水权制度范文

导语：如何才能写好一篇水权制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：资源水 产品水 水权交易

一、我国水权体系现状

水权一词由来以久，但是在我国的现行法律上并没有明确使用，它目前仅是一个法学概念。学界对水权体系的具体结构，主要还是取决于他们对水权的定义和对水的种类的看法。

（一）水资源所有权

我国现行《水法》规定了水资源的所有权属于国家，国务院代表国家行使对水资源的占有、使用、收益和处分等相关权利，同时还明确了地方各级政府不是水资源所有权的代表，因而不能擅自处分其境内的水资源，只能依法负责行使对本行政区域内水资源统一管理和监督的权能，并服从国家对水资源实行的统一规划、调配等宏观管理行为。因此，我国资源水所有权的内容是指国家对其所有的水资源享有的占有、使用、收益和处分的权能。虽然国家享有水资源的所有权，但是在一般情况下，国家并不直接行使水资源所有权的具体权能，所以，水权体系的充实还需要其他权利种类的补充。

（二）水资源的使用权

水资源使用权是指自然人、法人和其他组织依法在不改变水资源自然状态下对国家所有的水资源进行使用和收益的权利。水资源使用权有其特殊的地方：1、水资源使用权不具有排他性；2、水资源使用权一般不会导致水量的减少，但是一般会导致水污染；3、水资源使用权对水资源的载体依赖性很强。在现实生活中，我们通常见到的水资源使用权有灌溉使用权、水上娱乐使用权、航运使用权、养殖使用权和供水使用权等。

（三）取水权

我国现行《水法》明确阐释了取水权的内涵。在现实中，正当取水行为的实施必须以获得取水权为必要前提。取水权是自然人、法人或者其他组织以对水的利用为目的，依照法律规定或经过国家有关水行政主管部门的许可，改变水在自然状态下的空间位置，直接从地下、江河和湖泊等水资源中取水的权利。取水权是国家对水资源进行配置的表现和结果，成为资源水转化为产品水的枢纽。通过这一权利的行使，权利主体实现其对水资源消耗性利用的自由权利，同时也将给取水权人带来一定的经济利益。

二、水权交易的障碍

（一）水权不明晰

根据我国《宪法》和现行《水法》规定，国家行使水资源所有权，集体享有对农业集体经济组织的水塘、水库中水的所有权，也就是说，我国现行法律上的水资源所有权的行使者包括国家和集体两种形式。然而在实际的水资源开发利用中，各地方政府和流域组织却是事实上的水权享有者，这就造成了水权法定所有权主体与事实所有权主体的不一致。实行取水许可制度之后，水资源的所有权与使用权发生了分离，但《水法》却没有明确规定国家应当如何行使其所有权，也没有明确水资源费以及水权交易产生的收益是归中央政府所有，还是地方政府所有，或者是两者按一定的比例分享。除此之外，水权使用权等他项水权也不明晰。除水资源的所有权以外，现行《水法》对水资源的使用权和收益权等他项水权的享有者、权限和范围以及获取的条件等都没有较为具体、明确的界定，使用权等他项水权的模糊降低了水权的排他性和行使效率，不利于水权交易。

（二）初始水权的公平性分配问题

成功实施水权交易的首要条件是确保初始水权分配的公平性。在这方面具有成功经验的墨西哥水权分配的公平性主要依赖历史上对水资源的利用，同时还结合考虑了集中水权的重新分配。水权的分配是通过墨西哥在公共部门登记实现的。

（三）没有建立起正式的水权交易市场

长期以来，中国是通过行政手段配置和管理水资源，强调水资源的公共性，极大地限制了水市场的发展。随着水资源供需矛盾的日益加剧，借助市场方式配置水资源的客观需求日趋强烈，但相应的调节、监管手段尚未建立起来，从而给一些临时的、应急的、地下的、隐蔽的、非法的、变相的水权交易或水市场提供了空间。

三、水权交易障碍的解决对策

（一）建立统一的水资源管理体制

目前，我国对水资源实行的分散管理体制是极不利于水权交易制度建立和发展的。建立水权交易制度意味着要对地表水资源及地下水资源、农村地区水资源及城市地区水资源安排统一的部门进行综合管理，于此同时还要充分收集各种有用的信息、采用科学的方法对目前的水资源状况进行合理、客观的评价，以此为初始水权的确定奠定必要的基础。

（二）建立比例和优先水权相结合的初始水权确定方式

我国幅员辽阔，各地方地理、水文以及社会经济条件各有差异，因而确定初始水权不可能采用单一的方式，比例水权和优先水权综合运用是兼顾水资源自然状况和水资源短缺地区用水需要的较好模式。流域内部地区间的水资源分配首先应当基于优先水权的思想，再辅之以比例水权的方式。同一地区的水资源分配，尤其是同一灌区内部的初始水权的确定应在参考优先水权要素的情况下，再按照比例水权的思想进行水权的分配。在初始水权的确定中，公平原则应该被首先予以关注，在确定时还可采取民主协商等方式，优先考虑农民和落后地区的水权利益。

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一、研究背景

黄河发源于青藏高原，流经九省（区），注入渤海，其流域幅员辽阔，面积占全国国土面积的8%，而年径流量只占全国的2%，水资源较为贫乏。

随着人口的增长、社会经济的发展，黄河流域用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺日益加剧，供需矛盾日趋尖锐和复杂。黄河水资源危机主要在于量的匮乏，黄河虽为我国的第二大河，但年径流量仅居我国七大江河的第五位，缺水形势十分严峻。流域内及下游引黄灌溉区引用黄河水的人口占全国的12%，耕地面积占全国的15%。污染的加剧、地下水的严重超采、河口生态环境恶化等问题表明对黄河流域水资源的开发已经过度。到目前为止，对黄河流域水资源开发利用程度已达67%。这种水资源的过度开发，也导致了黄河断流现象的出现。

据统计，自20世纪七十年代以来，黄河开始出现断流，且断流持续时间越来越长，距离越来越远。尤其是自1988年以来在汛期也出现了断流，这不仅使黄河沿岸的生态环境遭受破坏，而且对沿岸的工农业生产和居民生活造成了巨大影响。据资料显示，仅山东省1996年因断流造成的损失就达20亿元，胜利油田在1995年因缺少注水，就造成原油减产30万吨。

由于过度开发所造成的黄河断流，从现象上看，是由于用水量增长过快（尤其是上游地区过量用水）、农业用水方式粗放效率低、管理落后等原因。在1997年之前，黄河水分配制度既缺少激励机制，更没有惩罚机制，使其处于“开放式、自由索取”状态，流域上下游自由取水，各行其是，区域水“以需定供”，导致水需求恶性膨胀。

从经济学角度，黄河断流表面上是流域水资源稀缺的宏观体现，实质上反映了流域水分配体制失效。也就是说，制度失效导致黄河水资源出现危机。因此，要缓解黄河流域水资源供需矛盾可以从科学有效的配置黄河水资源的角度入手，即如何建立一种科学有效的黄河水权分配制度。

二、黄河水权制度变迁

黄河水权制度，大体经历了从“自由取用”到“先来先用”，再过渡到竞争性水权制度的过程。主要可以分为以下几个阶段：

（一）“自由取用”阶段。在之前，黄河洪水泛滥，在这一时期，人们不忧河中水少，唯恐河中水大。受这种水观念的影响，在建国之后，我国对于黄河的管理曾长时期以防洪治理为主，在水资源的利用上，则是一种典型的“开放的、可获取资源”，沿岸的任何单位和个人都可以自由取用黄河水，浇田灌地无需缴纳任何费用。在这个时期不存在水资源匮乏的忧虑，这种制度使各地竞相建设了大量的引水工程，同时农作物采用大田漫灌的灌溉方式，造成了对黄河水资源的浪费和过度开发。

（二）“先来先用”阶段。由于“自由取用”制度使沿岸对水资源进行了过度的开发和利用，造成黄河水资源的相对短缺，在水权的分配上也逐渐过渡到“先来先用”的水权制度。在这种制度下，上游地区取水处于自然优先地位，在五约束的条件下，上游的过度取水致使黄河从1972年以后多次出现断流，最严重的年份，断流时间竟长达200多天，给下游地区造成了巨大的经济损失。

（三）分水方案。为了缓和黄河流域上下游之间竞争性用水矛盾，1987年国务院批准了南水北调生效前的《黄河可供水量分配方案》，对黄河水权进行了高度集中的行政性分配。本方案界定了沿黄各省区的初始用水权利。

1994年实施了黄河取水许可制度，规定了干支流之间、省际之间、工程项目之间等的用水许可申批方式，细化了初始水权的分配。

分水方案的实施，在流域层面引入了正式的分配规则，结束了沿黄各省区无序用水的历史。该方案的失败之处在于，一方面，分配机制过于刚性且不完整，初始权利界定不尽合理，取水许可管理很不完善；另一方面，该方案缺乏有效的信息和权威性的流域统一管理及相应的法规，无法对实际引水量实行有效监督、控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁。

（四）统一调度阶段。1998年12月经国务院批准，国家计委、水利部联合颁布了《黄河可供水量年度及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，授权水利部黄河委员会对黄河水量实行统一调度。1999年黄河委员会依据《黄河水量调度管理办法》正式对流域水资源进行统一调度。

通过黄河水量统一调度，遏制了下游日趋严重的断流局面，尽管2000年遭遇了严重的干旱，但黄河下游仍实现了20世纪九十年代以来首次不断流，保证了城乡居民生活用水，农业用水也有了较大的改善。但是到2003年黄河仍遭遇了20年一遇的水资源危机。争水事件在上下游间、左右岸间、支流间、工业间、农业间频有发生。

2000年11月24日浙江东阳――义乌的水权交易事件打破了行政手段水权再分配的传统。对黄河而言，无论是使用“分水方案”还是流域统一调度，从根本上说还是计划经济的延续。这种配置模式就水权的初始分配而言具有一定的合理性，但对于尚未建立水权交易（转让）市场的黄河流域来说，是缺乏效率的。而从黄河水权配置的发展过程来看，黄河水权经历了一个从无到有，再具体细化的过程。此过程中，水权日趋清晰，因此，黄河水权的发展趋势就是产权的逐步明晰。

