们实际生活质量改善程度的重要参数。

二、农村低保标准的构成

1.最低食物需求

马斯洛“需求五层次论”的第一层次人的最低食物需求主要是维持正常的生命需求的要素。其中，农村居民的人均食物消费支出、相应的人均年纯收入、人均年食品消费支出、恩格尔系数是主要的参照系数。

2.非食品需求

随着社会的进步和经济的飞速发展，贫困人口的基本生活需求也随着经济的发展发生了很大的变化。以往属于消费品的，如今可能成了生活必需品。非食品支出在整个生活中所占的比例成了不可忽视的一部分，包括子女教育、基本医疗、衣着等。对于非食品需求部分，贫困人口由于生活困难，通常是能省就省。所以，贫困人口收入的绝大部分都用于生存的必要支出，而其他支出所占的比例很小。

三、黑龙江省农村低保现状简析

黑龙江省农村低保标准是由区县人民政府根据当地农村居民维持最基本生活所必须的吃、穿、住、用费用制定，并报上级人民政府备案后公布执行。各市县根据省里规定的统一标准，同民政、财政、农业、统计、物价等部门共同协商，并参照当地经济水平和财政承受能力，确定自己的低保标准。

由于我国未公布每个地区不同层次农村居民收入和支出情况的详细数据，现以2006年我国不同层次农村居民收入和支出的相关数据来说明。

从理论上说，贫困线标准是指仅仅包括对食品需求的支出，我们首先从保证贫困户温饱问题的食品需求支出比较。

2006年，我国公布的贫困线标准为683元，从表2数据可以看出，这个标准比中等收入户758.46元的食品需求只低75.46元；比中低收入户食品需求支出高92.25元；比低收入户食品需求支出高237.19元。2006年，黑龙江省公布的农村低保线标准为800元，这个标准比中等收入户758.46元的食品需求高41.54元；比中低收入户食品需求支出高209.25元；比低收入户食品需求支出高354.19元。

低保线标准不仅包括食品需求的支出，还包括衣着、居住、医疗等相关支出。我们从满足贫困户食品、衣着、居住这三种需求支出比较。

2006年低收入户的食品、衣着、居住这三种需求支出共751.87元，高于国家贫困线68.87元；中低收入户这三种需求支出为947.73元，高于国家贫困线291.73元。2006年低收入户的食品、衣着、居住共751.87元的支出，要低于我省农村低保线标准48.13元；中低收入户的食品、衣着、居住共947.73元的支出，要高于黑龙江省农村低保线标准147.73元。

通过以上数据比较，可以说明我国的贫困线标准和黑龙江省的低保标准基本可以解决贫困户的温饱问题，基本满足贫困户对食品的需求。同时，也可以看出，国家贫困线标准除了保证基本食品需求外，对一些衣着、居住、医疗等相关需求还是不能满足的。同时，由于低保标准在一定时期内是固定不变的，而食品和衣着、医疗的价格却在不断上涨，从而导致低保标准越来越捉襟见肘。可见，目前的低保标准低于农民实际生活需要。

四、黑龙江省农村低保标准的调整

由于人们生活必需品的内涵是逐渐扩大的，故农村低保标准也应该随之变动，让农民享受到经济发展的成果。鉴于农村低保标准是依据维持农民基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用来确定的，这就意味着农村低保标准的测定在一定的时间、空间和社会发展阶段上是相对的，因此，测定和计算基本生存需求量的界定或尺度不能停留在一个永恒不变的水平上，而应当根据实际情况的变化作相应的调整。关于具体调整方法，应从黑龙江省实际情况出发，可以考虑依据ELES（扩展线性支出系统）模型和恩格尔系数法（贫困线标准应为食品支出占人均生活消费总支出的1/2），综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力，每年测算一次最低生活保障标准，适时对其农村最低生活保障标准进行调整。

参考文献：

[1]秦凤翔，等．黑龙江省农村最低生活保障制度财政政策研究[J]．财政研究，2008，（4）：62-65.

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论文摘要：最低生活保障制度是指法律赋予每个公民在不能维持生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的制度。我国最低生活保障制度不断完善，但在实施过程中面临各种难题，探究各种难题及解决办法对于健全这一关系国计民生的系统工程，保障其实施的有效性具有重大的现实意义。

一、最低生活保障制度概述

最低生活保障、失业保障和养老保障三项制度是我国社会保障制度的基本组成部分。最低生活保障制度与其他两项制度相比，在对象上更具有特殊性，它关系到贫困线以下人口的生存问题，是三条社会保障中的”底线”和”生命线”，是社会最后一道安全网。

我国自改革开放以来，经济快速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，建立健全最低生活保障制度，加大对”弱势群体”进行扶持的力度，对于化解社会矛盾，消除社会不稳定因素，巩固和发展改革开放成果具有重要意义。

我国自l993年上海率先出台社会最低生活保障制度以来，最低生活保障制度得到了不断的推广和发展。1994年，第十次全国民政工作会议提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，历次全国民政厅局长会议都把实施这项制度列入民政工作的重点。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。与此相配套，国务院l999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》和2ooO年民政部下发关于深入贯彻《城市居民最低生活保障条例》的意见，进一步规范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央农村工作会议在部署2oo7年新农村建设工作时，明确提出要”积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已经建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”党的十七大提出要”以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”进一步明确了最低生活保障制度在社会保障工作中的重要地位。

二、城市最低生活保障制度中的难题和解决办法

城市居民最低生活保障制度是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障城市居民基本生存权利的一项制度设计。这项制度是对城市居民的一项”普惠性”的社会保障制度，同时又是一项最基础的社会保障制度。

(一)城市居民最低生活保障制度在实施过程中存在的问题

城市居民最低生活保障制度作为一种制度设计，会随着其他社会政策的变更以及政治和经济环境的变化而出现一些与制度设计初衷不符的问题，事实上，这样的问题也确实在实践中体现了出来，主要表现为：

1．缺乏科学合理的最低生活保障标准。低保标准的制定是低保制度的核心内容。标准的制定需要与社会平均水平相适应、与其他社会保障项目的标准相配合，同时需要与我国采取的”消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针相适宜。但是，由于当前各地确定标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中存在不少问题，不能完全按照上述方针执行。

2．缺乏切实可信的收入核算方法。低保制度的收入来源主要是财政转移支付，不要求享受对象履行缴费义务，但它要求对申请对象进行家庭经济调查，只有认定申请者确实己经陷入贫困的窘境，才能对其进行物质上的救援。收入核算作为一项极为重要的行政程序，是制度得以运作的前提。然而，现实运作过程中存在经办机构的调查能力不强、核实手段缺乏，以及讲人情、放宽标准等问题，其中最突出的问题是核实方法和收入核算不合理，导致核实不实、应保未保、骗保的事例不断，家庭经济调查的可信度和有效性受到质疑。

3．覆盖范围比较狭窄。目前保障对象仅限于有城镇户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所和相对稳定收入但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入到这一体系当中。当这一部分人群的生活出现经济困难、低于城市最低生活保障线时，无法获得相应的救济。可以说，这一部分人是”被社会漏掉的”的弱势群体。

4．低保制度与相关社会政策衔接尚不紧密。具体表现为”三条线”衔接不紧凑。所谓”三条线”是指最低生活保障、社会保险(主要指养老保险和失业保险)和最低工资标准(包括下岗职工基本生活费)这三道我国城市保障制度的防线。在实际的操作运行中，由于三条线分别由不同政府职能部和众多的企业承担，一些企业又存在拖欠工资或下岗职工基本生活费的问题，造成部分困难职工家庭的生活得不到保障，使低保制度难以顺利实施。

(二)城市居民最低生活保障制度实施难题的对策

1．扩大保障范围，并注重与配套措施的衔接，构建综合性低保救助制度。城市贫困是一种相对贫困，因此要扩大保障范围，制定科学合理的最低生活保障标准，将符合条件的人群纳入保障范围，保证低收入群体维持生存的最低生活需求。同时还需要将目光转向城市居民生活中支出份额越来越大的医疗、教育和培训、住房等方面，应不同困难群体的不同需要，制定一系列相应的配套制度，以有效地缩减贫富差距。如针对城市困难群体看病难、子女上学难、住房难、就业难、打官司难、冬季取暖难等突出问题，相应制定医疗救助、减免学费、廉租住房、免费职业培训、法律援助、取暖费减免等多项配套政策。

2．加强职业介绍机构、社区服务机构、福利单位的管理，促进再就业。建立合理数量的服务机构，配置合适人员，并提高办事效率，切实为下岗、失业人员提供充足可靠的就业服务。积极为学习者通过职业技能的学习和培训提高从业素质和竞争力，并获得公平的就业机会提供援助和支持，也就是通过能力建设促进就业率的提高，从而减少政府资金压力，进而形成良性的发展模式。

