审计体制范文

导语：如何才能写好一篇审计体制，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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（一）沿革

日本近审计制度确立于明治维新时期。 1869 年，日本财政部设置了负责检查工作的监查司 （ 后改称检查局 ） .此后，其审计体制经历了三次较大的变化：一是， 1880 年，将原设在财政部的检查局更名为会计检查院，直属总理大臣，独立于财政部；二是， l889 年，将会计检查院直属天皇；三是，根据 1947 年的会计检查院法，会计检查院独立，不再隶属天皇。该体制一直延续至今。

（ 二 ） 会计检查院的地位

日本会计检查院法规定：“会计检查院对于内阁，具有独立的地位。”国务大臣对此进行说明时称：会计检查院不属于立法、司法、行政机关，具有特别的地位。

会计检查院的独立地位主要表现在：（1）人事权相对独立。会计检查院法规定，会计检查官的提名须经两院同意，由内阁任命，并须得到天皇的认证。会计检查官在任期内非因法定特殊事由不得免职。（2）规则制定权。会计检查院法规定，会计检查院在没有内阁政令依据的情况下，可以独立制定会计检查院规则，各部门必须遵守。会计检查院制定的规则包括会计检查院法施行规则、会计检查院审查规则、证明规则等。（3）根据 1997 年新修订的会计检查院法第 30 条的规定，国会可以要求会计检查院对特定事项进行检查，并将检查结果直接报告国会。（4） 财政法有专门条款对会计检查院的经费予以保障。但是，在实践中，会计检查院的独立地位只是相对的，主要表现在：（1）会计检查院的财政决算会计检查报告要报首相，由首相提交国会。首相不能修改财政决算会计检查报告，但可就其中的一些事项向国会提出“辩明书”、作出说明。（2）会计检查院的检查官由首相提名。虽然要经过国会同意后首相才能任命会计检查官，但国会从未否决过首相提名的检查官人选。 （3）会计检查院的工作人员实行公务员制，与其他行政机关的工作人员一样，按照公务员法规定的录用、晋升等制度执行。

按照日本宪法和地方自治法的规定，日本实行地方自治。中央审计机关对地方审计机关无领导权，但可以与地方审计机关进行业务交流，对地方审计人员进行培训。

（ 三 ） 会计检查职责和报告制度

根据日本宪法、会计检查院法的规定，会计检查院的主要职责是依据宪法对国家财政收支的决算进行检查，并根据检查结果确认国家收支的决算；此外，也可以进行法律规定的会计检查，如依法对国家出资占50 ％以上份额的进行会计检查，对国家出资占50 ％以下份额的企业必要时也可以进行会计检查。会计检查有明确的要求，即财政收支的正确性、合规性、性、效率性和有效性。

依据日本会计检查院法、财政法、会计法、国有财产法、物品管理法等法律的规定，各被检查单位应当将有关财政预算执行的资料、会计计算证明资料、有关重要事项和例外处理事项、签订的重要合同、发生的经济犯罪等事项报告会计检查院。在每一财政年度末，财务省汇总部门决算后编制国家财政决算并呈送首相，首相将财政决算报告交会计检查院审查。会计检查院审查后，将决算会计检查报告连同财政决算一并送首相，由其提交国会。国会参众两院对首相提交的决算会计检查报告进行审议，并作出决议。决算会计检查报告在送首相的同时还向新闻界公布，报告中与被检查单位有关的也送相应的各被检查单位，由其自行纠正。会计检查院将各单位自纠情况和改善情况于下一年度汇总后向国会报告。

（ 四 ） 会计检查院的组成及其决策模式

日本会计检查院由检查官会议和事务总局组成。

检查官会议是会计检查院的领导、决策机构。检查官会议由 3 名检查官组成，并由他们推举其中1人，报首相任命后担任院长。按照惯例，3 名检查官分别是财务省的代表、国会事务局的代表和会计检查院事务总长（ ，国会已削弱财务省权力，财务省不再派代表出任检查官，新的检查官产生机制尚不明确 ）会计检查院决策时，不采取首长负责制，3 名检查官地位平等，重大经过充分协商形成一致意见；如果不能达成一致，可以采用表决方式决定 （ 实践中尚未出现用表决方式作出决定的情形 ） .事务总局为执行机构，下设5个业务局具体执行会计检查工作。

根据日本地方自治法的规定，地方设立监察委员会负责会计检查工作。监察委员由地方行政长官征得地方议会同意后任命，地方监察委员会也实行类似合议制的决策方式。

（ 五 ） 审计机关的经费保障

日本财政法第18 条、第19 条规定，国会、法院和会计检查院是3 个特殊的预算单位，其支出由国家财政予以保障；财务省和内阁要削减会计检查院提出的部门预算，必须征得会计检查院院长同意。会计检查院按照工作需要编制其部门预算，送财务省列入国家预算，内阁和财务省一般不予以削减（ 其他部门的预算则由财务省和内阁确定 ） ；如果财务省确实无法保证会计检查院经费预算时，应当向会计检查院院长说明并协商；双方协商后，如就经费问题仍有争议时，则提交国会决定 （ 实践中尚未出现此类现象 ） .

二、韩国的审计体制

（ 一 ）沿革

韩国上沿袭我国封建的监察御史制度。 1948 年摆脱日本统治后，曾设立了相互独立的审计院和监察委员会。由于审计和监察工作十分密切，为了提高工作效率， 1963 年，韩国开始实行审计与监察合一的体制。根据《第三共和国宪法》和《监查院法》的规定，韩国合并审计院和监察委员会，设立监查院，主要负责对国家财政收支决算的检查、对规定的特定社会团体的会计检查和对行政机关及其公务员的职务监察。该体制一直延续至今。

（ 二 ）监查院的组成及其决策模式

韩国宪法和监查院法规定，监查院直接隶属总统，院长由总统征得国会同意后任命，监查院由监查委员会和事务总局组成，监查委员会是决策机构，事务总局是执行机构。依据宪法和监查院法，监查委员可以设 5 — 11 人 （ 监查院院长是当然的委员 ） .，监查委员会由院长和 6 名监查委员组成。监查委员会采取合议制的决策方式，体现了公正重于效率的原则：凡重大都要经监查委员讨论，达成一致；如果达不成一致意见 （ 实际中尚未发生过此类情况 ） ，则通过表决方式形成决议。

（ 三 ）会计检查的对象和范围

韩国监查院法将会计检查的对象和范围明确分为两类：一类是监查院法第 22 条规定的必要的检查对象和事项，包括国家或者地方自治团体的会计，韩国银行和国家或者地方自治团体出资占 l ／ 2 以上份额的其他的会计，法律规定应当进行会计检查的社会团体的会计等。现在，这类单位约 38700 余个；另一类是监查院法第 23 条规定的选择的检查对象和事项，如对国家或者地方自治团体出资只占较小份额的团体的会计检查等。现在，这类单位约 29300 多个。

（ 四 ）审计报告

韩国财政体制与日本有所不同。企划预算院负责编制财政预算，财政部负责预算执行和财政决算，监查院负责财政收支决算审计。每个财政年度末，财政经济部汇总各部门决算后编制中央财政决算报告，经政府国务会议审定后由总统交韩国监查院审计。监查院审计完毕后，将决算审计报告 （ 含年度内开展的公务员职务监察报告，下同 ） 分别向总统和国会报告。监查院财政决算审计报告经国会预算决算特别委员会初审后由国会审议，审议结果送政府和监查院。

（ 五 ）监查院的经费保障

韩国预算会计法第 29 条规定：国会、最高法院、、监查院、中央选举委员会为独立预算部门，如削减上述部门提出的年度支出预算数额，政府国务会议须征得上述部门负责人的同意。企划预算院将韩国监查院提出的经费预算列入国家财政预算，经政府国务会议、总统审核后报国会批准。政府和企划预算院削减监查院经费预算的情况尚未发生过。

三、两点启示

（ 一 ）审计体制改革要与经济体制改革相适应，循序渐进，逐渐完善

从日、韩历史看，审计体制的每次改革都与其国内政治经济体制的重大变革相适应。 日本 1889 年将会计检查院直属天皇，是在确立天皇制政治体制的背景下作出的改革； 1947 年确立现行的会计检查院体制，是在二战后政治体制由天皇制改为三权分立制的重大变革情况下作出的。韩国 1948 年设立审计院，是摆脱日本统治后重建国内政治体制的重要组成部分； 1963 年合并审计院和监察委员会，实行隶属总统的监审合一的审计体制，是全斗焕总统推行政府主导的经济发展政策下的经济重建和高速发展时期，全面加强对政府监督的背景下进行的。我国的经济体制仍处于改革过程之中，审计工作中出现的被审计单位不提供资料、不配合审计工作、不执行审计决定，会计信息失真，有关单位和个人干涉审计工作，审计经费不到位等现象，不仅仅与现行审计体制有关，也不是改革审计体制本身就能够解决的。改革现行审计体制，需要与政治经济体制改革的进程相适应，循序渐进、逐渐完善。

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关键词：审计监督 财政体制 深化改革 文献综述

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）12-065-02

财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政体制是我国在财政体制改革的基本方向。审计监督基于其独立性、全面性、专业性的监督特点。基于此，审计监督促进财政体制深化改革受到政府、学界等多方面的关注。在审计实践与实际研究中，审计监督促进财政体制深化改革主要是从预算执行审计、转移支付审计、存量资金审计、税收征管审计以及政府债务审计等五个重要的方面开展，本文也就从五个方面来对文献进行梳理。

一、预算执行审计研究

通过对国内学者关于预算执行审计研究梳理，发现主要针对三个方面开展研究：即预算执行审计的必要性、预算执行存在的问题和预算执行审计存在的问题以及如何进一步有效完善部门预算审计的政策建议等这三个方面研究。一是重点分析开展部门预算执行审计，尤其是中央部门预算执行审计必要性研究。钱啸森从中央部门预算执行审计中存在的问题为切入点，分析部门预算执行审计有利于提高我国财政管理的效率。姜超（2008）认为预算执行审计与绩效审计结合开展有利于完善预算执行审计实践体系，能够有效促进我国公共财政管理体制的建立和政府职能的转变，加强对财政资金使用的安全性和有效性监督力度。张军等（2015）针对我国现行预算体制机制不完善、预算执行违规问题等问题应加快推动绩效预算审计，这样有利于我国现代财政体制构建。董玲、安艳芳（2009）认为现阶段在全力推进政府预算绩效评价的政策背景下，分析和借鉴西方发达国家的有益经验和做法，逐步建立一套适合我国国情的政府预算绩效评价体系，有利于进一步推动我国政府预算管理改革。二是对预算执行与预算执行审计存在的问题进行研究。陈澎（2009）认为我国预算执行存在三方面的问题，即财政部门编制的部门预算草案过粗，不利于管理；预算编制的标准与定额体系有待完善；财政集中核算的不完善；部门预算执行审计中存在的问题是部门预算执行审计相对滞后以及忽视财政预算执行效益的审计。宋达和郑石桥认为我国部门预算执行审计存在的主要问题有政府审计制度本身存在制度局限；由于收到审计技术、方法以及审计资源的限制，我国在进行预算执行审计的过程中，伸进机关和审计人员很难发现所有的有关预算执行过程中存在的违规问题；同时，审计和其他经济监督形式一样存在威慑力度不够的缺陷，因为审计发现问题后很少开具处罚单，即便采取一定的处罚措施，其处罚的力度也很难以达到震慑违规者，违规行为在短时期内自然屡禁不止。三是加强预算执行审计对策措施研究。陈斌认为在“大财政”的思想理念背景下，应结合“大财政”经济社会发展的新特点，构建适合“大财政”发展模式的预算执行体系，进一步优化审计技术，改进审计方法，加强审计监督方面法律法规建设健全等。薛芬认为为适应经济社会发展的新时期，应对预算执行审计进行重新定位，即对审计范围、审计层次、审计重点等重新进行认识和拓展，重点在于推进绩效审计为核心的审计模式，让公众参与机制建设的过程中，加快建立健全审计公开制度。

