听证制度范文
时间：2023-04-08 15:37:55
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篇1
听证制度（hearingsystem）是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见，接纳证据的程序所构成的一种法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利[2]。
听证制度最初适用于司法领域，称为司法听证（judicialhearing）,后来逐渐扩展到立法领域，称为立法听证（legislaturehearing）。20世纪初，随着行政权力的不断扩张，听证程序开始在行政领域得到运用，称为行政听证（administrativehearing）。行政听证有广义和狭义之分，广义的听证是指行政机关在制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，也叫正式听证（formalhearing）,即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方意见的活动[3]。
一、听证制度在城乡规划中的适用情形
从各国行政程序法关于听证制度的规定来看，对于听证适用范围的规定可以区分为三种类型，第一种是以美国为代表的，对于听证适用的情形完全由行政程序法之外的单行法律规定，即具体在什么情形下适用听证程序由单行法律规定，而有关听证程序的具体规定则在《联邦行政程序法》中作出。第二种是由单行法律作出规定之外，行政机关也可根据需要自行决定是否适用听证程序，如韩国。第三种则是采用列举适用情形和赋予行政机关自由裁量权相结合的做法，如日本《行政程序法》的规定[4]。由于中国目前尚未制定行政程序法，虽然新修订的城乡规划法第26条和第50条对于听证程序的适用情形作出了概括式的规定，但是对于听证程序的细节方面并未作出规定，可见未来在制定城乡规划立法时有必要对听证制度的具体程序在实施细则或有关行政法规中加以明确规定。
至于城乡规划在哪些阶段和事项中应当适用听证制度，从目前世界各国和中国有关立法中听证制度的规定来看,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证)；行政决策听证(包括行政法规、规章、行政规范性文件和其他抽象行政行为、政策的听证)；具体行政行为听证(包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证)。结合以上听证类型的划分，可见城乡规划涉及的内容十分复杂，规划的编制和审批阶段类似于规范性文件的制定，应适用行政决策听证的方式，而规划的许可和实施阶段关系到相对人的权利义务实现，应适用具体行政行为听证方式。因此总体来说，对于城乡规划的各个阶段都应设立听证程序，使它成为相对方的一项权利。但考虑到所有的城乡规划的程序中都适用听证程序可能会影响行政行为的效率，可以参照美国联邦行政程序法的做法，将城乡规划中的听证制度区分为正式听证与非正式听证两种方式，对于城乡规划中总体规划、分区规划的编制、审批等阶段，由于其制定的规划内容较为抽象，并未直接影响相对人权利义务，可以采取非正式听证的方式，如听取意见，召开座谈会、论证会等；而对于城市规划中的详细规划的编制和规划的许可、实施阶段中行政机关采取的具体行政行为，对一定范围内的相对人利益产生影响，应当适用正式听证的方式。
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二、排除听证适用的特殊事由
公众参与应当成为城乡规划程序中的一项基本原则，但是法律明确规定排除听证程序的适用时，应当适用该法的规定。如德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定：“干涉当事人权利之行政处分作出前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”但是如果根据案件的情况，没有听证的必要的，可以不举行听证。特别是在下列情况下，行政机关可以免除听证：（1）于急迫的情形，或为公共利益有必要应立即决定的；（2）如举行听证将难遵守对决定有重大关系的期限的；（3）官署拒绝当事人的请求，而且对当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述，作出不同的对其并无不利的认定的；（4）官署作一般处分，或作大量相同种类的行政处分，或通过自动机器设备作出行政处分时，不适用听证；（5）行政执行时所采取的措施；（6）与公益的强制性要求相抵触时。日本、葡萄牙、韩国、澳门地区等国家和地区也采取了与德国相同的做法。
中国城乡规划立法中应当明确哪些情形不适用听证程序，总体来说，举行听证会的事项应当是涉及公民较重要利益且利害方有较大的分歧的事项，结合外国行政程序法的规定和城乡规划的特点，笔者认为，中国城乡规划立法时可以考虑作出列举式规定，排除适用听证的情形包括：（1）规划内容涉及国家秘密的；（2）规划事项关系重大公共利益，且规划实施具有紧迫性的；（3）规划的制定、实施对于相关人没有产生不利影响的；（4）法律、法规规定的其他不适用听证的情形。此外，对于涉及总体规划、区域规划的编制行为等对相对人利益不产生直接影响的抽象性行政行为，可以参照规范性文件的制定程序，宜采用非正式听证方式，而不需要适用严格的正式听证程序
三、听证制度中的当事人和参加人
扩大公众参与的范围是当代行政程序法发展的基本趋势，在听证程序方面，有关利害关系人的范围也在不断扩大。对利害关系人范围的确定从中国立法及司法实践来看，目前主要有两种观点，一是认为法律上的利害关系必然是一种直接的、严格的权利义务关系，具体行政行为只有对相对人的权利义务已经产生或将会产生实际影响时，才能被认定为有利害关系；而另一种观点则认为，对于利害关系人的认定并不是看行政行为对相对人利益是否产生法律上的直接影响，而应当扩及到凡是因规划行为可能产生不利影响的人，都应当认定为利害关系人。笔者赞同后一种观点，将间接利益相对人排除在听证之外不符合公正原则，与城乡规划的公众参与的理念也不一致。而对于有直接利益影响的人和间接利益影响人也可以进一步作出区分，前者一般称为当事人，后者被称为参加人。从英美法系国家的判例看，参加听证的利害关系人有逐步扩大趋势。如美国哥伦比亚特区上诉法院认为，“为了保证听证能够有效率地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[5]
各国行政程序法对于听证中当事人和参加人的规定也有所不同，有的对当事人和参加人分别作出规定，如日本《行政程序法》第17条第1款规定，听证主持人认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。有的则将当事人的范围进一步扩大，包括了参加人在内都由行政机关依申请或依职权，通知其参加为当事人，如德国和中国台湾地区《行政程序法》对当事人的界定。德国《行政程序法》第13条规定则采用了听证参与人的概念，听证参与人包括：（1）申请人和被申请人；（2）行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人；（3）行政机关拟与之或已与之订立合同的人；（4）行政机关可依职权或应请求，通知可因行政程序结果而损害利益的人作为参与人；（5）程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人；行政机关知道该等人的，应在行政程序开始时即对其作出通知。所以，中国在城乡规划立法中应当明确听证程序当事人与参加人，范围包括一切受规划直接影响其利益的人和因规划实现产生不利影响的人。
结合各国行政程序法的规定，城乡规划听证程序中的当事人一般应享有以下权利：（1）获得相关规划信息的权利。可以由规划机关在拟定、初步决定时发出公告，也可以由当事人申请获得，公告和申请内容一般应包括听证所要涉及的主要事实和法律问题。（2）委托人的权利。城乡规划的内容既涉及很多技术问题，同时又涉及事实认定和法律问题，因此，应允许当事人和参加人委托专家进行论证和律师。（3）陈述意见和提出异议的权利。听证的内涵即体现为听取当事人的意见，因此，当事人有权陈述其意见并可提出异议，对于异议听证机关应当在限期内给予书面答复。（4）提出证据和质证的权利。证据是行政程序的核心问题，行政决定要根据被听证主持人所接受的证据作出，因此，当事人应有权提出证据，并对不利于自己的证据进行质证，以防止行政机关只根据一面之词作决定[5]。
四、城乡规划中听证制度的主要内容
按照上文关于城乡规划听证程序的分类可以将听证程序区分为正式听证和非正式听证两种形式。然而，城乡规划中的听证程序与一般的正式听证程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式听证程序主要涉及一个行政机关与一个或少数几个当事人的关系，而城乡规划事项不仅涉及其他相关行政机关的职权，还与多个利害关系人有关。规划程序中的听证不仅是发表意见的机会，还是一个多种利益协调的过程。所以城乡规划的听证除了适用听证程序的一般要求外，理应有更为缜密的特殊规定[6]。在德国和中国台湾地区对于一定地区内土地的特定利用或重大公共设施的设置，涉及到多数不同利益人及不同行政机关权限的，应当采取规划确定裁决程序，必须经过公开和听证，最终作出的规划确定裁决具有核准规划实施、集中事权和形成效果。有鉴于此，笔者认为，在中国对于城市总体规划和跨区域性的规划编制、审批一般属于宏观性、概括性的方案，不宜采用正式听证的方式，而对于各城市、乡镇的详细规划、特定区域内的规划、重大公共设施的建设规划和旧城改造规划等方案应当采用正式听证的方式，城乡规划中正式听证的主要步骤如下：