3．做好三条保障线衔接工作，建立综合性救助体系。1999年4月，劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的”兜底”作用。通过促进三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。

三、农村最低生活保障制度中的难题和解决办法

(一)农村最低生活保障制度在实施过程中存在的问题

1．保障对象和补助标准界定难。一方面，农村社会救助对象的家庭收入难以准确界定。由于农民外出务工的情况较多，无法准确统计就业情况，客观上存在隐性就业收人；当前法律法规授予的收人调查权限较含糊，民政部门面对数量庞大的个人申报行为，调查核实工作难度大。另一方面，受经济社会发展水平、物价上涨、银行存贷利率变化等诸多因素的影响，农民最低收人水平不断变化，这种变化给补助标准的确定增加了难度。

2．资金投入不足。中央和省对农村低的资金支持有限，主要靠市县财政安排财力解决。在东部发达地区和县域经济实力雄厚的市县确可解决资金投入问题，但在县域经济发展较滞后的中西部地区，全面解决资金问题的能力不足，这直接制约着农村最低生活保障制度的建立和完善。

3．制度建设滞后。目前农村居民最低生活保障制度由于立法的滞后，造成了工作上和管理上的许多不规范现象，已不能适应现实的需要。加强法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理是亟需解决的问题。

(二)农村最低生活保障制度实施难题的对策

1．加强调查研究，准确界定保障对象农村居民最低生活保障制度是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度，应达到既保障农村贫困家庭的基本生活，又不养懒汉的效果。这就要求进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象。

2．科学确定保障标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。我国是一个发展中国家，从总体上讲，我国的生产力水平比较低，同时，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，这种状况使得难以制定适合全国的最低保障标准。因此，在确定最低生活标准线时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，确定和调整最低生活保障线。

3．积极建立资金筹措机制。完全由地方财政来负责资金筹集，贫困地区的农村居民最低生活保障制度就很难真正落到实处。因此，在制度建设中，中央财政应发挥更大的作用，另外可以考虑在县级以上政府建立调剂资金，向经济落后、集体财力不足、救济对象众多的地方倾斜。同时可以采取征收统一的社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的方法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。

4．严格规范操作程序。需要实行动态管理，在有条件的地方建立微机管理并联网，进一步完善农村最低生活保障制度的工作管理体系，保证资金使用合理并发放及时，使管理工作再上一个新的台阶。

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【关键词】 农村 最低生活保障 马丁法 价格指标

马丁法是我国农村最低生活保障制度实施过程中测定最低保障标准的主要方法。我国农村最低生活保障制度是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。我国农村最低生活保障制度的实施，对改善农村贫困人口的生活状况起到了极大的帮助。在政府提供基本生活的物质帮助时，必须确定最低生活保障对象。确定最低生活保障对象必须确定保障对象的家庭人均纯收入和当地最低生活保障标准，即将家庭人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭成员作为最低生活保障对象。因此，准确计算保障对象的家庭人均纯收入和合理确定当地最低生活保障标准，并使两者具有可比性是执行农村最低生活保障制度的关键。

我国现在很多地方仍缺乏当地的农村最低生活保障标准。以云南为例，只是以国家农村贫困线作为标准来确定农村最低生活保障对象，然后根据地方财力确定几档补助标准，补助标准基本和最低生活保障标准脱节。在现实中，各地物价差异比较明显，以国家农村贫困线作为当地农村最低生活保障标准，往往存在高估或低估农村最低生活保障标准的问题。高估农村最低生活保障标准导致地方财政压力较大，低估标准导致应该救助的农村居民未纳入政府救助。但各地为何不设定当地的农村最低生活保障标准，原因多方面的，其中一个主要原因是确定农村最低生活保障标准方法仍有许多待讨论的问题。例如，我国确定最低生活保障标准的方法是马丁法，据资料查阅显示，在计算农民居民家庭人均纯收入和马丁法确定最低生活保障标准使用的价格指标缺乏统一标准。

一、农民居民家庭人均纯收入的计算

国家和地方政府每年都会公布各地的农民居民家庭人均纯收入的数据。根据国家统计局指标解释说明“农村居民家庭纯收入指农村常住居民家庭总收入中，扣除从事生产和非生产经营费用支出、缴纳税款和上交承包集体任务金额以后剩余的，可直接用于进行生产性、非生产性建设投资、生活消费和积蓄的那一部分收入。农村居民家庭纯收入包括从事生产性和非生产性的经营收入，取自在外人口寄回带回和国家财政救济、各种补贴等非经营性收入；既包括货币收入，又包括自产自用的实物收入。但不包括向银行、信用社和向亲友借款等属于借贷性的收入。”

从以上解释可知，农民家庭纯收入=家庭总收入-生产和非生产经营费用-生产性固定资产折旧-缴纳税款-上交承包集体任务金额。其中家庭总收入=生产性经营收入+非生产性的经营收入+自在外人口寄回带回非经营性收入+国家财政救济、各种补贴等非经营性收入。在家庭总收入中既包括货币收入也包括实物收入。货币收入比较容易计量，但实物收入的计量比较复杂，在现行的农村住户调查中规定，实物收入的计算方法是将农户当年生产的农产品产量扣除出售部分，分品种作价后计算得出。对各品种农产品的作价执行的是与市场挂钩的原则，即以农民在市场出售农产品的价格为基础，粮食、肉类打九折，其他农产品打八五折。如果在下年出售了上年的结余农产品，根据出售价格与上年实物作价的高低，将出售结余农产品的损益计入下年收入。对农作物副产品计算收入的原则是，只有用于生产和生活或明确用于出售的农作物副产品才计算收入，用于生产的农作物副产品在计算收入的同时也要计入生产费用中。农作物副产品作价计算收入的方法，原则上按实物折算收入的作价方法执行。农村居民家庭人均纯收入=农村居民家庭纯收入/农村居民家庭人口。

二、测定农村最低保障标准时指标使用

马丁法是由在世界银行工作的经济学家马丁·雷布林提出的一种计算贫困线的方法，有贫困高、低线之分。马丁法低贫困线的测定方法是在首先测定食物贫困线的基础上，利用回归模型，把一些人均可支配收入或人均消费支出刚好能达到食物贫困线的居民户的非食品支出计算出来。把由此求出的最低非食物支出作为非食物贫困线，加上已知的食物贫困线，就是马丁法的低贫困线。这一贫困线指是一个靠牺牲最基本食物消费而获取少量的非食品消费的住户，其非食物支出是维持生存和正常活动必不可少的，也是最少量的。

低贫困线确定非食物贫困线依据是那些人均生活消费支出仅能达到食物贫困线的超贫困户的情况，包含在低贫困线中的非食物贫困线是偏低的，因此，确定一条比低贫困线高一些的贫困线更符合实际。马丁法高贫困线的测定方法是根据居民的人均食品支出与人均可支配收入或人均生活费支出的关系拟合适当的回归模型求得。

马丁法的高、低贫困线的测定都需要测定食物贫困线。因此，食物贫困线的合理准确测量是关键。食物贫困线的测量方法通常是按照正常人一天需要消耗2100卡路里标准计算。首先，根据当地农村居民家庭人均食品消费量中的消费结构和各种食品的卡路里含量计算人均每天各种食品的消费量，并调查当地居民各种生活食品消费的市场价格，计算人均各类食品消费量乘以市场价格之和，即可得到人均每天最低食物消费水平。将每天食物消费水平乘以360天，即为满足农村居民食物最低消费的食物贫困线。

计算食物贫困线的关键因素是人均食品的消费量和当地食品的消费价格。按照这一计算方法，人均食品消费量在充分考虑了人的体能需要的基础上，还考虑了不同地域人口的食品消费结构的差别，具有一定的合理性。但这一方法用于计算农村最低生活保障标准的时候，由于存在食物的自给自足问题，市场价格的选择将会和农村居民人均纯收入的计算不一致。

三、农村居民人均纯收入与农村最低生活保障标准之间的价格指标矛盾

农村居民人均纯收入与农村最低生活保障标准制定的矛盾主要体现在实物计量的价格指标。农村居民人均纯收入在进行实物计量时，使用的是出售农副产品的价格指标计量，且分别按照粮食和肉类九折，其他八五折计算。而马丁法的农村最低生活保障标准中食物贫困线的计算通常是以市场价格计算，而市场价格往往是农副产品出售价格的1—3倍。