评述：上述学者们关于预算执行审计的大量研究，取得的成就比较大，尤其是在发现预算执行审计过程中存在制度、体制、机制等方面的问题和根源，进而能够提出效果的政策建议。然而，审计监督预算体制合理性、财政政策审计评估以及对部门权力运行监督等还不够。本研究主要从现代财政体制构建的整体框架下，来分析我国预算改革的整体方向、预算改革面临的挑战，进而有针对性地探析A算执行审计发展趋势和方向，最后提出完善预算执行审计的路径――嵌入式审计。

二、转移支付审计研究

房桃峻和胡继荣在2012年通过对我国财政转移支付过程研究，发现主要存在预算安排不完整、滞留专项转移资金、挪用专项转移支付资金以及转移支付资金使用效率低等问题，针对转移支付资金存在的问题，提出了一系列健全完善我国转移支付资金审计制度及具体措施等，即主要是充分发挥我国审计监督职能和作用；进一步完善财政转移支付一系列法律、法规和制度，使转移支付制度更加健全，使审计结果的处理具有充分可靠的法律法规依据；开展转各个领域转移支付资金效益方面的审计，提高资金的使用效率、效益和效果；进一步提高审计机构（国家审计机构和地方审计机构）和审计人员对财政转移支付资金审计的能力；进一步提高财政转移支付（一般转移支付和专项转移支付）资金审计结果质量，同时加强审计结果的运用；进一步构建健全财政转移支付资金审计有效的可操作的评价框架及具体指标体系；对财政转移支付资金（一般转移支付资金和专项转移支付资金）开展上下同时审、跨部门联合审、跨领域同时审等联动审计机制，确保审计质量可靠。审计署贸易审计局课题组于2013年对对商务部参与分配的发展专项资金（主要指的是2011年发展专项资金）进行探索性审计后，指出专项资金审计应进一步加强政策措施贯彻落实、重点跟踪分配程序、注重延伸审计、上下贯通严肃取证，同时认为在对专项资金进行审计的过程中，应积极践行科学审计理念，运用信贷审计工具，及时转变审计思维，运用现代审计方法，以资金分配为审计切入点，重点关注资金使用效率和管理效益，使资金筹集、分配、使用、管理等环节公开透明、合规合理，检查和评估国家重大政策措施和有关的宏观政策执行情况；不仅促使适合经济社会发展的政策继续发挥积极作用，不适合经济社会发展的政策措施及时清除；更要不断在专项审计工作中总结和完善审计机制，审学研融合动态结合，促使审计方式方法进一步创新。杨春露等（2008）认为转移支付（主要指一般转移支付资金和专项转移支付资金）审计应结合绩效审计，根据转移支付资金使用的目标、范围、用途、额度等，建立一整套适合转移支付资金绩效审计的评价框架和具体的评价指标体系，使转移支付资金审计更趋完善。

评述：上述学者对转移支付审计主要集中揭示转移支付资金在申请、拨付及使用环节存在问题，而较少关注转移支付制度本身设计是否合理、相关政策执行是否及时、转移支付制度环境审计等研究较少。本研究报告将从财政体制改革整体框架下来探索转移支付改革取得的成果、转移支付改革面临的挑战以及转移支付改革的方向，继而研究转移支付审计发展的方向，最后提出完善转移支付审计的实施路径――跟踪审计。

三、税收征管审计研究

税收征管作为我国财政体制改革的组成部分，加强税收征管审计，促使税收征管以及税收体制机制进一步健全，是我国审计机关一直在进行的审计实践。张小伟（2014）认为我国现阶段的财政税收征管审计是整个审计工作的重要内容之一，加强财政税收征管审计工作，能够有效地促进我国税收制度改革和完善，是税收征管制度更加健全，使税收执法更加严肃，依法治税得到进一步强化，促进稳定的税收增长机制得以完善，对税收法定等方面深化改革具有重要和深远的意义。宋建华（2014）认为地方税收征管审计问题是财政审计问题的重要组成部分。地方税收征管存在地方税收征管审计的难度进一步增加，审计机构不能很好的落实审计客体的意见。曲妍蕙（2013）认为通过一系列的研究发现房屋出租税、个人所得税、企业所得税、土地流转税、规费收入、营业税以及房产税等相关税（费）收是否流失，进一步整合审计资源，充分利用其他审计过程中发现的有关税收方面的问题，进一步进行深入系统的调查，及时收缴税款，从而促进税收征管体制机制完善。

评述：上述学者主要研究了通过对税收征管审计发展税收征管环节存在一些不可忽视的问题，比如税收征管效率较低，这在一定的程度上有利于完善税收征管体制机制的完善。但是，对于税收政策审计评估还存在不足，在“互联网+税收”领域如何运用大数据等还面临诸多挑战，这也是本研究报告填补的空白。

四、存量资金审计研究

安群文（2015）认为预算单位财政存量资金审计的重点包括以下几个方面：一是重点审查预算单位的项目支出的结余资金；二是重点审查预算单位的账目支付的暂付款项；三是重点审查预算单位项目支出结转资金。刘玉洁（2015）认为主要加强财政资金审计的重点包括以下四各方面，即加强对预算结转结余情况审计，对各类财政专户的资金结存情况审计，对国库资金存放管理审计以及加强对财政资金管理制度审计。刘生桥、郭秋园（2015）等在分析财政存量资金形成原因的基础上，提出对财政存量资金审计的思路，即关注国库资金存放管理，关注预算结余结转情况，关注各类专户资金情况、关注财政资金制度管理等情况。黄龙翔（2015）认为财政存量资金审计应该重点关注以下几个方面，第一，重点关注社保资金、代缴的非税收入；第二，重点关注未使用的财政专户资金；第三应重点关注用权责发生制虚列支出的预算资金；第四，重点关注停留在预算单位账户上的部门预算安排的未使用、无法使用的部门预算资金和项目资金。

评述：上述学者主要关注财政存量资金规模、结构和形成渠道等，而对于财政存量资金形成的原因分析较少，对如何盘活财政存量资金以及相关的财政政策审计评估研究较少，本研究在梳理以前学者研究成果的基础上，根据现代财政体制框架下财政存量资金管理制度面临的挑战和发展的方向，提出完善财政存量资金审计路径――专项审计。

五、政府债务审计研究

董大胜（2010）认为应该把债务列入预算管理中，同时分析了地方政府债务突出的问题是融资平台问题，财政审计要关注地方政府融资平台所形成的财政风险和金融风险。隋玉明（2013）认为我国目前在对地方政府性债务进行审计的过程中，国家或地方对地方政府债务审计重视程度不够，应进一步加强地方政府债务跟踪审计，地方政府债务融资平台审计等，强化对地方政府债务的专项监督检查，及时对地方政府债务风险发出预警；加强债务资金绩效审计，有效提高地方政府债务资金使用效率和效益，达到债务资金使用效益最大化目的。地方政府性债务审计研讨会（2011）得出结论，提出了一系列操作性强的地方政府债务审计具体措施；第一，进一步拓展财政审计的范围，扩大财政资金规模审计，及时摸清政府性债务整体规模、Y构等相关情况；第二，利用跟踪审计，对政府投资项目坚强监管，提高经济性和社会效益；第三，深化金融审计，有效控制贷款风险；第四，把政府性债务审计与经济责任审计相结合，完善政府债务方面的举借、投资、管理等重要环节和关键部门责任人的问责追责制度和具体措施。王善平、蒲丹琳（2012）通过对地方政府债务形成的原因进行研究分析发现，我国地方政府主要通过地方政府的融资平台在筹资的过程中，运用政策制度方面滞后等缺陷来巧妙的规避制度风险而进行借贷，进而指出国家审计可以通过权利的监督和制约来约束地方政府过度融资的规模，以有效控制地方债务风险。李玲等于2013年认为地方政府债务在立项、筹集、投资、管理等各个环节和领域存在违规问题，为此提出各级政府部门加强地方政府性债务管理的政策建议及措施：第一，坚持按照法定的程序发行债券，加快制定地方政府性债务风险防控机制；第二，对地方政府性债务举债渠道予以规范；第三，指定专门的政府债务管理部门或者机构，加强对地方政府性债务进行统一归口管理，第四，对地方政府性债务主体分门类别进行区分，对其进行有效清理规范；第五，对举债部门或者单位的举债权力予以规范和约束，规范债务决策程序和机制；第六，强化预警指标体系和预警系统，完善债务全过程监控体制机制；第七，加强偿还机制建设，提高偿还能力；第八，构建考评机制，加大问责追责力度；第九，创新审计方式方法，加强监督力度。袁杰、夏飞（2012）加强对地方政府债务的跟踪审计，促使其相关的法律法规进一步完善，有效化解地方政府性债务风险。

杨娟认为地方政府债务审计的重点内容主要包括四个方面：第一，加强政府性债务管理制度审计；第二，加强政府性债务举借各个环节审计；第三，加强政府性债务资金使用效益审计；第四，加强对举借债务投资方向审计。同时提出政府性债务审计方式包括：一是与政府投资项项目结合，加强对地方政府性重点投资项目审计；二是与金融审计相结合，维护地方政府性债务安全；三是与预算执行审计相结合，加强地方政府性债务管理。

评述：上述学者对地方政府债务审计研究主要集中债务规模、融资平台以及债务结构等方面审计，而忽视地方政府债务制度合理性审计、地方政府债务预警体系构建审计以及地方政府债务制度环境审计等。本研究主要从现代财政体制改革的框架下来分析地方政府债务改革所面临的挑战、地方政府债务改革方向以及地方政府债务升级发展的方向，提出完善地方政府债务审计路径――统一组织。

