土地制度改革范文

导语：如何才能写好一篇土地制度改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

路线图

在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化

概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。

这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治;城市则把更多的土地收益返回新农村建设;政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。

挂钩与转型

扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变

成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。

2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委、市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。

不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。

政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。

成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。

这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。

“蛟龙模式”

为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认

成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。

在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制;第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。

但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。

成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。

由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。

首创集体建设

用地“招、拍、挂” 更加直接的集体建设用地流转方式，是在市场上公开出让集体建设用地

2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。

这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。

锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。

成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30%-50%。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。

最近，央行和银监会通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。

成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是“锦江模式”最有价值的历史意义。

搭建土地交易平台

为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件

为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。

2010年7月7日，成立了成都农村产权交易所(对外挂牌“成都农村产权交易所”)，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。

为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。

2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。

篇2

一、改良性的集体所有制加明晰产权方案的优缺点

目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权，不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低（由于农业生产的低收益，甚至亏损）等等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。

如果我们不想大动农村基本的土地集体所有制度，可以进行改良性的改革。即保留集体所有制，明晰个人份额，农村集体土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等份，实行实物股份制，设1亩地为100股的股权；另外，以参加社的社员，一人一股，实行土地股份投票与社员一人一票复合决议制。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。二是每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏，其土地按照股份，可以社内转让，如果向外转让，应当征得股份合作社的同意；除非自愿和有偿，股份合作社不能随意收回社员承包经营的耕地。因此，有两种契约，一份股份合作社和土地入股者关于土地股份的契约，用来界定和分配集体共有财产权；另一份是耕地承包经营契约，保证承包者的耕地经营权。三是集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，土地入股形成的资产和收入，根据村民的意见，或者按照劳动力集体所有，或者按照人口集体所有，或者按土地股份所有。但如果是设立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的资产，应当按照土地股份的多少拥有财产。四是村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用；宅基地是村民的长期使用财产，可抵押、继承和有偿转让。

篇3

所谓土地制度改革，本质上是完善产权制度的过程。现有的农村土地制度规定的产权结构规定，其所有权在集体，经营权及相关的收益权在农户，但实际上，无论是所有权还是使用权，都有严格管制。

首先，无论是使用权人还是所有权人，都无法主动提出邀约并自由转让土地所有权，只能被动依赖于政府单方面发起的征收，农村土地才能上市成为建设用地。而征收也并非市场行为，地方政府只按“最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍”的标准进行补偿，在城市地价高企的背景下，政府转手就能以补偿价9倍以上的土地出让价转售给开发商。

其次，土地的用途也受到严格管制。已有的一些土地流转的试点，也明确规定“不得改变土地集体所有权性质和土地的农业用途”，这意味着，即便使用权人可以绕开地方政府，通过更加主动的有偿方式进行土地使用权变更，但相关土地依然只能在农村部门内部发挥作用，无法带来跨部门资源配置的超额收益。

土地制度改革的症结在于，土地产权属性及用途变更而产生的巨额级差地租如何分配。

一方面，市场将土地与房产的真实价值不断展示出来，让农村权益人越来越看清自己手中土地的潜在价值，而不愿被低价剥夺土地；另一方面，地方政府的收入已经高度依赖于级差地租的摄取，一些地方甚至不惜放任强拆现象，造成农民与地方政府之间矛盾日益尖锐。

三中全会之后，安徽省政府迅速作出决定，在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点，其中关于土地流转的规定表明“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等”，相当于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用”，则意味着在产权转移和上市等方面也将具备更大的灵活性。

这些试点都是边际上突破原有制度的有益尝试。

纵观我国市场化进程的大势，土地要素不可能持久独立于市场配置机制之外。

篇4

1.城乡土地利用混淆

改革开放以来，我国农民土地利用自扩大，对于长期存在的工农业产品价格剪刀差和农业劳动报酬低的反思，农村经济自发地向非农经济领域扩展，乡镇企业蓬勃发展。随着农村工业化，建设用地的扩展，也从根本上改变了农村——农业、城市——工、商业的空间经济格局，改变了集体土地农业利用、国有土地建设使用的土地所有制用地结构。我国城乡土地利用景观也呈现出了“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”。

2.国有土地市场垄断

我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有国有土地才能进入市场，形成了政府对于土地市场的垄断。集体建设用地进入土地市场交易，依法必须先通过征地转变为国有土地。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，容易造成征地补偿标准偏低。实际上，在城市化过程中，政府低价征地，高价出让，土地进入非农建设使用的进出通道完全由政府控制，低价进，高价出的土地差价，成为了地方政府土地财政的主要来源。

我国土地出让制度规定，土地出让的最高法定年期是40～70年，而我国干部的法定任期是4～5年，半价卖地对于本届政府“稳赚不赔”，只是“子吃卯粮”，以后的政府日子难过，那是别人的事情。由于缺乏严格的土地资产核算制度，我国地方政府多卖地，就意味着多收益。薄利多销，低价卖地，成为地方政府筹集城市建设资金和政府可用资金的有效途径。这就造成了一方面我国各地建设用地供应指标紧张，地方政府都希望增加建设用地供应；另一方面各地低价出让土地，开发商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，闲置土地的现象屡见不鲜。

3.集体土地灰色交易

我国农村土地集体所有，城市土地国家所有。城市居民享有相对丰裕的社会保障，而农村居民则占有较多的土地。我国法律规定，农村家庭只能够一户一宅，宅基地面积各地也制定了比较严格的用地标准。而我国城市居民住房困难户，政府提供住房补贴，通过廉租房、经济适用房等，切实保证“住有所居”。我国限定了农村居民的住房用地标准，没有限制农村居民到城市购买住房；而城市居民虽然没有住房的面积限制，却规定不得到农村建房或购房。我国城乡居民对于建设用地的使用权能不一样，市场交易规则很不相同。

我国《土地管理法》规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”由于建设用地规模控制，建设用地供给需要用地指标，审批手续比较复杂，而且也必须缴纳一定的费用，这也使得建设用地指标具有了稀缺性和商品性。集体农用地不办理用地转用审批手续，直接转变为集体建设用地，虽然属于违法行为，但在我国征地补偿标准偏低、可以增加土地所有者的收益，并能够给土地使用者节省开发成本的情况下，容易为土地交易双方所接受。它造成了我国不少地方集体建设用地扩展缺乏自我制约机制，灰色交易泛滥，大量城市居民不顾政策限制购买农村集体建设用地所建住房，“小产权房”问题在大城市郊区尤为普遍。

4.外向型经济占有土地

我国城市土地使用制度改革，建设用地供给由无偿、无限期、无流动使用转变为有偿、有限期、有流动使用，各地城市和开发区、工业园区建设，以地生财，筑巢引凤，以地招商，外向型经济发达。外向型经济促进了我国工业化和城市化的快速发展，国民经济增长迅速，有效地提高了国民收入，同时，也形成了外商凭借经济实力对于我国土地使用权的占有。实际上，由于土地具有位置和面积的固定性，外商投资加快了土地资源开发速度，提高了土地集约利用水平，客观上也减少了我国国民的土地利用空间，加剧了我国土地资源的稀缺性，增加了土地环境的压力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我国工业化和城市化的快速发展，也促进了农业剩余劳动力的合理转移。大量的农民离土离乡，外出打工，成为城市的“外来人口”。由于我国目前户籍制度限制，进城农民无法享受所在城市居民的平等待遇，受传统观念的影响，许多农民的辛苦打工收入的很大部分又用于家乡农村建房，造成了在我国城市化水平不断提高，城市建设用地扩展迅速的同时，农村居民点用地并没有因为农村居住人口减少而减少，出现了城乡建设用地竞相增长的局面，不但加剧了耕地保护的压力，也是我国土地资源的最大浪费。

随着城市化进程的推进，城市版图不断向农村延伸，许多原有的农村集体建设用地进入了城市规划控制区范围，形成了许许多多的“城中村”。我国大量农民进城，居住问题的解决，主要是依靠“城中村”的低租农民房，形成了“城中村”居民的重要收入来源。这使得“城中村”居民的土地资产意识日益增强，对于政府征地和拆迁补偿标准的提高形成巨大压力。征地和拆迁补偿标准的提高，使得政府对于“城中村”改造望而却步，进展缓慢；即使完成改造，也使得一些人凭借占有的土地和房屋，一夜暴富，成为了不劳而获的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能够产生收益，“城中村”改造过程中必须进行房屋拆迁补偿，房屋面积大，意味着收益多。所以，“城中村”房屋违章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市旧城改造，市民维权力量比征地农民大，城市房屋拆迁安置成本往往远大于征地费用，许多地方城市政府宁愿多征地，也不愿利用存量土地。“城中村”和城市旧城改造的利益矛盾，也加剧了城市扩张。