三、文献综述

（一）国内对黄河水权的研究。国内对黄河初始水权的研究主要集中在初始水权的优先次序及分配方式两个方面：

1、关于优先次序的研究。黄河流域初始水权分配原则有四点，即①以人为本，坚持任何自然的协调与和谐，共同发展的原则；②保障社会稳定和粮食安全原则；③非正式约束的习惯用水优先原则；④公平与效率兼顾，公平优先的原则。由此可见，初始水权分配优先位序的确定，应首先考虑人类的生存，其次才是发展。

因此，可将初始水权配置的优先次序界定为：①确保用水。包括居民生活用水、城镇公共设施用水、牧畜饮水、现状天然生态最低需水、水生物生存下限需水、黄河干流的汛期输沙用水、非汛期生态基流以及下游河道蒸发渗漏水量等。②基本情景用水。包括现阶段的生态用水、无污染或轻度污染的工业用水、政府预留水等等。③高情景用水。包括未来的生态用水、重度污染的工业用水，等等。

2、关于分配方式的研究。一种建议是将黄河水资源划分为生态用水、基本需求用水、多样化需求用水和机动用水，对不同的用水需求采用不同的水权分配模式。具体而言：①对于生态用水采用预留的分配方式。对于黄河的生态用水，应该作为一个基数采取预留制，而不能参与分配过程。黄河总的来水量减去生态用水量即可分配水量。②对于基本需求用水采取人口分配模式。基本需求用水是指公民满足生存与发展需要所必需的水量，这部分用水量应该按人口分解到各用水户。③多样化需求用水采取混合分配模式。多样化需求用水是指用于工业、农业和其他行业的生产性用水。此类用水具有竞争性、排他性、收益关联性等私有物品的特征，是真正需要明晰水权的流域水资源部分。具体来讲，农业生产用水的分配应该考虑耕地面积因素，工业生产用水的分配则应该考虑产值这一因素。对于混合分配模式中各因素加权值的确定，可以用过去一段时间内各种需求用水在总需求用水中所占的比重作为参考。比如说，黄河流域的农业用水约在70%左右，那么在混合分配模式中面积的比重则取0.7。④机动用水采用市场分配模式。如果说基本需求用水以公平为主，那么机动用水则应以效率为主，其分配方式应采用市场分配模式。黄河机动用水的来源有如下几个方面：丰水年份多余的水量；开发的新水源（如南水北调提供的水资源）；基本需求用水中未被购买的部分。这部分水资源作为黄河流域的机动水源，通过市场拍卖的形式，分配给流域的机动用水户（这部分用户一般是后进人者或原用户的临时性增加用水）。由于市场拍卖价格高于基本需求用水的配置价格（一般相当于水资源费），这将给机动水用户以较大的节水激励，提高其用水效率。这种建议充分体现了粮食安全优先、时间优先、地域优先、公平优先四个原则，为黄河水权市场的建立提供了较完备的初始水权分配方案。另一种建议是从省际总量分配、总量控制和取水许可制度结合、分水方案的进一步完善三个方面考虑黄河水取的分配。具体而言：

首先，黄河委员会依据国务院批准的黄河可供水量分配方案，按照丰增枯减的调度原则，编制流域年度分配和调度预案报水利部批准，并组织月、旬水量调度方案和实时调度方案的编制和实施。

其次，分水指标和取水口的取水指标应有机结合起来，流域调度部门应做好三方面的工作：督促省区调度部门根据流域用水计划做好取水口年度用水计划；通过取水口的年审工作监督取水口用水计划的落实情况；根据分水总量指标，严格审批新改扩建项目的取水许可预申请和取水许可申请。

再次，进一步完善分水方案。至少包括三个问题：一是着手研究动态分水方案，1998年修订的同比例丰增枯减的分水方案，具有规则简明的优点，但没有考虑不同枯水年份各地区的降雨特征和用水过程，应研究是否可以制定符合流域水资源变化规律的动态分水方案；二是在新一轮的流域水资源调查评价的基础上，考虑是否可以将流域地下水资源纳入分水方案，建立地下水可开采总量控制制度；三是需要着手研究南水北调通水后分水方案的调整问题。

此种建议主要从管理者角度，强调黄河初始水权分配过程中的管理因素，可为建立完备的初始水权分配制度提供管理方面的借鉴。

（二）国外初始水权的总结

1、从初始水权的确定方面看，水资源的产权主要有以下四种体系：

（1）滨岸权体系。是指合理使用与滨岸土地相连的水体但又不影响其他滨岸土地所有者和利用水的权利。为了能够运用滨岸权，必须拥有滨岸土地的所有权。滨岸权指针对某一水道内的天然水流，滨岸权必须在流域内滨岸土地上运用，而且这些滨岸土地必须在水体所述流域内。这种体系的建立和发展反映了在英格兰和欧洲以及一些地区多雨的气候特点。

（2）优先占用体系。优先占用体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的，主要是为了解决这些缺水地区的用水问题。优先占用体系的核心是优先权。占用的日期决定了用水户用水的优先权。最早占用者拥有最高级别的权利，最晚占有者拥有最低级别的权利。与滨岸权不同，占用权仅仅针对水的利用，该体系允许在有水的时候将其储存起来，以便用于那些无法获得水的地方，还允许将水从有水的地方向需要水的地方进行输送。

（3）混合或双重水权体系。这种体系既包括像加州那样最初由习惯作伐演变成占用权体系，而后吸收了滨岸权体系部分要素的类型，也包括最初建立了滨岸权体系，而后经过调整又与占用权体系相适应的类型。

（4）比例水权体系。比例水权是按照一定认可的比例和体现公平的原则，将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户。比例水权是智利和墨西哥在确认初始水权中运用的一种主要方法。在墨西哥，水权在技术上根据计量（水量），而不是根据河流或渠道水流的比例来分配，灌区和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖范围内分配多余的或短缺的水资源。多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者，例如，如果流量比正常低20%，那么所有水权拥有者得到的水资源也将低于20%。该程序有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。在智利，水权是可变的流量或水量的比例；这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额。如果水资源充足，这些权利以单位时间内的流量表示（每秒升、每年或月的立方米），如果水资源不充足，就按比例计量。

2、从国外水权交易的实践所得到的经验。

（1）水权交易的诱导因素。①由于水资源短缺导致水资源经济价值的迅速提升；②由于维护和运行集中管理下的水资源供给系统成本逐渐攀升，财政负担日益加剧；③全面的经济自由化，因而维护不灵活的和低效的水资源分配系统所带来的经济成本不能适应激励机制和比较优势的变化。

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一、黄河水权管理中存在的主要问题

运用水权理论指导我国水资源的管理工作起步较晚。1988年《中华人民共和国水法》颁布执行，在《水法》中规定了取水许可制度，1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》，上述法律法规的颁布执行，标志着我国依法进行水资源权属管理的正式开始。具体到黄河而言，1987年国务院批准了南水北调生效前《黄河可供水量分配方案》，考虑到黄河综合治理和防洪的需要，河道内输沙等生态需水210亿m3，相应可供国民经济用水量只有370亿m3，并具体分配到了沿黄各省（区、直辖市）。1994年根据水利部的授权，黄河流域实施了取水许可制度，将黄河水资源的使用权更进一步分配到用水户。《黄河可供水量分配方案》颁布执行和黄河流域取水许可制度的实施，在一定程度上起到控制用水规模、合理配置水资源和促进黄河水资源可持续利用的作用。但黄河流域水权管理中也存在不少问题，主要是：

（一）使用权的界定不明确，影响了水资源的权属管理

《黄河可供水量分配方案》为多年平均来水情况下取水许可的审批和总量控制提供了基本依据。但该水量分配方案对于黄河在不同来水情况下以及对不同河段、干流与支流不同用水部门的水量分配办法没有界定，使得分水方案的可操作性不强。特别是黄河遇到枯水年份，国民经济用水往往挤占了河道输沙及生态用水，造成下游断流，主槽淤积加重，影响防洪安全。

（二）监督管理措施不完善，总量控制难以有效落实

《黄河可供水量分配方案》是进行流域水权总量控制也是目前实施的取水许可总量控制的依据，即流域机构和省（区）各级水行政主管部门审批的许可总水量扣除回归黄河干支流河道水量不得超过《黄河可供水量分配方案》分配给各省（区）的用水指标。但目前流域机构和省（区）在取水许可管理中的关系尚未理顺，流域机构不能全面掌握流域取水许可审批情况，取水许可总量控制难以有效实施。

（三）没有建立相应的补偿机制，用水户的合法权益难以保障

水资源具有流动性和不易计量等特点，使得水资源的外部效应明显，水资源使用权所有者的合法权益很容易受到外部影响而遭到损害。如部分沿黄省（区）无偿占用其他省（区）的分配水量和河道内输沙等生态用水，使其他省（区）的经济效益和黄河下游防洪安全受到影响。解决上述问题的关键是在建立水权制度时引入补偿机制，对权益受到损害的地区或用水户给予补偿。

（四）水权转让没有法律依据，水市场在水资源配置中的作用难以充分发挥

我国《水法》中没有规定允许水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水市场的前提条件。

二、流域水权界定中应把握的几个原则

水权也称水资源的产权，包括所有权、使用权、经营权和处分权，其中水资源的所有权是基础，其它权力依附与水资源的所有权。我国《水法》中明确规定了水资源属于国家所有。水资源是人类生存和发展不可或缺的资源要素，是有限的可再生性资源，国家作为水资源所有权的主体，是水资源优化配置的基础保证。水资源配置的目的是保证水资源使用的公平和效率，因此，对水资源宏观配置原则，以及水权转让的原则、范围、形式和程序的研究，都应该以水资源的使用权为主要对象。

（一）使用权的量化和总量控制

使用权是和一定的物质量即水量相联系，由于水资源量的稀缺性和不确定性，决定了水权的有限性和不确定性，即水权受水资源条件的限制。因此，使用权对应的水量可表示为一定保证率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水许可审批的水量是指在正常来水年份下可使用的最大水量。进行水权审批和用水的总量控制，这是保证水资源的可持续利用和各用水户合法权益的有效手段。总量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，总量控制的关键是授予水权主管部门相应的权力，如当出现枯水年份或枯水季节，来水难以满足用水需求时，流域机构可以按比例核减各省（区）年度分配水量，各级水权主管部门可根据流域年度分水预案有权核减年度或年内某一时段的许可水量，以及对水权拥有者施加相应的约束条件，如节约用水、合理用水和保护水资源的义务。