参考文献：

[1] 钱萧森，吴星.深化中央部门预算执行审计的若干思考[J].审计与经济研究参考，2008（4）

[2] 宋达，郑石桥.政府审计对预算违规的作用：抑制还是诱导？――基于中央部门预算执行审计数据的实证研究[J].2014

[3] 陈斌.深化预算执行审计的基本思路[J].审计与经济研究，2005（3）

[4] 薛芬.政府预算变革与政府预算执行审计战略转型――基于国家治理的视角[J].审计与经济研究，2012（6）

[5] 安群文.把握结转资金与结余资金概念做好预算单位财政存量资金审计[J].理论探讨，2015（1）

[6] 刘玉洁.财政存量资金审计初探[J].审计月刊，2015（2）

[7] 刘生桥，郭秋园.盘活财政存量资金的审计分析[J].审计月刊，2015（3）

[8] 黄龙翔.县级财政存量资金审计监督建议[J].合作经济与科技，2015（8）

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一、内部工程审计的重要性

随着全球金融危机的蔓延以及市场格局变化，企业外部经营形势将更加严峻，企业发展将进入一个新的历史时期。面对新形势，为了使有限的资金发挥更大的使用效益，企业应该积极开展内审工作，可以从中取得明显的经济效益和社会效益。工程审计作为内部审计的一部分，是一种积极的管理审计，具有独立性、广泛性、积极性的特点，是组织内部建立的自我完善、健康发展的免疫机制。内部审计工作人员从企业整体利益出发，发现问题、分析问题并提出解决问题的方法与策略。不仅有效地节约了企业的建设资金，控制投资成本，而且还有利于规范工程管理、保证工程质量、促进廉政建设，同时，也能及时发现生产管理中的薄弱环节，为企业的健康运转保驾护航。

二、强化审计职能，建立内部工程审计有效机制

一是对审计工作的重视是审计工作顺利开展的保证。对新开工基建或技改项目，要求审计人员提前参与到招投标、资质审核的过程中；建设过程中要求各专业部门管理人员深入基层，对工程质量严格把关，做好审计资料的收集上报及真实性复核，对审计工作的开展给予了大力支持。各级领导的支持和重视才是工程审计工作顺利开展的保证。

二是工程审计与内控工作有机结合，提高工程审计的覆盖面。在实际工作中，审计工作作为财务部门实务工作链中的一个环节，与会计、稽核、内控、预算等各项工作有效结合，统筹安排，保证了审计结果的应用。

三是建立健全各项规章制度，规范审计流程。在实际工作中要不断完善分公司审计工作制度，加强规章制度的可操作性，提高制度对生产的指导作用。要规范审计资料上报、签字手续，明确财务审计、工程管理、施工单位各方的职责，通过流程化的操作使工程审计工作化繁为简、各司其职、有效提高工作质量和时效。

四是加强审计力度，善于发现问题，解决问题，坚持原则，灵活应对。在实际工程审计中，我们坚持重大项目实地测量、常规项目重点抽测的办法进行。工作中注重从资料接收、现场测量、计算核对到审计认定每一个步骤的细节把关。

五是创新工作方法，提高审计时效。随着工程建设速度的加快和投资规模加大，工程审计工作量显著增加。为提高审计工作实效，我们采取了单价结算与据实审计相结合的形式，有效提高了审计工作效率。

六是加强沟通，从实际中发现管理漏洞，提高审计支撑服务职能。在内部沟通上，根据工作中遇到的实际问题，加强与各级工程主管和监理的沟通、实地调研、解决目前工程审计工作的焦点问题，提高审计支撑服务职能。在实际工作中，与工程部部门配合，通过事前预算提供线路和管道每公里单价的参考依据，为工程部合同签订提供财务支撑；结合实际抽查情况和基站防盗要求，协同工程管理人员不断规范基站附属工程的施工管理，加强公司整体工程管理；为避免施工单位高估冒算，胡乱报价，结合建筑市场行情，加强对统一建设材料的选用；工程部门每年要对入围的施工单位进行考核打分，财务审计根据实际审计过程中施工单位工程资料上报情况、工程审计配合情况等对其进行年度评分，协助工程部做好施工队伍管理。

七是参与事前审计，从源头堵塞管理漏洞。通过参与施工合同电子审批流程、参加招标活动、协同制作标的等工作，提前了解工程项目的进展程度，并对招标过程提出可行的参考意见，起到从事前进行成本控制的作用。目前工程审计的工作重心仍然停留在事后审计上，要逐步实现向事前参与、事中控制、事后核查相结合的转变。

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【关键词】 内部审计组织体制； 独立性； 权威性； 审计资源整合； 垂直管理体制

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）09-0132-05

一、引言

内部审计体制涉及领导体制和组织体制，前者是指内部审计隶属关系，后者是指不同层级的内部审计机构之间的关系，本文关注组织体制。对于任何一个大型组织来说，由于存在多层级的委托关系链，将内部审计置于这个链条的何种层级、哪些层级，这是内部审计制度建构的重要问题，不同的选择会影响内部审计主体的独立性、权威性，并影响不同层级的内部审计资源整合，最终会决定内部审计制度的效率和效果。

现有文献将内部审计组织体制分为垂直管理体制、分级管理体制、双重管理体制，认为垂直管理型组织体制是最好的体制。然而，关于内部审计组织体制的形成路径及效果，尚缺乏一个系统的理论框架。本文拟提出这个理论框架。

二、文献综述

现有文献主要分析了内部审计不同组织体制的利弊，并达成了一些共识，认为内部审计组织体制的主要类型有垂直管理体制、分级管理体制、双重管理体制，虽然各种体制都有利弊，但垂直管理型组织体制是最好的w制。

关于垂直管理体制，多数文献持赞成态度。尚翠杰[1]介绍了农行内部审计体制优化的过程，其方向是以总行审计局为管理中心、总行派驻一级分行和二级分行审计机构为审计主体的管理体制。刘燕[2]介绍了浦发银行内部审计组织体制，实行董事会领导下的首席审计官负责制，总行设立首席审计官，首席审计官下设四个专业审计条线和一个审计质量控制条线，在分行设立直属首席审计官领导的审计特派办。袁敏[3]介绍了兴业银行的内部审计组织体制，在总行一级设立审计部，在几个大城市设立五个审计分部，并向总行审计部报告工作。这一内部审计体制，使内部审计组织机构超脱于经营管理层，保证了独立性与权威性。刘成等[4]介绍五大国有商业银行的内部审计体制改革，认为通过改革，都建立了垂直管理的内部审计组织体系，减少了审计管理层次，加大了总行直接管理的力度。尹维[5]认为，分级管理走向集中管理是现代企业集团内部审计体制的趋势，在我国集中管理的趋势也日渐明显，在实践中形成了三种集中管理模式：派驻制，由上级单位委派审计人员到下属各企业代为执行内部审计工作；派审办，由上级单位按区域或业务设置审计办公室，对管辖内各下属企业代行内部审计工作；审计中心，单独核算单位，接受委托，对内部单位进行审计，实行审计收费。尹维等[6]考察德国、荷兰企业集团的内部审计体制，发现内部审计大多采用集中式管控模式。也有一些文献分析了垂直管理体制的缺陷，傅茂松[7]认为，垂直管理体制内部审计组织体系面临着三大约束：一是管理和成本约束，二是组织架构约束，三是权力配置约束。

关于分级管理体制，现有文献主要持批评态度。尹维[5]认为，分级管理内部审计体制与集团化发展的要求越来越显得不匹配，主要体现在：机构设置使审计工作难以做到以独立、全局的视角看待问题；人员缺乏不符合内部审计质量控制的要求；审计覆盖率低形成监管的空白；审计成果利用的软性化导致审计价值的低估；审计职务的安排不利于内部审计工作的开展。王玉兰[8]指出，我国大型国有企业基本形成了由企业审计（母公司审计）、子公司审计，甚至到子子公司审计的多级审计体系，遗憾的是普遍缺乏内部审计独立性。为此，应将由国有企业监事会委派改由国家审计机关委派，实现内部审计机构独立。

关于双重管理体制的利弊，有不同的观点。石玉冰[9]认为，企业集团的审计模式有两种，一种是集中模式，即集团公司设立审计机构而子公司不再设立；另一种是分级式的网络模式。在集团总部设置内部审计总协调机构，在各子公司总经理领导下设立审计部。在网络模式下，各内部审计机构组织同时接受本级委托方和上级内部审计组织的双重领导，这样做有利于将整个集团的内部审计组织形成一个完整的监督体系，发挥整体效应，有利于各内部审计机构之间的信息沟通。田中山等[10]认为，双重领导会形成上级公司“管事”、下级公司“管人”的脱节局面，审计工作独立性大打折扣。高强等[11]认为，双重管理模式既有优点，也有缺点。其优点表现在：比较客观全面，有利于提高审计派驻办所在公司的审计积极性，有利于审计派驻办为所在公司服务，有利于母公司及审计派驻办所在公司的负责人增强责任意识。双重管理模式的缺点表现在：因为审计派驻办人员的工资、福利、费用等都由所在地公司负责，因此，在执行审计任务的过程中审计人员容易产生倾向性；由于审计人员受到双重领导的制约，当领导的意见不一致时，审计人员无法取舍，其独立性会受到一定影响；在同级别部门中，由于管理归所在地公司负责，相关部门对其产生一定的制约作用，其在审计的过程中不能毫无顾忌，权威性受到了一定的影响。

上述文献综述显示，现有文献对内部审计组织体制的类型及各种体制的利弊都有一定的研究，为我们进一步认知内部审计组织体制奠定了较好的基础。然而，关于内部审计组织体制的形成路径及效果，尚缺乏一个系统的理论框架。本文拟致力于这个理论框架。

三、理论框架

内部审计组织体制是指不同层级的内部审计机构之间的关系，从现实来看，组织体制呈现多样化的状态，这其中的原因是什么？不少的组织在进行内部审计组织体制的改革，这说明，这些组织对现行内部审计组织体制的效果不满意，那么，内部审计组织体制的效果究竟是什么？上述这些问题都是内部审计组织体制的基础性问题，本文的理论框架主要是探究这些问题（图1）。对于内部审计组织体制多样化的原因，有两种分析思路，一是将内部审计组织体制作为依存变量，分析引致其变化的解释变量，寻找内部审计组织体制的规律；二是分析内部审计组织体制的形成路径，多种形成路径也会导致内部审计组织体制多样化。相对来说，前者需要搞清楚影响内部审计组织体制的主要因素，后者则不需要。就内部审计目标的发展水准和研究状况来说，后者更具有可行性。

（一）内部审计组织体制的概念及类型

对于大型组织来说，其内部就有多个层级的委托关系，内部审计应该设置在哪些层级？如果多个层级都设置了内部审计机构，不同层级的内部审计之间是什么关系？这些都是大型组织在构建内部审计制度时要考虑的重要问题。所以，内部审计组织体制是指不同层级的内部审计机构之间的关系，具体包括两个维度，第一，对于总部的内部审计机构来说，与其领导体制没有关系，但是，对于下属单位的内部审计机构来说，这事实上就是其领导体制，即下属单位的内部审计机构是归上级单位的内部审计机构领导，还是归本单位的管理层来领导，所以，对于这些单位来说，领导体制与组织体制合二为一了。第二，内部审计组织体制还有另外一个问题，即使下属单位不设置内部审计机构，所有的内部审计机构都归总部领导，内部审计组织还有个层级设计问题，是按组织层级来设计内部审计层级，还是内部审计组织层级小于委托层级，都是可以考虑的方案。

对于上述两个维度的不同选择，内部审计组织体制就出现了多种类型，归纳起来，其基本类型如表1所示。

垂直管理/分散办公组织体制下，各下属领导不设置内部审计机构，总部统一设置内部审计机构，但是，总部的这个内部审计机构并不是都在总部办公，而是有一部分作为派出机构，设置在总部所在地之外，并对该区域行使审计职能。