6.城市土地持续扩展难以为继

我国人多地少，山区和难利用土地面积比例大，可供开发的土地后备资源有限。随着工业化、城镇化和农业现代化加快推进，建设用地需求刚性上升，土地资源刚性约束进一步显现，基本国情和发展阶段决定了我国未来用地形势更加严峻，土地供需矛盾日益突出。我国城市化依靠“投资拉动“资源投入、规模扩张”的发展模式不可持续，城市化蔓延已经带来了城市交通堵塞，环境污染严重，水源供应紧张等一系列“城市病”，城市过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继。

我国目前许多城市建设用地比例已经过高。例如，2010年深圳市建设用地893.85平方公里，占陆域面积的45%，建设用地比例全国最高（北京只有20%，上海为30%，香港也只有24%），深圳建市30年来，年均建设用地增长超过30平方公里。深圳市未来陆域地表生态控制线外新增建设用地极限潜力约142平方公里。如果以年均十几平方公里的速度消耗，在10年内即可消耗殆尽。我国城市建设中， 由于规划、管理和土地利用上存在的种种问题，城市土地利用粗放不适应经济增长方式转变，土地利用结构不适应城市产业结构升级，城市人居环境不适应人民群众生活质量提高需求，建筑物寿命短，城市土地二次开发的要求日益迫切。城市土地利用结构调整，“城中村”和旧城改造方兴未艾，具有较大潜力。

二、我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑

我国城市化过程中土地管理制度改革，在大多数情况下，人们一般认为是为了解决城市化过程中出现的土地利用矛盾和土地利用管理存在的问题，具有很强的针对性和实用性。我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑主要表现为以下几个方面。

1.问题的复杂性

由于土地是人类生存和发展最重要的资源，它具有生态系统、生存空间和环境景观等多重功能，也是同资金、劳动力相提并论的最基本的生产要素。土地制度是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，直接反映了一个社会的人与人、人与地之间的关系，是构成上层建筑的有机组成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比较敏感，涉及面广，制约因素很多，问题复杂，实施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序渐进，有时只能够就事论事。

2.认识的局限性

应该指出，上述我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题，仍然只是指出了客观存在问题的表面现象。我国土地管理制度改革，很多时候是“病急求医”，缺乏深入的科学研究。土地科学研究，在某种情况下过于强调实用性，容易受到行政部门的影响，往往把复杂的问题简单化。例如，政策研究有时成为了政策解释和政策宣传。土地管理制度改革有时也因为政治因素，上纲上线，举步不前；学术研究缺乏百家争鸣，难以深入。例如，关于我国实行严格的耕地保护制度，很多人把它解释成为了维护粮食安全。当有的经济学者指出，由于经济全球化、技术进步、国际贸易等因素，不保护耕地，也可能不会出现粮食安全时，部分人就把这位经济学者的言论上升为替外国代言，忽视了我国改革开放以来耕地大量减少，粮食产量连年增加的事实。很少有人认真思考保护耕地是不是真的只是为了粮食安全。世界上主要粮食出口国美国、加拿大、澳大利亚等地多人少，绝对不存在粮食安全的国家，为什么也保护耕地？保护耕地，实际上是因为耕地资源稀缺，耕地是最优质的、可替代性小、难替代的农业用地，它具有生产功能、生态功能、景观功能和文化功能，是土地可持续利用的必然选择。现状土地利用是历史上人们长期根据经济规律对于自然环境适应性的选择，现有的耕地，实际上是区域自然环境中最适宜耕种的土地，它凝聚了历史上大量的土地资本投入。占用耕地，实际上是巨大的资源浪费，也是对于生态环境和传统文化的破坏。

3.研究的艰巨性

土地管理制度改革问题研究属于应用科学研究，必须理论联系实际，进行广泛和深入的调查研究，没有调查就难有发言权。然而，这也往往是最费力，很多学者最不愿意做的事情。个别学者对于土地问题的研究，很多是凭主观臆断，以偏概全，许多结论似是而非。

关于农村土地产权制度改革，主张私有化的学者强调农村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比现在更困难，能够减少对于农民土地财产权益的侵害。而反对私有化的学者则强调农民是社会弱势群体，农村土地私有会使农民维护自己土地财产权益的能力更加降低。对于土地产权问题的学术探讨，上升到意识形态上的“自由派”和“左派”的对立，也阻碍了这一问题的深入研究。实际上，土地公有制和私有制作为所有权，存在的实际意义并没有学者们认为的那样重要，世界上大多数国家都不完全是土地私有制，美国目前联邦政府所有的土地约占国土面积的30%。在近现代，国外的土地所有权制度经历了从个人所有权绝对性向社会所有权，再向社会和个人协调发展的过程，土地产权关系从以归属为中心转向以利用为中心，从以地表的平面利用为主转向重视土地空间的立体开发。明晰土地产权，实际上是土地资产经营的前提条件。在我国虽然土地属于国家或者集体经济组织所有，而每一块已经利用土地的土地使用权归谁拥有基本上是明确的，国家或者集体经济组织所有对于土地利用的干预实际上也是越来越少。

我国征地侵害农民的土地财产权益主要是由于征地补偿标准低，而不是因为土地产权不明确。征地标准低，不是因为农民没有土地所有权，而是因为农民属于弱势群体，没有充分的发言权。有人认为土地私有会导致土地兼并、导致社会危机，甚至说会导致农民战争，却忽视了土地公有制，实际上已经废除了私有制的宗地边界，完成了土地兼并的事实。土地兼并不可怕，土地规模经营是生产力发展的必然结果；可怕的是土地兼并过程中有大量的失地农民不能再就业，形成巨大的贫富差距。

4.目标的难选性

土地管理制度的改革主要以问题导向，目标的选择非常重要，但是，其目标的确定也不容易。例如，明晰土地产权作为土地管理制度改革的目标，很多人认为非常必要。实际上，明晰土地产权是很容易根据目前土地占有和实际利用状况，通过办理土地登记手续和土地产权证发放来完成的。难的是明晰土地产权的目标是什么？改革的愿望是希望通过明晰土地产权，使土地利用权益能够更好地得到法律的保护，土地利用利益的分配更加公平合理。充分发挥土地产权在土地合理利用过程中激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能，土地资源通过市场配置，能够实现土地利用结构合理调整和空间布局优化，获取最佳的土地利用的社会、经济、生态效益。

由于目前土地占有和实际利用状况存在许多不合理性，明晰土地产权，是在法律上通过土地登记发证将这种不合理性进行合法化和对个别人历史上通过不正当手段取得的土地使用权的社会认同，土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的现象因此会得到了长期固化。例如，对于集体建设用地进行确权，首先必须弄清集体建设用地的来源，理论上只有按照土地利用总体规划依法依规取得的建设用地才是合法的，在土地权属没有异议时，才能够确权。由于新增加建设用地合法来源的依据，只是有土地利用规划以后才能够以此为据。对于土地利用规划编制以前就存在的集体建设用地，通过遗产继承而获得的农村宅基地，土地利用规划实际上只能够被动地承认既有的事实。实际上，我国农村集体建设用地存在着巨大的资源分配不均。企业用地经济发达地区多，经济落后地区少。即使是农村宅基地，同一个村庄富裕农户的人均占有面积是贫困农户的几倍，甚至几十倍。明晰土地产权不进行产权结构调整，可能难以解决土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的问题，反而把农村土地占有现状存在的利益矛盾显化，不利于农村的安定团结。

5.行动的逆反性

土地管理制度改革如果对于土地利用和管理存在的矛盾和问题，不能透过现象看本质，改革目标只能够头痛医头，脚痛医脚，缺乏科学性和长远目标，改革措施也容易出现徘徊反复，改革措施出台后的实际效果和改变初衷有时出现南辕北辙。例如，我国实行严格的耕地保护制度，划定基本农田保护区，主观上是希望把肥沃的高产农田作为基本农田进行长期保护，但是，实际上由于土地非农开发比较效益大，现状高产田，往往也是地势平坦，交通方便，建设用地条件好的地方。为了招商引资，尽量降低土地开发成本。建设用地和耕地的空间竞争结果，出现了基本农田上山下海，新垦耕地构成比例增加，土地质量和生产力下降。我国实行城市土地有偿使用制度改革，从理论上讲，由于需要进行土地成本核算，应该可以促进土地集约利用，实际上却出现了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地闲置和浪费。避免这种现象，要求在实行城市土地有偿使用的同时，必须要保证城市土地保值和增值。要求土地出让金收入根据土地出让时期分期合理使用，城市现任官员只能够使用任期以内的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必须还本付息。