如果直接用市场价格计算农村最低生活保障标准，则出现过高估计的问题。用此标准与农村居民收入相比，确定农村最低生活保障对象将把很多非贫困的农村家庭划入到农村贫困家庭的范围，这将违背了最低生活保障制定的救助原则，也可能使得政府财政无力负担，从而使得应该被救助的对象得不到有效的救助。如果按照农副产品的出售价格计算农村最低生活保障标准，则出现过低估计问题。在农村实际生活中，不是所有的食品都可以自给自足，仍有很多食物需要从市场上够买。这将严重低估农村最低生活保障标准，使得本无法满足农村最低生活条件的居民却得不到政府应有的救助。使用以上两种价格指标计算马丁法的农村最低生活保障标准，都将违背我国农村最低生活保障制度的救助原则。

四、价格指标统一的方法选择

合理确定马丁法中的农村最低生活保障标准、解决价格指标矛盾的关键是确定自留食物和购买食物的价格换算或是比例问题。解决方法有以下几种选择。

1、合理确定自留食物和市场购买食物比例

不同地方由于生产的食物品种不同、饮食结构不同，自留的食物比例也不完全相同；同一地方，不同收入层次的家庭，自留食物的比例也会有区别。通过调查当地农村贫困家庭的生活习惯，计算一个自留食物与购买食物比例。按照这一比例计算农村最低生活保障标准食物贫困线的各种食品的自留与购买比例，分别乘以农村家庭居民纯收入中的收购价格和当地市场价格，求和即可得到食物贫困线。

2、合理确定折扣价格

折价比例仍然应以自留食物和市场购买食物的比例为依据，以此比例对农村家庭居民纯收入中的收购价格和当地市场价格进行加权平均，以平均价格计算马丁法中农村最低生活保障标准中食物贫困线。

3、调整农村家庭居民纯收入中食物收入的计算价格

为了统一价格，可将农村家庭居民纯收入中食物收入的计算价格转为市场购买价格。作为解决方法可以解决价格指标的一致性的问题，但会使得农民收入水平偏高，农村居民不认可该收入水平的计算，从而引发社会矛盾。而且这一解决方法也会使得农村最低保障标准过高，增加政府的支出，影响政府的保障能力。

五、小结

建立各地方的农村最低保障标准是不断完善我国农村最低生活保障制度的任务之一，现阶段建立各地的农村最低保障标准仍有一些问题。其中最主要的问题之一是方法的统一问题。在此讨论了马丁法中价格指标的统一和一致性问题，并提出了三种解决方案。第一、第二种解决方案都比较适用，但第二种解决方案的操作相对简单。

（注：本文属国家社科基金项目“边疆人口较少民族地区农村最低生活保障模式研究”（10XMZ050）。云南省教育厅基金项目“云南农村低保标准线测定的统计研究——以云南部分小少民族地区为例”（2011c179）。）

【参考文献】

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论文摘要：为了使农民脱离贫困，农村社会救助制度应运而生。本文对中国农村社会救助制度的主要内容进行描述，从而指出农村社会救助制度中存在的若干问题，并通过借鉴国外农村社会救助制度提出相应的改革措施。

    贫困，是指一种人们缺乏满足最起码生活需要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。世界银行2001年1月对贫困进行了定义，即缺少机会参加经济活动、在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权和容易受到经济以及其他冲击的影响。在我看来，贫困是个人或者家庭无法满足基本生活需要的一种生存状态，不仅包括物质贫困，而且包括精神贫困。社会救助是指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收人中断或者收人降低并陷人贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。相应地，农村社会救助制度是指针对农村中的贫困人口或者家庭进行救助的一项社会保障制度。

    一、农村社会救助的主要内容

    (一)农村生活社会救助。农村生活社会救助，主要是为了保障贫困农民的最低生活需求，由农村五保供养和农村居民最低生活保障制度组成。农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养条例》规定的村民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。它的供养对象是符合“三无”条件的老年人、残疾人和16岁以下的未成年人;供养内容为吃、穿、住、医、葬等方面;根据《农村五保供养条例》的规定，对五保对象实行集中供养(由政府兴办敬老院供养)或者分散供养(由亲属或邻居在家供养)的供养方式;经费主要来源于政府救助;供养标准不得低于当地村民的平均生活水平并适时进行调整。农村居民最低生活保障制度则主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题。它的保障对象是家庭年人均纯收人低于当地最低生活保障标准的农村居民;保障标准由县级人民政府确定并进行动态调整;资金发放主要采取差额补偿的方式;资金来源以地方财政为主，中央补助为辅。

    (二)农村生产社会救助。农村生产社会救助，主要是为了使有一定生产经营能力的农民脱离贫困。它的救助对象是有一定生产经营能力的贫困农民;救助内容主要包括政策扶持、资金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我国农村中的扶贫开发。改革开放以来我国就在农村推行扶贫开发，取得了一定的成效，如贫困地区的经济发展速度明显加快等。

    (三)农村医疗社会救助。农村医疗社会救助，主要是为了改善农村贫困人口的健康状况，为农村贫困人口中的患病者提供医疗保健服务。它的救助对象是贫困人口中的患病者在实施了医疗保险后仍不能支付医疗费用的那部分人;救助标准为满足贫困人口的基本医疗需求且要考虑当地政府的救助能力;救助方法是减免或者全部减免医疗费用、设立专项基金或是社会慈善组织的救助;资金主要来源于国家财政。

    二、农村社会救助存在的问题

(一)农村生活社会救助存在的问题。保障对象的确定和全面覆盖比较困难;保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异;保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。

    (二)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难;扶贫标准过低，导致“维持贫困”;贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性;社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。

    (三)农村医疗社会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗;资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给;管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。

    三、农村社会救助制度的改革措施

   (一)农村生活社会救助的改革措施。对于救助对象和救助标准的确定，可以参照英国的社会救助制度。英国的贫困群体主要由国会确定。英国对申请社会救助有严格的程序，有关部门和机构根据贫困线标准对低收人者进行较为复杂的生活状况调查，包括家庭收人和资产状况。这就涉及到贫困线的制定，也就是最低生活保障线的制定。贫困线的确定有贫困发生率、贫困缺口率、恩格尔系数等指标，要对这些指标进行综合的考虑和参照。另外，要鼓励社会各界对农村生活社会救助进行捐赠和帮助，使救助资金来源多元化。

    (二)农村生产社会救助的改革措施。坚持救助治本的原则，使贫困农户从根本上脱贫;坚持救助方式多样化;坚持生活社会救助和生产社会救助相结合，增强农民脱贫的积极性等。例如奥地利整合经济、就业和福利政策等就行社会救助;荷兰实施建立在就业和收人安全之上的政策，保证最低工资;芬兰在保留社会保障制度的基本框架的同时把就业放在首位;卢森堡则旨在建立一个积极的社会国家，提供给每个人足够的收人，在工作中孕育社会整合，防止潜在的贫困。可见，大多数欧盟国家都旨在提高就业来缓解贫困。

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论文摘要：在我国农村人口老龄化不断加速和土地保障功能日益弱化的背景下，农村社会养老保险已经成为目前我国社会保障制度改革创新的一个重点和热点问题。随着我国新型农村养老保险工作的全面开展，作为全国新农保试点之一的江苏省扬中市，经过多年的实践，积累了丰富的经验，同时也暴露出很多现实问题，因此，借鉴地方经验，对于进一步完善中国农村社会养老保障制度具有重要意义。

一、引言

随着我国新型农村养老保险试点于2009年8月的正式推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，增强社会保障功能，对推进社会主义和谐社会建设意义重大。江苏作为全国重要的经济大省(2008年GDP占全国第二)、人口大省(占全国第五)，其农村养老保险制度值得全国关注。由于江苏省内各个城市地区发展差异较大，农民生活水平也存在很大不同，因此，各地区具体实施农村养老保险制度的做法也有所不同，作为江苏镇江率先建立以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度的扬中市，也是全国新农保推行试点之一的县级市，通过多年的实践和努力，积累了一定的经验，也暴露了一定的问题，值得人们思索和探讨。

二、新农保实施后的跟踪

作为新农保推行试点的江苏镇江地区的扬中市，近儿年来，通过农民创业就业、农村劳动力转移、土地转移等实践，农民人均纯收入连续多年实现两位数增长，从2008年开始顺利突破万元大关，列全省第8位。该市的农村基本养老保险始于1992年8月《扬中县农村社会养老保险暂行办法》出台并实施。最初实施对象为农村户口人员，包括农民，乡镇招聘干部、企事业职工，民办教师等。保费设不同档次，可按月或年度缴纳，保险待遇根据缴费档次确定。这是一种“个人储蓄式保险”的农保方式。随着农村社会经济发展和农民生活水平提高，这种农保政策己不适应形势。2004年，扬中市改革老农保政策，建立了农村基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的制度，农村基本养老保险工作开始步入健康发展轨道。2006年，为全面建设小康社会和扬色社会主义新农村，开始实施“万人保障”战略(即:扩大农村养老保险覆盖面，5年内每年新增参保农民1万人)，进一步修订农村基本养老保险政策，在镇江率先建立了以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度(简称“新农保”)。具体做法是:政府对参保农民个人缴费予以补贴。镇、村企业农民工由用人单位缴纳6%，个人缴纳5. 4%，市、镇两级财政各补贴0. 3%;非镇村企业职工(纯农居民)，个人缴纳11. 1%，市、镇两级财政各补贴0. 45%。鼓励镇村企业农民工参加城镇职工养老保险，市、镇两级财政各按上年农民纯收入0. 36%予以补贴。