垂直管理/集中办公组织体制下，各下属单位不设置内部审计机构，总部统一设置内部审计机构，并且所有的内部审计人员都集中在总部所在地，对于非总部所在地的内部单位，只是在审计时派出审计组，并不在这些区域设置派出机构。

分级管理组织体制是按内部组织层级分别设置内部审计机构，向本组织层级领导负责，上一层级的内部审计机构对下一层级的内部机构没有直接领导权。

双重管理组织体制同样是按内部组织层级分别设置内部审计机构，但是，每一层级的内部审计机构有两个领导，一是本组织层级的领导，二是上一层级的内部审计机构。

一些文献分析了内部审计不同组织体制的利弊，基本结论是，各种组织体制都各有利弊，但是，相对而言，垂直管理组织体制（包括分散公办和集中公办）是最优体制。从现实来看，大型组织内部审计都在往这个方向发展[3-6]。

（二）内部审计组织体制的形成路径――内部审计组织体制多样化的原因

既然垂直管理组织体制是最好的体制，为什么现实生活中的内部审计组织体制会多样化呢？笔者认为，内部审计组织形成的多种路径是其中的重要原因。

一般来说，内部审计组织体制的形成路径主要有理性思考路径和锚定路径两类，这两类不同的路径，是内部审计组织体制多样化的重要原因。

理性思考路径是指在选择内部审计组织体制时，首先考虑影响内部审计组织体制效果的各相关因素，分析这些相关因素对内部审计组织体制效果的影响；在此基础上，对于多种可能的内部审计组织体制进行权衡；最终选择目前环境下最适宜的审计组织体制。例如，一些大型组织原来的内部审计组织体制是分级管理，后来发现，这种组织体制的效果并不好，总部之外的各层级审计机构，独立性和权威性都有欠缺；同时，不同层级之间的内部审计资源难以整合，甚至出现内部审计资源短缺与闲置并存。为了解决分级管理组织体制的上述问题，一些单位调整了内部审计组织体制，将分级管理体制改为垂直管理体制。这种组织体制的调整，无疑是理性思考的结果，所以，属于理性思考路径。

锚定是指决策者在没有把握的情况下，通常利用某个参照点或锚（Anchor）来降低模糊性，然后再通过一定的调整做出最后的决策。其逻辑过程是，首先选择一个参照c或锚，然后以参照点或锚进行调整，在此基础上做出决策。在最终结果中，锚定作用大于调整作用[12]，简单地说，锚定就是对他人的模仿，模仿中也打算做些改变，但是，最终的结果还是模仿起主导作用。内部审计组织体制形成的锚定路径是按锚定方式来选择内部审计组织体制。这个路径的逻辑步骤是，首先选择一个单位的内部审计组织体制作为参照点，一般来说，这个参照单位会与本单位具有一定的可比性，例如，同一地区、同一行业、同一性质等，都可能成为参照单位的选择标准；在此基础上，考虑本单位的新信息对内部审计组织体制的影响，这里的新信息就是本单位与参照单位不同，并且对内部审计组织体制还有重要影响的因素。决策者需要找到这些因素，并分析清楚这些因素对内部组织体制的影响。如果确实找到了这些因素，并且分析清楚了这些因素对内部审计组织体制的影响，则最终选择的内部审计组织体制可能不同于参照单位的内部审计组织体制。但是，一般来说，选择锚定路径的主要原因是决策者没有把握，也就是决策者并没有搞清楚影响内部审计组织体制的因素，所以，对于本单位的新信息――也就是影响内部审计组织体制的额外因素，可能难以确认，即使找到一些本单位与参照单位的差异，也难以确定这些差异对内部审计组织体制的影响。最终的结果是，本单位的内部审计组织体制基本模仿参照单位。锚定路径选择内部审计组织体制是否适宜，其关键因素是参照单位的选择，如果选择不合适，则内部审计组织体制可能也不合适。

由于内部审计组织体制的形成路径包括理性思考路径和锚定路径，所以，内部审计组织体制呈现多样化。

（三）内部审计不同组织体制的效果――内部审计组织体制对独立性、权威性和资源整合的影响

内部审计组织体制多样化，不同组织体制的效果如何衡量呢？笔者认为，可以从内部审计独立性、权威性和资源整合三个维度来衡量。独立性虽然表现为多个方面，但是，最重要的方面是独立于审计客体，审计工作不受审计客体的影响。在分级管理体制下，各层级的内部审计归属本组织层级领导，这种情形下，对本组织层级的领导就不具有独立性；在双重管理体制下，某一层级的内部审计还要接受上级内部审计机构的领导，这一定程度上提升了内部审计的独立性，但是，本组织层级的领导同样对内部审计具有领导权，所以，这种独立性是有限的；在垂直管理体制下，内部审计独立于所有内部单位的领导层，独立性最强。也许有人会认为，在分级管理体制和双重管理体制下，每个层级的内部审计对于它所拟审计的客体来说，还是具有独立性的，事实确实如此。但是，在这两种组织体制下，每个组织层级的领导都由上级审计机构来审计，本层级的内部审计对本层级的领导不具有独立性，而在垂直管理体制下，所有的内部审计对所有的内部单位领导都具有独立性，所以，从内部审计作为一个整体，在垂直管理体制下，其独立性是提升了。

权威性是指各管理层级对内部审计结论和建议的重视程度，也就是管理层根据内部审计发现或建议而采取行动的动力和压力。一般来说，理性人对于上级意见的重视程度会高于对下级意见的重视程度。在分级管理体制下，各级内部审计组织提出的结论和建议，对于其所在的管理层级来说，是下级提出的结论和建议，管理层不一定重视；在双重管理体制下，审计结论和建议已经含有一定程度的上级意味，但是，毕竟本管理层级对内部审计机构还具有领导权，所以，这种重视程度还会有所折扣；在垂直管理体制下，内部审计机构的结论和建议，对于各内部单位来说，都上级的结论和建议，各管理层级的重视程度会显著高于其他两种组织体制。

内部审计资源整合是指不同层级的内部审计资源能否统一协调地使用，例如，各层级的内部审计工作计划能否协调统一、各层级的内部审计人员能否融通地使用等。在分级管理体制下，各层级的内部审计机构基本上是各自围绕本单位的组织目标来开展工作，审计资源整合较为困难；在双重管理体制下，由于上级内部审计机构对下级内部审计机构在业务上具有一定的领导权，审计资源整合有一定的可能性，但是，本级管理层对内部审计具有更大的领导权，所以，这种审计资源整合也是有限的；在垂直管理体制下，内部审计工作计划统一安排、内部审计人员统一任用，所以，审计资源整合可能性最大。

以上分析的不同内部审计组织体制的效果，归纳起来如表2所示。总体来说，垂直管理体制是效果最好的体制①。

四、例证分析

本文在厘清内部审计组织体制概念和类型的基础上，分析了内部审计组织体制的形成路径及不同组织体制的效果，基本结论是，在多种组织体制中，垂直管理体制是效果最好的体制。下面，来看看现实世界中的内部审计组织体制是否符合本文的理论预期，以一定程度上验证本文提出的理论框架。

近年来，我国商业银行股份制改造较多，不少的商业银行还成为上市公司，在这个过程中，其内部审计组织w制也得到了优化，表3是主要商业银行的内部审计组织体制。

表3的资料显示，我国各大商业银行的内部审计，无一例外地采用了垂直管理体制。事实上，我国不少中央企业的内部审计也实行垂直管理体制。例如，中国联通、中国烟草实行垂直管理/派驻制，中国石油实行垂直管理/审计中心制[5]，国务院国有资产监督管理委员会也要求中央企业内部审计组织体制要从分散管理向集中管理转变[13]。上述事例表明，垂直管理体制是我国大型企业内部审计组织体制的发展方向，这与本文的理论预期相一致。

五、结论和启示

内部审计组织体制是内部审计制度建构的重要问题，不同的选择会影响内部审计主体的独立性、权威性，并影响不同层级的内部审计资源整合，最终会决定内部审计制度的效率和效果。本文在进一步厘清内部审计领导体制类型的基础上，提出一个关于内部审计组织体制的形成路径及效果的理论框架，并用这个理论框架来分析内部审计组织体制的若干例证。

内部审计组织体制是指不同层级的内部审计机构之间的关系，具体包括两个维度，第一，下属单位的内部审计机构是归上级单位的内部审计机构领导，还是归本单位的管理层来领导；第二，内部审计组织层级设计问题。上述两个维度组合起来，形成四种内部审计组织体制：分级管理体制、双重管理体制、垂直管理/分散办公体制、垂直管理/集中办公体制。垂直管理/分散办公组织体制下，所有内部审计机构由总部统一设置，并在非总部所有地设立派驻或分支机构；垂直管理/集中办公组织体制下，所有内部审计机构由总部统一设置，并且不设立派驻或分支机构；分级管理组织体制是按内部组织层级分别设置内部审计机构，向本组织层级领导负责；双重管理组织体制同样是按内部组织层级分别设置内部审计机构，每一层级的内部审计机构同时向本组织层级的领导及上一层级的内部审计机构负责。

内部审计组织体制的形成路径主要有理性思考路径和锚定路径两类，理性思考路径是指在选择内部审计组织体制时，基于理性分析之后做出选择；锚定路径是按锚定方式来选择内部审计组织体制，也就是参照他人的内部审计组织体制来确定本单位的体制。上述两种路径也是内部审计组织体制多样化的重要原因。

内部审计组织体制的效果体现在独立性、权威性和资源整合三个维度，根据这三个维度，垂直管理是效果最好的体制。

从现实来看，垂直管理体制已经成为我国大型企业内部审计组织体制的发展方向，这与本文的理论预期相一致。

本文的研究启示我们，选择内部审计组织体制要慎重，不恰当的组织体制可能导致内部审计独立性、权威性及资源整合受到负面影响，进而影响内部审计的效率效果。从理论逻辑及现实发展来看，垂直管理体制效果是最好的。然而，这只是从独立性、权威性和资源整合三个维度来衡量的体制效果，如果从另外的维度来考虑，未必是这样的结论。所以，决策者首先要考虑是否还存在其他的重要维度，如果存在，则可能得出不同的选择。但是，就选择方式来说，是基于不同体制的效果评价。

【参考文献】

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[3] 袁敏.2005―2007内部审计先进单位――走有兴业特色的内部审计之路[J].中国内部审计，2009（3）：30-31.

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[6] 尹维，张彦军.德系企业集团内部审计实证分析[J].中国内部审计，2013（9）：48-56.

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[11] 高强，张旭丽，王春芝.目前国有企业内部审计模式的优劣分析及完善建议――以HL公司为例[J].西部经济管理论坛，2014（3）：41-45.