6.普适的不易性

我国各地开展土地管理制度改革试点，其最终目标是为了探索适合中国国情的土地利用和管理模式。由于我国传统文化和长期实行计划经济的影响，我国政策制定习惯于追求中央政令统一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的现象。这样做，表面上看公平公正，实施阻力小，效果很明显。但是，我国地域辽阔，由于自然和历史等原因，我国各地经济社会发展水平不一样，土地资源质量和利用条件也存在着巨大的地域差异，土地的现状人口承载量，土地利用需求和土地利用潜力很不一样。要制定一个普遍适用于所有地区的全国性政策非常不容易。

例如，我国耕地保护政策，目前基本上得到了全国人民的广泛认同，耕地占补平衡已经成为法律规定的义务。仔细分析，这个政策也有很多不合理性。首先各地垦殖指数不一样，耕地后备资源数量不同。对于耕地后备资源丰富的地区，耕地占补平衡很容易实现，但是，由于这些地区一般是经济发展相对落后地区，建设用地大量供应无市场需求。相反，一些经济发达地区，投资环境好，外来投资活跃，建设用地需求大，却因为土地利用率高和现状垦殖指数高，实际上依靠本地资源根本无法完成耕地占补平衡任务。我国一些地区实行耕地补充指标跨地区交易，却因为考虑到其他地区东施效颦，影响国家严格耕地保护政策的落实，也被国家有关部门叫停。

我国土地管理，耕地保护和建设用地合理供给，土地市场调控等方面，常出现“一放就活，一收就死”的问题，土地利用和管理如何做到因地制宜，发挥地区优势，及其科学合理地维护区域公平，促进区域竞争和合作，如何维护中央政令统一，进而维护国家发展大局，成为土地管理制度改革中越来越需要关注的问题。

三、我国城市化过程中土地管理制度改革的思考

1.坚持正确的土地利用和管理的价值取向

我国城市化过程中土地管理制度改革，应坚持正确的土地利用和管理价值趋向，直接影响着土地管理制度改革的目标选择，是土地管理制度改革走向成功的保证。我国土地管理制度改革，要重视土地和资本同经济发展的关系，要看到土地和房地产市场发展，对于国民经济供给和需求调整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地财产权益与维护土地市场的合理公平竞争环境的同时，也要防止任何人凭借资本优势对于土地利用的垄断，多占土地，剥夺他人的合法土地资源使用权和发展权。我国土地管理制度改革，也要和政府管理体制改革相结合，引导地方政府树立正确的政绩观、发展观，按照公共政府的职能处理政府和市场的关系，以努力营造投资环境为发展服务、市场服务，防止公共政府的土地管理职能被市场化改革异化。

2.注意总结土地管理的实践经验

我国城市化过程中土地管理制度改革，要对于土地管理实践中自发产生行为进行认真研究，即使是按照常理属于非理性的行为也不例外，注意总结土地管理的实践经验。对于城市化过程的各地出现的土地利用行为和管理措施，要认真研究其形成机制，重点评价其是否公平。例如，浙江省在耕地保护中出现的建设用地折抵指标跨县交易，它既是耕地保护，补充耕地的激励机制，也在经济发达、建设用地需求旺盛、耕地后备资源不足地区，和经济相对落后、土地开发投资不足、建设用地需要量少、耕地后备资源丰富地区形成了区域合作、协同发展的关系。它比通过规划进行建设用地指标分配，更加具有区域公平性。建设用地折抵指标跨县交易，耕地易地保护，个别地方有可能出现耕地质量下降，耕地补充地区因为过度垦殖导致生态环境破坏等问题，这只说明它需要进一步完善，而不应该完全否定。同理，我国城市郊区大量出现“小产权房”的建设，它应该是推动我国建设用地管理改革的重要动力，应该积极思考集体建设用地和国有建设用地，同权同价、同地同价的合理性和公平性，不能凭借政府拥有的强制性权力，拆除了之。政府的首要职责是为社会的自我成长提供基础性保障，而不是社会的主宰。

我国城市化过程中土地管理制度改革，也需要积极借鉴海内外土地管理的成功经验。著名华裔经济学者杨小凯认为，对法制尚不成熟的国家来说，有意的制度模仿有时比自发的制度试验更有成效。例如，韩国城市土地开发，政府部门主要致力于土地开发政策的制定，研究机构提供规划和技术支持，土地公社或住宅公社负责具体实施。这种管理、规划和执行部门比较系统和科学的分工，非常值得学习。我国一些政府部门有时把精力放在了事务性工作方面，而忽视了对于政策的研究，对于主管的事务缺乏有效的管理和监督。而一些研究机构、执行机构又常常乐于成为管理者，变成为了行政机关；研究机构不进行科学研究，成为行政机构的代言工具；执行机构，不做具体工作，成为了行政机构的人。这种功能错位，也使得我国土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理体制

我国土地行政管理体制改革，应该正确认识土地垂直管理和分级管理的利弊和相互作用关系，必须认识到土地利用和管理问题具有明显的区域性。世界上大多数国家，土地利用和收益分配问题，主要是地方政府的问题，有利于避免“看得到，管不到”。各国地方政府的财政收入可以说也是土地财政，土地收益是地方财政收入的主要来源；和我国不同的是，它们不是依靠卖地财政，而是依靠管地财政。土地财政收入是依靠土地管理，主要来源于税收，而不是土地出让收入。

土地管理需要科学和合理地划分中央和地方政府的责任。我国土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨区域土地利用；省级土地管理部门主要管理城市体系规划和建设，作为耕地保护的责任主体负责区域耕地数量的动态平衡和土地开发复垦整理；地（市）政府土地管理部门主要负责区域中心城市规划和建设；县（市）政府土地管理部门主要负责土地利用总体规划、管理和实施；乡镇土地管理部门主要负责土地权籍管理，土地利用监测。 我国土地行政管理体制改革，垂直管理和分级管理相结合，减少条块矛盾冲突，最根本的方法是减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、还权于社会、还权于市场。

参考文献：

1.深圳市人民政府.深圳市土地管理制度改革总体方案.深圳市人民政府公报.2012.26

2.丁声俊.评茅于轼的“耕地观”.粮食科技与经济.2009.5

3.秦晖.十字路口的中国土地制度改革.南方都市报.2008.10.8

篇5

关键词：土地供应制度 整治储备制度

据重庆市国土局披露，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但目前已用去了4.5万公顷。重庆市都市圈内用地已经非常紧张。然而，重庆市都市圈内土地使用却极不合理，其根本原因在于现行土地供应制度存在缺陷。

重庆市土地供应制度改革中的问题

在市场经济中，土地具有保值增值及投资的功能，土地使用者取得土地使用权必须通过市场，实现土地产权转移。土地使用制度改革的最终目标，就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地有偿使用制度，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，促进城市总体规划有效实施，实现城市经济社会可持续发展。

重庆市从上世纪90年代开始的土地供应制度改革经历了三个阶段：由全面行政划拨、无偿无期使用土地到部分有偿使用土地使用权的改革；行政划拨用地之外的土地使用权有偿有期的土地批租；土地的资产化运作。与这三个阶段所对应的市场化进程表现为：土地市场开放；土地市场的培育与完善；土地市场化改革的深化。重庆市土地供应制度改革取得了一定的成绩，主要体现在：变革土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，使土地资产属性真正得以实现；促进了土地市场的形成和发育；增加了政府财政收入；加快了城镇化进程；调整了城市空间布局。

由于传统体制的惯性作用，市场机制的引入对传统体制下的一些政策和体制设置不能马上彻底改变，导致现行的土地供应制度存在许多缺陷，主要表现在：

政府垄断和调控土地力度不够

因城市土地大部分在土地使用者手中，导致存量土地多头供应的局面；城市用地规模过度膨胀、开发区的盲目设置，造成局部供地过量，用地结构不合理。

城市规划制约着土地市场化配置

规划的龙头作用要求首先按最佳的人居环境编制土地空间的发展方向，再用市场机制选择最佳的投资者，才能确保土地价值的最佳体现。但由于规划滞后，难以实现土地按市场方式进行供应。

土地市场行为不规范

主要表现在以毛地、生地出让为主，熟地出让比重过低，土地的价值未真正得到体现；远郊区县土地供应中因短期政绩的驱动，急于招商引资发展经济，招标拍卖出让比重偏低，零地价出让土地时有发生。