（二）生态用水的权力

生态问题已越来越引起人们的重视，生态保护的关键是维护生态用水的基本需求。目前在不少国家，生态用水是得到政府承认并给予法律保护的。近年来，我国对生态用水日渐重视，但生态用水作为一种合理的用水需求，并没有在法律上得到认可和置于应有的用水优先地位。我国生态系统比较脆弱，承受的压力很大，生态遭受破坏的现象十分严重，其中无节制地挤占生态用水是其中一个十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游绿色走廊的萎缩、黄河下游输沙用水得不到保证，就是其中十分典型的例子。因此，在规定水权时，应承认生态用水权力，并界定生态用水的范围和研究生态需水量的多少。

三、流域分水的原则及监督管理制度

（一）流域分水的原则

流域分水分两个层次，一是将可供水量或将河流水量按断面分配给有关地区，属初始水权的分配，是实施水权管理的基础；二是通过水权许可将水量具体分配给用水户。由于流域分水涉及到有关地区和部门的切身利益，是一项难度很大的工作，需要认真的、长时间的协调，做到科学合理。确定科学合理的流域分水原则是确保流域分水成功的关键。归纳起来，流域分水应遵循如下原则：

1、可持续利用的原则

水资源是经济社会发展的物质基础和基本条件，水资源的可持续利用是经济社会可持续发展的重要支撑和保障。因此，流域分水一定要坚持可持续利用的原则，水资源使用权的分配要控制在环境可承受的范围之内，防止分水失控和由此带来的资源过度开发、承载能力下降的局面，维护当代人和子孙后代的生存和发展空间。

2、生活和生态基本用水优先保证的原则

人类的生存和发展是第一位的问题，生活用水应首先考虑，我国《水法》中也将保证城乡居民生活用水放在用水优先顺序的首位。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，生态用水的基本要求应予满足。在优先满足生活和生态基本用水需求的前提下，再考虑兼顾生产用水。

3、民主协商和公平的原则

分水的过程实际上是利益的调整过程，一定要坚持民主协商和公平的原则。在流域分水的过程中，流域机构应广泛听取有关各方的意见，充分兼顾不同地区和部门的利益，使落后地区和发达地区同样能获得国民经济发展所需要的水资源。

4、合理用水的原则

合理用水就是根据经济技术条件，将用水控制在适当的水平。判定用水是否合理需要一个标准，可采用用水定额的方法，目前水利部已布置有关省（区）开展此项工作。流域分水要根据各地区的经济发展规模和不同行业合理的用水定额核定分水量。

5、兼顾现状用水的原则

现状用水在一定程度上反映了不同地区现状经济发展的水平和需水的规模，但现状用水并不总是合理的，在流域分水过程中，要分析现状用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作为流域分水的依据之一。

6、政府最终决策的原则

随着人口的增长、社会经济的发展，用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺不断加剧，水资源供需矛盾日趋尖锐和复杂，大大增加了分水的难度。实现流域分水，除了上述5个原则，还必须坚持政府最终决策的原则，以保证水资源分配的公平合理。

（二）流域分水的监督管理制度

有了科学合理的流域分水方案只是实施流域分水的第一步，贯彻落实流域分水方案的关键是要加强监督管理。结合黄河和黑河年度分水和水量调度的实践，流域分水中应建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和调度制度

一般流域分水方案是指多年平均情况下或不同保证率下的分水方案，但各年来水情况不同，为使分水方案落到实处，便于实际操作，应实施年度水量分配和调度制度，即根据年度来水预测编制流域年度分水预案和具体的实施方案即调度预案，将年度可供水量分配到有关省（区），为控制用水的过程，年度分水和调度预案一般应到月，有关省（区）水行政主管部门－－即未来的省（区）水权主管部门，根据批准的流域年度分水和调度预案编制供水计划，将供水指标层层落实到有关地区，并报流域机构审批，各级水权监督管理部门根据本地区的供水计划审批管辖范围内用水户的用水计划。

2、动态调控和年终结算制度

实际的来水和用水与编制的预案总是会有差异的，为使预案能尽可能的符合实际，增加监控的科学合理性，应对方案进行逐时段的修正，并将各时段应分水量和实际用水进行比较，差值计入余留时段中，以此滚动修正，动态调控，年终进行水帐结算，下一年度编制预案时要考虑上一年度分水的完成情况，对超用水的省区要核减下一年度的分水指标。

3、用水总量和断面流量控制制度

分水的完成情况通常以用水量为衡量指标，由于不同地区和部门对水量和流量均有不同的要求，流域分水应以用水总量和断面流量两项指标进行控制，断面要选择省际和重要河段水文监测断面作为控制断面。

4、定额管理制度

定额管理是控制用水需求增长速度，促进节约用水的重要手段。定额管理在流域分水中的作用，一是在编制流域分水方案时，要根据用水定额核算分配水量；二是在审批水权时，水权主管部门核定的审批水量不得超过利用用水定额计算的水量；三是水权监督管理部门要根据用水定额审批用水户的用水计划。用水定额要根据技术经济条件不断调整，以提高用水水平。定额管理具有一定的强制性，管理部门和用水户都要遵守。

5、水资源论证制度

流域分水要根据水资源条件和各地国民经济的发展规模合理分配，但由于水资源的有限性，对经济社会的发展起到一定的制约作用。为促使经济社会的可持续发展和水资源的可持续利用，水利部门作为水资源的主管部门，要从水资源的角度对国民经济的总体规划、城市规划及重大建设项目的布局提出意见和要求，上述规划和重大建设项目布局一定要编制水资源论证报告，通过水资源专项论证，一方面保证规划和建设项目布局与水资源条件相适应，避免决策失误，另一方面也为水资源分配提供科学依据。

6、水资源统计制度

水资源统计包括年度水资源量、水质情况、用水情况、水库蓄水情况等，是实施水资源动态管理的重要手段。通过水资源统计可及时掌握水资源动态和用水动态，监督水资源使用权的所有者是否按照审批水量和用水计划合理使用水资源，也是收取水资源费和水费的依据。

7、有偿使用制度

水资源有偿使用制度包括征收水资源费和水费，其主要作用是利用经济杠杆调剂水资源的供求关系。为发挥征收水资源费和水费的经济杠杆作用，要根据用途和经济发展水平制定合理的征收标准，对于超计划或超定额用水的实行累进加价。

8、有关的处罚制度

处罚不是目的，而是为了更加合理地开发利用水资源和保护不同用水户的合法权益。要根据流域分水管理需要，建立不同的处罚制度，如：对于超过流域取水许可总量控制指标审批许可水量的省（区），可暂停该省（区）取水许可申请；对超分水指标用水的省（区），可核减该省（区）下年度的分水指标或暂停取水许可申请；对于超计划或超定额用水的用水户，在规定期限内仍未改正的，可吊销其取水许可证等。通过上述处罚制度的建立，以保证流域分水的顺利实施。

四、建立我国水权制度需要开展的工作

（一）制定和完善法律法规

水权制度的建立首先要完善我国现阶段的有关法律法规，为水权制度提供法律保障。如尽快修改《水法》，增加水权管理的基本原则和基本管理制度等内容，将目前实施的取水许可制度进一步完善，使之成为我国水权管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批准的黄河可供水量分配方案是多年平均情况的分水方案，只规定了年分水总量，1998年国家计委、水利部批准的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》进一步明确了黄河不同来水年份水量分配和年度水量调度管理办法，增强了分水方案的可操作性。下一步还要开展南水北调生效后的黄河水量分配方案。其它江河特别是北方跨行政区域的江河应尽快制定江河水量分配方案。

（三）用水监测

流域分水方案的落实、用水管理、水资源有偿使用等都需要掌握用水资料，因此，加强用水监测是实施水权管理的重要手段。目前黄河用水监测设施很不完善，很多用水户没有按规定安装量水设施，已安装的量水设施也存在精度不够，设施老化等问题，直接影响到水资源的监督管理，有必要加速量水设施建设，搞好用水监测管理。

（四）年度水权转让额度的控制

水权转让的目的在于通过水权转让重新配置水资源，使水资源的使用更加合理，抑制用水需求的过度增长，而不是为满足新的用水需求使用水量持续增加。水权转让有时会导致用水量和排污量的大幅度增加，影响其它用水户的合法权益。因此，有必要加强对增加用水量或向本流域之外转让水权的控制，限制年度水权转让的额度。

（五）建立水权转让的管理机构与水市场

水资源属于国家所有，水权转让涉及到申请的提出、审批、水权的登记或对已有水权记录的更改，必须由国家进行宏观调控和制定交易规则。建立专门的机构负责水权和水权转让的管理是十分必要的。为减少水权交易的成本，为水权交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，应建立专门的水权交易市场。

（六）制定水权转让的规则和水权转让标准

完善的水权交易市场须对水权交易的形式和程序加以规定，因为水权的转让常常会对他人合法利用水资源产生影响。因此，水权交易的规则和交易的过程都必须是透明的。为规范水权转让的市场行为，应借鉴国外水权交易的经验，尽快制定我国水权交易的规则，这是实施水权交易的前提条件。

水权转让一般由转让双方进行协商，在自愿的基础上达成水权交易的协议。但水市场不是完全意义上的市场，可提供的转让水量往往十分有限，同时水权转让还受到供水设施的限制。因此，常常需求大于供给，受让方在水权转让中处于不利地位。为避免水权转让过程形成的价格垄断和谋取暴利的倾向，国家应制定水权转让的指导价和允许浮动的范围。

（七）流域机构在水权转让中的作用和职责

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近几年，江西省从制度建设、制度实施和制度创新层面，加强了水资源管理。在制度建设和制度实施层面，形成了比较完整的水法规体系、认真组织实施了建设项目水资源论证制度和取水许可制度、重视节约用水管理、加强水资源保护和地下水的保护与管理工作、组织开展了水资源规划编制工作。在制度创新层面，2005年江西省开展了抚河流域水权分配试点研究。2005年，江西省水利厅委托江西省水利科学研究院开展了抚河流域水权分配试点研究，《江西省抚河流域水量分配方案研究报告》已通过审查。目前，正在征求各方意见。协商工作完成后，将报省政府审批。同时，计划“十一五”期间完成全省各县级行政区水量分配方案编制工作。抚河流域水权分配的下一步工作重点是水权的制度建设。