2009年初为了进一步落实以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的新农保政策，采取了多种改进措施，确保了“万人保障”目标的顺利完成，取得了较好的效果。据统计，2009年1-12月农村养老保险新增参保6471人。截止12月底，累计参保90430人，农村养老保险覆盖率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保险费由2008年的4500万元上升到2009年的5700万元，农保基金累计结余由2008年的1. 33亿元上升到2009年的1. 7亿元，2009年共2267名人员领取养老金434万元全部实现了社会化发放。主要措施如下:

(一)增加财政补贴。经过多方努力，该市将纯农民财政补贴比例由原来缴费额的7. 5%提高至20%，并对过去未正常缴费人员继续按原标准享受财政补贴，财政补贴截止时间也由原来规定的每年9月30日延长至每年12月31日，最大范围地保证参保人员的利益不受损失。

(二)提高养老待遇。近两年，农保领取人员每年以300-400人速度递增，但农保领取水平增长缓慢，待遇偏低，再加上企业离退休人员连年调资，调资幅度高的接近农保领取水平，鉴于此，该市及时作出调整，改人均增资45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。

(三)做好被征地农民基本生活保障。随着经济的块数发展和城市化进程的加快，该市的征地规模不断扩大，人均耕地不断减少，失地农民的人数逐年增多，也逐渐成为社会矛盾的一个焦点。为了解决失地农民的生活保障问题，该市及时制定实施方案，采取了四项保障措施，即:

1.《扬中市被征地农民基本生活保障实施意见》一从基本生活保障(每人每月最高可领取280元)和社保补贴(企业养老补贴为10800元，农村养老补贴为5400元)两个方面给予被征地农民财政补贴。

2.《西来桥铁本项目征地人员生活保障方案》一对全部参加社会养老保险的铁本项目征地人员全部落实一次性补贴(最高可达到15300元)。

3.《扬中市历史被征地农民基本生活保障实施办法》一对达到养老年龄的历史被征地农民给予补贴(每月可达到120元)，对参加企保和农保的历史被征地农民分别给予累计补贴(分别为4500元和6300元)，该项工作在江苏省和镇江市位于前列。

4.《扬中市老年居民养老补贴暂行办法》一每年落实2000万元财政补贴，对60周岁以上的老年居民每人每月发放50元养老补贴。

以上这些措施实施，及时地解决了失地农民的生活保障问题。

三、新农保实施中存在的主要问题

1.缴费水平偏高而财政补贴相对较少。以扬中为例，近几年，该市农村人均收入连续上调，年增长14%左右，但同时农保缴费金额也大幅度增加，目前人均缴费己达1200余元，造成一部分农民无力缴纳农保费用。而同时目前该市财政补贴比例占缴费额的20%，且补缴无补贴，与其他先进地区相比，补贴金额明显不足，对农民吸引力不够，许多大龄人员和贫困农户想参保而无力参保。

2.续缴保费困难。目前新农保实施中保费基本都是由镇、村负责征收，工作量大，手段相对落后。有些村片面完成扩面人数，不重视正常保费的征收，导致一些企业和农户未能及时缴费，影响了他们的切身利益。

3.未建立养老金正常调整机制。以扬中为例，农村基本养老金连续3年大幅增资，受到广大参保人员的普遍欢迎。但调整养老金的出发点基本是不低于民政部门发放的农村最低生活保障线，扬中2009年下半年农村最低生活保障线将调整至250月/人.月，农村养老金如何调整和怎样调整又面临了难题。

4.养老金保值增值困难。目前，养老基金，以县为单位统一管理，主要是购买国债及存银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值困难，增值更无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以使基金保值增值。

四、完善地方新型农村社会养老保障体系的政策建议

从扬中市新型农村养老保险实践工作及暴露出来的问题分析，若想在全国范围内实现全民“老有所养，老有所依”，新农保政策还需进一步完善。

(一)建立财政投入机制，逐步增加财政投入。首先，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有所区别;其次，在新型农民养老保障资金筹措中，应坚持政府财政与农民共同出资，并由财政投入为主渠道，并随着财政收入的增长而逐年增加;此外，要制定优惠政策，对生活困难群体给予更多的补贴。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的社会性和福利性。

(二)加强农村养老保障立法。社会保障是一项社会工程，农村人口比重大，法律是明确政府、企业和个人责、权、利的有力工具，也是农民养老保障计划运行良好的重要前提条件。由于目前农村养老保障中许多问题缺乏细则规定，存在违反规定无视条例的行为和赡养纠纷，无法追究法律责任。因此建议尽快出台农村社会养老保障制度的各种法律法规，尤其是《农村养老保险法》，明确农村养老保险应遵守的原则、内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。坚持法律先行，为农民参加社会养老保障提供法律依据，通过法律保证打消农民各种疑虑。

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【关键词】失地农民 农村低保制度 执行

农村低保制度的实施，对于改善广大农村居民的基本生活有着重大的基础性作用，是社会主义保障体系的关键一环。但是在农村低保制度执行的过程中，也出现了诸如确定失地低保对象难度较大、保障标准较低等问题，严重阻碍了农村低保制度的有效执行。在农村最低生活保障制度保障的范围内，失地农民是一群特殊的保障群体，它不同于老、弱、病、残等群体。失地农民作为当前我国城镇化进程的特殊产物，是农村最低生活保障制度的特殊保障内容。研究失地农民这一群体，对于健全我国社会保障体系至关重要，也是保障失地农民群体的合法利益的重要体现。

一、农村低保制度在失地农民群体中执行的现状

（一）云南省剑川县金龙村农民失地的背景

云南省剑川县金龙村地处剑川县行政中心所在地金华镇东边，距县城0.5 公里。辖9个村民小组，现有农户385户，有乡村人口1529人，其中从事第一产业人数530人。全村耕地面积1511亩，人均耕地0.99亩。2015年，农民人均纯收入达到6564元。

随着近几年城镇化的快速发展，大量的农村土地被开发和征用，这直接导致了大量的失地农民的出现。金龙村大量土地的开发和征用主要集中在公共基础设施建设和商品房建设方面。以下是剑川县自2008年以来主要的基础设施建设项目：剑川县公租房、廉租房、剑川县新县医院，大丽高速支线、剑川啊鹏文化广场、农村信用社综合大楼、剑川县新公安局、新人民检察院、新法院、新森林公安局。据不完全统计，这些基础项目大约占用耕地546亩，占全村耕地面积的36%。

（二）大理州剑川县金龙村农村低保制度在失地农民群体中的执行情况

2007年，云南省政府下发了《云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》，开始这一制度在省内的执行。剑川县也在2007年颁布《剑川县最低生活保障工作实施方案》，农村最低生活保障制度在剑川县建立并开始实施。

近年来，剑川县金龙村农村低保制度的执行取得了初步的成效，保障的人数和户数都在不断的增加，保障的覆盖面也在不断的增加。根据实地调查，现有农户385户，有乡村人口1529人。截止2017年，失地户数347户，失地人数768人，失地户数占全村总户数的90.1%，失地人数占全村总人口的50.2%。数据表明，在剑川县金龙村，绝大多数的农户都在不同程度上失去土地。其中，全村失地农民2015年保障人数423人，保障户数278户；2016年保障人数531人，保障户数302户；2015年保障人数652人，保障户数 330户。到2017年，失地保障户数占失地总户数的95.1%。可以看出，失地农户绝大多数获得农村最低生活保障金，农村低保制度的建立对于缓解剑川县金龙村的农村贫困问题起到了一定的作用，保障了当地失地农民的基本生活。

二、低保制度在失地农民群体中执行时存在的主要问题

根据实地调研，发现这一制度在失地农民群体中执行时出现诸如确定失地低保对象和低保等级难度较大，保障金标准较低等问题。结合对金龙村村民的实地调查，对低保制度在失地农民群体中执行时存在的主要问题做了详细的分析。