土地资源优化配置和利用必须建立在有效的土地供应制度上。土地供应制度改革要显化土地生产力级差，并创造出合理利用的条件。

重庆市都市圈土地供应制度选择分析

土地供应机制的选择

在特定经济制度下，土地供应要素相互作用而建立起来的内在关系总和叫做土地供应机制，它包括土地供应主体、计划、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供应机制主要有：

计划经济向市场经济转轨过程中的土地供应机制 这一供地流程简单概括为“先立项、规划，后得地”，用地者只要有计划立项，就可以申请规划选址、用地申请，无需竞争或有少量竞争，其供地程序如图1。

社会主义市场经济条件下的土地供应机制 这一供地模式是依靠以价格机制为核心的市场机制作用来运行的，土地价格的形成是由土地的供求均衡来决定，如图2。

这一流程包括“规划、储备、整治、出让”四个环节，其核心是依赖土地储备制度。当土地使用者在取得市场准入许可后方可在市场上选择已储备的土地。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

通过上述两种供应机制探讨，笔者认为城市土地一级市场供应处于“源头”地位，政府如果要优化城市土地使用制度，就必须变需求拉动供给为供给引导需求的城市建设用地供给新机制。

都市圈土地整治储备运作模式的选择

许多发达国家在城市发展过程中不考虑土地资源问题，出现了土地资源消耗过多等一系列突出问题，在解决城市发展过程中的用地问题上，政府和学术界都提出了一些新的对策和理论，其中以“理性发展”最为突出。“理性发展”理念就是通过加强对土地利用的规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率最大化，复兴现有城区，保护自然和重要农田，这一措施即为土地整治储备。目前国内正在实施的土地整治储备制度的运作模式有三类：市场主导型运作模式；政府主导型运行模式；政府市场混合型运作模式。结合重庆市实际，笔者认为选择政府主导型的土地整治储备制度运作模式较为恰当。其理由如下：

政府主导型有利于确保土地储备制度建立 建立土地整治储备制度的主要目标是规范土地市场，盘活存量土地，增加土地的有效供给，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标，必须有一定的政府强制性权力，否则就无法实现这些目标，建立城市土地收购储备的意义和作用也无从说起。

政府主导型是确保土地资产保值增值的必然要求 在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现，为确保国家土地所有权收益的不流失，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，一方面要以城市土地所有者身份参与土地储备全过程，另一方面又要以社会管理者的身份维护市场秩序。从而实现土地规划权、土地储备权和土地批发权的三个统一。进入加速城市化发展进程的重庆市，迫切需要通过新的土地供应制度，来发挥都市圈土地应有的功能，实现城市空间结构优化，从而促进城市功能升级。

重庆推行都市圈土地整治储备制度的对策

随着土地整治储备实践的不断深入，会遇到许多问题，需要深入研究和探讨。

土地收购价格的确定

合理分配土地收益，这是土地收购储备成功的基本条件，也是实施土地收购储备的核心问题，因此，需要合规、合理地确定土地收购储备价格。

实施土地收购储备涉及的价格或费用主要包括土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户拆迁安置费、企业迁移经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种：土地原用途价格；土地规划条件下或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。土地收购储备价格应是介于二者之间的价格。有的人认为土地的增值收益应由土地使用者拥有，然而土地的增值收益是随经济发展、人口增加、基础设施、城市规划、原土地使用者对土地进行投入等综合因素来决定的，这里面相当部分是政府历年投入形成的，因而增值收益的相当部分应该归政府。借鉴经验，笔者认为土地收购储备价格应由具有资格的中介评估机构评估，并经土地估价委员会确认评估价格，将土地原用途的价格加上发展权价格与原用途价格差的35%作为土地使用权收购价格。

协调土地整治与行政管理部门的关系

为了切实贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，政府必须高度垄断土地一级市场。市政府按法令规定的储备范围，应将城市规划区内土地统一纳入市政府土地储备，实行“红线储备或信息储备”。

主城各区政府土地行政主管部门会同相关部门，按照经济社会发展计划以及城（镇）总体规划实施时序要求，提出土地整治计划，报经市土地行政主管部门批准后，交由土地整治机构执行。土地整治机构根据整治地块的状况，拟订包括土地基本情况、地上物状况、收购、收回、征地情况、土地取得费情况、规划预案、资金投入计划、经济技术和可行性分析等在内的方案，并上报市土地行政主管部门，经审核同意后，签订整治委托合同。土地整治委托合同需要约定土地整治期限、土地整治要求和验收标准、土地整治成本等条款，以及约定双方权利与义务在内的整治方案，编制土地整治成本预算报告。

新增建设用地整治，土地整治机构持当年整治计划、地块详细规划等资料，依据程序，向土地行政主管部门申请依法办理农用地转用、征用手续，依法缴纳新增建设用地有偿使用费用后，与土地行政主管部门签订土地整治合同。

土地行政主管部门与土地整治机构应该是委托与被委托的关系。土地行政主管部门行使土地管理的职能，而整治机构是企业行为，必须是依法取得土地整治权。土地使用权的收回、收购、征用等行政行为仍由土地行政主管部门依法实施后，将收回、收购、征用取得的土地使用权交由土地整治机构按合同约定期限实施工程行为，且达到验收标准后，交回土地行政主管部门定期招标拍卖挂牌出让。

防范土地整治储备中的投资风险

实施土地整治储备制度需要大量资金投入，如果投入的资金变现困难，不仅不能盘活存量土地资产，而且可能对金融机构和政府财政产生不利影响。因此，土地整治必须防范投资风险。

土地整治储备风险 从理论上分析，市场风险一般主要来源于客观条件下的不确定性、决定信息的不充分性和决策者决策水平的局限性三方面。对于土地整治储备过程中的风险，最大的莫过于非理性因素导致的资金运作风险。其表现在于：对收购价格、再开发成本及土地的收益缺乏正确估算，导致资金无法有效管理，土地整治储备和出让无法实施以及还贷计划无法完成；贷款投资的风险，目前，城市土地整治资金来源主要是商业银行贷款，而在贷款利率高低、期限长短和投资回收等方面都存在着风险问题；土地整治过程的风险，整治的土地需要拆迁和基础设施配套，在这个过程中涉及到许多政府职能部门，时间周期无法控制，加之规划的变更，从而导致整治土地的变现及土地再开发无法顺利实现的风险；社会义务的风险，土地整治不恰当地承担了过多的社会义务，大大增加了整治过程的成本和贷款规模，给整治过程的资金运作产生了巨大压力和风险；市场的风险。由于市场供求关系的变化，可能产生土地整治规模、贷款规模和还贷周期与土地市场需求不一致，造成整治土地重新闲置和无力还贷。

土地整治储备风险的防范 建立一支高水平、多学科的整治队伍。要引进懂经济、善管理、会经营的高级人才；建立投资风险预警机制，定期进行市场情况分析。合理确定整治机构储备土地的范围。加强对整治土地过程中成本的控制。贯彻执行风险管理责任制度。对土地整治储备过程加强宏观管理和监督。明确规定出让供应的土地必须是经过整治后的储备土地，同时对整治储备机构进行严格监督。

参考文献：

篇6

关键词：小产权房；所有权；土地流转

中图分类号：F321.1文献标识码：A

所谓“小产权房”，是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡镇府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇府或村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋。但双方约定没有国家的土地使用权证和房屋所有权证，只有村集体发放的房屋所有证明，所以其不具法律效力。

一、“小产权房”暴露出的土地制度缺陷

1、土地所有权主体不清晰。我国法律规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”根据土地管理法规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。”结合以上两条，集体经济组织或村民委员会有权对村民集体所有的土地进行经营和管理，因此在集体土地上开发“小产权房”应当属于合法行为。但土地管理法同时又规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农地建设。”从这一点来看集体组织开发“小产权房”又属于违法行为。由此可见，现行农村土地产权制度存在明显缺陷。

我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。此经营方式改变了原来时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，在当时曾经极大地调动了广大农民的积极性。但是，在家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权缺乏严格的界定，未形成明晰的产权关系。

我国的法律规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”从这条规定可以看出，农村土地所有权的主体是集体，但是属于哪一级集体所有，集体成员的边界有多大，集体所有者包括哪些权利和义务等却不是很清楚。法律规定的不明确导致所有权主体缺位。尽管新《土地管理法》第十条规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。这些规定表面上确定了农村土地集体所有权的主体，但集体概念的多样性导致了农村土地所有权主体模糊不清的现象。这种土地产权主体的多元化必然导致三级产权主体为争夺所有权而发生冲突，造成对农民土地产权的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，必然降低土地产权制度的有效性。