一、江西省抚河流域水权分配试点对中国水权制度建设的意义

1．为水量分配方案的编制提供了一个可借鉴的技术路径和方法。在江西省抚河流域水量分配方案的编制中，明确提出了编制水量分配方案应遵循的基本步骤，即用水权分配方案目标的确定核实用水现状预测用水需求确立水量分配总量控制指标编制水量分配选择方案确立水量分配预选方案运用模拟模型确定水量分配推荐方案。这个技术路线为我国水资源相对较丰富流域或地区的水量分配方案的编制提供了借鉴。

2．为水量分配方案的编制提供了一些可借鉴的原则。在江西省抚河流域水量分配方案的研究中，针对每个编制步骤都提出了一些具体原则。比如在核实用水现状环节，提出了尊重现状和合理用水相结合的原则；在预测用水需求环节，提出了既要考虑各用水区域的经济社会的发展目标，更应结合建设节水防污型社会的目标要求的原则；在确立水量分配总量控制环节，提出了以供定需、基本生态用水保障的原则；在水量分配环节，提出公平优先、兼顾效率的原则。

3．为初始水权分配协商机制的构建提供了一个可借鉴的雏形。在抚河流域初始水权分配方案的协商过程中，建立了相关协商机制。一是建立了协商联络员制度；二是明确了协商程序；三是明确了协商的时间和决策主体。这一协商机制的雏形，为我国初始水权分配协商机制的构建提供了一些具有参考价值的内容。

二、关于江西省抚河流域水权分配试点对中国水权制度建设的思考

1．水权制度建设应是一种普遍的现实需求。无论是北方缺水区域，还是南方丰水区域，都已产生了水权制度建设的现实需求。北方更多把水权制度建设作为解决现实用水矛盾和纠纷的手段；而南方则更多把水权制度建设作为预防用水矛盾和纠纷的机制。

2．初始水权分配应是以水量分配为载体的权利义务的界定。水量分配是初始水权分配的基础而非全部。初始水权分配必须在水量分配的基础上，通过制度设计界定以水量为载体的权利边界、提出水质要求、建立水权保护制度，实现水量的权利化。

3．初始水权分配需以区域水量分配作为所有权与使用权初始分离的必经之路。我国的水资源属于国家所有，并由国务院代表国家行使所有权。由于水资源具有公共品和私人品的双重属性，因此，水权的初始分配必须是“公权”与“私权”的融合。区域水量分配则实现了初始水权分配的公权要求。

4．初始水量分配应是实际用水量、现有需求量、未来需求量的多元机制。中国南方因水多，初始水量分配多以未来需求量为主；而北方因缺水，初始水量分配多以现有需求量，甚至是以实际用水量为主。客观需求的差异性决定了初始水量分配机制的多元性。

5．初始水权分配必须解决好政府预留水量与初始配置水量的关系。随着社会经济的发展，初始水权分配可能会对经济社会的发展产生瓶颈效应。政府预留水量的再分配将会成为解决这一瓶颈效益的主要途径之一。社会对政府预留水量再分配的需求会越来越强烈。与此同时，社会对政府预留水量再分配的刚性约束也会逐步加强。这都是在初始水权分配中必须事先慎重考虑的问题。

6．水权建设必须解决好中央与地方事权划分问题。我国水资源具有时空和地域差异性。这些客观存在的差异性，要求中央政府在制订一些国家层面的水权制度时，必须给予地方政府一定的自治权。中央政府和地方政府事权的划分，应遵循“中央重控权、地方重实权”，即中央政府应通过强化宏观调控权，引导、规范和监督地方政府的实事管理权，保障地方政府分权行使的目标与中央政府目标保持一致。

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一、国家是水资源的所有者

在我国历史上，水资源所有权一直归国家所有。历代中央集权国家，创设了较为系统的水资源管理体制，为水资源国家所有权的实施提供了渠道，起到了保障作用。

相传，早在舜的时候，就令伯禹作司空，专门负责水利。《周礼》对先秦的水利官川衡和泽虞的设置及其职能，有比较详细的记载。《管子·度地篇》详细记载了当时水官的具体职责，施工组织形式和分工等等．、从我国历史的开篇，对水资源实行国家统一管理的思想就非常明确。在这一时期，春秋末期楚国修建的“芍陂”水利工程，规模非常大；吴国开凿的邗沟，是我国最早的人工运河。秦、汉是我国中央集权国家形成和巩固的时期，对水资源的统一管理是当时强化中央集权的一个方面。秦汉中央国家机构均设有都水长丞，“掌诸池沼，后政为使者”。汉武帝曾经非常重视国家对水资源的管理．在继承秦制的基础上，中央政府专门配备了水衡都尉，掌管上林苑。到了东汉的时候，都水长丞被改为河堤谒者，并设、“司空，公一人，掌水土事。”从两晋十六国到南北朝，都基本上沿用了这种官制的设置，只是名称略有变动。作为统一的多民族国家，秦汉集权性的水资源管理体制，表现了国家对水资源的所有权。当时著名的秦渠、汉渠、灵渠、白渠的修建，对后世产生了深远的影响。特别是灵渠，沟通了长江和珠江水系，对航运及灌溉均发生着很大的作用。

隋唐以后，我国中央集权国家进一步发展、壮大。隋统一全国，考察了前代水资源管理制度的沿革，创新隋制。隋初在中央国家机构中设水部侍郎，属土部领导。隋炀帝执政后，改水部侍郎为水部郎，属工部领导。唐从隋制，自此至清，基本上沿用隋制，较少变动。

可见，在我国历史上，通过中央国家机构对水资源进行统一管理，实现了水资源的国家所有权。水资源的国家所有，有利于形成水资源开发利用上的全局观念，有利于对水资源实行全国统一、有序的管理，有利于充分调动人力和物力，修建全国范围内大规模的水利工程．我国历史上水权制度的主要特点，便是水资源管理大体停留在表达国家所有权这个层面，而且，水资源国家所有之路，一直延伸到了今天。新《水法》的重大变化之一，就是实行单一国家所有制，明确规定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使”，确立了所有权与使用权的分离原则。国家是水资源的所有者，也是借鉴了国外的先进立法经验，世界上许多国家都明确规定水资源为公共所有，把水资源产权界定为国家或集体所有，加强政府的管理和控制。目前，我们完善水权制度、发展水权市场，其前提仍然是确立水资源国家所有，让公有权力对水权进行初始分jIz，然后才退出水资源分配活动。也就是说，水权的分配，总是要先进行水权的初始分配，然后才进入初始分配之后的再分配。并且，人们总是强烈希望拥有公共水权(如航运)，由于这部分水权无法在市场上竞争，公共部门在初始水权的分配中，或者购买这部分水权，或者直接保留下来。因此，以水资源国家所有为基础的初始配置还是必须的。

但是，仅仅确立国家水资源所有权是不够的。特别是在水资源不足的地区，单一的国家水行政管理模式，使人们为争夺水源而酿成的水纠纷愈演愈烈。明清时期，河西许多县志设《水案》一章，记载县域间、上下游间争水的纠纷。乾隆《镇番县志》曰：“河西讼案之大者，莫过于水利一起，正讼连年不解，或截坝填河，或聚众毒打”，甚至往往致伤人命，其激烈的程度即令官府严判也无法根本遏止。完整的现代水权制度，需要将水资源所有权与使用权相分离，在初始水权分配的基础上，让使用权进入水市场交易，从而由自然人、法人和其他组织进行开发利用，以满足社会对水的需要。

完整的水权制度，还需要明确水资源的占有权、使用权和支配权。其中，关于水权是否应包括使用权和支配权的问题，现在已经少有争议。问题是，能否允许水权的“占有”或水权的闲置呢?笔者认为，在水权的初始配置完成之后，为了真正激活二级市场的水权流转，“不用则丧失水权原则”应该被废除。如果水权不使用的时候就由政府收回，实际上是对市场机制缺乏信任的表现。事实上，这种不信任是没有必要的。因为水资源只是被固定在“占有”这一层面，有违人们争取水权的初衷，通过支付获得所需资源才是其真正的目的；另一方面，在水紧张、水短缺的背景下，市场机制本身不会允许有闲置的水权，不论是水权流转市场的哪一方，人们都强烈希望从水权的“占有”中得到收益，水权制度的实质就是要让市场配置水资源，市场总会有解决自身问题的办法。在美国，“不用则丧失水权原则”曾用来禁止水权闲置，现在已经摈弃不用了。国内学者在希望水权人凭借财产权进入市场的时候，也坚持水权的“占有”是必须的。

二、水权有一定的法律体系作保障

我国水法大体始于西周，《伐崇令》中明令禁止填水井，违令者斩。意在凭借国家力量，保护居民饮用水资源。

秦在丞相李斯的主持下，“明法度、定律令”，对水资源保护利用的法规，集中在(田律)之中。西汉有《水令》行世，其条文内容现已不详，但它在历史上首次制定了灌溉用水制度，规定对水资源合理分配使用。此后，据《汉书·召信臣传》载，召信臣在南阳“为民作均水约束，刻石立于田畔，以防纷争”。汉代在水的所有、分配、使用、管理与水事纠纷裁决方面，有了较为全面的记载。

唐代是中国古代法制建没的鼎盛时期，形成了比较完备的水法规，在《唐律疏议》、《唐六典》中，有调整各种水事社会关系的法律规定。尤为值得一提的是《水部式》，它由唐代中央政府正式颁布。是我国古代比较系统的水行政管理的专门法典，也是现存见于文字记载的、最早的一部水事专门法典。唐代的法律有律、令、格、式几种类型，《水部式》是单项法律、法规的一种。《水部式》敦煌残卷共29个自然段2600多字，内容十分广泛，涉及农田水利管理、水碾设置及用水量的规定，水事纠纷的协调和奖惩，运河、船闸、桥梁的管理和维护等。在中国历史上，就某项特定的资源进行立法并不多见，《水部式》的出现，表明我国历史上对水资源开发利用达到了一定水平。