（一）确定失地低保对象和低保等级难度大

农村居民的家庭真实收入是确定低保对象和低保等级的最主要标准。但是农村居民的家庭真实收入却难以核定。一方面一些家庭不愿意提供自己家庭的真实收入情况，这使得在申报低保户的过程中造成隐报和瞒报的现象；另一方面，当前复杂多样的就业形式使得农村居民外出务工的收入越来越隐蔽。这使得在确定失地低保户的过程中，难以确定正确的失地低保户对象。

低保对象确定以后，低保对象的低保等级随之也要确定。根据《剑川县农村最低生活保障工作实施方案》的内容，低保等级分为三类，分别是83元/人、120元/人和160元/人。这种有差别的低保金等级，需要针对不同的失地农户的经济条件来确定失地低保户。由于失地农户的家庭经济情况难以调查，造成了低保金类别的难以确定。

（二）低保标准偏低

根据当前大理州剑川县实行的农村最低生活保障的标准，将最低生活保障金分为三个类别：83元/人、120元/人、160元/人。通过对剑川县金龙村失地农民的实地{查，超过七成的受访者认为当前的保障金标准偏低，不能满足当地居民的最低生活水平，只有将近一成的受访者满意当前的保障金标准。虽然农村最低生活保障金近几年来一直处于持续增加的趋势，但由于物价持续走高，生活成本不断上升，使得农村最低生活保障金增加的速度慢于物价上升的速度，这体现了农村最低生活保障金增加的速度具有滞后性，它很大程度上满足不了失地农民的基本生活需求。

（三）低保对象权利意识较薄弱

农村最低生活保障制度是社会救助制度的重要内容，属于公民的社会、经济、文化权利的内容。在剑川县金华镇金龙村农村最低生活保障制度在失地农民群体中执行的过程时，基层干部执行政策的素质较低。缺少对低保对象的尊重，将低保制度看做施舍；没有严格按照相关政策执行，随意性较大。低保人员缺乏相应的维权意识，默默忍受基层干部的歧视。在对剑川县金龙村的失地居民进行实地调查的过程中，绝大部分的农村居民不了解自身具有的关于最低生活保障制度的权利义务，只有极少数的农村居民很了解自身具有的关于最低生活保障制度的权利义务。

（四）信息化管理水平较低，缺乏动态管理

建立农村最低生活保障制度的最终目的是保障每一位农村居民基本生存条件，这就要求在执行农村最低生活保障制度的过程中要做到“应保尽保，应退尽退”，动态管理农村最低生活保障制度，真正使每一位应该得到最低生活保障的居民得到保障。在剑川县金龙村最低生活保障制度在失地农民群体中执行时，动态管理相当缺乏，甚至出现了低保户几年不变动的情况。这违背了“应保尽保，应退尽退”的基本原则。在剑川县金龙村，农村最低生活保障制度的相关网络建设几乎是空白的，大多数的失地农民农村最低生活保障制度的信息是通过纸质材料来保管的，并且信息的完整度不高，低保材料也缺乏及时的更新，网上公布的低保信息更是无法查找。这些都使低保制度的执行效率很低，执行的效果都很不好。

三、低保制度在失地农民群体中执行时出现问题的原因

（一）农村最低生活保障制度本身模糊、不全面

低保户的保障范围是不全面的、不明确的，对失地农民群体的规定模糊。根据《剑川县农村最低生活保障工作实施方案》中可以申请低保户的四种情况来分析，其内容主要针对的对象是老、弱、病、残四个群体，其中缺乏对失地农民群体申请低保的具体规定，这使得失地农民在低保户的评定过程中没有明确的法律申请依据。农村最低生活保障制度本身的模糊和不全面，是难以评定失地低保户和低保等级的主要原因。

（二）财政支持力度不够

我国农村居民最低生活保障资金的来源主要依靠国家财政，农村居民最低生活保障资金的来源单一，并且国家财政资金对于农村居民最低生活保障金的支持力度不充分，因此平均到每个低保户上的资金标准就比较低，这就造成了较低的保障标准难以满足广大农村居民生活成本需要的情况。另外，失地农民作为农村低保范围的一个特殊群体，处于一个弱势的地位，国家和政府对其缺乏专项的救助，是农村低保金标准较低的另一个原因。

（三）执行人员专业化程度低，缺乏专业的管理知识

在对剑川县金龙村的实地调查中发现，大多数村干部的文化素质普遍较低，剑川县金龙村村委会中村干部没有一个是大学生，只有少数几个是高中学历，大多数村干部只有小学和初中文化。大多数人严重缺乏管理能力和制度执行能力，理念落后，对低保户的评定大多是通过往常经验或者是对制度本身的机械执行，并且他们中的多数人没有通过专业的培训和学习，计算机操作能力都十分有限。这些都严重影响了农村最低生活保障制度的有效执行。

（四）失地农民之间利益取向存在差异

在剑川县金龙村中，失地低保户难以确定，一方面由于失地农户的家庭收支难以确定，另一方面，失地农户不愿意提供自己的真实收入。这些都是由于失地农民之间存在利益取向差异的结果，几乎全部的失地农民认为自己属于农村低保的对象，都应该得到农村最低生活保障金。

另外，失地低保户的保障等级难以划分，也是因为失地农民之间的利益取向存在差别造成的，失地低保户的保障第一等级为83元，第三等级160元，两者之间相差近80元，这一较大的差距使得失地低保户保障等级难以划分。

四、解决农村最低生活保障制度执行中问题的对策分析

（一）严格核定失地对象的家庭收支和申报程序

严格核定失地保障对象的收支情况，就是为了保证失地保障对象的真实性，以确定真正应该得到保障的失地农民。在对剑川县金龙村的实地调查中发现，大多数的失地居民不愿意透露自己家庭的真实收入，这导致失地低保户难以确定，也使失地低保户的的救助等级难以确定。因此，各级民政部门要加大政策执行情况检查督办，进一步改进和完善失地低保对象的家庭收支评定程序。特别是村委会要发挥了解失地居民的优势，直接到失地居民家中调查和核查，基本符合条件的，提交村民代表会议进行民主评议，并在评议记录上真实记录评议结果。然后再报乡镇政府审核、县民政部门审批。并及时将失地低保对象的保障情况在县、乡、村三级进行公开、公示，接受群众监督。只有这样，才能避免 “错保”现象的发生。

（二）加大中央财政转移支付力度

对剑川县金龙村的实地调查显示，多数失地居民不满意当前的农村低保金标准。当前，农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，中央财政对财政困难地区给予适当补助。由于我国人口基数大，平均下来的农村最低生活保障金标准就比较低。从调查情况看，县（市）农村低保资金的来源主要是中央和省级财政补助资金，由于担心农村低保资金穿底，采取低标准发放低保金和保人不保户的办法，没有做到应保尽保。中央和省级财政应当加大财政转移支付力度，由中央和省级财政全额负担，建立合理的稳定的农村低保资金保证机制，切实发挥农村低保政策的效益。

（三）提高基层村干部的综合素质和政策执行能力

在对剑川县金华镇金龙村的实地调查发现，基层村干部的综合素质比较低，表现在：他们对政策的理解能力不足导致了对政策的机械执行，计算机知识的匮乏使得工作效率较低，办事往往凭借验严重影响了办事的科学性，管理理念落后，造成了执行政策时的滞后性等等。要提高基层村干部的综合素质，就必须定期对基层村干部进行计算机知识的培训，同时，也要对基层村干部的工作效率进行严格考核。最后，选拔计算机基础知识扎实、思想素质优秀的大学生村官到基层村委会任职，参与村委会的日常事务管理，帮助计算机基础薄弱，思想意识落后的基层村干部努力提高综合素质和政策执行能力。

（四）增强失地农民对农村低保制度的认知

农村居民对于最低生活保障制度的了解和认识不够深刻，主要是因为政府的宣传力度不够，还包括政府相关执行人员素质较低。农村最低生活保障制度的有效执行，离不开政府的重视和相关执行人员对制度的正确宣讲，执行人员通过对制度的宣讲，能让农村居民对最低生活保障制度有一个正确和全面的认识，这样就能减少执行人员工作的障碍，同时也可以增强农村居民自身的权利义务的认识，这样有利于建立公开透明的工作机制，争取广大农村居民的信任和支持。另外，在对剑川县失地农民的实地调查中发现，当地失地农民普遍文化教育水平较低，权利意识淡薄，思想观念落后，要改善这种现状，不仅需要政府及相关组织开展多种形式的政策宣传和就业培训，失地农民自身也需不断提高自身的文化素质和权利意识，从而更好的维护自身的权益，从主观上解决失地农民问题。

参考文献：

[1]罗雪.城镇化进程中失地农民问题及其对策研究[D] .南京理工大学硕士论文，2013.