篇5

我国民营企业内部审计制度的发展轨迹大致可以分为两个阶段——内部审计制度形成阶段和内部审计机构独立设置阶段。20世纪80年代，内部审计制度逐步在我国民营企业内部形成。在这一时期，沿海地区的一些较为优秀的民营企业初具规模，企业在发展过程中逐步意识到有必要借助内部审计制度提高企业经营管理的效率和效果，改善公司治理结构，这也是我国民营企业现代企业制度开始形成的阶段。这一时期的内部审计制度主要是针对财务会计领域的审核，其目的是对企业会计系统查错防弊，保证企业资产的安全性。

一般认为，内部审计机构独立设置阶段始于1992年，其标志是浙江省政府扶助上规模的民营企业进行股份制改造，在公司治理结构首次独立设置内部审计机构。这一时期的民营企业较上一阶段取得了更大的发展，这对企业的管理方式提出了更大挑战，以审核为主要手段的内部审计已经不能满足企业发展的需求，独立的内部审计机构应运而生。这一时期的内部审计开始借鉴国外内部审计的经验，虽然仍然集中于财务审计领域，但开始逐步向内部控制的方向发展。管理层开始重视内部审计的作用，内部审计部门开始在企业内部具有的独立性地位。随着我国推出内部审计相关法律法规用于指导我国内部审计实务，民营企业内部审计制度开始注重规范性建设，计算机审计和企业信息系统审计等新的内部审计理念开始出现和实施。

二、我国民营企业内部审计实务的现实困境

内部审计制度在我国出现已二十多年，我国民营企业内部审计制度也取得了非常大的发展。但从整体实施效果看，民营企业内部审计实务还存在诸多问题。

（一）民营企业内部审计机构名不符实 由于我国相关法律法规并未明确规定民营企业是否应设立内部审计制度及内部审计机构的工作方式等问题，因此，民营企业内部审计制度的完善情况良莠不齐。部分优秀民营企业非常重视内部审计的作用，因而，内部审计制度相对来说比较完善。但大部分民营企业对内部审计的认识仍局限在上文所述的第一阶段，内部审计的主要职能是针对财务会计的查错防弊，内部审计不能服务于内部控制制度，更不能为改善企业经营管理提供决策建议。同时，由于民营企业的家族管理模式，导致内部审计的阻力较大，内部审计部门形同虚设。综上，由于内部审计的职能定位、工作目标以及工作环境等原因，民营企业内部审计机构名不符实，难以发挥作用。

（二）民营企业内部审计领导责任制缺位 国际经验普遍认为，内部控制制度的首要责任人是董事会，因此，内部审计制度的首要责任人应该是董事会。然而，在内部审计实务中，由于领导责任制的缺位，内部审计缺乏内部动力。内部审计机构强调机构的独立性，内部审计机构出具的报告应当直接呈交董事会。如果内部审计机构的领导机构是管理层、财务部门或者其他职能部门，其独立性必然得不到保证，其出具的内部审计报告也缺乏独立性和公允性。

（三）家族管理模式和内审人员执业能力的制约 采用家族管理模式的民营企业往往会选择家族成员作为内审机构的负责人，这种现象不利于内审机构的人才选聘和培养，导致内审人员执业能力较差。家族化管理的内部审计机构也缺乏独立性，内部审计制度不敌公司内部的亲情，因而，内部审计工作难以顺利进行。

三、基于股东价值的民营企业内部审计体制重构

对于当前我国民营企业内部审计的特点和其内部审计实务的现实困境，本文从股东价值这一视角来对民营企业内部审计体制进行重构。本文认为，需要坚持在股东价值驱动下来加强的民营企业公司的内部审计。首先，公司治理模式的构建必须基于股东的意志和意愿，基于民营公司大多是股份制的现状，如何通过完善公司的内部审计工作，以便实现股东的最大权益和股东价值，是每个民营企业的审计机构应该考虑的问题。其次，通过内部审计，实现股东价值和公司价值的同步提升，不断增加企业的价值和股东的财富。在这一背景下，笔者认为需要从组织制度建设和人才建设两个维度来对改革重构民营企业的内部审计体系。

（一）加强民营企业内部审计的组织制度建设 影响内审工作效率和效能的是内审机构的独立性和权威性。所以，为了提高企业内部审计工作的质量和效率，必须要加强企业内部审计方面的组织制度建设，使得内部审计工作进展更加规范和科学。结合我国民营企业的现状，民营企业在建立内部审计机构时，可以考虑采用以下几种模式：

（1）基于企业股东大会主导下的内部审计。在股份制公司中，企业的所有者和经营者是分开的，经营者和所有者追求的价值目标不是完全相同的，有时候甚至会出现偏离，经营者的公司治理活动可能会损害所有者和企业的利益，存在道德风险。那么，企业股东通过内部审计工作维护其权益，保障其利益不受损害是一种明智的选择。在股东大会主导下的内部审计治理制度，可以发挥公司董事会、监事会的作用，对公司的财务、绩效等方面进行领导和监督，通过股东大会报告的形式，及时了解公司经营的状况，以便做出及时反映。

篇6

[关键词]系统论；系统审计；建设项目；投资审计

[中图分类号]F239．1　[文献标识码]A　[文章编号]1003―3890(2007)03―0051―04

改革开放以来，各级政府不断加大投资力度，对扩大内需、拉动国民经济增长、保持经济的持续快速发展发挥了重要作用。但是，投资领域也暴露出一些不容忽视的问题。突出表现为建设市场秩序不规范，法制不健全，缺乏规范投资经济运行的法规、标准；投资建设管理制度不完善，内部缺乏控制，外部监管不力；投资管理体制不适应经济发展，缺乏有效的投资责任和风险约束机制；投资绩效不理想，效益差、效率低。面对这些问题，传统的审计方式已难以适应此项审计工作的要求，新的审计实践呼唤着新的审计理念。

一、系统审计理念的提出

(一)系统论的基本思想

作为现代系统论的基本思想最初是由奥地利生物学家贝塔朗菲(L.Von.Bertalanffy)提出的，确立这门科学学术地位的是1968年贝塔朗菲出版的专著：《一般系统理论――基础、发展和应用》(《General System Theory;Foundations,Development,Applications》)，该书被公认为是这门学科的代表作。系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象当作一个系统，从整体上分析系统组成要素、各个要素之间的关系以及系统的结构和功能，还有系统、组成要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，根据分析的结果来调整系统的结构和各要素的关系，使系统达到优化目标。系统论认为，整体性、联系性，层次结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。这些既是系统论所具有的基本思想观点，也是系统方法的基本原则，表现了系统论不仅是反映客观规律的科学理论，也具有科学方法论的含义。系统论的出现，使人类的思维方式发生了深刻的变化。以往研究问题一般是把事物分解成若干部分抽象出最简单的因素来，然后再以部分的性质去说明复杂事物。在现代科学的整体化和高度综合化发展的趋势下，在人类面临许多规模巨大、关系复杂、参数众多的复杂问题面前，传统分析方法就显得束手无策，系统分析方法却能站在时代前列，高屋建瓴，综观全局，为现代复杂问题提供有效的思维方式。

(二)传统审计向系统审计的进化

在步入21世纪的今天，审计机关面临着新环境的挑战，要适应这种环境，也必须有相应的理论和技术方法的进化，即由传统审计向系统审计的进化。传统审计的思维方式是：“部分整体”。传统审计总是先分析对象的各个部分，然后再综合为整体。系统审计是指在系统科学和信息技术支持下的审计理论方法，表明一种审计理念。系统审计思维方法不同于传统审计之处在于它的思维方式是：整体部分，其程序是：综合分析综合。它不仅着眼于个别要素的优劣，而且利用了要素之间的相互关系，观察和判断系统整体的性能。要素和系统不是一种简单的线性因果关系，系统的整体性能不单是取决于组成系统的要素，而且还有要素之间的相互作用。系统审计方法正是在要素之间相互作用的关系中进行分析和综合，从而能正确地认识审计对象的整体性能。

二、在建设项目投资审计中运用系统审计的必要性分析

(一)运用系统审计可以更好地适应建设项目经济活动特点的客观需要

建设项目经济活动，从开始到结束可以划分为若干个阶段，形成项目的整个生命期。不同的项目可以划分为不同的阶段，但大多数项目的建设期都可以归纳为启动、规划、实施、结尾等阶段，各阶段的资源投入也有相似的模式，即开始投入较低，尔后逐步增高，接近结束时迅速降低。每个项目阶段都以它的某种可交付成果的完成为标志，例如，建设项目的启动决策阶段要交付可行性研究报告；规划准备阶段要交付设计概算、工程招投标文件；实施阶段要交付工程进度、质量报告；竣工结尾阶段要交付竣工验收报告和竣工决算报告等。建设项目前一阶段的可交付成果经批准后才可以进行项目后一阶段的规划和实施。前一阶段的可交付成果对后一阶段具有指导性和约束性，后一阶段的实施是对前一阶段制定的目标和规划的深化，如此运行直至项目竣工。建设项目经济活动的这种特点，决定了建设项目投资审计不能只局限于对某一个阶段及其可交付成果的审计，而是应该运用系统审计的方法，把建设项目经济活动的整个过程作为一个整体来把握，通过对决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理、概预算等与建设项目有关的各项管理活动，以及对项目财务收支等有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，才能全面完整地评价建设项目，达到促进投资决策优化、改善项目管理水平，提高投资和经营效益的目标。

(二)运用系统审计是规范建设市场秩序、加强对建设项目权力制约和监督的需要

在建设项目投资领域存在的问题中，建设市场秩序不规范，在工程管理、招投标和设计、施工、监理中出现腐败现象的违法违规问题比较突出；对权力的制约和监督不力，审批不严，导致决策不科学、不民主、不合理或错误决策造成不少项目低效、无效甚至失败等严重损失浪费的问题；投资体制不适应市场经济发展的要求，目前主要实行的是审批制，审批的内容既包括政府投资，也包括企业行为，既包括国内投资，又包括国外投资，在全国范围内实行审批制，缺乏有效的投资责任和风险约束机制；建设项目管理不完善，责任意识淡薄，重建设，轻管理，行政权力直接介入工程建设项目的实施，产生权力寻租和投资黑洞。系统审计可以很好地填补这一真空地带，使各级权力机构和部门树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持按科学规律办事，这也是提高政府执政能力的有效保证措施之一。因此，投资审计人员应该从传统的固定资产投资审计，向以机制为中心，注重解决对权力的制约和监督、解决体制不适应、解决法规不健全、解决管理不完善等宏观管理方面问题的系统审计转变，这是在新形势下提高审计能力、强化审计监督的一个必然选择。

(三)运用系统审计是建设项目投资审计发展的必然要求

2001年8月1日，国家审计署颁布实施了《审计机关国家建设项目审计准则》(审计署第3号令)。本准则第4条规定：“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况进行审计监督。”然而由于受诸多因素的制约，前些年基层审计机关对建设项目审计的重心主要放在“合法性和真实性”层面，将建设项目审计的内容局限在工程造价控制和竣工决算审计方面，效益性审计的功能没有得到很好

地发挥，不能完整地反映建设项目经济活动的整体运行情况和投资效益情况。2003年，审计署在全国固定资产投资审计培训班上提出“中国特色的绩效审计应当在投资领域率先探索，率先实践，率先出成果”，这表明建设项目绩效审计将成为中国今后一个时期内建设项目投资审计的重心和未来投资审计发展的主流趋势。从基本建设投资效益影响的分布看，其影响力不仅贯穿于国民经济各部门，而且也体现在建设项目投资活动全过程。因此投资审计人员应该运用系统论的思想方法，确定建设项目投资审计的目标和重点，将建设程序审计、项目资金审计和工程造价控制审计、竣工决算审计和投资效益评价有机结合起来，重点抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果等环节，通过评价建设项目的经济性、效率性和效果性来完整反映建设项目的整体运行情况和投资效益情况，并逐步解决中国基本建设投资过程中存在的问题。