1.听证机关接到规划拟定主体的规划草案后，首先应当向规划事项所涉及的其他行政机关送达规划草案，征求这些机关的意见。这些机关在收到听证机关的通知和材料之日起的法定期限内发表意见。表达的意见必须充分具体，主要是表明规划是否影响其利益，以及如何考虑该利益。
2.规划草案的公开。听证机关应当把规划草案公布在受规划影响的地方政府网站、地方日报或是公告栏上。程序法应当规定规划草案被陈列的时间，以保证社会公众有足够的机会能够了解该规划的内容。例如德国《行政程序法》规定，听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。
3.提出异议。所有认为自己的利益受到规划影响的人都可以提出异议。利害关系人提出异议可以采取书面或口头的形式，如果是口头方式提出的异议，听证机关应当制作记录。
4.举行听证会。在异议期限届满之后，听证机关应当组织规划拟定主体、利害关系人和与规划事项相关的其他行政机关进行听证，根据单行法律的规定或者听证机关认为必要时，还可以邀请专门问题的专家或是为本规划提供鉴定结论的专家参加听证会。规划确定程序中听证会的目的就是要权衡与规划事项相关的各种利益。所以，听证会不仅仅具有听证功能，还具有协调功能；听证会不仅给予了各方以发表意见的机会，而且使彼此冲突的意见尽量得以协调，从而使最终的规划确定裁决的内容更为理性。规划确定中的听证程序除了适用针对规划的特殊规定之外，也要遵守听证程序的一般规则。
5.听证机关作出听证结论。听证结束后，听证机关应当作出听证报告书，递交规划确定机关[6]。
以上是正式听证程序的主要内容，而对于城乡规划的拟定、初步方案的公布等阶段和总体规划、分区规划编制等抽象性行政行为，应当采用非正式听证的方式以提高行政效率。非正式听证的方式主要有听取公众意见，召开座谈会，论证会等方式，这些方式的内容方面可以参照正式听证中的有关内容，主要目的不是对规划涉及的利益进行协调，而主要是就规划内容与公众磋商，以做到事先使公众了解规划的内容，取得公众的认同和理解。
五、听证结论的法律效果
篇2
关键词：行政听证；范围；效力
中图分类号：D920.4 文献标识码：A文章编号：1005-5312（2011）30-0258-01
十年来，行政听证制度从无到有，听证范围从局限于三类行政处罚行为到扩展至几乎所有类型行政行为中均规定有听证，这是我国行政程序法发展过程中所取得的巨大成绩，也是法制事业的进步。但有关行政听证的规定还存在着许多不足。
一、行政听证范围过于狭窄
单从行政行为的种类来看，我国现有法律中规定的行政听证范围已经囊括了各种行政行为。但与西方国家相比，我国的行政听证范围仍然十分狭窄，不能达到有效保护公民合法权益的要求。
（一）立法的目标模式为效率模式
从已有的法律规定来看，我国行政法注重行政效率的提高和行政机关权利的行使，而将保护公民个人权益放在了第二位。效率模式下，听证范围被压缩在了极狭窄的空间。
（二）现行立法中列入听证范围的行政行为有限
行政听证的适用有普遍适用和特殊适用之分。如果只有一部分行政管理领域或者一部分行政行为需要举行听证来确定行政相对人的义务，那么我们称之为特殊适用。而在普遍适用情形下，基本上所有的对行政相对人产生实质性影响的行政行为和行政管理的所有领域都可以由行政听证来调控其行为过程，由行政听证确定义务设定和权利行使。当然，法律规定有些行政行为禁止听证的情形例外。从前述所介绍的国家之法律规定及实践来看，基本上所有对公民不利的行政行为都适用行政听证，因此应属于普遍适用。
我国法律中的行政听证只能归于特殊适用。从目前法律规定来看，明确规定适用听证程序的行政行为不多，仅包括行政处罚行为、行政许可行为、政府采购行为、个别政府决策行为及行政立法行为等。
（三）采用列举方式规定听证
立法时采用列举形式只能将有限的事项纳入听证范围，而我国规定有听证适用的法律多半采用列举方式。偶有采用概括方式的，如“其他法律、法规、规章规定必须听证的事项”。这种概括方式虽然比较灵活，有利于在社会发展过程中制定新的法律规定更多的听证事项，但现阶段的事实是，极少有法律会突破性地规定听证范围。
从各国立法或判例实践来看，规定行政听证范围时一般是概括规定听证普遍适用的原则，再用列举的方法排除听证的适用。比如，德国《联邦行政程序法》第26条第1款规定适用听证程序的一般原则为“涉及当事人权利的行政行为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。”紧接着第2、3款列举了可不予听证的范围；《日本行政程序法》第13条采用的也是这种方式。在没有成文法律规定听证范围的英国，早期的听证范围也有一定局限性，但随着社会的发展，各法院尤其是上议院通过判例的方式极大地拓宽了行政听证的范围。而我国是成文法国家，不可能通过判例方式来扩大行政听证的范围。因此，用列举规定听证范围的方式，使能进入听证的行政行为范围十分有限。
二、立法层次较低
（一）没有明确的宪法依据
行政听证制度是行政程序法上的核心制度，行政程序上的权利是公民参与政治及抵御行政权力侵犯的一项重要权利。将听证权利写入宪法，对于拓展听证范围以及有效保障听证实效都有着非常重要的意义。我国宪法中并没有正当法律程序方面的规定，也没有自然正义的宪法原则。
（二）没有法律的统一规定
不仅行政听证制度的确立没有宪法上的直接依据，宪法上没有规定公民的程序权利，而且我国目前还没有一部统一的行政程序法典来规范行政行为，规定行政听证范围，同时也没有单行立法规定统一的听证制度。目前有关听证的规定，都散见于各单行法律文件中。没有法律统一规定行政听证范围，所导致的结果就是各单行法律在确定行政听证范围时，没有一个统一的标准，立法混乱，随意性较强。同时容易形成立法空白或是出现立法相互冲突的现象。
（三）已有的法律规定约束力不够
我国缺少宪法或行政程序法这样高位阶的法律来专门规定公民的行政程序权利，导致的结果就是行政听证范围的确定具有一定程度的随意性。各法律规定之间互相冲突，或是下位法任意削减上位法所规定的行政听证范围。比如前述的行政处罚听证中出现的现象，下位阶的规章反而缩小了《行政处罚法》中所规定的听证范围。
篇3
关键词：行政听证 行政程序 参与权
行政听证制度是行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。我国已在行政处罚、行政立法、价格决策和行政许可中引入了行政听证程序，它标志着我国的行政行为在执法、立法和公共政策决策领域结束了过去的隐蔽集权状态，正在向公开、公平、公正和民主的价值目标迈进。
一、目前我国行政听证制度存在的问题
目前，行政听证制度在我国还处于发展阶段，在不断摸索和逐步本土化过程中暴露出诸多问题和不足，存在的问题主要有：
（1）规范行政听证的法律法规不够完善。
尽管我国法律制度在不断地完善，但是目前我国有关行政听证的法律规定都分散在各个部门法和法规中，没有一部专门规范行政听证的统一法典，而且现有法律法规的规定还不够规范，多是以实体内容为主的，这给行政听证制度的应用造成了障碍。
（2）适用行政听证的范围过窄且不合理。
从总体而言，我国立法所规定的听证范围明显过于狭窄，如将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外；对具体行政行为的听证程序仅局限于行政处罚和行政许可领域等，对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等没有规定听证程序。
（3）对听证程序规则未作出规定或规定过于原则，操作性不强。
目前我国《价格法》等法律规定的可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则；对于《行政处罚法》等法律，虽规定一定的程序规则，但过于笼统，比如没有对回避的具体情形、听证主持人的资格、地位和权利、听证程序中举证责任等进行规范，可操作性不强，进而也影响了听证制度运行的效果，同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则不统一、相互矛盾的操作性问题。
（4）听证参与人的选择缺乏代表性。
有关部门在制定听证规则时以及在遴选听证代表时，忽略或者“刻意”制造代表的“非广泛性”。这是导致实践中公众对行政听证制度失望的最直接的原因。
（5）行政听证程序不够公开。
公开和透明不仅是行政听证制度的本质要求，也是加强对行政权力的监督，更加有效地防治腐败的要求。目前，我国行政听证制度有较为简单的具体化的听证程序，从实践操作来看，很多已经举行过的听证会对参与的新闻媒体与旁听者的数量等做出种种限制甚至拒绝旁听，“涨价会”、“作秀会”成了听证会的代名词。
（6） 行政听证主持人不够独立，难以保证行政听证独立性和公平公正性。