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  　论文摘要:发展农村社会保障事业意义重大，要加强对农村社会保障事业的组织领导。发展农村社会保障的条件已经具备，主要是发展农村社会养老保险事业。农村社会保障事业的发展要坚持一系列原则，要同市场机制的要求相适应。

    一、发展农村社会保障制度意义重大

    农村社会保障体系的建立是农村小康社会的重要内容和重要标志，建立农村社会保障制度有利于消除农村贫困和防止农民返贫;有利于推动农村计划生育工作，提高人口质量，减少人口数量;有利于改变我国二元社会结构状况。我国二元社会的一个重要方面是城乡居民社会保障不平等，社会保障向城市居民倾斜，在农村发展社会保障事业有利于改变这种状况;有利于劳动力的城乡流动和经济交流;有利于安定农村社会生活和实现农村社会的政治稳定。农民的生活有了保障，就会安居乐业，农村社会就会稳定发展，从而成为全国稳定发展的基础。

    从建国以来到1998年前，我国的社会保障工作基本由民政部门主管。民政部门在农村五保户供养、防灾减灾、优抚工作、社会救济等方面取得了很大的成就，制订完善了一系列法规。1998年国务院机构改革，将农村社会保险工作由民政部划归劳动和社会保障部主管。从长远看，这是正确的，有利于统一城乡生活，有利于消除我国城乡二元的社会结构。但从短期看，会使农村社会养老保险工作受到一定的影响。因为民政部门在20世纪90年代以来深入开展了这一工作，制定了一系列法规和政策。民政部门在各乡镇都有助理员，使这一工作在乡镇一级有了组织依托。近几年由于主管部门的变动，事实上在一定程度上影响了农村社会养老保险工作的开展。劳动和社会保障部的前身是劳动部，主管城镇劳动工作，很少接触农村事务，要深人开展在农村的工作要有一个过程。农村社会保障的其他工作主要是政府行为，其资金来源主要是政府拨款、社会赞助和捐赠、村集体提供。农村社会养老保险主要是由农民自己投保，涉及绝大多数的村民，是穷国办大社会保障，是一项民心工程。虽然难度很大，但一定要做好。因此，政策要有连续性和稳定性，不能因为主管部门变动而改变，要衔接和协调好，基本的制度不能改变。在县级要由劳动和社会保障部门接管这一工作，但这一工作关键是乡镇一级。乡镇一级是个综合性的基层单位，不应该也不可能上下对口。在乡镇一级应该明确，民政助理员同时也是劳动和社会保障部门的助理员，至少在农村社会养老保险这方面要向劳动和社会保障部门负责，继续深人地做好这一工作。

    二、农村已经初步具备实现社会保障的条件

    发达国家建立农村养老保险制度时一般达到以下条件:人均gdp在2000美元以上;农业产值占国民生产总值在15%以下;农业劳动力的比例在2000以下;农业人口占总人口的比例降到50%以下;人口自然增长率趋于下降。与发达国家实现农村养老保险制度的条件相比，我国建立农村社会保障制度的条件还不完全具备。但是，我国经济发展水平低，消费水平也低，社会保障的要求也可以低一点。而且，从我国农村发展的实际情况看，已具备建立初步社会保障的条件。首先，从全国农民收人的情况看，2002年农民年纯收人每人为2476元，除去所有费用约剩余53。元。如果按月每个农民缴费4.8.12.16.20元五个档次，最高档次的每年缴费为240元，农民有能力缴纳保险费用。近年来我国农村实行税费改革，农民的负担在减轻，收入在增加;其次，从东、中、西三部分农民收人情况看，1999年东部农民人均年纯收人2929. 28元，中部是2002. 85元，西部是1501. 5元。东部、中部的大部分农民和西部的部分农民已具备建立初步社会保障制度的条件;第三，中西部农民有能力实现社会保障的主要有农业专业户、农村个体工商户、农村私营企业主和农村乡镇企业从业人员以及外出务工经商人员。如2000年乡镇企业从业人员人均工资收人2824元，这一群体完全有能力实现初步社会保障。初步估计，在中国约有2/3的农民有能力实现初步社会保障。

    我国是社会主义国家，我国农村土地为集体所有，我国农民都有承包集体土地的权利。一般情况下，农民承包的土地的收人能满足其基本生活需要。我国对农村五保户由社区提供基本生活保障。我国农村的优抚对象享有抚恤待遇。这些可以说是我国农村的“三条保障线”。最近，我国又探索实行农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度弥补了过去救济工作的某些不足，不仅将全体农村人口纳人保障网络之中，而且使社会救济有了运行规范的增长机制，同时也强化了农村“三条保障线”的基础。对大多数农村居民来说，最实惠的是社会保障。对农民来说社会保险又分为保险公司举办的商业保险和由政府指导、社区主办的社会养老保险。商业保险对农民和市民一视同仁，有钱就可以办，所交的保险金的数额大，目前一般农民无能为力。由政府指导、农村社区举办的农村社会养老保险是1992年民政部提出来的，在一些省(市、区)已经开展了业务活动。基本方案是:农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主，集体补贴为辅;实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下;基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营;保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人账户基金积累总额计发养老金。这一做法符合我国农村的实际情况，应该推广。我们认为还应该作必要的补充，即在农村集体经济比较发达的地区，对实行了计划生育的村民应该适当地多给予补贴;而对于农村集体经济不发达的农村，应首先补贴实行了计划生育的农民。这样既有利于推动农村社会保障制度的发展，又有利推动农村计划生育工作的开展。

   三、农村社会保阵制度的构建

    1.农村社会保降的原到。首先，基本生活保障的原则。一方面对特殊人群或一般人群出现特殊情况时保障其基本生活。特殊人群主要是指农村五保户、特困户和老年人;一般人群的特殊情况是指一般村民受灾或生病时的情况。另一方面，即使政府经办的农村社会养老保险，保障的也是村民的基本生活，富裕村民可买商业保险。其次，政府经办、市场化运作的原则。由于农民科层组织程度差，所以应由政府经办，但政府经办不是包办，可以实行某些优惠政策，但不应背财政包袱。如保金的利率随市场波动分段计息，这样可以留有余地，当农村富裕、条件成熟时，可以把农村社会养老保险转向商业保险。第三，法律法规规范原则。在农村社会保障工作中要坚持法制，用法律的形式确定当事人的权利和义务，用法律的形式规范农村社会保障的管理和操作，使农村社会保障工作有法律的保障。第四，坚持自愿自治原则。要坚持自愿的原则，让农民为了自己的将来生活自觉投保。可以宣传和劝说，也可以通过集体补贴和政策优惠来引导，但不能强迫命令。农村社会养老保险属于合作保险事业，要坚持内部自治的原则，要有公开性和透明度，其运作要使农民明白并放心。第五，因人因地制宜的原则。中国幅员辽阔，农村地区差别很大，不仅东、中、西三大经济带差别大，而且城、郊、村的差别也很大，甚至一个村的村民之间差别也很大。受经济状况和人们对社会养老保险认识水平的限制，开展农村社会养老保险不能一刀切。投保金额要拉开档次，由村民自己选择。养老金领取也要有一定灵活性，预期寿命较短的可以提前支取，而较长的可以推后支取。第六，社区和个人共同筹资的原则。农村社会养老保险要坚持个人账户积累模式，资金全部进人个人账户，以个人出资为主。集体根据经济状况一视同仁地对待每个投保村民，确定为村民投保补贴金额的数量，实现计划生育的村民可适当多补贴一些。

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论文关键词：转型期；农村养老保障模式；民生保障

中国农村养老保障作为一种社会制度，它的建设与发展，一方面决定于它所依赖的经济基础，另一方面受政治、文化制度等其他社会环境的有力制约。因此，梳理农村养老保障制度变迁，明晰在社会转型期中国农村社会保障制度所面il缶的挑战，探讨农村养老保障模式未来趋向对保障农村老年人老有所养，实现我国农村的稳定与发展乃至和谐社会构建具有十分重要的现实意义。

一、转型期中国农村养老保障模式的现状与反思

在我国从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从计划经济体制向市场经济体制的转变过程中，社会经济取得前所未有的成就，但随之而来的负面影响也日益显现。社会转型带来的负面影响主要表现在社会的两极分化和社会弱势群体的大量出现，其中占总人口约60．91％的农村养老社会保障问题变得尤为突出和紧迫。以养老支持力的来源考量。我国农民养老保障模式在社会转型期面临严峻的挑战。

(一)家庭养老

农村家庭养老模式从内容上看就是由自己、家庭成员i包括子女、配偶等威亲属网络履行对老人的经济供养、生活照料和精神慰藉的职责。在当前综合养老体系中，家庭养老是其中占主流和主导地位的养老方式。据民政部统计，截止1999年6月，农村976％的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养及敬老院的老人仅占7_34％，60岁及以上的老年人70％以上与后代住在一起。