2、土地征收制度不健全。“小产权房”是农民将集体所有制土地用于房地产开发，并且是由村民委员会办理房屋产权证。而改变农村集体所有制土地用途，必须要按照法律程序办理审批手续，“小产权房”这种变相转让土地使用权的行为，显然是违法的。然而另一方面，政府却通过征收补偿的方式，先将农村集体土地转为国有土地，再出让给开发商用于商品房开发，以获得高额财政收入。这明显是对农民权利和利益的剥夺，也暴露出目前我国农村土地征收制度的缺陷。

《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，也就是说农村集体土地不能直接进入市场，必须先征为国有，然后再行出让。《土地管理法》第二条又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”政府则根据用地的需要，以《土地管理法》中的这些规定为依据，对农村集体土地进行强制性征收，完全不考虑农民的意愿。在农户的利益没有得到足够重视的情况下，他们便在集体土地上进行房地产开发，即利用小产权住房的开发获取利益。

3、农村土地流转制度不完善。“小产权房”的大量出现，有其一定的必然性。现如今城镇房地产市场火暴，房价快速上涨，利用集体所有的土地进行房地产开发可以获得相当可观的收益，这也成为农村集体开发小产权房的根本动力。但是，这种将集体土地转向房地产市场的流转方式只看到了眼前利益，而没有考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。现行农村土地流转制度的不完善，主要表现在相关法律法规制度的不健全。尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，但对于转让的具体范围、形式、程序、价格等等，都缺乏专门的法律法规约束。

二、对农村土地制度的创新性思考

1、明确农村集体土地所有权主体。从农村土地产权制度改革入手，创新土地集体所有的组织形式，确立农民是农村集体土地所有权主体。现行法律虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地实际上并不明晰，集体与农民之间的权益关系很模糊。

考察农村土地产权制度创新迟滞的深层原因，主要是土地所有权与使用权两者之间的本末倒置思维，这也是影响农民合法土地权益得到切实保障的关键之一。不可否认，多年来政府出台和修改了许多相关的法律法规，以保障农民的土地权益，如“承包经营权”、“继承权”、“占有权”、“转让权”等权利。但现实中农民的合法权益却得不到保障，被大肆地侵害。究其原因，主要是因为长期以来没有准确把握土地所有权和使用权两者的因果关系。其实，土地所有权与经营权是两个性质不同的权益，前者是土地财产权益的根本问题即归属问题，后者是从前者分解出来的单个具体权益问题；后者从属于前者，是前者的派生物。混淆财产权与经营权的本质区别或将两者混为一谈、或满足于条文词汇上的农民权益保护，却置农民土地所有权于不顾而侈谈所谓农民土地权益及如何保障农民土地权益问题，怎能找到保障农民土地权益问题的正确方案？因此，在农村土地产权制度改革中，应当改变长期以来在土地所有权与使用权两者之间本末倒置的思维，明确农村土地本来就归农民，让农民真正拥有土地权益是目前农村土地产权改革的关键所在。

2、改革征地制度。在工业化、城市化的进程中，大量农业用地转变为建设用地，这是一种必然趋势。但在目前形势下，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权，显然，这与目前的社会主义市场经济体制不相适应，需要进行改革。

首先，要明确界定“公共利益”的含义，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上。缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。其次，从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。这样，就为经营性建设用地来源提供了制度保证，土地使用者可以不再仅仅依赖于国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与农民集体经济组织交易，真正由市场来调控土地的供求平衡，这一制度安排，可以同时实现公平和效率双重目标。

3、进一步推进农村土地流转制度。工业化进程与农村的城镇化进程，能够为农村土地的流转创造条件，但为了促进土地的规范、有序流转，今后土地的流转形式也需要多样化。可以参照国际上通用的一些做法，如买卖、租赁、招标、抵押、入股等等，然后根据各地自身情况选择合适的土地流转方式。同时，政府也应该加强宏观调控，完善相关的法律法规，建立健全土地流转市场的运作与管理方法。严格控制农村集体建设用地，规范土地审批制度，制止以各种名义圈地的违法行为。如果小产权房得不到控制继续发展下去，将会有更多的土地被恶意侵占用来搞房地产开发，耕地面积将无法得到保障。

三、结束语

篇7

关键词：“三农”问题；城乡统筹；农村土地制度改革

Abstract: the third plenary session of the party's 17 requirements set up to promote the integration of urban and rural economic and social development system, regulating the management of rural land system reform. This paper that the coordination of urban and rural development is to solve the problem of "agriculture, countryside and farmers" the basic way, must accelerate and deepen the rural land system reform.

Key words: "three rural issues"; Urban and rural; The rural land system reform

中图分类号： F301.5 文献标识码：A文章编号：

长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。党的十六大第一次明确提出统筹城乡经济社会发展的方略。十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局。十七届三中全会再次强调，要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。这是消除我国城乡二元经济结构，解决“三农”问题，推进城乡协调发展的根本途径。

1城乡统筹发展的意义

1.1统筹城乡发展是现阶段解决“三农”问题的根本出路

农村人口众多、耕地资源稀缺和城乡分割的社会经济结构所形成的体制性矛盾，是我国“三农”问题产生的根源所在。解决“三农”问题在很大程度上要靠外部条件的改善，让农民在耕地以外寻找生存发展的空间，将农民从有限土地上解脱出来，最大限度地转移到非农产业中去，谋求新的就业门路，这就需要大力推进城乡统筹促进城镇化的发展。

1.2统筹城乡发展是经济社会发展进入新阶段的客观要求

根据世界各国经济社会发展的一般规律，衡量一个国家进入工业化中期阶段的指标有：人均GDP达到700-1500美元之间，产业结构中农业的比重下降到15%以下，农业就业人口比重下降到30%，城市人口超过50%。基于这个规律，如果不考虑统筹城乡发展，不着手从根本上改变城乡分割的二元经济结构，就会导致城乡差距的进一步扩大，就会对整个国民经济发展和社会稳定带来诸多负面影响。

2统筹城乡发展的抓手

2.1稳定完善以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度

推进城乡统筹发展，必须始终坚持有利于稳定完善这一制度的原则。要进一步完善农村土地承包的法律法规和政策，搞好土地承包经营权确权登记，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

2.2完善资源要素配置机制

统筹城乡发展，必须加快建立有利于“三农”发展的资源配置机制。着眼于坚守耕地保护红线，提出建立耕地保护补偿机制、有序开展土地整治、规范农村土地管理制度；着眼于保障农民土地权益，强调农村宅基地和村庄整理后节约的土地归农民集体所有、落实和完善被征地农民社会保障政策、加快土地确权登记颁证工作。

2.3创新城镇化发展制度

城镇化是统筹城乡发展、破解“三农”难题的重大举措。有序推进农村人口向城镇转移，着力完善小城镇发展土地供应等方面的配套政策，为小城镇发展创造良好环境，带动农民就近转移就业和县域经济发展。

3我国农村土地制度改革

改革开放以来，我国农村土地制度的改革探索从未间断，多样化的创新实践在不同区域不断发生。有的地方积极推进农村土地确权、登记和颁证，构建农村土地产权制度；有的地方成立农村土地流转服务机构，规范推进农村土地流转；有的地方以农村土地整治为平台，开展城乡建设用地增减挂钩试点；有的地方探索建立耕地保护补偿机制，调动广大农民保护耕地的积极性；有的地方积极推进旧村庄、旧工厂、旧城区改造，对城市土地进行二次开发等。

3.1改革方向

实践证明，农村土地制度改革的多样化探索促进了土地要素配置的市场化，有助于实现向广大农民群众还权赋能的目标，为增加农民的财产性收入提供制度保障。同时，以促进土地承包经营权流转为基本指向的改革举措，有利于实现土地由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营的转变，进而加快农业生产要素聚集和现代农业发展。

国土资源部部长徐绍史在成都土地制度改革研讨会上指出，当前农村土地制度改革必须突出重点：一是不折不扣地坚决落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，探索建立耕地保护和节约用地新机制，统筹保障发展和保护资源；二是推进农村土地确权、登记、颁证，加大产权制度建设的力度，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，保护农民的权益；三是规范农村土地流转和管理，建设城乡统一的土地市场；四是大力开展农村土地综合整治，规范有序地推进城乡建设用地增减挂钩工作，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台；五是推进征地制度改革，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，统筹解决被征地农民的就业、住房和保障等问题。同时，在改革过程中应注重把握“梳理突出问题，设计解决方案，局部先行先试，形成制度成果”四个关键环节，注重依法规范，充分考虑和尊重农民意愿，依靠农民群众，充分调动农民积极性，促进新农村建设和城乡统筹发展。