我国目前对于听证的组织者、主持人、行政相对人等的规定都较为笼统，不够具体，并没有像西方有些国家那样对听证主持人的任职资格、职业保障和禁止单方面接触等作出规定和规范。实际上，我国当前有关法律对听证主持人的规定中，是以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人。这种决定了行政听证人基本无独立性可言，很难保证能够独立地做好主持工作。
（8）行政听证过程的笔录法律效力不足。
行政听证笔录是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申辩的凭据，其法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心问题。 然而，《行政处罚法》 仅仅对听证笔录作了较为原则性的规定。法律规定的不明确使得法律效力的不明朗，也使听证制度背离了该制度设计的初衷和良好意愿，整个听证程序无疑就是一场纯粹的“作秀” 。
三、完善我国行政听证制度的思考
（1） 制定统一的行政程序法，系统规定行政听证制度。
我国目前有关听证的制度仅散见于《行政处罚法》等法律规范当中，而且，这些法律对行政听证制度的规定比较笼统。为规范我国的行政听证制度，使行政相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的程序对待，迫切需要一部统一的对听证程序予以明确规定的行政程序法典。
（2）确定合理的行政听证范围。
现在世界上大多数国家在兼顾公正与效率的前提下不断扩大听证的适用范围，所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围，尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序，甚至今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域，同时，也应明确不予听证的事项。
（3）进一步完善关于行政听证主持人的规定。
为保证听证的质量，我国可借鉴美国行政法官制度，强调听证主持人的独立法律地位，建立一支高素质高水平、具有独立地位的行政听证官队伍，并且，建立起一套有关主持人选拔、任命、权利义务、回避、监督等方面的制度，保障听证的公正性。
（4）进一步健全听证参加人制度。
公众知识构成不同，利益需求不同，作为听证参加人的主观态度和利益需求会影响他的主观判断，也必然对听证笔录产生影响，特别是涉及公众利益的听证时，听证参加人的素质、选任程序都至关重要。因此，需要对听证参加人的资格、产生方式、专业背景、年龄限制等作出明确的规定，以避免不称职的人员毁损听证制度。
（5）完善行政听证程序的监督和救济。
行政听证是行政程序的一种，但这一程序从本质上讲也是一种行政行为，因此必须考虑到对这种监督程序的监督，否则行政听证也必然会出现被滥用、扭曲的可能。只有对行政听证过程各个参与人的行为后果及相应责任的明确规定，才能约束相应主体的行为。如果行政听证当事人一方对结果不服，其应当享有法律救济的权利。
总之，我们应该从我国的实际国情出发，积极借鉴和吸收国外的先进经验，总结我国政策制定过程中公众参与行政听证的经验，不断健全和完善我国公共政策制定过程中的公众参与机制尤其是行政听证制度，实现程序参与的制度化和法治化，实现公共决策的民主化、透明化、科学化。
参考文献：
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社2007版.
篇4
一、行政听证制度的概念
听证制度，并非行政法学体系，其法学理论渊源是英国普通法上的自然公正原则，该原则的产生具有人文演化的历程。美国的“正当法律程序”原则对自然公正原则进行发展并演变出听证制度。
行政听证制度，是指“行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”。广义来看，听证是指行政机关在行政立法或做出行政决定的过程中征求有关利益相关者意见的活动，包括正式听证和非正式听证；狭义的听证就是正式听证，是指由行政机关为广泛听取意见而公开举行的、全部利益相关者参加的听证会。①不同的国家，对于听证的定义、范围、形式和程序的具体规定不尽相同或统一，但从行政程序的角度看，听证制度通过公开、合理的程序形式将行政行为建立在合法适当的基础上，避免行政行为给相对人带来不利或者不公正的影响，从而实现行政管理公正、公平这一崇高价值目标。因此，行政听证制度，不仅是对行政主体行使行政权的一种有效监督措施，而且有利于保障公民、法人及其它组织的合法权益。
二、我国行政听证制度中存在的问题
1、行政听证制度的适用范围狭窄
从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不做出这种选择。我国《行政处罚》规定，“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。很明显，将听证程序限于某几种行政处罚，这一范围过于狭窄。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。因此，扩大听证程序的适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。
2、行政听证主持人的独立性缺失
我国目前对于听证的主持人、组织者、行政相对人等的规定都比较笼统。从我国立法现状来看，我国只在《行政处罚法》和《行政许可法》中对听证主持人制度做了一些简单规定，并没有像西方有些国家那样对听证主持人的任职资格、职业保障和禁止单方面接触等做出规定和规范。听证主持人，最基本的要求是不得对行政听证案件有任何形式的偏袒，或者与听证案件没有利害关系，若有利害关系，应当回避。②实际上，我国当前听证程序法对听证主持人的规定中，是行政机关首长或是行政机关指定的人员担任主持人。这种任命决定了行政听证人毫无独立性可言，很难保证行政听证主持人能够独立地做好主持工作。
3、行政听证参加人的范围小
为了使听证更加的全面、合理和公正，各国对于听证程序的参加人范围也呈现出扩大的趋势，甚至有些国家设置了听证参加制度，规定所有的案件当事人和利害关系人都可以参加。比如，美国的商业委员会制定有关行业的价格时，凡是和该行业有竞争关系的其他行业的人员也可以参加听证。在德国和我国的台湾地区，由于行政程序的进行而影响到第三人的法律上的利益或者权利的，行政机关都可以主动通知或者根据其申请批准其参加听证。③然而我国目前对于参加听证的主体的范围还比较狭窄，我国《价格法》和《行政处罚法》都只规定了行政行为的当事人可以提请听证。即使在较晚出台的《行政许可法》中，也只是规定有权提请听证的只能是申请人和利害关系人，这是显失公平的。因此，有些学者建议：“为保证听证程序的实际效果，必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”
三、关于完善我国行政听证制度的几点建议
由于我国的听证制度发展较晚，现有的听证制度大都是借鉴国外相关制度，其中必定有一些水土不服的地方，存在的问题也会比较多，为了避免行政听证制度流于形式，真正让其发挥作用，提出如下建议：
1、调整行政听证的适用范围。
民主政治发展的另外一个表现就是人民当家作主，即公民的事情由公民自己决定。这就意味着公民必须尽可能多地参与到国家的管理工作。因此，国家必须尽可能多地提供公民参与的机会。英国行政法学家韦德认为：“听证权之所以是一项普遍原则的理由之一是授予这种权利不会有什么害处。例外越少，行政官员就会越快地领会到这是永远不能否认或忽视的。”我国应该进一步扩大行政听证的适用范围。主要途径是：首先将行政听证制度运用到其它具体行政行为当中去，而非局限于行政处罚、行政许可等几个方面；其次，将行政听证制度运用到抽象行政行为中，并且规定具体的内容、程序。不允许行政听证流于形式。④
2、建立专业的主持人管理制度
对听证主持人来说，他们应当具有公正的品格、熟悉法律并有相关领域的行政经验。他们应当具有独立性，并且不得从事与听证有避嫌的工作。但我国行政法律中，对听证主持人的资格均未涉及。另外，根据权责一致的原则，听证主持人不被赋予对行政许可的建议权，却让其承担一定责任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度，建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人应具有专业法律知识行政管理工作经验，并且通过全国统一考试领取资格证书，然后与其所在行政机关脱离。设立专门机构统一管理听证主持人，并根据听证案件的具体要求，统一选任听证主持。
3、适当扩大行政听证参加人的范围
为达到行政听证全面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，特别是为吸收利害关系人参与行政听证程序，有些国家设置了行政听证参加制度。这种参加制度可分为辅助当事人参加与对立当事人参加两种。前一种参加人是与当事人利益一致的，后一种参加人则在法律利益方面与当事人持相反立场。参加人可以自动申请参加听证，主持人认为必要时，也可要求利害关系人参加听证。我国《行政处罚法》中“当事人”的概念规定过窄。因此该法中听证程序中没有规定行政机关和管理相对人以外的任何利害关系人参加听证。对此，有些学者建议：为保证听证程序的实际效果，“必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”⑤
注解
① 罗传贤.行政程序法基础理论[M].台北：五南图书出版公司.