在社会转型期，家庭养老遭遇巨大挑战，以经济学的供求理论分析，就是供求失衡的结果。

(1)子女数量减少。生育率下降意味着子女数量减少，家庭户的平均规模在缩小，而核心家庭不断增多，家庭养老功能大大削弱。1982年到1990年两次普查之间，家庭户规模从4.3人／户降到3．97人／户，根据1995年中国l％人口抽样调查结果，平均家庭规模降到3．7人，到第五次人口普查时，家庭平均人口仅为332人。我国农村独生子女在大幅增长，家庭结构呈现“4～2一l”或“8—4_2一l”的趋势，以家庭养老为主体的老年保障模式将使未来子女在养老问题上不堪重负。

(2)农囤对减少。伴随着农村经济由传统走向现代化转变、乡镇企业的发展和小城镇的兴起，农村土地的保障作用不断降低。一是农业耕地面积减少。二是土地经营的绝对收入大幅度下降。据统计，2000年农民的人均土地收入仅为1090．67元，而同年人均生活消费现金支出为12847．4元。无法满足最基本的生活支出。三是农业生产的比较效益—般很低。长期以来存在的工农业产品价格“剪刀差”使农业生产的比较收益更低，虽然政府也采取有关优惠政策使农业快速发展、农民收入持续上升。但比较效益依然很低。另一方面。与同国际类产品相比无优势可言。四是城乡差异不断拉大。

城乡居民收入差距已经扩大到2002年的32：1，大大高于1．5：1的世界平均水平，成为世界上城乡差距最大的国家。到2006年已达到328倍

2、老年^对养老资源的需求增加

(1)人口的快速老龄化，对养老需求锄ⅱ。人口老龄化是21世纪全球面临的重大社会问题之一。我国是世界上人口最多、农村人口占人口绝对多数的国家。第五次全国人口普查资料显示，2000年，我国6s岁及以上老年人达8811万人。占总人口的696％，同第四次人口普查相比，老年人口比重上升了1．39个百分点。按照人口老龄化的国际标准，我国已进入老龄化社会。据人口专家预测，到2020年，我国农村65岁以上老年人的比例是140％一17．796。第五次全国人口普查资料显示。城镇老年人口约为3180万人，农村则大约为5631万人。其绝对数是城镇的17倍；从增长速度来看，农村人口老龄化的速度快于城市。

(二)农村社会养老保险

农村社会养老保险是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，自1992年实施以来取得了一定进展。至2034年末。全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205,万农民领取了养老金，年末农村养老保险基金累计结存285亿元。但就全国的总体情况来看，目前农村社会养老制度仍然处于极低的水平上，仍存在着许多有待克服的缺陷与不足，主要表现在如下几个方面：

l、保障水平低。难以满足基本生活需要。按照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民每月交费2元、4元，交费’10年后每月可以领取养老金47元、94元，ls年后，每月可以领取9．9元、20元。若再考虑到利率下调、通货膨胀、管理费等因素，农民领取的养老金更少，这点钱对农民养老来说，只是杯水车薪。、

2、制度上的可持续眭差。自从1991年农村社会养老保险制度试点开始，全国各地特别是较富裕的农村地区，对推行这项制度热睛很高。但经过几年的发展之后，有些曾受表扬的典型地区，时隔不久却已解体。个中缘由是，从制度的建立、撤消，到费用的筹集、运用以及保险金的发放，都不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些规章制度执行的，不是政府与农民的一种规范性、持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，农民在年轻、收入较高时候缴费，在老年时收入过低、需要照顾的时候，期望能用养老金来安度晚年。但目前不具备这一过程的顺利实现的必备条件。首先农民不像城市职工有稳定的收入来源，农村经济脆弱，农民收入受气候及市场行情影响较大，即使略有收入也难以抵消包括价格负担在内的各种沉重的负担，增收困难，难以保证缴费的稳定持续；其次，从基金的管理上看，许多挪用、贪污社保基金案件的发生，让农民心怀忧虑；再次，从政府方面来说，农村社会养老保险制度不是在法律基础上建立的，受行政因素影响较大。

3、缺乏真正的社会性。《方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这是由农村经济发展的具体情况决定的，国家的财力有限，城市的社会保障尚且受困于资金紧张的局面，更无力顾及农村，因而资金的筹集只能依赖于集体和个人。而大多数农村集体不愿对农村社会养老保险给予补助，甚至为零。农村养老费筹资变为实际上的“全部个人缴费”、过于强调个人的责任，其实质是一种带有明显的自我保障性质的储蕾陆养老，根本不具备应有的“社会性”。

4、管理水平低，资金保值增值困难按现行政策规定养老保险金主要是存入银行，由于近年来银行利率的不断下调，普遍存在养老金的给付承兑无法兑现的问题。而民政部向农民承诺的基金增值率129％，并按照这一水平确定给付标准。并且，《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化，难以保证养老金的实际价值、老年人的购买力和生活水平不变或稳中有升，难以承担现实及未来养老的重任。

(三)最低生活保障制度

农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品。是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码的要求，是一种解决农村贫困问题的补救机制，是所有现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是农村社会保障体系中的最后一道“安全网”。1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障试点工作。2003年全国已有l0个省份已经或正在全面推行农村低保制度。截止到同年底，有3l万村民、176．8万户家庭得到了最低生活保障。但保障水平普遍较低。

二、中国农村养老保障模式的未来趋向

(一)农村养老保障模式构建的理念

构建农村社会保障制度模式，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点及未来的发展方向，对备种保障方式进行优化配置。首先，农村社会保障必须能够保障老年农民的基本生活需求：一是满足温饱等基本的生理需求；二是满足社交、文化、教育等合理的生存需求；三是能够与其他社会成员共同分享经济发展和社会进步的积极成果，享受公民待遇。其次，有利于城乡和谐、农民与城镇居民的和谐发展。农村稳则全局稳。对中国未来社会稳定构成威胁最大的社会力量就是已经被边缘化了的农民，采取适当的社会养老保障模式，积极解决农民的即期养老、未来养老难的问题，有助于城乡居民之间的和谐乃至社会的和谐发展。最后，中国社会保障制度改革从其基本价值的角度来看，应该把包括农民在内的民生当作社会保障的最重要的目标，而不应该单纯从改革的工具理性的角度上过分强调其经济意义。

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论文关键词：统筹城乡发展；二元化社会结构；养老保障制度

自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，特别是确定建立社会主义市场经济体制后，构筑在计划经济体制基础上的城乡二元社会结构逐步解体，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保障制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化、以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区出现城乡一体化的挑战。目前，许多地方已实施或正在探索户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。因此，统筹或统一城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。

一我国城乡养老保障制度存在的主要问题

以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保障制度，经过二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保障制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分的地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。拟从发展理念、保障模式、待遇水平、制度衔接等方面对现行的城乡养老保障制度进行比较，剖析现行农村养老保障制度及城乡养老保障制度存在的主要问题。

(一)从发展养老保障的政府责任上讲，各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的养老保障发展观。从当前政府出台的社会保障宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保障问题，同时提供了大量的资金支持，并担当了资金最终供给者的角色。而对于发展农村养老保障制度而言，则认为±地和家庭是农民养老保障的重要载体，构建这一制度并不迫在眉睫，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此政府在发展农村养老保障制度上，没有长远规划，也没有投入较多的资金扶持其发展。因此我国城乡养老保障制度已呈现严重失衡的发展态势，这主要是由于各级政府在社会保障发展观上普遍存在“重城镇，轻农村”的观念。

(二)从城乡养老保障制度的保障模式上讲，农村养老保障制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，国家承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保障制度的长久发展。从农村养老保障制度看，大部分地区农村养老保障采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助，这种储蓄制的保障模式，～是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农民投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，也就没有参保的积极性。实现养老保障制度的可持续发展，其核心是政府财政保障来支撑，缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保障制度就没有发展的空间和后劲。

(三)从城乡养老保障制度的待遇水平上讲，农村养老保障制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保障制度基本功能就是保障参保人员的基本生活，确保退休人员安享晚年。目前我国城镇养老保障参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保障制度的待遇发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展水平不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。如2007年厦门的农村最低生活保障标准为每月l65元，城镇最低生活保障单人户标准为每月3l0元，而农村养老保险发放标准平均每月仅为32元，远达不到保障农民基本生活这一期望的待遇标准，农村养老保障制度失去了发展的方向和目标。

(四)从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。人员在不同地区流动，这是社会发展的常态，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其它统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人帐户储存额，可转移到流人地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农民，在养老保险转移上，一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人帐户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面在农村缴纳的养老保险费，当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒，制度问没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。