到了宋代，水事法规进一步发展，宋代基本法典《宋刑统》中，规定了水利管理的相关内容。在王安石变法前熙宁二年(公元1069)颁行的《农田水利约束》，也是一个全国性的法规。元朝基本法典《大元通制》，有不少关于堤渠桥道等方面的水事法律。明代基本法典《大明律》、清代基本法典《大清律例》，在总结历代水法基础上，着重对盗决河防、失时不修堤防、侵占街道、修理桥梁道路等进行了立法，都与水权及水利用相关。

纵观历代水法，(1)水行政管理的法律、法规居多，体现出法律维护水资源国家所有权，强化国家对水资源的统一管理，强化官府权利，忽视保护民事权利。受到我国历史传统的影响，新《水法》中对政府管理机制的改革仍显欠缺，政府在对水资源进行经营时，应该更好地引入市场机制。(2)依据国家对水资源的所有权。长期做出了水权主体单一化的安排，在这样的安排下，我国一直难以形成水市场。现代水法应注重保护多种水事主体的合法权益，明确规定自然人、法人和其他组织可以进入水市场，这是水权交易的前提条件。只有这样，才能有效推进水市场的建立和完善，让市场自身来调节水资源的流向，优化水资源的配置。(3)对水权基本制度进行了规定。从汉代“为民作均水约束”开始，均水制度在许多法规中都有体现。同时，水法中依据国家对水资源的所有权，规定划定供水总量和用水户水权份额，我们还能够找到对这些份额优先权顺序的规定。长期以来，我国水权制度主要有四种：自由占用制度、均水制度、许可证制度、水量统一调度制度，基本上是与历史上的水权制度相承接的。但是，由于历史上的水权制度基本上不存在水权交易问题，水法的完善要注意创设水权的排他性和让与性。新《水法》对水权制度的设计应该更加完善。转贴于

三、有明确的水权基本制度

1．均水制度

在《汉书·召信臣传》中，就有均水制度的记载。汉元帝时，南阳太守召信臣对这一时期水利有特殊贡献。在他领导下，几年之内，建设引水渠数十处，灌溉面积约合今二百多万亩，成绩十分可观。召信臣不仅注意新建工程，而且也重视灌溉管理。为了合理地调配用水，他制定了“均水约束”，也就是今天的灌溉用水制度。

唐代《水部式》记载了各级渠道的溉田次第、造堰、斗门节水的分量、斗门的开闭时期、渠道和斗门的修缮以及相应各级官员的职责等法令。其中规定“凡浇田皆仰预知顷亩，依次取用。水遍即令闭塞。务使均普，不得偏并”仍然体现出“均水约束”的思想。当时规定“诸灌溉，大渠有水下地高者，不得当渠造堰，听于上流势高之处．为斗门引取，其斗门皆须州、县官司检行安置，不得私造。”斗门的有无及其尺寸大小，直接关乎分用的河水数量，因而须经州、县一级官府亲予审批方可安置，以使各个地块均匀收益，不可偏废。灌区管理由官府派官主持，管理的主要工作是对灌区农田的水量分配，并把官吏的实际成绩作为考核晋升的主要依据。

均水制度的理想是合理分配水资源，避免水事纠纷的出现或扩大化。它的基本特点是，以行政命令为基础，政府把供水份额分配到各个地区，由用水户自由使用，这在丰水地区并无不妥。但是，在水资源不足的地方，取水份额不足却极易引起人们对行政命令的怨恨，年羹尧不得不凭借军事压力消除甘肃内部水事纠纷。而且，依照这种制度产生的分配用水方法，无论计算和分配都很不准确，因用户远近不同，渠道高低不等，不同时间流量的大小不一，用户所得灌水量很不均匀，有的地方实际分配到的水量很少，甚至几乎分配不到。所以，有些地区盗水现象非常严重，以至于“人皆犯法，动触刑宪”。历史告诉我们，随着水短缺、水危机现象的加剧，即使政府不计较水行政管理负载的过高成本，恐怕也无法协调水资源开发利用上的矛盾。水资源的配置必须选择由市场来进行，竞争性水权市场的培育和完善，是我国市场经济的重要组成部分。科斯定理的提出，也使得市场在资源配置中的作用范围大大扩展，包括水资源在内的自然资源都有可能通过市场机制来配置。

2．水权分配模式与水权优先顺序

在我国历史上，往往根据农田面积或农业人口划定用水地区或用水户水权份额。唐朝李泌主持开凿并由白居易修复的杭州六井，除供应田地的灌溉用水外，还可确保城内生活用水。白居易在任期间经常到灌区进行实地观察，他在《钱塘湖石记》中制定了相关的管水措施：“先须别选公勤军吏二人，一人立于田次，一人立于湖次，与本所由佃户据顷亩、定时日、量尺寸，节限而放之。”水权分配是依据农户“顷亩”及“尺寸”，也就是按面积决定的。

在《长安志图》中，泾渠灌溉用水以水渠所能灌田的多少为总数，分配到每年维修渠道的丁夫户田。按水例规定，“渠下可浇五县之田九千余顷，以今屯利人夫一千八百名计之绝多补少，每夫一名为四五顷”这是根据人口计算各县所应分配的水量之后，由管理官吏按数开闸放水，以六十日为一周期。按渠道每日输送多少“缴”水量为计算标准，确定每县放水时间长短，各县再按此方法分配到用户。“凭验使人知某日为某村之水，某时为某家使水之期”。

按照优先用水原则进行水权分配，规定水权份额的优先顺序，内含了对水资源的垄断性，内含了水权的排他性，为枯水季节水资源的分配提供了依据，可以弥补水行政管理的不足，是现代水权排他性和让与性的基础，是我国水权制度历史上的一个亮点。

唐代《水部式》对于用水的规定是，“每年八月三十日以后，正月一日以前听动用。其余之月，仰所管官司于用斗门下著锁封印，仍去却石，先尽百姓灌溉。”关于航运用水，如果航运与灌溉不能兼顾时，优先满足通航要求。转贴于

这则史料，至少说明我国历史上对水权优先顺序的规定是存在的，说明历史上家庭用水和农业用水是优先于其他用水的。当今世界各国进行水权配置，首先也是考虑人的基本的生活需求的水量，其次是农业用水、工业用水，然后是生态环境用水以及航运用水等。同时，以历史的观点来看，水权的优先顺序应当是可以变化的。过去水权优先顺序的排列中不包括生态环境用水，现在由于人们高度重视环境保护与可持续发展，生态环境用水位列其中。

3．获得水权需要向国家交纳一定的费用

水费最早以劳动力支付形式出现，劳动力的摊派实质上是一种原始的水费形式，因为水费是供水价值的体现，服役直接以劳动价值去表现供水价值。《管子·度地》载，“常以秋岁末之时阅其民，案家人，比地，定什伍口数，别男女大小。其不为用者，辄免之；有痼疾不可作者，疾之；可省作者，半事之。并行以定甲士当被兵之数，上其都。”即治河队伍要从老百姓中抽调，秋末按人数、土地多少组织队伍。分别男女大小，丧失劳动能力的免其服役，有病不工作的算病假。不能出全工的，可出半工。被征派治河的，可以代替服兵役，并造册上报官府。我国古代一些水利工程的维修，都由农户轮流服役完成。

随着中国社会的发展，改变单纯以力役为主的徭役制度势在必行，元代吉当普大修都江堰时，规定“不役者，日三缗”“三缗”是当时一个劳动力一个工作日的劳动价值，劳动价值以货币形式表现出来，并引入水费之中。

历史上的水费内涵，与现代水费概念有很大差别，但水费的征收。使水资源的经济价值在历史上有了明确的体现。我们从价值论的角度看，水权制度的重要支撑，是水资源被认为有其经济价值，无价的水资源是不需要水权制度的。新

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论文关键词：水权；取水权；水权转让

一、国外水权转让制度的发展

水权是权利人依法对水资源使用、收益的权利。水权转让又称水权交易，是指平等的市场主体之间对水权进行的有偿让与。水权转让是实现水资源优化配置的有效方式之一。在国外，关于水权制度的研究起步较早，发端于二十世纪七十年代末八十年代初，九十年代达到。在研究过程中，各国的学者均注意到本国的社会制度、水资源状况、社会经济发展情况和历史文化传统等因素对水权制度构建的影响，同时，他们注重将水权制度的理论研究与本国的水资源使用和管理实践相结合，从而形成了各具特色的水权制度理论。这些理论主要包括河岸权制度理论、优先占用权制度理论、可交易水权制度理论和公共水权制度理论等。

可交易水权制度产生于美国西部的缺水地区，近些年来扩展到其他国家和地区。可交易水权制度是人们为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相适应的排他性水权制度。允许水权交易，可以促使水资源使用向效率高的地区、行业和用户转移，利用市场机制优化配置。近些年，可交易水权理论逐渐被广泛接受，美国、澳大利亚、日本、智利等国家正在培育和完善水权市场。墨西哥自20世纪90年代初实施综合的水资源管理体制和法规体系改革后，水权交易也随之发展起来。此外，中东的一些缺水国家也在讨论和准备实行这种制度。纵观国外的研究进展，各国的水权制度理论还不完整，远未达到成熟、经典的程度。相应的，水权转让法律制度有待于各国学者的进一步研究。

二、我国水权转让法律制度的立法现状及缺陷

我国《宪法》、《民法通则》和《水法》等法律中明确规定水资源所有权属于国家所有，并禁止买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”《水法》并未规定水资源使用权为用益物权，但是，由于我国水资源所有权主体的唯一性以及所有权的不可转让性，法律上明确水资源使用权或者水资源的用益物权无论在理论上还是实践中都将具有重要意义…。

《水法》第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政管理部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”这一规定主要明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，从而，取水权的确立对中国进一步确立水权和完全以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计路径。为配合《水法》的实施，清除水权转让的法律障碍，实现水资源市场配置的改革，我国2005年1月颁布并实施了《水利部关于水权转让的若干意见》，2006年2月制定并颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日国务院的《取水许可制度实施办法》同时废止。

自此，水权转让法律制度有了质的发展。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品的产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”虽然仅有一条规定，但该条为水权转让确立了法律依据，具有特别重要的意义。

以上寥寥数条的法律规定远未为水权转让提供完整的法律上的保障，现行水权转让制度还存在一定的缺陷，例如：水权制度不够明晰，法律上缺乏对水权种类、内容和取得方式的具体规定；《取水许可和水资源费征收管理条例》仅仅规定取水权可以转让，没有明确取水权以外的水权是否可以转让；水权的归属、权限范围和取得水权的条件没有明确的法律规定，特别是没有建立水权交易的规则和程序制度，不利于维护正当的水权交易的安全等