② 张庆侠.论行政处罚听证程序基本原则制度的完善.河北法学，2001，06.
③ 邹东升.行政听证制度的缺陷检视与完善对策[N].光明日报，2007：1-7
④ 李丹丹，高岩.试论我国行政听证制度及其完善.黑龙江省政法管理干部学院学报，2003，2
⑤ 庞雁峰.行政处罚听证制度的缺陷及完善.法学精粹，2007.5：45-46.
参考文献：
[1] 应松年.行政程序法立法研究.[M]中国法制出版社2001年版.
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[4] 方世荣.行政法与行政诉讼法.[M]中国政法大学出版社，2000.10.
[5] 叶新火.国外行政听证制度比较及其借鉴意义[J]社会观察，2003.5.
[6] 邓海娟.我国行政听证主体制度研究[J].三峡大学政法学院，2007.4.
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[8] 陈淑智.关于完善我国行政听证制度的若干问题的探讨[J]辽宁行政学院学报，2006年第5期.
篇5
第一条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。
第二条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的,行政机关负责听证的费用。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
第三条县工商行政管理机关举行听证,应当遵循以下原则:(一)保障和便利申请人行使陈述权、申辩权和质证权;
(二)公开、公正;
(三)听证主持人与申请人有直接利害关系的,应当回避;
(四)不得向申请人收取费用。
第四条采取口头形式告知的,各级工商行政管理机构应当将告知情况记入笔录,并由申请人在笔录上签名或盖章。
采取书面形式告知的,工商行政管理机关可以直接送达申请人,也可以委托申请人所在地的工商行政管理机关代为送达,还可以采取邮寄送达的方式送达申请人。无法找到申请人的,由工商行政管理机关以公告的方式告知。
第五条申请人要求听证的,应当自接到告知听证的通知之日起三日内以书面或者口头形式提出来。自申请人签收之日起三日内,或者工商行政管理机关挂号寄出之日起十五日内,或者自公告之日起十五日内,申请人不要求举行听证的,视为放弃要求举行听证的权利。
第六条工商行政管理机关应当自接到申请人要求举行听证的申请之日起三日内,确定听证主持人。听证主持人应当于举行听证七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人。
第七条举行听证时,审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由,申请人、利害关系人可以提出证据,并进行申辩和质证。
篇6
[关键词]听证制度；民主；完善
一、听证的定义解读
在相关的公共政策制定的过程中，通过公民的有效参与，按照相关的法律和程序听取与该政策相关的利益群体之间的意见和建议的法律制度。从上述定义不难看出，听证制度一方面要依法进行，一方面还要广开言路，集思广益，为听取各方意见提供平台，同时确保对决策进行科学论证，是“听”与“证”的统一体。
二、听证制度的功能和意义
(1)保证决策的科学性和民主。公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反映了一定程度的公共政策民主。听证制度一方面能够有效的将与政策相关的利益群体利益进行凝聚，保证公民在公共政策制定过程的参与从而实现民主决策；另一方面通过广泛的有代表性的公民参与，畅通信息的传播渠道，决策的科学性在一定程度上得到了保障。我国学者丁煌认为，听证的目的主要是决策的科学化和民主化。(2)完善我国的民主制度，保证公民参与政治生活的权利。有学者认为听证制度：一方面能较大程度上克服上述代议民主制度的缺陷；另一方面更亟需用听证制度来构建现代民主，以提高我国公民的政治素质和增强公民参与意识，并进一步加速我国社会民主化进程。
三、听证制度在实际运用中存在的不足
(1)听证代表的选择不规范，致使听证代表缺乏广泛的代表性。听证制度是政府决策前听取利益相关者和各方面意见的～种制度安排，只有听证代表具备足够的广泛性和代表性，才能够切实有效地传达民意，听证制度才能在公共政策制定过程中成为政府了解公民利益诉求的桥梁与纽带。在实际运作中，听证代表选择不规范，在社会公众积极报名的情况下，仍然由内部指定、自上而下挑选出来的现象时常发生。(2)听证透明度不高。听证的关键和核心就是公开透明的制度安排，听证的公开，即要求听证内容的公开，又要求听证的程序公开，包括听证会之前的代表选拔名单的公开、听证会代表发言与辩论会的公开、听证结果的公布与质询等。但是，相当多的听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象，存在着“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。(3)听证结论的有效影响小，听证会只开花不结果。在一些媒体报道中，往往主要是报道在听证会举行的过程中各位听证代表发言以及辩论，对听证代表的意见究竟在多大程度上影响了最终决策却鲜有报道，决策部门对听证代表意见的取舍过程和依据更罕有公布，许多昕证会只开花不结果，或者没有及时向公众公布对听证结果的采用情况，对采纳和未采纳的听证意见，没有阐明合理的理由。
四、完善公共政策听证制度的对策建议
党的十六大明确指出：“各级决策机关都要完善重大公共决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与民众密切相关的重大事项社会听证制度，实行决策的论证制，防止决策的随意性。”这是我国公共决策听证制度的重要指导思想。(1)规范听证代表的选取方式，提高听证代表的代表性。听证主持机关要确保利益相关的所有群体都有代表参加，在筛选听证代表时，要尽可能广泛选择反映各种不同立场的听证代表。听证代表还可以依托民间组织、行业协会等组织产生，如价格听证会中可以依托消费者协会产生消费者代表，依托行业协会产生经营者代表。(2)提高昕证的透明度，确保听证实施作用的实现。公开透明是听证制度的核心要求，透明性也是众多问题中最为突出的问题。不管哪一层级和何种性质的公共听证会，一般都不应该以某种借口秘密举行，应该在开会之前的一定时间内通过媒体向全社会公布方案和有关材料，让公民通过各种途径有直接或间接表达意见的机会；明确规定听证代表在接到听证方案后应进行一定范围的社会调查，以保证他们在听证会上的发言能够真正代表其背后的利益群体；昕证会的举行应允许一定数量的普通公民旁听，重大的听证会甚至可以通过电视、广播作现场直播。(3)公开听证结果和决策结果，建立对听证代表意见的回应机制。鉴于听证制度在我国公共政策制定领域处于政策咨询的地位，听证制度的意义只有通过对最终决策的影响才能显现，为了提高听证结果对决策的影响力，防止听证制度流于形式，有必要同时公开听证结果和最终决策结果，并建立对听证代表意见的回应机制，注明对听证结果的采用情况，对于采纳和未采纳的听证意见都应当说明理由。
参考文献
[1]王清玲，听证制度的引入对公共政策执行的意义分析[J]，前沿，2007(8)
篇7
（一）人民法院受理司法赔偿案件后，应确定听证的时间、地点与方式，在听证前10日向听证参加入送达听证通知书。
（二）确定公开听证的案件，应当于听证前3日将听证参加入的姓名，案由、听证的时间和地点予以公告。 听证参加入要求延期听证的，应当在听证前5日内提出申请。是否准许，由人民法院赔偿委员会或人民法院赔偿委员会办公室审查决定，并通知听证参加人。