三、系统审计在建设项目投资审计中的运用

(一)整体把握建设项目的各个环节

建设项目的基本程序可分为投资决策、项目准备、建设实施、竣工使用四个阶段，这四个阶段的可交付成果的表现方式不同，确定系统审计的内容应有所不同。

1．投资决策阶段。这一阶段的主要目的是以分析投资项目的合理必要性和可行性为基础，通过决策过程选择达到投资项目目标的最优方案，该最优方案就是本阶段可交付的成果。最优方案的选择过程，事实上是指标的选择、测算、评价的过程，因此，该阶段系统审计的主要内容应该是对决策指标的选择、测算和评价进行审核和复核，包括所选择的指标体系的适当性(是否符合该投资项目的项目目标要求)，指标测算数据来源的可靠性，指标计算和评价方法的科学性等。

2．项目准备阶段。这一阶段的主要目的是落实项目资金来源和建设投资计划，进行地质勘察，根据批准的初步设计和设计总概算，进一步做好技术设计和施工图设计，通过招投标的方式选择最佳施工单位和设备供应商。这个阶段系统审计的主要内容应该是审查资金来源的真实性和资金到位的及时性，勘察设计的合理性和合规性以及招投标过程的真实性和合法性等。

3．建设实施阶段。这一阶段的主要目的是以经过选择的最优方案为基础，按照方案所规定的设计规模、投资标准、工程进度、质量、成本对该项目进行实施，以实现项目的预期目标和效果。该阶段的可交付成果主要表现为对规模、标准、进度、质量和成本造价的控制程度，所以，该阶段的系统审计内容也应该是最优方案执行过程中上述诸要素的控制程度和效果，其中包括有关内部控制的健全、有效程度。

4．竣工使用阶段。这一阶段是建设项目完成的最后一步，是全面考核建设工程的成果，按照验收规定和设计文件对竣工工程进行验收、移交，编制竣工决算，处理剩余物质，结束全部建设工作。在这个阶段的审计中，除了进行竣工决算审计，还应该将实际产生的项目效果与已经确定的项目目标进行比较，以确认既定项目目标的实现程度。如果两者之间存在差异，应分析这种差异的产生原因，明确责任和采取必要措施。通过对建设项目经济活动的整体把握和综合分析各阶段的审计内容和评价标准，以达到对建设项目评价更加全面完整，反映问题更加客观彻底，提出建议更加具有建设性和可操作性。

(二)建设项目系统审计在审计内容上应该区分为合规性审计和效益评价两个层面

合规性审计的内容包括：投资是否符合国家的产业政策；项目的各项手续是否完备；资金来源是否正当；资金使用是否合规合理；设计施工是否符合规范。投资效益评价包括：项目决策论证的充分性；行业投资的相关性、配套性以及资源开发的利用性；项目选址的合理性；资金筹集的可靠性；技术经济先进性；资金使用的有效性；经济责任的联系性。其评价内容可以具体分为微观和宏观两个层面。

1．微观层次效益审计包括建设效果、预算效益审计、预算执行效益审计和竣工决算及运营效益审计。(1)建设效果审计的主要内容是建设内容、规模、标准和概算投资等完成情况，建设工期情况，工程质量及项目运行情况，建设安全情况，建成生产能力及生产情况等。(2)预算效益审计的主要内容是前期项目管理、决策、筹资、预算、招标投标、合同订立、项目法人责任制、内控制度的建立、前期财务收支情况。(3)预算执行效益审计的主要内容是建设实施期的成本、进度、管理和安全的有效控制情况，包括工程结算、建设成本、施工安全、建设工期和进度、设备材料采购、物资管理、合同管理、监理管理、技术经济资料管理、会计核算和财务管理等。(4)竣工决算及运营效益审计包括建设期和运营期两个方面，主要内容除上述预算和预算执行效益审计内容外，还包括投资财务决算情况、交付使用资产情况、项目运行情况、建成新增生产能力情况、达产达标情况、生产经营情况、投资回报情况和债务偿还情况等。

2．宏观层次效益审计包括经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计。(1)经济效益审计的主要内容有：符合国家当前产业政策和生产力合理布局情况；符合地方经济发展情况；对国民经济增长的贡献情况；对国家和地方财政收入增长的贡献情况；对促进和带动相关产业发展情况等。(2)社会效益审计的主要内容是建设项目对社会发展目标的贡献和影响，如：加强和完善地方基础设施的建设情况；改善投资环境，促进增加就业机会情况；健全地方总体功能，为地方经济发展和社会进步提供必要的条件情况；促进人的全面发展、素质提高和社会文明情况；促进地方树立良好形象和塑造诚信情况等。(3)环境效益审计的主要内容是建设项目对自然环境与生态环境的贡献和影响，如：“三废处理”和美化环境情况；治理和预防污染情况；促进当地社会经济可持续发展情况；促进环境资源的再生和可持续利用情况；改善人居环境和生活空间，促进人民生活质量提高情况等。

四、目前在建设项目中运用系统审计所面临的困难与对策

1．建设项目投资领域法制不健全。要求建设项目审批的规定很多，但是真正规范市场运作的标准，规范投资行为、投资主体、投资运行的法规和标准比较欠缺；现行的工程管理制度与相关法律、法规还有许多不完善的地方，有些法律法规互不衔接，有些条款甚至互相“打架”，使建设工程领域的各种“蛀虫”仍有漏洞可钻；相关职能部门对建设项目监督职能交叉，审计法与合同法以及其他法律、法规、规章之间存在不一致之处，缺乏对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度，使得审计工作的应有作用难以有效发挥。因此，当前应逐步健全法律法规，明确职责，使审计工作能够依法审计，最大限度地发挥监督、评价、促进的功能。

2．审计人员的知识结构还不能完全满足系统审计工作的要求。建设项目系统审计要站在国家宏观政策的高度，不仅查处项目本身的违纪违规问题，更要关注项目的投资效益，促使项目法人讲求质量和效益的统一，为实现可持续发展提供保证。这就要求审计人员具备宏观经济学、财会、工程、信息技术等相关知识，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。因此，一方面应加强人才培养，不断提高其政策理论和业务水平，造就一支建设项目投资审计骨干队伍；另一方面可以聘请一些外部专家作为顾问或短期工作人员参与项目审计，甚至可以将一些项目交给社会组织承担，这样既可以提高审计效率，又解决了专业人员不足的矛盾。

3．系统审计的理论研究相对滞后。目前系统审计在审计工作实践中已进行了探索、尝试，对系统审计的方法、内容也有了一定的认识，但尚未形成系统的理论与规范的操作程序，审计人员没有现成的模式可以参照和效仿。因此，审计人员在项目审计过程中，要发挥主观能动性，创新工作思路，大胆探索，积极思考，在审计实践中探索系统审计的规律，改进系统审计的方法，总结系统审计的经验，丰富、完善系统审计的理论，不断推进建设项目投资审计的发展。

[收稿日期]2006―12―08

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一、审计工作目标――提高资金使用效益和维护国有资产安全完整

在部门预算执行审计工作中力求做到“把握总体、突出重点、提升层次”。把握总体是建立在摸清被审计单位家底的基础上，家底清，才能心中有数。突出重点体现在两个方面，一是资金管理的模式、运转的规律；二是内部控制制度的建立及执行情况。有些问题看似体制、机制问题，实为管理问题。审计思路上改变以往习惯于就账查账、就事论事、就问题查问题和缺乏系统地看问题、从全局和更高层次分析研究问题不够的方式，努力做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”。我们在审计中逐步做到财务审计和绩效审计并重，逐步向管理方面、向效益方面深入和发展。目前，审计的高层次往往体现在进行宏观面的总结，从管理层面上提出问题和解决途径。如在2004年对司法系统的经济责任审计中我们对所有项目中实际上都是采用效益（绩效）审计的方式方法，在上报省委组织部的汇总材料中总结了司法系统管理上存在十一个方面的普遍性的、倾向性的问题。通过审计促进被审计单位健全内控制度，重点关注管理中存在的问题，促进被审计单位对审计发现的问题及时整改落实，提高管理水平，提高资金使用效益。为此得到省委组织部等有关部门的好评。

维护国有资产安全完整和提高资金使用效益是审计部门的职责和目标，同时，也是被审计单位的职责和目标。围绕这一目标，通过审计工作与被审计单位不断交流和沟通，致力于将审计部门的目标和被审计单位的目标二者逐步趋向一致，形成共同的理念，形成共同的行为方式，达到最终规范的共同目的。

二、审计理念――突出管理绩效分析和深入剖析资金支出效益

随着我国财政体制的不断改革和完善，必须通过审计监督促进加强预算管理，不断提高财政资金使用效益，降低过高的行政成本，制约权力滥用。首先，把财政财务收支的真实合法性审计与效益性审计有机结合起来。真实合法是审计的前提和基础，效益性是审计的关键和评价的核心标准。因此，支出的真实合法性、支出结构的合理性和支出的管理控制是预算审计的主要内容。审计必须体现再监督职能，坚持从收支审计并重转为以审计支出的管理和效益为中心，跟踪资金使用全过程，支出的管理水平体现在最终的支出效益上。只有深化支出效益审计，审计工作才能在促进改革上进一步有所作为。近年审计发现一些部门和单位，用各种方式将资金转移到下属单位，在下属单位列收列支，致使经费支出不真实不完整；在支出的管理控制上存在重形式轻实效的问题，往往表面上有一套较全面的内部控制制度，但实际并未完全按制度执行，有钱就用、不讲究行政成本的问题比较普遍。

效益审计是现代审计的特色，是科学管理的要求，是和谐发展的需要。我们将效益审计的理念，贯穿于各个审计项目始终，贯穿于审计实施全过程。近几年审计揭示了一些单位重视形象工程，忽视实际效果；重视经费争取，忽视资金使用；重视项目投资，忽视管理程序等倾向性问题，突出审计当前财政资金支出效益不高、使用分散，以及其他影响经济、财政发展等方面的问题，促进财政资金使用效益的不断提高。如2005年在对全省交警系统基建经费管理和使用效果审计调查中，揭示了潜在浪费资金、闲置资金、截留挪用资金、统一配置设备实际使用效果不佳等问题。正是因为我们把效益作为审计的出发点和落脚点，专项审计报告中提出的问题及建议得到了省主要领导的肯定。也得到被审计单位的重视和认同，审计报告网上公告，相关问题一一得到整改，取得了良好的审计效果。