三、我国水权转让法律制度的完善

1．建立明晰的水权制度

自1993年8月1日国务院颁布实施《取水许可制度实施办法》以来，取水许可制度已初步形成一套比较完整的管理运行机制，在强化水资源的统一管理和保护，合理开发利用有限的水资源等方面都取得了明显效果。明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性认识的结果，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础。取水权的确立对中国进一步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了设计路径。

然而，取水仅仅是用水的一个方面，取水权包含的权利内容太少，并且取水权的行政色彩过于浓厚。取水权不足以反映水权的丰富内涵，但在目前的法律框架下，取水许可制度是用水人取得水权的法律根据之一。近年来，水利发展进人一个新的历史阶段，把水权制度当作最重要的制度之一加以积极推进是现实的需要，更是水利面临的形势和任务的需要。取水许可证制度实际上是一种对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确的主体地位，取水权不具有长期稳定性，且不可转让，取水权不能涵盖所有水资源的使用行为，尤其在干旱时期，通常倾向于以行政协调为主的临时性方案设计，政府在协商中承担大量工作，受人为因素干扰多，取水权主体和投资者不能预先把握缺水时的供水状况，造成了“产权模糊”。它是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务。

明晰水权，完善水权初始分配制度，确立明确的水权主体，必须转变水管理体制，即由取水许可证制度向水权制度的转变。而水权的种类、内容和取得方式是水权制度的核心组成部分。实行这一改革有助于提高水资源的利用效率，通过水权主体之间的平等协商，由国家进行水资源的宏观调控，充分发挥水权主体的积极性，利用市场机制来达到水资源的优化配置，实现生产力的提高。

2．允许多种类型的水权转让

由于法兼具稳定性和变动性的要求，且2002年8月29日修改通过的《水法》并未对水权的转让作禁止或同意的规定，基于对《水法》稳定性的要求，国务院适时制定了《取水许可和水资源费征收管理条例》，明确规定取水权可以转让。然而，取水权只是水权的一种，除取水权以外的水权是否也能依法转让呢?《水法》等现行法并未明文禁止水权转让，是否意味着水权可以转让呢?这主要取决于我们采用何种解释原则。

按照民法解释学的原则，解释法律，首先采用文义解释规则；文义解释难以确定法律规定的含义时，要考虑体系解释、历史解释与比较法解释的规则；依靠这些规则仍不能澄清法律规范的意义时，须再进一步探求立法目的，以资阐明。纵观《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》的全部条文，均未明确规定除取水权以外的其他水权可否转让。体系解释也于事无补，因为从这些法律、行政法规的全部规范的相互联系上仍然找不到答案。这就必须求助于法意解释。

法意解释，又称立法解释，指探求立法者于制定法律时所作的价值判断及其所欲实现的目的，以推知立法者的意思。今所谓法意解释，非为探求历史上的立法者于当时的主观意思，而是探求法律于今日所应有的合理意思，亦即客观意思。立法理由(书)的重要性，因法律实施期间及社会变迁的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的认识及价值判断相去不远，立法者的意思应受高度尊重，自不待言。反之，法律实施久已，社会变迁迅速，立法者的意思应依社会变迁情事而斟酌。“法官必须做的并不是确定当年立法机关心中对某个问题究竟是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图，以便深入地发掘实在法的含义”，那么，解释《水法》就不能迂腐地去探求立法者当时禁止水权转让的立法目的，而应宣称《水法》具有符合今日社会要求的立法目的，那就是允许包括取水权在内的水权转让。

因此，在相关法律中清晰界定水权的概念、明确水权可以转让以及水权转让的法律效力等为当务之急。水权转让是权利移转的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。在目前我国法律尚无水权转让的专门规定的情况下，可以参考我国法律有关土地使用权转让的规定，例如，我国《宪法》第l0条关于“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让的规定。这样可以保持我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。

3．完善水权转让登记制度

对于水权的登记，我国台湾地区采的是登记生效主义。这从其《水利法》中的相关规定可以得知。我国台湾地区《水利法》第27条规定：“水权之取得、设定、变更或消灭，非依本法登记不生效力。”从价值层面看，登记对抗主义重在倡导交易自由，登记要件主义重在维护交易安全。水权登记能够防止水权交易对第三方造成的损失，使国家能够合理地引导水权交易，并适时进行监督。水权在我国仍是新兴事物，水权交易目前在我国还不是很活跃，采登记生效主义有利于推进水权转让实践的深入。

关于水权转让的登记机关，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定，取水许可证的审批与发放由各级水行政主管部门负责，相应地，水权转让的登记也可由各级水行政主管部门负责。申请水权转让登记的当事人双方应当向水行政主管部门提交下列文件：水权转让申请书；水权转让合同；水权转让与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或其他文件。水权转让合同应当包括合同当事人双方的个人或单位信息、水权类别、水权的年限、转让目的及利用方式以及转让价格等条款。拟转让水权的年限不得超出该水权存续的剩余年限。同时要强调的是，对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。

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【关键词】水利设施；公共产品；产权改革

农田水利基础设施按照规模可分为大型农田水利设施和小型农田水利设施，其中小型农田水利设施是指以堰塘、机井、小河坝为代表的，只能为少数农户甚至是单家独户提供灌溉服务的水利设施。本文主要论述的主要小型农田水利设施的产权改革。

一、安徽省农田水利设施发展

安徽省是中国的农业大省，也是全国重要的产粮大省，农业在全省国民经济中占有重要的地位。农田水利设施建设对安徽农业和经济的发展起到至关重要的作用。2007年至2009年，安徽省改造中低产田374万亩，改造区区增产粮食3.3亿公斤，完成8座大型水库、81座中型水库和1640座小型水库除险加固。同时，安徽省积极加强淠史杭等七个大型灌区节水与续建等相关配套改造，农业水利设施的完善对地区农业的发展起到非常大的贡献，但是农田水利设施的发展也存在相关问题，具体概括为如下：

1.管理落后

在产权制度未明晰，由于缺少合理的管理制度和相应的配套措施和专业人才，结果是具有“公共物品”性质的农田水利设施大部分没有得到合理的管理和维护。以安徽地区2000年至2008年时段为例，农业水利设施年平均维护费用虽然逐年递增，但是管理与维护总支出仅占其总支出的5%，80%以上的费用都用于新建设施，存在较为不合理的“只重投入，不重维护”的问题。同时，作为农业主体的农民在水利设施建设管理和建设中参与意识不强，全社会对农田水利建设的问题认识不清，支持不够。大部分农田水利设施遭到严重破坏，整体水利设施设备老化，抵抗自然灾害的能力较弱，这不仅是农业生产受到巨大威胁，也是农田水利设施资源的浪费。

2.规划不合理

首先，安徽省农田水利设施建设总量不足，现有的设施多建于上世纪六七十年代，使用年限过长，现在的农田水利设施水量远远无法满足一个农业大省的农业需求。其次，安徽省水利建设规划不合理，安徽南北地区应该根据不同的自然生态环境和经济社会发展特点，因地制宜，制定规划。但是一些地区在农田水利设施建设的过程中，忽视当地生态环境和经济社会特点，造成生态环境受到破坏，农田水利设施的供应与需求不相匹配。最后，由于缺乏必要的监督，使得寻租行为发生，新建农田水利设施质量很差，无法抵抗自然灾害。

二、农田水利设施发展问题分析

（一）农田水利设施性质认识

1.农田水利设施具有正的外部性

相对于一般的基础设施，农田水利基础设施的正外部性比较明显，农业是关系到国计民生的基础产业，而农田水利基础设施是农业经济活动顺利进行的根本保证，因此其具有较强的正外部性；其次，农田水利设施具有非排他性。巴泽尔在其著作《产权的经济分析》中认为，某一物品产权的完整性，取决于交易费用的大小，这里的交易费用包括为了保证其完整性而消耗的人力和社会资本。农田水利设施由于交易费用较大，具有经济意义的非排他性。农田水利基础设施因为较高的交易费用，使其法律意义上产权的拥有者，产权并不完整，具有一定程度上的排他性。

2.农田水利设施具有一定程度的垄断性

农田水利具有规模经济性，主要表现为设施建造时所需要数额巨大的固定成本，也称之为“沉淀成本”，而当建设完成后其所提供服务的边际成本很低。对于这种情况，增加用户规模会导致平均成本的下降，产生规模经济效应。这种效应导致它在更大规模的水平上生产（供给水源）更有效率，成本更低，进而具有某种程度的垄断性；最后，农田水利设施具有投资属性。农田水利基础设施本质上是一种资本品，对它的投资取决于它所生产（或者辅助生产）的产品的收益。由于它的最终产品农产品价格较低，相应的投资收益也就较低。

（二）农田水利设施存在问题分析

1978年以后，农村经济体制改革开始在全国范围内启动，特别是上个世纪80年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭联产承包经营责任制，而农村小型农田水利设施基础仍然继续施行计划经济体制下由集体统一经营的模式。依托个体家庭为主体的生产经营体制与水利设施的集体经营模式产生了矛盾，由此开始产生主体产权人出现缺失等问题，最终导农田水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，严重制约了农业生产的发展。农田水利设施出现的种种问题归根于农田水利设施的使用权和所有权相互分离。农田水利设施建设和使用的主要参与者农民对农田水利设施只要使用权，没有所有权，再加上农田水利设施具有明显的公共产品性质，使得农民只关心农田水利设施如何使用，而不关心农田水利设施如何建设和管理。

三、农田水利设施产权制度改革的措施

（一）对已建的小型水利工程采取拍卖的形式

对现有水工程设施要以明晰产权，搞活管理使用权为重点，采取拍卖、承包、租赁、户办、联户办、股份合作等形式，将水工程设施的产权、管理权、使用权落实到单位或个人，其中水库要坚持乡镇、村统一管理，以承包租赁为主的方法，不搞拍卖，对其他小型水工程设施要以拍卖、承包、租赁开发为主，宜卖则卖，宜包则包，宜租则租。村集体和乡镇水利部门要在明确水工程管理范围和开发利用规划方案情况下，合理作价公开竞标拍卖。对拍卖的水工程，允许继承、转让，对租赁的期限，要根据工程运行状况和当地实际，合理确定，但一般不得低于15年。合同期内，购买、承包、租赁者新开发配套的水工程设施，其增值部分归购买、承包、租赁者所有。