（三）听证开始前，由书记员核实听证参加人及其委托人的身份，交代注意事项，宣布开庭纪律，并将有关情况向听证人报告。听证开始时，由听证主持人查明听证参加入及其委托入的基本情况，宣布案由和听证人、书记员名单，并告知听证参加入的权利，义务。
（四）听证开始后，在听证人主持下听证按下列顺序进行：1、赔偿请求人陈述申请赔偿的请求及事实与理由；2、被请求赔偿义务机关陈述答辩的事实与理由；3，复议机关陈述；4，听证人根据以上陈述与答辩归纳本次听证的焦点或重点；5，听证参加入根据听证人归纳的焦点和重点，围绕案件事实与法律进行举证，质证和辩论；6、听证参加入最后陈述综合意见；7、听证主持人宣布本次听证结束。并宣布拟公开宣告人民法院赔偿委员会决定的日期及送达方式；8、最后，由听证参加入阅读听证笔录，并签名或盖章。听证结束后，由听证人写出书面的审查报告，提出初步处理意见，并附有关案卷和证明材料，报请赔偿委员会主任提交赔偿委员会审理。对于赔偿委员会认为重大、疑难的案件，必要时由赔偿委员会主任报请院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定赔偿委员会必须执行。
二、完善司法赔偿案件听证制度的建议
司法赔偿案件审理引入听证制度的时间虽然不长，但效果十分明显。当然，在听证工作中还存在一些问题。主要是：包括人民法院在内及有关听证参加入对听证的认识还有待提高，听证程序不够规范，举证不全面，质证不彻底，辩论不到位，公开性不够强的问题还依然存在。对此，必须采取切实有力的措施加以解决。
要提高对司法赔偿案件实行听证制度重要性的认识。在司法赔偿案件审理中，引入听证制度是人民法院国家赔偿审判工作向前发展的必然结果，是法院整体工作规律的内在要求，是坚持司法为民，深化司法改革，确保司法公正，推动依法治国进程的现实需要。因此，要从思想上消除那种认为赔偿听证是自找麻烦、多此一举和对赔偿听证消极应付、被动畏难的种种不正确观点，从讲政治、讲大局、促发展、保稳定的高度来认识和对待？司法赔偿听证工作。
要大力加强司法赔偿案件的听证制度建设。实践证明，制度建设更带有根本性、长期性、全局性和稳定性。目前，要以实事求是、与时俱进的精神，首先对包括国家赔偿法在内的法律、司法解释作出符合时代要求和公众愿望的修定和补充。同时，还要针对听证制度不健全的现状，逐步建立健全听证参加入听证前的证据交换的规则，听证参加入的举证，质证规则和辩论规则以及人民法院的认证规则。通过完善法规，健全制度，在较短时间内使听证工作切实做到有章可循，有规可依，推动司法赔偿案件听证工作的制度化、规范化、法治化。要加大听证力度，确保司法赔偿案件的公正审理。在听证过程中，听证人居中引导，指挥整个听证过程。司法赔偿案件能否得到公正审理，听证是关键。
要提高听证的公开性和透明度。除涉及国家秘密、个人隐私等法律规定不公开审理的情形外，一律公开听证。鉴于赔偿请求人与被请求赔偿义务机关、复议机关地位过分悬殊的现实，听证主持人要始终坚持公开、公平、公正原则，确保赔偿请求人、被请求赔偿义务机关、复议机关在听证程序中处于平等的地位。要依法保障听证参加入在听证程序中的陈述、申辩，质证等权利。
篇8
第一条为规范政府制定价格听证行为，提高政府价格决策的民主性、科学性和透明度，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。
第二条本办法所称政府制定价格听证（以下简称定价听证），是指定价机关依法制定（含调整，下同）政府指导价、政府定价过程中，由政府价格主管部门采取听证会形式，征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。
前款所称定价机关，包括有定价权的省、自治区、直辖市（以下统称省级）以上人民政府价格主管部门、有关部门和经省级人民政府授权的市、县人民政府。
第三条制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。听证的具体项目通过定价听证目录确定，但容易引发抢购、囤积，造成市场异常波动的商品价格，通过其他方式征求意见，不纳入定价听证目录。
中央定价听证目录由国务院价格主管部门依据中央定价目录制定并公布；地方定价听证目录由省级人民政府价格主管部门依据地方定价目录制定并公布。
法律、法规、规章规定实行定价听证的项目自动进入定价听证目录。
制定定价听证目录以外的政府指导价、政府定价，定价机关认为有必要的，也可以实行定价听证。
第四条定价听证应当遵循公开、公平、公正、效率的原则。
第五条听证会应当公开举行，允许旁听和新闻报道，但涉及国家秘密或者商业秘密的除外。
第二章听证的组织
第六条定价听证由政府价格主管部门组织。
省级以上定价机关制定价格需要听证的，由同级政府价格主管部门组织听证。省级人民政府授权市、县人民政府制定价格的，由市、县人民政府价格主管部门组织听证。
制定在局部地区执行的价格需要听证的，政府价格主管部门可以委托下级政府价格主管部门组织听证。委托听证的，应当出具书面委托书。
第七条听证会设三至五名听证人。听证人由政府价格主管部门指定的工作人员担任，部分听证人也可以由政府价格主管部门聘请社会知名人士担任。听证会主持人由听证人中的政府价格主管部门的工作人员兼任。
前款所称听证人是指代表政府价格主管部门专门听取听证会意见的人员。
第八条听证人履行下列职责：
（一）听取听证会参加人的意见陈述，并可以询问；
（二）提出听证报告。
第九条听证会参加人由下列人员构成：
（一）消费者；
（二）经营者；
（三）与定价听证项目有关的其他利益相关方；
（四）相关领域的专家、学者；
（五）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。
听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。
第十条听证会参加人由下列方式产生：
（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；
（二）经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；
（三）专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。
政府价格主管部门可以根据听证项目的实际情况规定听证会参加人条件。
第十一条听证会参加人的权利和义务：
（一）可以向有关经营者、行业组织、政府主管部门了解与听证事项相关的情况；
（二）出席听证会，就听证事项发表意见、阐明理由；
（三）保守国家秘密和商业秘密，遵守听证会纪律。
第十二条听证会设记录员。记录员由政府价格主管部门指定的人员担任，如实记录听证会参加人的意见。
第十三条公开举行的听证会设旁听席。旁听人员由政府价格主管部门根据公民、法人或者其他组织报名情况，按照报名顺序选取或者随机抽取。
旁听人员不得进行发言、提问，不得有妨碍听证秩序的行为。
第十四条公开举行的听证会设记者席。与会采访的新闻媒体由政府价格主管部门根据新闻媒体报名情况，按照报名顺序选取或者随机抽取。政府价格主管部门可以邀请新闻媒体采访听证会。
第三章听证程序
第十五条定价听证依据下列情况提起：
（一）定价机关是政府价格主管部门（含与其他部门联合定价）和市、县人民政府的，由政府价格主管部门提起；
（二）定价机关是其他部门的，由该部门向政府价格主管部门提起。
第十六条定价机关提起定价听证时，属于第十五条（二）项规定情形的，应当向政府价格主管部门提交定价听证方案和定价成本监审报告。
第十七条定价听证方案应当包括下列内容：
（一）拟制定价格的具体项目；
（二）现行价格和拟制定的价格，单位调价额和调价幅度；
（三）拟制定价格的依据和理由；
（四）拟制定价格对经济、社会影响的分析；
（五）其他与制定价格有关的资料。