三、审计方式方法――围绕管理绩效分析灵活运用专项审计调查和计算机辅助审计

首先，围绕绩效审计分析这一中心，审计中重视沿着财政资金走向，灵活运用专项审计调查方式，按照财政资金支出到哪里就调查到哪里的原则，将预算内和预算外资金、一级单位和二三级单位联系起来审计和调查，善于从中发现具有普遍性、典型性和涉及老百姓切身利益方面的政府管理方面等问题。如近几年我们对交警系统的预算执行审计中车购税征管问题、机动车安全检测、机动车驾驶员的管理问题。虽然审计工作量增大，但拓展了审计的深度，扩大了审计覆盖面，开阔了审计思路。通过深入审计调查，能充分揭示一级预算单位在预算执行过程中违纪行为或一级预算单位决策不当和管理不到位造成二三级单位不断发生违规现象等问题，审计人员对部门的预算执行情况有了更深入、更综合、更全面、更客观的了解和评价，降低了审计风险，同时为分析提炼和提出符合实际的审计建议提供了更扎实客观的依据，审计意见和建议更有针对性和更具操作性。

另外，在审计中积极运用计算机辅助手段，提高审计效率和发现问题的能力。特别是对被审计单位业务电子数据的采集以及业务数据与财务数据的关联审计，通过业务数据与财务数据的对比分析，发现管理环节的缺陷和不足。如去年的全省交警预算执行审计（该项目获审计署AO软件应用实例评选一等奖）在对各地市、县的延伸审计工作中，根据全省交警系统使用同一软件的情况，建立统一的数据导入模板，要求被审计单位报送财务和管理业务备份数据，利用计算机辅助审计，高效、准确地完成了对11个市、90多个县交警部门的审计和某些管理事项的审计调查工作，发现滞留和流失财政收入反映出的深层次管理控制等问题。计算机辅助审计使得审计范围覆盖面更广，对被审计单位管理绩效方面的数据统计和分析更严谨、更科学，审计调查的数据更加准确和具有说服力，可以完成手工审计无法或很难在规定时间内完成的工作，提高了审计效率和审计深度，从而在重要的基础保证上提高了审计质量。

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1.内部审计质量控制制度不健全。内部审计质量评价和控制体系、责任追究制度、考核奖励机制尚不健全,审计质量评价缺乏统一的量化标准,考核制度难以得到真正落实,内部审计人员的质量控制责任意识比较淡薄。

2.审前准备工作不充分。审计计划不够科学,带有一定的盲目性、随意性,审计覆盖面不够;审前调查不充分,对重要性水平和审计风险未进行初步评估;审计方案制定简单,审计重点不突出,对审计工作缺乏指导作用。

3.审计手段较简单。审计方式方法单一、不科学,对内部控制制度测试不重视,抓不住审计重点,凭经验泛泛而审,对问题查不深、查不透,浪费时间和人力。

4.审计工作标准不高。审计取证方式单一,取证有一定的盲目性,证据的充分性有余,相关性不足;审计工作底稿定性、引规、处理不准确,三级复核制度流于形式;审计建议缺乏针对性、可行性;审计报告的质量和水平不高;审计决定和结论执行不到位;审计问题缺乏深层次的剖析,审计成果利用不到位。

5.审计人员素质不高。一是审计人员敬业精神、责任心不强;二是审计人员业务水平不高。

二、提高审计质量的措施

(一)重视职业能力培训,提高审计队伍整体素质

1.建立良好的职业道德规范。强化对内部审计人员的职业道德及相关审计责任教育,督促内部审计人员廉洁自律,树立业务精湛、廉洁高效、团结精干、充满活力的内部审计队伍形象,增强审计人员的事业心和责任感。

2.加强对审计人员的业务培训。由于内部审计业务涉及的知识面广,更新快,内部审计机构必须抓好审计人员的学习和培训,定期或不定期的举办学习班、请专家授课等多种形式组织内部培训;选派审计人员参加国家、省及上级审计机关组织的业务知识培训班,并与兄弟单位加强业务交流;鼓励审计人员利用业余时间加强自学,提高自身业务素质。

3.加强制度建设,塑造审计良好形象。一是建立和完善统筹配置人力资源的良性机制;二是实行审计轮换制;三是建立党风廉政建设监督员制度。

(二)规范内部审计工作程序

严格的审计程序是审计质量保障的重要依托,在审计项目执行的事前、事中、事后的各个阶段,都要严格遵守审计工作程序。从制定审计项目计划、下发审计通知书直至被审计单位整改情况检查,要在调查分析的基础上,制定出严谨规范的工作程序,审计中严格按即定程序、规矩办事,审计过程透明,与被审计单位容易协调,避免人情关系参杂其中,做到审计工作制度化、规范化,有利于审计工作有序进行,达到提高工作效率的目的。

(三)规范内部审计作业程序

1.抓好审计计划的制定。一是突出审计重点,抓好经营业绩、经济责任、建设资金管理使用等常规审计项目,做好审计资源优化配置;二是紧密围绕企业经营管理中的热点、难点,开展审计调查、专项审计等工作,积极参与生产经营过程,改善和加强企业经营管理;三是尝试开展效益审计、风险审计,转变审计思路,丰富和拓展审计内容,最大限度降低管理风险。

2.抓好审计方案的制定。内部审计机构在编制审计实施方案前,应根据审计项目的规模和性质,安排人员对被审计单位的财政财务收支、经营活动等有关情况进行审前调查,在此基础上制订周密的实施方案,明确审计目标,细化审计内容,突出审计重点,确定审计程序和方法,合理安排审计时间和审计力量,明确审计组成员的工作职责。审计组长及部门负责人应对审计实施方案进行审核,确保达到审计目的取得成效。

3.抓好审计实施环节

(1)抓好内部控制制度的测试环节。

(2)抓好审计查证环节。

(3)抓好审计工作底稿编制环节。

4.抓好审计报告环节。审计报告是内部审计活动的最终结果,审计组应对实施阶段取得的审计资料进行分析研究和加工提炼,对被审计单位提出的意见和建议要符合实际,具有针对性和可操作性;对涉及重大问题的审计情况,要随时报告,切实提高报告的针对性和时效性;审计评价中既要反映被审单位存在的问题,也要反映管理中的优点。

5.抓好审计决定整改落实环节。内部审计机构要善于运用审计成果,一是通过综合分析、提炼,查找规章制度上存在的漏洞,从体制机制上提出审计建议,形成汇总报告或专题报告,引起企业领导的重视,规范经营管理;二是紧盯审计决定的整改落实情况,要对被审计单位决定执行和审计建议采纳的情况进行定期回访,检查整改情况,对未落实到位的事项,要求被审计单位写出原因,再次进行批露,继续督促整改,使内部审计真正起到事后监督和事前防范的作用,切实提高经营管理水平。

(四)建立健全内部审计质量控制制度

1.建立审计报告三级复核制 度。建立三级复核制度,要求每一个审计项目的审计报告,按复核程序、复核权限经过审计组长、内部复核组、内部审计机构负责人复核,对审计目标是否达到、审计证据是否充分、审计依据是否可靠等进行确认,严把审计报告质量关,客观、公正、全面、准确的反映问题,控制审计风险。

2.完善审计工作综合考评制度。建立健全审计工作分级负责制度和审计责任追究制度,明确审计各个环节审计人员的负责内容、承担责任事项及责任追究的形式,将审计结果纳入月度审计工作综合考评,激励大家重视审计质量,提高审计质量控制的责任意识。

3.建立审计工作质量互检制度。每年由内部审计机构组织成立检查组,对本级和下级审计部门的部分审计档案,从审计程序的执行、审计文书的应用与规范、审计档案资料的归集三个方面进行检查,提出存在问题和改进意见,起到互相交流、提高审计质量的效果。

4.建立评先选优制度。内部审计机构应坚持每年开展审计先进个人、优秀审计报告、优秀审计项目评选等活动,激励审计人员不断提升审计工作质量。

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关键词：内部审计运行机制

随着我国市场经济的多元化发展、企业规模的迅速膨胀及产权关系的日趋复杂，迫切需要从企业内部建立一套监督和控制机制，以加强企业内部管理。内部审计作为现代企业制度进一步完善的产物，它在强化企业内部受托责任意识，促进企业改善内部管理，提高经营效率，降低和防范经营风险，增强企业的综合竞争力等方面，都发挥着越来越大的作用。根据经济环境的变化，改革我国企业内部审计的管理体制，探索市场经济体制下我国企业内部审计发展的新路子，已成为我们目前不可推卸的责任。

一、企业内部审计和内部审计运行机制

企业内部审计是由企业单位内部设立的专门机构和人员，通过对企业单位内部各种业务和内部控制进行独立的审查和评价，确定其有关经济资料的真实性和正确性、业务活动的合规性和效益性、内部控制的健全性和有效性，其目的在于健全内部控制，改善经营管理，提高经济效益。

内部审计运行机制是指内部审计各要素之间彼此依存、有机结合和自动调节所形成的内在关联和运行方式。从理论上讲，内部审计运行机制是内部审计活动规律的内在表现，是内部审计体制存在并发挥作用的依据。也就是说，企业内部审计的效果好坏主要取决于内部审计的运行机制。因此，内部审计和内部审计运行机制往往是一个问题的两个方面。具体说来，建立内部审计运行机制的必要性在于：

1.是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，企业充分享有生产经营的自，是依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。强化企业自我约束机制是实现企业自主经营的保证，是转换企业经营机制的内在要求。而企业的内部审计是企业自我约束机制的重要内容，加强内部审计监督可以促使企业各部门受托经济责任的履行，可以对企业各部门各单位受托经济责任履行情况进行有效监督，可以避免发生管理失控、核算不实、资产流失、违法乱纪等问题的发生。

2.是健全和完善社会主义法制的客观要求。市场经济是法制经济。市场经济行为要通过法律、法规进行规范。企业及其各部门的一切经营活动都要严格遵守法律、法规。随着企业规模的扩大，经营范围的不断拓宽，分支机构越来越多，经营地点的分散，企业进行管理控制的跨度和难度也就越来越大。在这种情况下，强化执法监督尤为必要。内部审计可以通过评价企业及各部门受托经济责任履行情况，迅速向领号反映，及时进行查处。同时，实行内部审计可以健全对企业内部受托经济责任履行情况的约束，使企业备部门在依法合规的基础上健康发展。

3.是提升企业综合竞争力的客观要求。在市场经济条件下，适者生存、优胜劣汰的客观规律，迫使企业管理当局去研究市场形势，了解市场需求，积极采取措施，向加强管理要效益，向先进生产技术要效益，向调整产品结构要效益，生产更多更好的产品以适应市场的需要。这时，企业各部门对企业管理当局所承担的受托经济责任内容不断扩大。而企业内部审计可以通过对企业所属单位的经济效益审计，促使各单位理全内部控制制度，提高管理水平，改进生产技术，降低生产成本，挖掘内部潜力，更好地履行经济效益的受托经济责任。

二、我国企业内部审计运行机制建立和运行中的问题及分析

内部审计是现代企业管理的重要组成部分，对企业深化改革，为企业的发展壮大起到了激励作用。但在发展进程中日益暴露出一系列的亟待解决的问题。

1、从总体上看，企业内部审计还没有真正成为企业的内在需要。—些企业虽设置了内部审计机构，配备了必要的审计人员．但内部审计制度不健全，任务不经常，业务不规范，因而内部审计的作用未能充分发挥。另外，还有相当一部分企业的领导对开展企业内部审计的必要性缺乏全面的认识，对企业内部审计工作不够重视，只要一精简或合并机构，内部审计机构便首当其冲。因此，从整体上看，企业内部审计还没有真正成为大多数企业的内在需求。