3.2改革设想

深化农村土地制度改革必须从经济社会发展的全局出发，使之既有利于规范农村的经济社会生活，为农村经济社会发展注入新的活力，又有利于满足工业化和城市化对土地资源的需求，加快推进社会主义现代化的进程。

3.2.1建立农村集体公用土地制度

建立农村集体公用土地制度，可以满足农村基础设施建设的需要，以便在项目实施时不占用农民的土地，从而维护农民土地使用权的长期稳定，提高农民建设社会主义新农村的积极性。

3.2.2实行激励性的农村人口迁移政策

为了加快新农村建设，扭转农村人多地少，劳动力与土地资源严重不平衡的局面，可实行以土地永久性转让为条件的、激励性的农村人口向城市迁移政策，一方面有利于促进土地的规模经营；另一方面有利于为迁移者在城市中购房或置业提供必要的资金保障。

3.2.3规范地方政府的征地拆迁行为

当前，地方政府大量向农民征地是导致大批农民失地又失业的重要原因，而征地拆迁过程中出现的诸如补偿标准过低、不尊重农民意愿强征和暴力拆迁现象更是屡见不鲜，这不仅动摇了农业的基础地位，也给城乡社会带来不安定的因素。因此，各级政府应制定一套完善的法律法规，在科学规划的基础上制定长期的用地计划，规范征地和拆迁行为，坚决打击乱征、强征和暴力拆迁行为，保护农民权益。

4结语

深化农村土地制度改革，有利于充分保障农民的土地权利，有序促进农民进城，最终通过构建更有效率的农村土地制度，服务于城乡统筹发展，从根本上支撑城乡经济社会发展一体化新格局的最终形成。

参考文献：

［1］周其仁.产权与制度变迁中国改革的经验研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2002(3).

［2］顾益康.统筹城乡发展全面推进社会主义新农村建设［J］.中国农村经济，2006(1).

［3］郭翔宇.统筹城乡发展的理论思考与政策建议［J］.山东财政学院学报，2004(5).

篇8

关键词：土地征用 改革 城市化 补偿标准 再分配

我国土地征用制度起源于建国初期，经历了计划经济和市场经济两个时代，曾前后多次被修改，不同时期的征地补偿方式和标准存在较大差异。近年来，由于城市化进程的加快，大量农民集体的土地被征用，随着现有产权制度的确立，不少农民对被征土地提出了产权要求，希望分享土地功能扭转后所产生的增值。

然而，按照现有的土地征用补偿标准，农民所获得的土地补偿非常有限，不仅不能分享土地增值，甚至连基本生活水平也得不到保证。对土地征用制度进行新一轮的改革已势在必行。

土地征用制度改革的必然性

自从建国以来，当土地征用制度不适应社会发展要求时，政府会对该制度进行改革。改革后的一段时期内，土地征用制度能为经济建设发挥积极的作用。然而，随着时间的推移，该制度的优势将逐渐消失，其弊端也将逐步体现并开始阻碍经济的发展。

此时，新一轮的土地征用制度改革也将拉开序幕。据有关学者研究，土地征用制度的发展曾经历了五个阶段，分别是1950年到1957年：土地征用立法起步阶段；1958年到1964年：土地征用制度的调整阶段；十年：土地征用制度的停止阶段；1982年到1997年：土地征用制度的发展阶段。1998年至今：土地征用制度的全面改革阶段。这五个阶段所实行的土地征用制度各不相同，当时代从一个阶段向另一个阶段过渡时，土地征用制度进行了相应的改革，土地征用补偿标准也发生了变化。

参照历史，任何时代所实行的土地征用制度都存在一定的适用时期。某时期土地征用制度仅仅同该时期国家的发展形势相适应，当形势发生变化后，这种适应性也将消失，旧的制度将被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鲜明的时代特征，土地征用制度的不断变革和其内在的时代局限性有很大关系。

土地征用制度的决定因素

我国的经济发展阶段、行政法律制度以及产权结构在不同时期有着显著差异，而这些因素的决定了相应时期的土地征用制度。而这些因素的变化也决定了不同时期土地征用制度的改革。

改革开放前的土地征用制度

改革开放前，我国农业占GDP的比重较高，工商业的发展受到了一定的限制。当时的经济增长目的是保证农业和工业的均衡发展，维持社会结构的稳定。因此，我国采取了较低的农地征用补偿制度，同时给予失地农民新的土地，鼓励其继续务农。

由于我国实行计划经济体制下的社会主义公有制，国家的利益高于一切，法律缺乏对私人财产的保护。农地的产权完全归集体所有，农民个人不拥有任何产权。虽然农民仅能获得土地调整期的补偿，补偿标准非常低，尽管农民仍然能够安心的接受这一补偿。

改革开放中前期的土地征用制度

改革开放后，社会形势发生了深刻变化。在社会主义市场经济的推动下，我国社会生产力迅速增长。生产力的发展主要来源于工业的发展，而工业的发展和城市化进程密不可分。城市能够为工业带来产业聚集效益，能够为工业提供良好的基础设施支持，城市中大量的劳动力和生产服务性第三产业是工业企业发展壮大的必要保证。

当工业集中在城市时，也会为城市发展提供大量的资源。所以，这一阶段我国经济建设的主要目的是以城市化带动工业化发展，政府为推动城市发展投入了大量的人力物力。

经济发展的同时，与市场经济相适应的产权制度也在我国逐步确立，联产承包责任制的推广意味着我国农民获得了土地的部分产权，国家不再通过调换土地的方式来保证农民的基本生活。在法律和制度方面，国家更加重视对私有财产的保护，农民对更高征地补偿的要求有了部分理论依据。

在经济建设为主要目的大环境下，原有的征地补偿标准虽然有利于城市化进程，但是无法体现出对农民权益的保障。因此，政府在保证城市化进程能够顺利实施的前提下，适度提高了农地征用补偿的标准。

改革开放后期土地征用制度

在改革开放的后期，我国经济发展仍然保持了较高的速度。我国仍然坚持以城市化带动工业化的发展途径，城市化的进程进一步加快。城市规模正以前所未有的速度扩张，导致的农地征用补偿问题也日益突出。据统计资料显示，上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。进一步，在目前全国土地利用总体规划修编过程中，各部门已提出的2005年-2020年新增建设用地高达6750-7500万亩。土地供给不足已成为制约我国城市化发展的重要因素。

为此，我国迫切需要加大土地开发力度，以保证城市化进程的顺利进行。

与此同时，市场经济体制和产权制度在我国得到进一步发展和完善，农地的产权结构进一步明晰，农民要求获得更高补偿的法律依据更加充分。经济发展使得城市居民的消费水平日益升高，为了保障失地农民的生活水平，需要更高的补偿标准。然而，现有征地补偿标准与实际需要的差距过大，城市化进程导致土地被占用的农民人数也与日俱增，这些都成为危害社会稳定的潜在因素。

由于改革的矛盾在这一阶段集中出现，保持稳定、构建和谐社会成为这一时期经济发展任务的必要补充。新的土地征用补偿制度既要保证城市化的继续进行，又要减少社会矛盾的产生，为此国务院专门下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，再一次提高了土地征用补偿的标准。

土地征用制度改革的源动力

土地征用制度改革具有历史必然性，而这一必然性背后则隐含着土地征用质地改革的源动力。

通过分析我国土地征用制度的几次改革过程，我们不难发现其中的相似之处。每当一个土地征用制度建立之初，都能在促进经济发展和保障农民权益之间找到平衡，但经过一段时间后，这种平衡就将被打破而产生一系列社会矛盾。而这一系列矛盾则推动了下一轮土地征用制度的改革。

我国的土地征用制度产生于建国初期，当时土地的一切权力都归国家所有，征地后根据年产值的倍数给予补偿合情合理。可是，直到改革开放之后，我国政府仍然沿用了这一标准。该标准降低了农地征用的支出，保证了政府能获取土地的增值收益。

政府获得这部分收益后，往往将该收益投入到城市建设中，以加快城市化进程。也就是说，我国政府通过土地征用补偿制度，将农地开发所产生的收益在城市和农村间按比例进行了再分配。经过一段时间后，这种再分配会导致城乡差距过大，影响社会稳定。此时，我国政府则通过改革土地征用制度的方式，调整再分配的比例，暂时缩小城乡差距以缓和矛盾。可是，改革并没有消除这种再分配现象，政府仍然从农地开发中获取增值收益，再将该收益用于城市建设。