第十八条听证会举行30日前，政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体的名额、产生方式及具体报名办法。
第十九条听证会举行15日前，政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会举行的时间、地点，定价听证方案要点，听证会参加人和听证人名单。
第二十条听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料：
（一）听证会通知；
（二）定价听证方案；
（三）定价成本监审结论；
（四）听证会议程；
（五）听证会纪律。
第二十一条听证会应当在有三分之二以上听证会参加人出席时举行。出席人数不足应当出席人总数三分之二的，听证会应当延期举行。
第二十二条听证会可以一次举行，也可以分次举行。听证会按照下列议程进行：
（一）主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人、听证人；
（二）定价听证方案提出人陈述定价听证方案；
（三）定价成本监审人介绍定价成本监审结论及相关情况；
（四）听证会参加人对定价听证方案发表意见，进行询问；
（五）主持人总结发言。
第二十三条听证会参加人应当审阅涉及本人的听证笔录并签字。
第二十四条听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容：
（一）听证会的基本情况；
（二）听证会参加人对定价听证方案的意见；
（三）听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。
第二十五条政府价格主管部门应当在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价机关。
第二十六条定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。
定价机关根据听证会的意见，对定价听证方案作出修改后，政府价格主管部门认为有必要的，可以再次举行听证会，或者采取其他方式征求社会意见。
第二十七条定价机关作出定价决定后，应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。
第二十八条定价机关需要报请本级人民政府或者上级定价机关批准后才能作出定价决定的，上报定价方案时应当同时提交听证报告。
第二十九条定价机关可以通过政府网站、新闻媒体就听证事项听取社会各方面的意见。
第三十条制定在局部地区执行的价格或者降低价格的，听证会可以采取下列简易程序：
（一）只设主持人；
（二）听证会参加人由消费者、经营者构成；
（三）听证会按照本办法第二十二条第（一）、（四）、（五）项规定的议程进行。
第四章法律责任
第三十一条定价机关制定定价听证目录内商品和服务价格，未举行听证会的，由本级人民政府或者上级政府价格主管部门宣布定价无效，责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十二条政府价格主管部门违反本办法规定程序组织或者举行听证会，情节严重的，由本级人民政府或者上级政府价格主管部门责令改正，给予通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十三条政府价格主管部门的工作人员在听证会的组织或者举行过程中，、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
第三十四条听证经费应当申请纳入同级财政预算。
第三十五条省级人民政府价格主管部门可以依据本办法制定实施细则。
篇9
【关键词】行政程序；行政听证现状；问题
一、行证听证制度的现状、问题
（一）现状
2001年12月24日，国家计委公开邀请消费者参加“铁路部分列车实行政府指导价”方案听证会。这一举措使听证制度再一次成为人们关注的一个热点，虽然自行政处罚法和价格法实施以来，各地有关部门举行的听证并不在少数，但此次听证却仍然引起了空前的社会关注。究其原因，一是2001年11月底，国家计委刚刚公布了《国家计委价格听证目录》，将与公路运输同质的铁路、民航客运价格列入其中，从而使得此次公开听证对习惯于“暗箱”提价的铁路、民航部门来说不无震动；二是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消费者，并将对传统的垄断经营形成冲击。笔者认为目前正是我国行政听证制度发展与完善的大好时机，应该抓住这个机会，使政府与公民实现良性沟通，达到双赢。
（二）问题
1. 听证主持人问题
听证主持人员的资格规定不明，素质不高，相对独立的地位没有确立。在行政处罚听证程序中，听证主持人是行政机关的代表，代表行政机关主持听证，根据职能分离原则，听证程序的人员不能有与听证行为不相容的举动，以保证听证程序的公正性。听证主持人的地位具有相对独立性，它在听证程序中的主导作用决定了其重要地位。我国《行政处罚法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上的进步，体现了程序的公正性。然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人应当具备何种资格，法律没有作出回答。在现阶段的行政执法实践中，有些听证任务繁重的行政机关设立了专门或专职法制人员主持听证。而听证案件少的行政机关往往由非本案调查人员主持听证。由于我国法律自身规定的不健全，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生，影响听证程序的正常实施。
2. 听证笔录的问题
《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧继《行政处罚法》之后，各地各部门制定的《关于行政处罚听证程序实施办法》对听证笔录的规定呈现出两种状况：一种是沿袭《行政处罚法》的规定，对听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用没有涉及另一种是补充规定了听证笔录的效力，即规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。” 在我国，听证笔录的效力未作规定，因为在实践中，行政相对人在陈述阶段如果放弃听证，可导致无笔录情况的出现。另外，在听证会之后，行政机关经补充所得到的证据，不能认为是无效的，也应作为行政处罚决定的依据；但听证笔录效力不明，仍是一个问题。听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障听证笔录，一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。
二、完善我国行政听证制度的思路
（一）我国听证主持人制度
1. 听证主持人的产生
我国法律对主持人的规定，采取了内部职能分离的方案，能有效克服职能合并导致的极明显的不公正。但主持人由行政机关规定，可能是基于以下考虑：第一，我国听证制度刚刚建立，对于行政机关和老百姓而言，是新事物，必须逐渐熟悉，不宜过于复杂；第二，高度独立化的主持人队伍可能成为行政管理的掣肘，妨碍行政效率，这不符合我国现实情况的需要；第三，建立高度独立化、不受行政机关控制的主持人队伍可能招致行政部门的抵制，从而增加法律通过的困难和降低法律实施的效果。因为行政机关是很大的权力集团，有机会和能力影响法律的通过和实施效果。这是中国的现实，不得不考虑。
2. 听证主持人职权