2、内部审计机构设置不合理，隶属关系不清，独立性和权威性不强。目前我国企业设立了健全的内部审计机构的为数相对不多，有的企业虽然设立了内部审计机构，但很不健全，还有少数单位没有设立内部审计机构。在已设立内部审计机构的单位中，只有一半左右的内部审计机构是由董事会或审计委员会领导，其他的或是由副总主管，或是由财务总监主管，内部审计的地位没有得到应有的重视，审计独立性较弱，权威性不够，审计权限受约束，其监督制度形同虚设，导致隶属关系不清，监督不力。

3、内部审计人员配备不全，素质较低，后续教育滞后，难以胜任内部审计工作。根据《国际内部审计师协会内部审计标准说明》规定，内部审计师应具备财务、会计、企业管理、统计、计算机、概率、线性规划、审计、工程、法律等各方面的知识，以保证执业质量。而目前我国企业内部审计人员素质偏低，有会计、审计和管理知识的专业人员较少，有的只掌握某一方面的知识，更有甚者对审计业务一窍不通，难以深层次的发现问题。

4、重视服务监督，轻视服务机制。在当前新形势下，内部审计运行的目的是在于它能够为企业加强内部管理、完善内部控制制度、遵守财经纪律、提高经济效益服务。内审机构是适应企业的内在需要设立的，内部审计人员应根据企业目标，围绕企业的生产经营履行监督职责，更好的为企业服务。但大部分人轻视服务机制，这就失去了建立内部审计机构的意义。

5、提倡企业内部审计以经济效益审计为重点，难以满足企业实际的需要。虽然从国外内部审计发展趋势看，内部审计领域从查错防弊扩大到改进管理、提高经济效益方而来，但我国的内部审计还处在初始阶段，目前我国企业会计信息失真现象较为严重，还不能满足企业实际的需要。内部财务审计是进行经济效益审计的基础，只有内部财务审计搞好了，才有可能开展经济效益审计。随着我国企业内部审计的发展，从长远看，应以经济效益审计为重点，以达到提高企业的经济效益这一企业内部审计的宗旨和最终目标。

三、建立、完善我国企业内部审计运行机制的思路和对策

1、建立与现代企业制度相适应的内部审计模式。在国际上，内部审计机构的隶属关系大体上可分为三种类型：（1）受本单位总会计师或主管财务的副总裁领导；（2）受本单位总裁或总经理领导；（3）受本单位董事会领导。从审计的独立性、有效性来讲，领导层次愈高，愈有保障。我国企业内部审计制度建立较晚，在借鉴国外经验方面不尽一致，出现了以下几种模式：由董事会领导的组织模式、由监事会领导的组织模式、由总经理领导的组织模式和由总经济师领导的组织模式。这几种组织模式各有利弊。比较而言，董事会领导模式，由于它的领导层次较少，地位超脱，相对独立性最强。因此，这种模式应是现代企业中内部审计机构模式的最佳选择。

2、转变企业内部审计人员的观念和工作方式。我国现行企业内部审计的任务仍然是查错防弊和评价分支机构受托经济责任履行的情况。而企业内部审计人员为了查出问题，有时会站在与被审计部门对立的立场上进行审计工作，这不利于内部审计作用的充分发挥。而现代内部审计方式的精髓则是参与性审计，即在整个审计过程中努力与被审人员维持良好的人际关系，与他们讨论审计目标、审计计划和审查中发现的问题，征求他们的意见，共同分析错误和问题的实际及潜在影响并探讨改进的可行性和应采取的措施，从而充当经营管理人员加强内部控制、改善经营管理、实现企业经营目标的热心顾问和有力助手。因此，广大内部审计人员应转变观念和工作方式，不仅要善于发现问题，更要善于提出改进工作的建议，时刻注重为企业管理当局服务，当好他们的参谋和助手，做到彼此目标一致、利益与共，使内部审计工作的开展得到各方面的支持，充分发挥企业内部审计的积极作用。

3、合理确定内部审计工作范围，保证企业正常高效运转。企业内部审计工作内容很多，如定期进行财务收支审计；开展资金使用效果审计；对经济合同的合法性、合规性和效益性进行审计；有计划、有重点地检查分析企业所属各单位、各专业、各环节的经济效益情况，并提出可行性的意见和建议，促进企业内部管理；对企业各经营层次的经营领导者进行定期考核或离任审计；参与经营决策，对重要的经济活动和投资决策提供参谋；定期开展经营风险导向型审计等。只有明确审计工作范围，做好上述工作，才能保证企业正常运营，实现企业经营目标。

4、革新审计方法和手段。审计部门则应当进一步开发和利用审计软件，加大计算机辅助审计的比重。一方面，通过开发和利用风险评估、内部控制状况评价、业务数据分析及标准化的审计底稿等专门的审计软件，使风险评估、数据分析等一系列审计操作实现自动化，提高现场审计的工作效率。另一方面，实行非现场审计与现场审计监督的有效结合，实施对审计对象的连续、动态监控，以保证审计监督的及时性。利用计算机和网络这些手段，建立计算机审计的有效平台，如在企业内部网嵌入审计程序，使计算机能对一些敏感和重要环节实施监控的情况自动记入审计文件，或者利用计算机和网络实施远程实时审计，对所有项目进行跟踪审计。

5、配备具有专业知识的德才兼备的内部审计人员。内部审计工作作为一项政策性、业务性都较强的工作，它要求内部审计人员不仅要有丰富的审计、会计和管理知识，而且还要有较强的政策观念；不仅要懂得本行业的管理知识，还要具备一定的专业技能；不仅要具有较高的职业道德水平，能秉公办事，敢于坚持原则，不彻私情，而且要有较高的业务水平和专业技能；不仅能从事财务审计工作，而且还能从事经济效益审计工作；同时对工程技术也应有所了解和知晓，应有敏锐的洞察力和分析、解决问题的能力，能对企业存在的问题明察秋毫，并提出改进的建议和措施。因此，企业必须按照审计要求选拔配备审计人员。同时，还应建立完善内部审计人员的后续教育制度，加大对现有内部审计人员的培训和后续教育，并进行不断的考核，以保证内部审计人员的专业胜任能力。

参考文献

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关键词：行政事业单位 审计质量 控制体系

近几年我国相继颁布了有关审计的准则，对行政事业单位有了一些新的高要求，也在基本上约束了审计人员的工作行为。相关的行政事业单位要逐步建设健全的审计质量控制体系，管理工作人员也要对审计工作实行系统化的管理，以此提升审计工作的质量。

一、审计质量控制的基本概念

在审计工作中，过程和结果的优劣水平称为审计质量。通俗的讲就是审计结果实现审计目的的成效。要提升审计质量就要对审计质量控制加以重视，审计组织与审计人员为了保障审计质量和提升工作成效，就要制定和应用各项政策，这个工作过程就是审计质量控制。这个程序是系统化的工作项目，包括了许多具体的方案以及措施，用这些办法控制审计工作整个过程。行政事业单位在遵循国家颁布的审计准则的基础上，同时还要科学恰当地对影响审计质量的因素进行分析和整理，使质量控制体系变得有效。

二、行政事业审计质量控制体系的现状

（一）外部监督的缺乏

上级审计机关和公众对行政事业单位的审计工作有监督权。审计机关在没有互相限制的状况下难以做到对其的监督和指导。当前，在审计方面涉及较多的是规划经济产物，这很难符合市场经济发展的需求，也会进一步影响审计工作的质量，无法可依，也导致了公众的监督没有发挥其根本的作用。

一般情况下，地方政府都非常重视审计工作，相关的审计部门的工作力度也逐步的加大，同时要求能够及时的发现问题所在，随即向上级政府反馈相应的情况、提出相应的意见，在前期解把问题处理掉，这样就不会把相关的问题向上级的审计机关进行反馈。在这种情况下，现在所行的双重领导机制就转变成了以当地政府为主体的单一领导机制，这就是外部监督缺乏的问题所在。

（二）内部的控制的体系不完善

近几年审计署已经颁布了一系列的审计准则，同时也了一些相关的审计质量控制的方案，各个级别的审计部门虽说定制了详细的质量控制方案，却在相应的监督和评估机制上有所缺失，这让审计质量控制的成效很不明显。除此之外，审计机关在人才管理方面还不够完善。人才的运用率低，后备的人才力量不够。人才呈现出唯有学历或唯有经验的情况，致使审计人员整体职业素养不高。传统的人力检查办法成为主体，这对审计工作的质量带来了严重的影响。还有在人才的使用上要用科学的办法对审计人员进行品行、专业能力和相关业绩上的考核，而不是现在相关单位中极为普遍的关系用人方式。这样的用人方式严重拉低了审计人员的专业和素质水平，对社会和机关内部都是一种不公平的体现。

三、健全行政事业单位审计质量控制体系的相关措施

建立健全的行政事业单位审计质量控制体系，能够更加全面的对审计人员和相关工作进行具体的指导。制度上的完善、措施上的对应和执行后的效果，这些都是一个健全的审计质量控制体系所应该拥有的特征。因此，为了建设更好的行政事业单位审计质量控制体系，提出了以下几点帮的措施。

（一）对审计工作加强监督

要进行相关的控制就必须使用监督手段，审计的工作没有强力的监督局很难提升审计的质量。想要加强审计监督可以采用内外相互结合的方法来进行，在内部监督上就是审计质量控制体系的内部实行自我的监督，把责任落实到每位审计工作人员。在外部的监督上就是在审计计划和审计的实施等方面实行有序的监督以及控制，要把每个监督主体的作用发挥到极致。在审计机关方面还要对其相关部门实行业务上的评核，了解相关的情况，及时发现问题并且正确的解决。

（二）审计机关的领导体制要严格

地方审计机关作为审计的组成部分，在其机关的设置，人员的编制以及领导的权利上基本是由地方政府控制，一般是行政首长等职务来对审计工作进行管理，这样对审计机关的独立性有了严重的限制。因此，行政事业单位在领导体制上很有必要做一些规范的处理。具体是在审计机关发现问题和向上级机关反馈问题的时候，除了提出建议以外还要技术地把完整的问题对上级审计部门进行详细的反馈。为了不出现单一的领导体制现象，要把地方审计机关的资金划入上一级的财政预算内，把地方审计机关和被审计单位之间的资金连接彻底的了断。

（三）提高审计人员的职业素养

在审计工作的过程中，审计人员是主体，是整个审计工作的实施者。其行为直接关乎着审计质量。用竞聘的方式来选出优秀的人才，合理的建设人才的结构。并要对已经工作的人员实行定期的培训，提升审计人员的整体职业素养，培养其专业能力和责任心。在技术上要改变以往传统的人力检查，并依赖人才上的优势，利用计算机大数据结合现有信息技术进行审计，从而进一步提高审计工作的质量。

四、结束语

总而言之，为使行政事业单位审计质量控制体系更加健全地发展，就要在人力资源和内部结构上做调整，结合当下的发展情况，切合实际，对审计质量控制体系进行完善，并建立合理的审计质量控制体系能够更加规范审计的相关工作，提高审计的质量。这些都对带动审计事业的发展有着符合实际的重要意义。

参考文献：

[1]唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽等.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究，2015，02：56-61