只要这种再分配现象仍然存在，城乡差距仍将继续扩大，由此导致的土地征用制度改革也必然会出现。因此，我国土地征用制度所蕴含的城乡差别，决定了该制度改革的必然性。

相比而言，由于欧美国家实行以市价为基础的征地补偿标准，其制度并不存在内禀的城乡差别，无论是城市还是农村的土地都按统一标准进行补偿，因而是一种相对稳定的制度。但由于我国城市化程度远远低于发达国家，需要大量的土地进行城市化建设，故并不适合采用这种相对较高的补偿标准。

据有关资料显示，美国的城市化率已经高达87%以上，美国三大城市群GDP占全美份额的67%；我国2005年城市化率仅为42.99%，我国三大城市圈的GDP仅仅占全国份额的38%左右，我国的城市无论在数量上还是在规模上都无法同发达国家相比，加快城市化进程成为我国社会发展的当务之急，因此现阶段实行的土地征用制度仍应以促进城市发展、提高工业水平为主要目的。在该制度的实行过程中，则要切实加强土地资源的集约利用，统筹兼顾社会各界的利益。根据本文的论述，由于该制度内禀的城乡差别将不可避免的导致社会矛盾的积累，所以在适当的时候，政府必须果断的对土地征用制度进行改革，探索更有效的土地利用方式。

参考文献：

1.李珍贵.美国土地征用制度.中国土地，2001

2.蒋省三,刘守英,常红晓.土地解密.财经网络版，2006

篇9

第一，土地所有制怎样确定

有的学者提出，中国的土地应当私有化，特别是农民的耕地和宅地应当私有化。实际上这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。那么，剩下的两种办法，一是修补和改良目前的两种土地所有制。在农村，继续实行土地集体所有制，但强调农民的《土地承包法》，再延长农民的土地承包期；农村土地征用为国有城市建设用地时，公益性用地，政府征收为国有后使用；商业性用地，国家征购后，再公开竞价出让给用地商，或者直接进入建设用的市场。但是，要提高征收和征购的补偿标准。二是土地的集体所有制，将目前的集体所制土地改变为国有土地。但是，农村土地，农民目前现在承包的耕地、林地、四荒等和农民的住宅用地，999年归农民使用，农村社区公共用地，也归农村社区居民公共使用，期限为200年。

实际上，除了广东沿海特别发达地区的农村，其土地股份合作制方式的新的土地集体经济有存在的意义外，广大农村传统意义上的土地集体所有制度弊多利少。一是土地集体所有制实际上沦为村委会和村支部所有制，一些地方甚至为村长所有制，导致村长暗箱操作，卖买土地，谋取私利；二是村里以地为由，摊费入亩，成为加重农民负担的基础；三是农村土地集体所有，对农村妇女的土地权益形成极大的损害，出嫁外村的妇女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦离婚，则土地全无；四是农村集体土地实际上成了政府征用土地的二传手，由于村支部一定程度上是上级党政组织任命的，许多地方，即使当选村长也与乡镇政府的认可不认可有关。因此，在政府低价征地时，村组织不但不能起保护农民利益的作用，甚至成为损害农民利益的工具。

因此，我认为，全部土地国有，农民耕地和宅地999年属于农民使用，是解决中国土地诸多问题的最好方式。目前，土地私有化的建议在制定法律和政策时，一般不会被考虑。然而，关于土地继续实行目前的两种所有制和将农村集体所有制统一为国有制的争论较为激烈，政府在短期内考虑的复杂性，可能会向着修补和改良目前土地管理体制的路径推进。但是，修补和改良的方式不可能从根本上解决问题，而且会产生新的问题，不如一揽子解决，总体成本较小。在10年后，全部土地划一地改革为国有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底应当定为多长

当土地为私有制时，不存在国有和集体出租意义上的土地年期问题。因为土地如果有产权，则永远为土地所有者使用；如果土地所有者将土地租出去，租期多长，则是土地私有者与租用者之间的契约，国家和集体用不着管。但是，当土地是集体所有和国有时，土地的使用年期，则成为一个重大的问题。因为，土地的使用权要使用和交易，当一块土地的使用权年限越长时，这块土地的使用和再转让价值就越高；反之，使用年限越短，其价值就越低。为什么虽然规定农民的承包土地可以转让，但实际成交的较少呢？就是因为承包期太短，我购买了你的土地，投资几年都可能收不回来，土地的使用就到期了。所以，卖的人，不赚钱；买的人不合算。再如，城市里的房地产开发土地，期限为50年，当房屋到期后，国家还能收回土地吗？目前深圳就发生这种问题，即当初政府出让给房地产商的年限为20年，房地产商盖好房子卖了之后，就与土地的年期无关了。但是，政府能收回土地吗？能再出让一次吗？实际上住在房子里的居民是买不起的。因此，在我国，不论是农村农民的耕地和宅地，还是城市里的企业和居民住宅用地，年期都太短。我认为，根本上解决问题，城市居民的住宅楼等用地，农村农民的耕地和宅地使用年期应当为999年，企业用地一般应当为99＋99年。不论怎样，目前的使用年期，时间太短，应当延长。改良的办法：农村耕地和宅地，使用年限为150年；城市居民住宅等用地，使用年期为100年；而企业用地，一般的年期延长为70年。

第三，农村集体土地是不是可以直接进入建筑等用地市场

如果土地所有制度进行改良的改革，则需要讨论的一个问题是，农村集体土地是不是可以不通过国家征用，直接进入建设和各种用地市场？实际上，目前的许多乡镇企业用地，农村开发住房用地，有的乡镇已经被城市建设所包容，这些企业没有通过征用程序已经用地多年，若将其改为国有用地，让企业和住户再交一次出让金，实际是不现实的。对于农村耕地等集体用地，怎样进入建设用地市场，有着两种意见：一是农村集体用地必须先征用为国有土地，再由政府出让给用地商。二是农村集体土地可以直接进入建设市场，用不着先征用为国有土地，再由政府进行出让。我认为，先征用为国有土地，再出让给用地商的方式是违背宪法两种土地所有制精神的做法。既然集体土地和国有土地是两种土地所有制，那么集体为什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，农村集体如果要出售自己生产的粮食，是不是先要由政府收购，再由政府卖给用粮者呢？因此，我认为，从所有权的法理上讲，要么将农村土地全部收归国有，国家可以收购其年期使用权，再将使用权出让给其他使用者；或者让农村集体土地直接进入建设用地市场，政府不应当再在中间干涉交易。现在的问题是，虽然农村土地属于集体所有，但是，政府从集体征用后，再卖给用地商，一般是将征用价格压得较低，出让价格又较高，政府在中间赚了很大一笔钱，有的城市政府倒卖倒买土地所赚的钱成为城市的第二财政。如果是这样，还不如将农村土地全部国有，政府的这种操作方式还名正言顺一些。如果不能国有，则农村的集体土地应该可以直接进入用地市场。

第四，土地怎样交易和价格如何确定

土地的交易应当通过市场来分配，出价最高的，应当是土地的受让者。而价格应当由供求来决定，需求特别旺盛地段的土地，价格就应当高一些，而需求不旺地段的土地价格就应当低一些，而不应当由政府操纵土地价格。土地的出租，也应当由市场来确定。政府不应当干预土地出租市场的租价水平。

政府需要做的事情是，对土地价格和出租租金水平较高的，征收土地交易和出租增值税，否则土地卖者和出租者就获得需求过旺形成的暴利。关键是，土地的交易不能一对一协商，而是要公开透明竞争，只要土地买家是理性的，竞争价格是市场最合理的价格。但是，土地出租则要区别对待，主要是土地产权明确的前提下，土地所有者和使用权所有者，以其收入最大化来出租土地，在多个需求者出价的情况下选择的租用者，出租价格就是合理的。但是，不排除农村土地集体所有时，村长为了自己的私利，将土地低价出售或者出租给用地者作用，从中谋取自己的利益。因此，如果农村土地不能国有化的情况下，村民公开监督，是非常必要的。

第五，土地在宏观上如何管理

1994年的宏观调控，实行了土地和信贷双紧的政策，这在特殊情况下，不失为一种宏观调控的举措。但是，只要实行市场经济体制，在任何国家里，土地部门不能成为宏观管理部门。因为土地是一种生产要素，它要象资金、劳动、原材料等一样随着市场的调节而自由在用地企业和其他用地者之间配置，不可能高度集中管理起来。