法律没有明确规定听证主持人职权，但从其性质来看，他应该享有指挥听证程序进行的权力。听证主持人有权决定在法律规定的范围内举行听证会的具体时间及地点；有权决定听证程序的进程，决定是否中止、延期举行听证会；有权接受双方证据，对过份重复、不重要的证据予以排除；有权进一步收集证据，弄清案件事实；根据法律授权，采取必要措施，维护听证会秩序等。我国听证主持人没有就案件作决定的权力，但可以赋予其作出建议性决定的权力。听证主持人享有上述权力，是同设立听证程序的目的及听证主持人的作用分不开的。听证程序，是听取当事人意见，是为了较快地进行听证程序，以能作出公正的决定。听证主持人的设置，一是为了较快进行听证程序，以能作出公正的决定。二是为了公正地进行听证程序，以能作出公正的决定。主持人既可提出建议，并应进一步采取措施保证其得到足够重视，但同时，主持人又只能仅此为止。
（二）确立案卷排他原则
案卷排他性原则对我国的借鉴意义：我国行政处罚法第四十二条第一款第（七）项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”根据该法规定，行政机关在听证结束后，原则上必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。因此，行政机关作出决定并不受听证笔录的严格制约；行政机关可能考虑并充分重视听证笔录的内容，但听证笔录并不是构成决定的唯一依据。此举虽然要求行政机关以对人民高度负责的精神查清事实真象后，依法作出处理决定；但它透着这样一种担心，即听证程序并不一定能查清事实，在不能查清事实真象的情形下，应该允许行政机关使用其他方式查出事实真象，再做出处理决定。这与案卷排他性原则表现同明显不同的法律思想：前者重实体，后者更重程序。行政处罚虽然比以前任何法律更看程序的意义，但它的重心仍在实体方面。程序虽然重要，但实体更重要，在二者发生冲突的情况下，实体的公正，再公正的程序也只不过是漂亮的外壳；为了实体，可牺牲一部分程序。而案卷排他性原则显然表明：程序第一，在经过一定程序后，即使实体问题没有搞清，但囿于程序的制约，也只好放弃；而且，坚持这个原则的人确信，经过精心设计的程序，实体问题不会搞不清楚。
我国行政机关，在听证结束后，虽然要考虑和重视听证笔录，但最终必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。这虽然强调了实体利益，但必须看其中负面效应。它给予行政机关太大的自由裁量权。如果行政机关认为听证程序并没有查清事实，而进行单方调查，再以此作出处理决定，那么，程序公正就得不到实现，听证程序就有落空的危险，行政机关也绝不能得到有效遏制，实体利益也可能得不到实现。必须切实保障当事人听证的权利，努力维护听证程序的公正性。
【参考文献】
篇10
【关键词】听证制度 高校学生管理 听证范围 程序设计 效力
随着我国高等教育迅猛发展,教学改革不断深化,以学生为本的教育理念不断深化,大学生维权意识日益增强,学生与学校的法律纠纷也呈上升趋势,高校学生管理面临新的挑战和新的问题。对此,各高校也制定并完善了诸如学生申诉和诉讼制度等应对机制。事实上,一个完整的学生权利保护体系,除了事后的救济体系外,还应包括事前和事中的救济体系。因此,自华东政法学院在2000年3月建立了对违纪学生处分的听证制度以来,各高校正逐步将听证制度引入到学生管理体制中。将听证制度这种事前的救济方式引入高效管理领域正是寻求完善大学生权利保障最佳路径。笔者拟对此制度发表一孔之见。
一、听证制度的涵义及其法理基础
作为一项保障人权的制度,听证制度历史悠久。一般认为,英国的自然公正原则和正当程序原则是听证制度的法理来源。自然公正原则是英国一个非常古老的普通法原则,它有两个基本原则:“一是任何人不能成为自己案件的法官;二是任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构,都不应该只听取人一方的说明,而且要听取另一方的陈述,在未听取另一方陈述的情况下,不得对其施行惩罚。”前者是对独立法官的保障,后者被视为听证制度的依据。所谓正当程序原则,是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序。正当程序原则规定:未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产,并要求行政机关对当事人作出不利的决定时,必须听取当事人的意见。从我国目前的立法实践来看,《行政处罚法》、《行政许可法》虽然均规定了相应的听证程序,以保障作为弱势一方的行政相对方权利,但目前立法实践中也存在一些突出问题。比如:高等学校是具有一定处分权的法律法规授权组织,但是缺乏相应的法律、法规对高校的“处分权”的行使进行程序规范,也没有从根本上建立高校学生接受重大不利处分时的听证制度,学生的听证权得不到实现,致使行政诉讼呈上升趋势。因此,当前在高等学校当中建立学生听证制度具有重要的程序价值意义。
首先,建立学生管理听证制度有利于保护学生的合法权益。听证要求学校把拟作出的处分内容事先告知当事学生,通过听证,给其陈述事实、发表意见并与调查人员当面对质与辩论的机会,这样可以更大程度上去寻求正确有效的处理方案。这样一方面给当事学生提供了一次公正公开参与处分决定过程的机会,另一方面使学校能客观全面的清查事实,从而保护受处分学生的合法权益。
其次,建立学生管理听证制度有利于平衡学校和学生之间的权利和义务。在高校学生管理中,学校往往处于强势地位一方,而学生则处于相对弱势一方。学生管理听证制度的建立,在为学生授予程序性权利的同时为学校设置了程序性义务,以达致学校和学生之间的权利与义务的平衡。
最后,建立学生管理听证制度有利于顺畅学校内部管理。通过听证程序,学校可以听取学生的意见,促使最后作出的决定民主、科学、公正、合法。学校在作出处分决定前,应当遵守《行政处罚法》相关听证程序的规定,一旦其所作出的决定不符合程序,即构成程序违法,会导致处分决定无效。因此,建立学生听证制度,有利于强化学校内部行政机关的自我约束和自我监督,实现行政公正。
二、学生管理听证的范围
听证范围的存在意味着并不是所有的行政行为在作出之前都需要听取行政相对人的意见。界定行政听证范围应该考虑如下因素:其一,行政听证的功能在于行政相对人在接受不利决定之前,有发表自己意见的机会,因此,如果行政机关作出有利于行政相对人的决定,则不需要事先听取其意见;其二,行政效率是行政的生命,故此,有的行政行为(如在紧急情况下作出的)可以不听取行政相对人的意见;其三,行政听证意味着要求行政机关在作出行政决定之前公开有关证据材料,如果这些证据材料的公开将损及公共利益和个人利益,则可以将这些行政行为排除在行政听证范围之外。因此,行政听证的范围主要是:行政立法,虽然没有规定具体的行政相对人,但它涉及“人”的利益的重新分配,因此,有必要事先听取将来可能受到影响的“利害关系人”的意见;行政行为,它是行政机关对行政事务做出的一种具体的、个案性质的处置行为。然而,并不是所有的行政行为都能纳入听证范围,只有对行政相对人产生不利影响的行政行为才有给予其听证权利之必要。
目前,从一些高校已经建立的学生管理听证制度来看,听证制度的范围大多局限在个别、具体的行政行为上,即主要是针对学生违纪处分。而学校的内部管理规定和学校欲实施的重大管理举措等听证使用的不多。从今后的发展趋势来看,听证制度将在高校管理中被运用到更多更广泛的领域,故笔者以为应从以下三方面来全面界定高校学生管理听证的范围。
1、行政听证
行政听证即学校在内部管理方面涉及到全体学生利益的行政行为应当公开听证。例如:在修订、撤销学生内部管理规定时,应事先通告利益相关人(广大学生和教师),广泛听取其声音和意见建议,尽可能保证规章制度的公正性、科学性和合理性。在招生的过程中被认为显失公平公正的情形;学费杂费等费用的收取被学生及其利害关系人认为不甚合理的;食堂管理和收费以及饭菜价格被认为不合理的;奖学金、助学金、助学贷款的评定被认为是不公平的;学生公寓的收费及管理被认为是不合理的诸如类似方面关乎学生根本利益的情形,学生均有权提请公开听证。