城乡经济发展水平差距的客观存在，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。

二、统筹城乡养老保障制度发展的制度建设

统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量庞大的农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步完善农村农民养老保障制度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，加快其发展，建立较为健全的、覆盖全体农民的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应根据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设。

(一)完善农民工养老保障制度。农民工是我国经济发展过程中农村劳动力向城市转移、转化的必然结果，据不完全统计农民工就业大军全国有二亿多人。农民工从其身份上讲可塑性强，既可融人城镇成为居民，也可返回乡村成为农民；从其工作性质上讲，流动性大，身份变化快。因此不能把养老保险视为城镇居民的专利，也不能不颐现实国情建立同城镇居民一样标准的农民工的养老保险制度。在完善农民工养老保障制度建设方面，应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度，也可与农村养老保障制度相衔接。筹资上以个人缴费为主，单位为辅与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资金专用于本人年老后的基本生活保障，农民工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承，特别是要设计好农民工个人账户向城镇或农村转移的制度衔接。只有将农民工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可随同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农民工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。

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关键词：福利依赖；城镇；低保户

注：本文是高等学校科学技术研究项目（批准号：NJSY12164）“内蒙古城乡居民最低生活保障制度反贫困效应研究”的阶段性成果

福利依赖是20世纪70年代出现在西方发达福利国家的社会现象，当时被称为“福利病”，主要指高水平的福利待遇削弱了受助者的就业动机（即“养懒汉”），这也成为福利制度受攻击的主要原因。具有劳动能力的受助者，如果享受福利时间越长，其福利依赖性越大，也就越容易陷入贫困陷阱。判断福利依赖主要有两个参数，一是受助者个人（或家庭）享受福利待遇持续时间长，二是受助者个人（或家庭）获得的福利收入占其全部收入的比重大。福利依赖产生的原因比较复杂，它与福利待遇水平、工资水平、个人失业时间、就业市场状况、家庭结构等都有关系。

我国城镇居民最低生活保障制度是我国社会救助体系的核心，从1999年正式实施以来，保障标准逐年提高，覆盖范围不断扩大，在保障贫困群体基本生活、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。但在运行过程中，出现了低保人员长时间享受最低生活保障待遇的现象――所谓的“福利依赖”现象。本文采用实证研究的方法，探讨我国城镇低保人员“福利依赖”现象背后的真正原因。

一、数据来源

本论文实证研究的数据来自政府部门的统计数据和笔者的调查数据。调查样本是呼和浩特市某街道办事处，采用随机抽样的方式选取了200户低保案例作为分析的样本资料。这些案例资料以户为单位，详细记录了每户享受低保待遇人员的基本信息，申请低保的原因、当地民政部门核发的待遇标准、开始申领（停发）低保的日期以及受助期间发放待遇的调整等纵向资料。

二、福利依赖判断

采纳国外研究判断福利依赖的方法，结合本研究可获得的数据，采用低保家庭享受福利时间的长短（以年为单位）和低保标准占当地最低工资的比重两个参数来判断福利依赖的存在。

（一）低保户享受救助的时间

根据整理抽样调查所获取的200户低保资料（如表1），可以粗略了解我国城镇居民享受低保待遇的时间概况。表1显示，低保户享受救助待遇1年的仅占4%，享受2年的占7.5%，3年及3年以上的占88.5%，4年及4年以上的占77.5%，5年及5年以上的占64%。如果把3年及3年以上视为长期，那么88.5%低保户在长期享受当地的低保待遇。从受助者享受福利待遇的时间来衡量，可以确定调查样本低保户存在福利依赖效应。

（二）低保待遇占最低工资的比重

由于无法准确获取低保户家庭低保待遇之外的其他收入数据，只好选用当地人均低保待遇与最低工资的比重来分析福利依赖的诱因。从表2可以看出，2007～2012年当地月低保人均待遇占最低工资的比重最高为39.1%，最低仅为22.2%，平均为32.5%，远低于美国健康和人类服务部在福利依赖定义中规定的50%。从收入参数衡量，样本调查地并不存在福利依赖的经济诱因。

从判断福利依赖的两个参数分析，似乎存在自相矛盾的嫌疑。从享受福利待遇时间长短而言，可以肯定低保户存在福利依赖效应；从收入因素判断，又似乎在现实中不存在福利依赖的经济诱因，要想弄清楚其中的原委，需要作进一步的剖析。

三、福利依赖原因剖析

产生福利依赖的原因比较复杂，它与福利待遇水平、工资水平、个人失业时间、就业市场状况、家庭结构等都有关系。我国城镇居民最低生活保障制度实行地方政府负责制，待遇标准由地方政府确定，贫困人员（户）的资格审查在居委会、社区家计调查的基础上由当地民政部门审核确认。

（一）受助者中老弱病残居多

在所调查的200户低保户中，有77%的低保户家庭成员是残疾人、老年人和病人。“三无人员”（无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人），往往是政府长期救助的对象。比如重度病残者，他们完全丧失劳动能力，按照“分类施保”的救助原则，享受的是全额补助（ A类人员），而且救助时间一般较长，不仅如此，这类病残者还需要家庭其他成员的照顾，这意味着家庭劳动收入的减少，贫困程度进一步加重。老年低保人员，一般患有慢性疾病，而且没有退休金（或抚恤金），而且其子女生活也不富裕，这类受助者，往往被列为B类或C类救助人员，享受差额补助（救助标准扣除虚拟收入），而且接受政府救助的时间也较长，往往一直到其死亡。

（二）受助家庭主要劳动力工作收入微薄

低保家庭中的主要劳动力绝大多数具有初中和高中文化程度、劳动技能单一或无一技之长，这就决定了他们只能在二级劳动力市场寻找工作，就业特点是收入不稳定、工资水平不高、工作环境较差，而且还会面临间断性失业的风险。在调查的样本资料中，低保家庭中具有劳动能力的成员存在三种就业模式。一种是接受政府的公益性就业岗位，一般要求女性满40周岁、男性满50周岁（即4050人员）人员，主要是社区保安、保洁、保绿、停车看管、交通协警等工种，另一种是通过劳动力市场。由于自身的条件限制，主要从事非正规就业，例如在单位做保洁、保安、年龄稍大的当环卫工人。无论是接受政府的公益性岗位，还是通过劳动力市场就业，他们的工作收入都非常低，所得报酬几乎与当地最低工资标准持平。

（三）低保制度的设计削弱了受助者工作的积极性

我国实施的城镇居民最低生活保障制度，与世界上绝大多数国家的生活救助制度一样，是通过家计调查来识别贫困，即确定需要救助的家庭或个人。只有当家庭人均收入低于当地政府确定的救助标准的才可以享受救助待遇，而实际救助的金额等于当地政府确定的保障标准减去申请救助家庭或个人的实际收入（在实践中有时也核减虚拟收入），也就是说，在一定收入范围内，通过工作获得多少，得到的救助金额就会减少多少。这种受助者承担100%的有效边际税率的做法，直接会削弱受助者通过自己的劳动来增加收入的积极性（除非工资收入特别高），因为增加多少意味着失去多少。这种制度设计在一定程度上助长了人们长期享受社会救助的惰性。

（四）金融信用制度和收入申报制度的不完善

我国目前还没有建立与市场经济体制相适应的金融信用制度和收入申报制度，所以在家计调查过程中工作人员难以对申请低保家庭的收入状况作出准确的判断。如果低保申请者或受助者不主动准确申报自己的收入状况， 其他人是很难确切知道其实际的收入及其变化，所以有工作收入的受助者也往往会设法隐瞒他们的收入。还有家庭内部的收入转移也是一个模糊不清的问题。更现实的问题是，大多数有工作收入的城镇低保家庭，其收入绝大部分来自于非正规就业，他们的工作和收入极不稳定，这给收入调查和核查工作带来了难度。

四、研究结论

通过对内蒙古呼和浩特市某街道的200户低保家庭原始资料的分析，我们发现，我国城镇居民最低生活保障制度救助标准（人均补助）低，客观上不存在福利依赖的经济诱因。大部分贫困户之所以长期占有政府的社会福利资源，是由于我们目前的低保政策主要保障了老弱病残社会成员，他们基本丧失了劳动能力，是本该属于政府长期救助的对象。但我国目前最低生活保障制度高边际税率的设计以及我国金融信用制度和收入申报制度的不完善，客观上也给部分低保人员的福利依赖创造了外部制度环境。

参考文献：

[1]徐丽敏.国外福利依赖研究综述[J].国外社会科学，2008（6）

[2]段美枝.中国城镇居民最低生活保障制度运行效果研究[M].经济科学出版社，2013