土地的宏观管理最主要的有这样两项。

篇10

一、基本原则

推进城镇化发展的农村土地制度改革，必须坚持以科学发展观统揽全局，一是将农村土地制度改革与进一步推进工业化、城镇化的进程通盘考虑，坚持工业化、城镇化与推进农村土地制度改革双向互动、协调发展。既要维护广大农民的根本利益，又要为城镇化、工业化的发展提供足够的空间。二是坚持农村土地制度改革的市场化方向。改革开放以来，城市土地市场采取的是一种渐进式的市场化道路，对农村土地市场则采取了约束和抑制政策。农村土地市场化程度大大低于城市土地市场化程度，是当前我国城乡二元结构在土地制度上的主要表现，也是城乡土地矛盾突出的主导根源。因此应加大农村土地市场化进程。三是坚持集体土地所有权与具体实现形式相分离。中国农村的集体土地制度是城镇化的最大障碍。农村土地制度改革也应坚持集体土地所有权与其具体实现形式相分离的原则，按照稳定巩固农村集体土地所有权、改革集体土地使用权的思路，推进农村土地制度市场化改革。

二、具体举措

1、统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观对接

产权是一种权利，全部归同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的产权分解开，归不同人所有，往往效率更高，从而使两个或两个以上的人可以同时拥有同一资产的不同属性。按各种用途分开的土地的产权归不同的人所有，每一种权利都是可以交换和让渡的。这种权利可以在一个临时的，甚至是一个永久的基础上进行分配、分割和重新分配。

产权的可分解性只有在社会化、市场化的社会经济条件下才能转化为现实的可分割性。外在市场环境的变化要求对产权内部的权利进行重新分割、组合调整，以适应现实市场条件。产权的模糊度与市场的完善度具有相关性和一致性。清晰的产权、完善的市场交易及最优经济效率具有内在的逻辑一致性，而模糊产权、不完善市场交易及次优经济效率具有其内在的逻辑一致性。

在我国社会经济的转型时期，坚持土地资源市场化配置是我国农村制度改革的必然趋势。我国现行农村土地制度的产权是模糊的，使用权归农民，所有权归集体，导致侵害弱势农民权益行为的事时有发生。建立和完善农地市场不仅能优化资源配置，最重要的是能实现最优的产权结构，因为在法律制度保证人们有自由选择合约的权利下，最优的土地产权结构是通过自由产权买卖自发形成的。

因此，当前中国农村土地产权制度的改革应从以下几个方面出发。第一，参照城市国有土地使用权的权能，完善农村集体土地使用权的权能。在此基础上，按照城乡土地使用权能一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。第二，按产权和用地性质分类，完善农村土地使用权权能。目前农村集体土地使用权的种类主要有：集体建设用地使用权、农地承包经营权和宅基地使用权。对农村集体用地使用权应赋予其与城市国有土地使用权一样的出让、转让、出租、抵押和投资的权能；对农地承包经营权则赋予其转包、出租、互换、转让、股份合作的权能；对宅基地则赋予其与城市划拨国有土地相应的权能。第三，完善农村土地集体所有制产权实现形式的法律规范，确立农民对土地的直接利益主体的法律地位。

2、统一城乡土地市场，加强市场对城乡土地资源配置的基础性作用

新古典产权理论认为，清晰的产权是有效率市场的前提和基础。我国国有企业和城市土地使用权有偿使用制度改革的成功经验表明，产权的清晰是在市场化过程中逐步进行的。从农地产权与土地市场制度的关系看，农地产权特定的配置状态是我国土地市场制度失衡与均衡的根本原因。农村土地承包权与城市出让土地使用权不一致，其核心是农民不拥有农地转非的处置权，意味着其土地开发权（发展权）被剥夺，代之的必然是国家独家垄断的行政土地征用和农村灰色土地市场大行其道，导致城乡土地市场的割裂和无序并产生一系列经济社会问题。城乡土地使用权权能的一致性，从根本上讲，就是通过进一步完善土地承包权的有关制度和土地承包权的物权化，使其成为与城市出让土地使用权一致的较完整的农村土地使用者的产权，其中最核心的是拥有对农村土地使用权流转的处置权。农民拥有农地转非的处置权，意味着农地可以直接合法入市，国家垄断土地一级市场的制度被打破，土地征用被规制到合理的范围，城乡土地市场有机接轨，形成新的城乡统一土地市场。因此应该通过建立统一的城乡土地市场来深化农村土地产权制度的改革。

第一，以分类完善的农村土地使用权为基础，有序推进与城市土地市场相对接的农村土地市场建设。首先，以农村集体建设用地入市作为起点。确立集体建设用地进入市场依法交易的制度，允许集体非农建设用地进入土地一级市场。其次，在坚持农业用地的集体所有制性质和用途性质不变的前提下，按照依法自愿有偿的原则，允许农地承包经营权在土地二级市场上流转。再次，进一步完善农村宅基地划拨、转让制度，促进农村宅基地的集约利用。在经济发达、条件成熟地区进行试验，取得经验后进行推广。在经济欠发达、条件不成熟地区，严格限制宅基地入市，以维护农村的稳定。第三，严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。制定严格的公开化、法制化的征地程序，对征地行为进行监督，以确保公共利益征地的公平性。推进农地征用补偿市场化。除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。

3 、统一城乡土地规划，建立城乡一体化的规划体系

我国已颁布的《城乡规划法》奠定了城乡规划统一的法律基础。但现实中城乡规划不统一的问题仍然没有解决，宏观上国土规划、区域规划和城市规划等缺乏有机地结合，微观上农村土地规划缺失。建立城乡一体的规划体系是当务之急。第一，构建完善的城乡土地规划体系。改变目前城乡用地分类各成体系，城乡用地标准不一致的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，形成规划内容上各自有所侧重的国土——区域——城市、上下有机衔接的规划关系。第二，构建城乡统一的规划法律体系。从法律源头上将土地规划对象从城乡一体视角出发进行明确的界定和约束，根据不同的地区和不同的土地利用行为分类制定相关的配套法或细化的实施条例。第三，构建城乡统一的规划管理和监督体系。打破城乡在土地规划与管理方面自成体系的状况，促使区域、土地、规划等部门的土地规划管理工作统一在一个系统之下。规划的编制由一个部门负责，其他各部门依据各自职能和专业要求配合作好规划，并以所制定规划为依据进行专项管理。

4、统一城乡土地管理，用途管制与产权产籍管理相结合

目前城市通过土地征用的形式将大量的农村土地转变为城市建设用地，再按照城市国有土地的经营和管理标准进行经营和管理。现行的城乡二元结构的土地制度设计给予城市足够的法律支持进行这种城市土地经营模式。因此要真正有效的保护农地，首先要明确的就是地方政府的权责。具体而言，就是要求地方政府把经营土地和管理土地二者进行分离。地方政府不应该将自己作为土地的所有者，按照自己的发展要求和利益诉求进行管理。但是改变地方政府经营城市、经营土地的模式，不可避免地需要考虑到地方政府的绩效考核问题。如果不改变这种政绩考核制度，地方政府必然需要获取大量的预算外财政收入来推动城市经济的发展，也就肯定会继续采用经营土地的这种模式。

统一城乡土地管理，由地方政府对城乡土地进行统一的行政管理。地方政府在城市内对所有者进行管理，在农村则对明确后的微观主体进行管理。在城市土地中，地方政府还充当经营的角色，但在农村中，地方政府仅仅充当行政管理的角色，经营管理则是农民这一微观主体的事情，地方政府给予相应的支持。

统一城乡土地市场需要改变当前我国土地宏观层面上多头管理、城乡分割的二元土地管理结构。第一，进一步整合土地资源管理权，形成一个统一的土地管理部门，统筹管理城乡土地。第二，加强农村土地的基层管理，将对农村土地的用途管制与农村土地产权产籍管理紧密结合起来。把农村用地的性质、甚至范围等详细地落到每个具体地块，在其土地产权证中明确规定，且不随土地权属的改变而改变。第三，构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制。

5、统一城乡社会保障，维护农民的利益

在中国城乡二元结构的土地制度下，农地不仅是农民的生产资料，更是一种社会生活保障。改革开放后，工业化、城镇化的发展征用了大量的土地。被征地农民，虽然获得了补偿，但在城市中立足很难，成为城市中的“新贫困”人口。离开土地，进城务工经商的农民，变成了尴尬的“农民工”。留在农村的“纯农民”则因为土地收益低，生活水平普遍偏低。农民的权益都没有得到保障。