2、发展听证
学校基础建设如图书馆的修建、计算机房、体育设施的采购设置等重大举措关系到学生利益的一系列环节也应当进行听证,最大程度上来保护学生的知情权和参与学校的管理权。
3、处罚听证
学校进行内部处罚管理方面的听证:对于考试作弊或成绩评定等方面不服学校处理的;对于学校不予颁发学位证的处罚不服的;对于学校给与记过、留校察看,留级或退学等处分不服的;对于学生管理规定本身概念模糊不清而学校做出不利于学生正当权益的决定等等,学生均有权提请公开听证。
三、学生管理听证代表的选取
听证代表又可称为听证参与人,就是指参加听证过程的当事人和其他参与人。听证会当事人指的是与举行的行政案件有直接利害关系的人,不同的听证程序中,当事人都是不同的。其他参与人,比如听证当事人的人,在行政听证中的作用也是值得注意的。借鉴我国《行政处罚法》的做法:“当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人。”听证具有准司法的性质,高校学生听证程序中允许律师等精通法律的人作为听证当事人的人,有利于保障当事人的合法权利,尤其像律师这样的人参与听证程序,在听证程序中能发挥比普通人更大的作用。
选择合适的听证代表是保证听证会成功举行的核心要素。因不同事由举行的听证会应选择不同的听证代表,高校学生管理听证代表的选取也应据此择定。
1、行政听证
对于行政听证,即学校在内部管理方面涉及到全体学生利益的行政行为而公开举行的听证,听证代表可以按比例选取各学院、院系的教工代表、优秀学生党员、学生代表的参与,在听证中提出意见,进行质疑和辩论,通过这个过程尽量避免拟修订的管理规定或措施不能代表广大师生的民意和利益,同时使学校的管理更趋于人性化、科学化。
2、发展听证
对于发展听证,即学校基础建设等重大举措关系到学生利益的一系列环节的决策决定所举行的听证,听证代表的选取通过事先公告、自愿报名、资格审查等环节确定代表人,其次,代表中还应包括相关教职工代表、各院系部门领导等,广泛听取各方面的谏言,以保证该决策行为作出的公平和透明。
3、处罚听证
对于处罚听证,即学校举行内部处罚管理方面的听证时,听证代表应该包括拟被处分的当事人及其监护人或人、学生所在班级及院系学生代表、违纪事件见证人、学生所在班级班主任或辅导员、负责处理该事件的教师或教务部门代表、本院系或学校学生工作处的领导等。如不涉及个人隐私,听证应允许其他学生参与旁听,将公开听证与学生教育相结合。
四、学生管理听证程序设计
1、听证会前的准备
听证会前的准备应包括以下几个方面:学生管理中听证事项的提出;学校行政部门的受理;听证内容的确立和开展;听证方式的确定以及听证的告知等等。学生提出书面的听证申请,当学工处或校务会议受理听证申请后,进行正式的准备。
第一,听证会形式的确立。听证会形式是指听证会是否公开进行。一般来说,听证会应当采用公开形式,除涉及机密事项和个人隐私的事由外,听证会应当采用公开形式。在实践当中,学校应与学生进行沟通,尽量达成一致,如果不一致,原则上应该遵从学生意愿。第二,听证会告知和听证通知书送达。学校管理部门应在7日内决定是否受理学生的听证申请,如果决定受理,则应该在听证会举行3日前,制作听证通知书并送达听证参加人。听证通知书中应当包含听证的时间、地点、听证方式及其听证参加人的权利义务。
2、听证会的举行
(1)选取听证主持人。一般情况下学校应成立专门的听证委员会并建立听证委员会库,由校领导、监察处、学工处、教务处、研究生处、保卫处及其他相关部门负责人组成,根据不同的听证内容、听证事项从委员会库中选择合适的听证主持人。听证主持人应保持其独立性和中立性,具有基本的相关法律知识,对听证程序有基本的了解,确保听证程序的公正、合法。
(2)听证会的进行。听证会开始前,听证记录员应首先查明听证参加人员是否均到场,并向在场人员宣读听证纪律。而后听证主持人正式宣布听证开始,宣布案由,听证会的事项顺序等。
(3)委托。作为行政相对人的当事学生并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益,因此,应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中,当事人可以委托人参加听证,以维护自己的合法权益。
(4)对抗质辩。对抗质辩是提出拟作出决定的经办人就有关事实和依据进行陈诉,而后当事方或利害关系人对此提出质疑和申辩并可出示相关证据材料,邀请相关证人等等。对抗辩论的过程是整个听证程序最关键的一个环节,直接影响着听证效果好坏和质量高低。
(5)听证中止或终结。在听证过程中发生可导致听证中止或终结的情形时,听证主持人应当决定听证中止或终结,待中止情形消失后恢复听证。如听证过程中听证参加人提出要求证人出庭作证时,听证主持人除非有正当理由,否则不能拒绝听证参加人的要求,如证人不能立即到庭,应当宣布休庭,并尽快通知证人出庭作证;听证参加人和旁听人应当遵守听证纪律,对于违反听证纪律的人,听证主持人有权予以制止,如不听劝阻,应责令其退出听证场所。
五、学生管理听证制度具体实施中应注意的问题
1、应明确听证笔录的法律效力
听证会结束后,书记员应当将听证会的过程制成笔录,并当场或者在规定的时间内交给参加人核对。听证支持人和参加人应当在笔录上签字或者盖章,如果听证参加人拒绝签名或者盖章的,听证主持人应当在笔录上记明。听证主持人在结束听证后,应当尽快写出听证报告,并对听证的行政案件提出自己的处理意见,连同听证笔录、证据材料等一并送交本机关负责人审查决定。《行政许可法》已明确规定听证笔录是行政机关做出行政许可决定的唯一依据。这一规定排除了行政机关以听证会质证之外的证据来决定行政许可,从而可以有效地防止听证会流于形式。建立和完善学生管理听证制度应确保听证笔录的效力性,学校管理者通过听证所作出的决策一定要以听证笔录作为唯一依据,以此来证明将当事人听证意见、建议融入到该项决策中,保障当事人的合法权益。
2、要使听证效力得到充分体现
听证制度的建立,其最终的结果应体现在听证的效力上,即通过听证所搜集的意见建议是否为最终决策所考虑和吸收。学校应充分重视听证效力,切实把通过听证而获取的广大师生的意见和建议融入到行政决定中去。笔者认为,可通过以下几点来加以规范。一是学校应当根据听证委员会的听证笔录形成《听证会纪要》,充分考虑听证意见并出具《听证意见处理报告》,具体说明采纳的情况与不采纳的因由。二是听证事项在审批过程中,《听证意见处理报告》应当作为附件一并提交学校审议,以使学校决策更为全面的考量各方面意见。三是《听证意见处理报告》如不涉及隐私等事项时应当予以公开,以便于接受听证代表和广大师生员工的监督,推进听证工作的公开化和透明化。
3、因特殊事项可引入听证程序的复议审查
听证程序的复议审查,是指行政相对人就适用听证程序作出的行政决定不服而申请复议,由行政复议机关对原行政机关适用的听证程序进行审查判断的活动。在高校学生管理听证程序中,教务处或学工处等教育主管部门可以作为进行复议审查的机关。教育主管部门可以就听证程序中某些内容的不合法而对高校的行政决定作出修改或撤消,比如:听证程序的步骤不合理不完善;当事人的基本程序权利达不到一定的保障;听证程序的期限和顺序有问题;法律文书和听证笔录不完整、不正式等。
(注:本文系湖北省教育厅人文社科研究项目《高校学生管理的法治缺失与制度重构》的部分研究成果,项目编号:2005q057。)
【参考文献】
[1] 王晶:听证制度的法理基础、价值及其完善[DB/OL].北京大学法律信息网,2005(2).
[2] 胡锦光:行政处罚听证程序研究[M].法律出版社,2004.
[3] 章剑生:现代行政法基本理论[M].法律出版社,2008.