（二）对新建水利工程实行股份合作制的形式

对新建工程，要以明确产权，放开建设权，落实管理使用权为重点。可以集体承建、拍卖、承包、租赁到单位或户；也可以本着谁建、谁投资，谁有、谁受益的原则，鼓励单位和个人采取户办、联户办、股份合作的形式投资建设。在使用期内建设者享有继承、转让、转包、转卖权，任何单位和个人无权变更和收回，对因国家和集体用地或责任山（田）调整，确需变更调整的，要合理作价有偿转让，保护农户投资权益。

（三）明确农业水利设施的管理责权问题

小型农田水利设施管理使用到户以后，村集体和管理使用者，要以合同约定的形式，明确各自的职责权限，严格履行合同规定，共同保证工程安全运行和工程效益的发挥，村集体及乡水利部门要本着兴利除害、通盘考虑，综合运筹的原则，做好监督指导，管理协调服务工作，帮其建章立制，处理好与群众利益的关系，重点加强对防汛保安，用水、放水、水费收取等方面的指导管理，防止管而不护，超量拦蓄，拦而不蓄，蓄而不用，抬高水价等各类有害工程安全，破坏工程设施，侵害群众利益的现象发生。

参考文献

[1]张琦.中国土地储备开发模式与比较研究[M].北京:北京师范大学出版社,2011:1-21.

[2]张琦,王昊.中国土地制度改革面临的困惑[J].经贸论坛,2012(4):53-58.

[3]赵婧,张翔.对安徽省农业水利设施建设的思考[J].北京城市学院学报,2012(1):39-43.

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（一）已建工程的产权改制形式

1.承包

所谓承包即是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式，将“小农水”整体承包给个人或团体。具体做法为由集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数，然后公开竞价投标。承包的年限一般为5～15年，各地方具体年限均不相同。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。双方签订承包合同，在合同中写明承包费用、水价及双方的责任和义务，尤其是承包方具体的服务任务和工程的管护标准需要在合同中具体体现。从承包主体有个人和合伙两种情况，在承包期内承包者自主经营自负赢亏。

2.租赁

根据产权交易的定义：租赁就是一方向另一方支付租金，以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。从企业和财会角度来讲，承包和租赁区别具体体现在：（1）承包经营是以一定的经营利润为目的，对象是经营成果；租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的，对象是资产；（2）承包的自不完全，而租赁产权分离的比较彻底；（3）由于租赁经营需要实行财产担保，风险比承包高；（4）经营期间新增资本属于租赁经营者，但不属于承包经营者。

3.拍卖

根据2004年修订的《拍卖法》，拍卖是指“以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。拍卖是根据工程造价和灌溉能力确定底价，按照自愿、公平、竞争的原则，公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权，年限为5～20年，一般不超过50年。拍卖主要分为经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说，规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。承包和租赁相比，拍卖属于比较彻底的产权制度改革形式。

4.股份合作制

建设“小农水”的关键是资金是否能够顺利筹集，而股份合作制是多渠道筹集资金的一种重要制度安排，是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则，由农民联合在承包租赁的土地上，通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。不仅农民可以入股，集体和国家也可入股，不仅资金入股，还可以以劳力、土地和技术入股。入股农民共同出资、共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红（国家股一般不分红），一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。

5.组建用水者协会

以工程的受益农户为协会成员，每户为一个会员，把原来属乡镇或村集体管理的工程集中，将“小农水”经营权、使用权或所有权转移给用水者协会，协会属于民间组织，是具有法人地位的服务型社会实体，成立监委会，财务制度、章程和管理制度健全。协会经营具有独立性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖。

（二）未建工程的产权改制形式

1.农民（单户）、农民联合体或其他农民专业合作组织投资兴建

按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁负担”的原则，采取放开建设权，完全由民间资本投资兴办的水利工程产权全部归投资者，并且允许继承、转让、抵押和对外租赁、承包，这种模式有效地调动了农民的积极性。为了避免互相抢夺资源，需要从宏观规划上进行有效控制，即由乡镇政府批准和水管部门选址、设计，然后由农民投资兴办，这样既避免互相哄抢资源，又能优化布局。工程建成后由农民自主选择承包、租赁、聘用人员管理等运营方式。

2.由农民用水者协会兴建和管理

按照水系或者村、组为组建单位先建立用水者协会，然后具体的筹资、建设、运行和维护均由协会负责管理。这种模式的关键是新的协会是否能够承担和胜任这些职责。

3.集体兴建，专人管理

指工程及配套设施全部由集体出资兴建和购买，村委会委派专人负责管理。这种模式与原先集体兴建、管水员看护的区别在于：规划、建设时需要向农民集资，农民就会对工程的规划、设计和建设、运营和维护具有发言权和监督激励，尤其是“一事一议”制度更加促进了农民的主观能动性，对于工程的具体管理者，农民也有相应的选择和监督权力和激励。

4.政府、村集体与农户集体共建

这种模式属于股份合作制的特殊形式，指国家以一定的资金参股，一般是鼓励性的资金投入，希望以政府财政投资来吸引更多的其他投资，政府资金一般是参股不分红。另外部分政府还出台优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，政府还可以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展“小农水”，以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种三方投资的情况中，集体股所占的比例一般较大（资金来源于银行贷款，或集体经济组织的积累等），农民股所占的比重一般较小（农民的资金投入有限）[1]。这种建立以土地、资金、技术、劳动力为纽带的股份合作制，有效地解决了农民有土地、有劳力但无资金、无技术的难题，政府和集体通过投资为导向，吸收农民的劳力和经营、维护优势达到优势互补，建设农田水利工程，扩大灌溉面积。

实践证明，通过新建和已建工程几种产权制度创新模式实践，共同之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面。拥有者或参与者取得经营权或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保证用水和收费的公开公平，有效调动国家、集体、农民三方合力共同兴建和管理农田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小农水”新建数量，扩大灌溉面积，提高资金使用效率。（1）吸引民间资本投入“小农水”治理。改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量。（2）盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，增加“小农水的数量”，扩大灌溉面积，增加农民种植收入，提高农民经济生活水平。（3）农民资本投入的增加，相应减少国家对“小农水”的资金投入或提高中央和地方政府投入资金的效率，节省的资金可以用到其他非灌溉产业，增加其他产业的收入，提高整个社会的福利水平。2.提高了现有工程的运营效率，提高工程的完好率和经济效益。改革将工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权和处置权，利用收取水费或种植、养殖收入等经济利益的激励，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高带来的收益体现在以下四个方面：（1）减少农业生产成本，相应增加农民的收入，提高经济收益。①（2）水资源的节约可以扩大灌溉面积。（3）节约之水通过水权转让给缺水或高效产业或领域，促进这些产业的发展。（4）提高用水者的水商品意识和节水意识，减少水事纠纷，提高农民之间关系的融洽度，减轻村镇干部压力，改善干群关系，乡村干部也从这类烦琐的事务中解脱出来，将工作重心转移到提高农村整体发展水平上来。

3.提高农村社区社会资本。主要从三个方面体现这种提高：（1）产权制度改革发动群众加入工程的建设和运营，提高其参与意识和管理水平，减轻村干部工作压力，增加农村社会资本。同时水费收取职责从村干部转移到工程运营者，减少了搭车收费现象，改善干群关系。（2）通过灌溉成本的核算和水费的征收，提高用水者节水意识和水商品意识的增加，同时通过用水足额交费措施减少“搭便车”行为，改善农民间关系，提高合作水平。（3）形成多个经营组织或管水组织等民间组织，在提高农民的经营能力和管理能力的基础上提高了组织协调能力和沟通能力，同时农民的参与意识也得到增强，这些都有利于乡村治理以及农村经济发展。

三、小结

“小农水”产权制度改革是一件政策性很强的制度变革，虽然改革涉及的工程规模较小，却是一项涉及农民切身利益的大事。在改制过程中不能急于求成，需要在试点成功的基础上总结经验和教训，不断完善政策和规范，然后以点带面辐射发展，保证改制工作有序健康进行。

虽然“小农水”产权制度改革取得了比较好的成效，但是在改革进程中仍然存在一些问题和阻力：一些利益相关者从自己的利益出发，不想破坏现有的利益格局；一些干部和群众还存在一定的思想顾虑；由于缺乏监督机制，存在违规操作现象。因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。此外“小农水”产权制度改革需要符合产权界定清晰、有效转让和受到法律保护等要求[2]，如果不能克服人道德风险和改制成本过高，将导致“改革失灵”。“小农水”产权制度改革同时还要与历史、社会、农民、环境等相关正式、非正式制度发生矛盾和冲突，它并不是“小农水”治理的灵丹妙药，而是对原有政府主导治理模式的市场化有益探索。

参考文献：

[1]吕亚荣.小型农田水利建设的制度模式及绩效评价——以河北省怀安县调查为例[J].人大全文2001年经济类专题，2001,(9).

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第二条在本市矿泉水特殊保护区内取用矿泉水，适用本暂行办法。

本暂行办法所称矿泉水特殊保护区**

第三条本市城区矿泉水资源由市人民政府实行统一管理。市地矿、水利、城建等部门按照各自职责，密切配合，共同做好矿泉水资源管理工作。

第四条在矿泉水特殊保护区内，禁止取用地下水，任何单位和个人不得擅自取用矿泉水。在下列区域不得开采矿泉水：

一、严重超采或地面已明显出现沉降的地区；

二、矿泉水已受到严重污染的地区；

三、开采矿泉水严重影响城市建筑物及市政公用设施安全的地区；

四、开采矿泉水对城市防洪有严重影响的地区；

五、其他不宜开采的地区。

第五条在矿泉水特殊保护区内，除用于科研、观测、救灾、战备等特殊用途外，禁止进行其他非商业性开采。现有特殊用途外的其他非商业性开采井点，一律予以封闭。

第六条在矿泉水特殊保护区内，允许商业性开采矿泉水，但单个企业年开采量必须达到3000吨以上规模。对用于科研、观测、救灾、战备等特殊用途的矿泉水开采井点，由市水行政主管部门和市地质矿产行政主管部门进行监督，实行限时限量开采。

第七条开采矿泉水必须先经市地质矿产行政主管部门会同市水行政主管部门、市城市建设行政主管部门对其取水规模、井点布局、开采层位等进行审核确认，并报请人民政府批准后，到市水行政主管部门办理取水许可证，凭取水证可到地质矿产行政主管部门办理采矿许可证。

开采矿泉水必须依法缴纳矿产资源补偿费和采矿权使用费。矿产资源补偿费和采矿权使用费由市地质矿产行政主管部门及时全额上缴财政。

第八条市地质矿产行政主管部门负责对矿泉水特殊保护区内矿泉水开采情况进行监督管理，并依法对开采的矿泉水水质进行定期监测。开采单位应依照规定分别向市地质矿产主管部门和市水行政主管部门提交矿泉水开发利用年度报告。

第九条开采矿泉水必须按规定统一安装计量设施，采取防护措施，努力改进和提高开采技术，防止浪费和污染矿泉水资源。

第十条擅自在矿泉水特殊保护区内开井取水的，由市地质矿产行政主管部门责令限期按技术要求封闭取水井点；逾期不封闭的，由市地质矿产行政主管部门依法强制封闭。

第十一条对为未取得取水许可证和采矿许可证的单位和个人开井取水的，由市地质矿产行政主管部门责令其停止施工，并按技术要求恢复原状，同时依照《**省矿产资源管理条例》规定处10万元以下罚款。

第十二条对不按规定要求提交矿泉水开发利用年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由市地质矿产行政主管部门责令其停止违法行为，并依据《**省矿产资源管理条例》规定处5万元以下罚款；情节严重的，由市水行政主管部门和地质矿产行政主管部门分别吊销其取水许可证和采矿许可证。

第十三条违反本办法规定，将矿泉水作为生活用水或其他非商业用水，造成矿泉水资源浪费的，由市地质矿产行政主管部门责令其限期整改；逾期未整改的，由市水行政主管部门和地质矿产行政主管部门分别吊销其取水许可证和采矿许可证。

第十四条未经审批管理机关批准，擅自转让取水许可证、采矿许可证的，由市水行政主管部门或地质矿产行政主管部门分别吊销取水许可证和采矿许可证，没收违法所得，并由市地质矿产行政主管部门依照《**省矿产资源管理条例》规定，处10万元以下罚款。

第十五条对年开采量达不到3000吨以上规模的矿泉水商业性开采企业，由市水行政主管部门和地质矿产行政主管部门分别吊销其取水许可证和采矿许可证，并责成其按技术要求封闭井点。对超过核准限量开采矿泉水的，由市地质矿产行政主管部门责令改正，并会同市水行政主管部门依法查处。

第十六条违反本办法规定批准开采矿泉水的，其审批无效；造成他人损失的，由违规审批部门承担赔偿责任，并依法追究有关责任人员的责任。

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人社部发〔2019〕90号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团人力资源社会保障厅(局)、国家税务局、地方税务局，国务院各部委、各直属机构人事部门，中央管理的企业：

根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2019〕27号)有关取消注册税务师职业资格许可和认定的要求，为加强税务专业人员队伍建设，提高税务专业人员素质，在总结原注册税务师职业资格制度实施情况的基础上，人力资源社会保障部、国家税务总局制定了《税务师职业资格制度暂行规定》和《税务师职业资格考试实施办法》，现印发给你们，请遵照执行。

自本通知之日起，原人事部、国家税务总局《关于印发〈注册税务师资格制度暂行规定〉的通知》(人发〔1996〕116号)、《关于实施注册税务师资格认定考试工作的通知》(人发〔1998〕18号)、《关于印发〈注册税务师执业资格考试实施办法〉的通知》(人发〔1999〕4号)和原人事部办公厅、国家税务总局办公厅《关于注册税务师执业资格考试报名条件补充规定的通知》(人办发〔1999〕104号)同时废止。

人力资源社会保障部 国家税务总局

2019年11月2目

(此件主动公开)

税务师职业资格制度暂行规定

第一章 总 则

第一条为规范税务专业人员队伍建设，提高税务专业人员素质，根据《国务院机构改革和职能转变方案》和国家职业资格证书制度的有关规定，制定本规定。

第二条 本规定适用于从事涉税服务的专业人员。

第三条国家设立税务师水平评价类职业资格制度，面向社会提供税务专业人员能力水平评价服务，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。

第四条 税务师职业资格实行统一考试的评价方式。

税务师英文为：Tax Advisor(简称TA)

第五条 通过税务师职业资格考试并取得职业资格证书的人员，表明其已具备从事涉税专业服务的职业能力和水平。

第六条人力资源社会保障部、国家税务总局共同负责税务师职业资格制度的政策制定，并按职责分工对税务师职业资格制度的实施进行指导、监督和检查。全国税务师行业协会具体承担税务师职业资格考试的评价与管理工作。

第二章 考 试

第七条 税务师职业资格实行全国统一大纲、统一命题、统一组织的考试制度。原则上每年举行1次考试。

第八条全国税务师行业协会负责税务师职业资格考试的组织和实施工作。组织成立税务师职业资格考试专家委员会，研究拟定税务师职业资格考试科目、考试大纲、考试试题和考试合格标准。

第九条人力资源社会保障部、国家税务总局对全国税务师行业协会实施的税务师职业资格考试工作进行监督和检查。指导全国税务师行业协会确定税务师职业资格考试科目、考试大纲、考试试题和考试合格标准。

第十条中华人民共和国公民，遵守国家法律、法规，恪守职业道德，具有完全民事行为能力，并符合下列相应条件之一的，可报名参加税务师职业资格考试。

(一)取得经济学、法学、管理学学科门类大学专科学历，从事经济、法律相关工作满2年;或者取得其他学科门类大学专科学历，从事经济、法律相关工作满3年。

(二)取得经济学、法学、管理学学科门类大学本科及以上学历(学位);或者取得其他学科门类大学本科学历，从事经济、法律相关工作满1年。

第十一条税务师职业资格考试合格，由全国税务师行业协会颁发人力资源社会保障部、国家税务总局监制，全国税务师行业协会用印的《中华人民共和国税务师职业资格证书》(以下简称税务师职业资格证书)。该证书在全国范围有效。

第十二条 对以不正当手段取得税务师职业资格证书的，按照国家专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定处理。

第三章 职业能力

第十三条取得税务师职业资格证书的人员，应当遵守国家法律、法规、规章及税务师行业相关制度、准则，恪守职业道德，秉承独立、客观、公正原则，维护国家利益和委托人的合法权益。

第十四条 取得税务师职业资格证书的人员，应当具备下列职业能力：

(一)熟悉并掌握涉税服务相关的法律、法规和行业制度、准则;

(二)有丰富的税务专业知识，独立开展包括涉税鉴证、申报、税收筹划、接受委托审查纳税情况在内的各项涉税专业服务工作;

(三)运用财会、税收专业理论与方法，较好完成涉税服务业务;

(四)独立解决涉税服务业务中的疑难问题。

第十五条 取得税务师职业资格证书的人员，应当按照国家专业技术人员继续教育以及税务师行业管理的有关规定，参加继续教育，不断更新专业知识、提高职业素质和业务能力。

第四章 登 记

第十六条 税务师职业资格证书实行登记服务制度。税务师职业资格证书登记服务的具体工作由全国税务师行业协会负责。

第十七条各级税务师行业协会定期向社会公布税务师职业资格证书的登记情况，建立持证人员的诚信档案，并向社会提供相关信息查询服务。

第十八条取得税务师职业资格证书的人员，应当自觉接受各级税务师行业协会的管理，在工作中违反法律法规及相关规定或者职业道德，造成不良影响的，由全国税务师行业协会取消登记，收回其职业资格证书并向社会公告。

第十九条 各级税务师行业协会在税务师职业资格登记服务工作中，应当严格遵守国家和本行业的各项管理规定以及协会章程。

第五章 附 则

第二十条本规定施行前，按照原人事部、国家税务总局印发的《关于印发〈注册税务师资恪制度暂行规定〉的通知》(人发〔1996〕116号)规定，取得的注册税务师职业资格证书效用不变。

第二十一条 本规定自之日起施行。

税务师职业资格考试实施办法

第一条人力资源社会保障部、国家税务总局按照职责分工负责指导、监督和检查税务师职业资格考试(以下简称税务师资格考试)的实施工作。

第二条 全国税务师行业协会具体负责税务师资格考试的实施工作。

第三条 税务师资格考试设置《税法(一)》、《税法(二)》、《涉税服务实务》、《涉税服务相关法律》和《财务与会计》5个科目。每个科目考试时间为两个半小时，成绩满分为140分。

第四条考试成绩实行5年为一个周期的滚动管理办法，在连续的5个考试年度内参加全部(5个)科目的考试并合格，可取得税务师职业资格证书。

截至2019年，在原制度文件规定的有效期内的各科目合格成绩有效期顺延。

第五条 符合《税务师职业资格制度暂行规定》(以下简称《暂行规定》)报考条件的人员，均可申请参加税务师资格考试。

第六条 符合《暂行规定》报考条件，并具备下列条件之一者，可免试相应科目：

(一)已评聘经济、审计等高级专业技术职务，从事涉税工作满两年的，可免试《财务与会计》科目。

(二)已评聘法律高级专业技术职务，从事涉税工作满两年的，可免试《涉税服务相关法律》科目。

免试相应科目人员在报名时，应当提供相应证明文件。

免试部分科目的人员，须在连续的4个考试年度内通过应试科目的考试。

第七条参加考试由本人提出申请，按有关规定办理报名手续。考试实施机构按规定的程序和报名条件审核合格后，核发准考证。参加考试人员凭准考证和有效证件在指定的日期、时间和地点参加考试。

中央和国务院各部门及所属单位、中央管理企业的人员按属地原则报名参加考试。

第八条考点原则上设在地级以上城市的大、中专院校或者高考定点学校。如确需在其他城市设置考点，须经全国税务师行业协会批准。考试日期原则上为每年的11月份。

第九条坚持考试与培训分开的原则。凡参与考试工作(包括命题、审题与组织管理等)的人员，不得参加考试，也不得参加或者举办与考试内容相关的培训工作。应考人员参加培训坚持自愿原则。