土地发展权范文

导语：如何才能写好一篇土地发展权，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词] 土地发展权；归属；启示

【中图分类号】 D912.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）02-058-1

土地发展权（Land Development Right，LDR），是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此，有的学者将土地发展权分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权）、提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。

土地发展权在我国土地权利体系中的地位土地是传统物权法研究的核心内容，因而土地权利当然成为物权的核心所在。我国《物权法》大体遵循大陆法系的传统，但又具有中国特色，我国土地权利体系中并没有土地发展权，那么如果创设土地发展权，则其将处于何种位置呢？这一问题涉及土地发展权与土地所有权、土地使用权以及其他有关权利的关系。土地发展权与土地所有权的关系问题实际上是土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题。对土地所有权而言，立法的重点转向如何调整土地的使用，促进产权流转，使土地发挥更大的社会效益。由此，土地使用权便逐渐从所有权中分离出来，成为一种独立的物权。顺应这种趋势，土地发展权也得以创设，从土地所有权中分离出来成为一种独立的可转让的物权。

不同的权利分配方式对当事人有着不同的行为刺激。如果我国创设土地发展权制度，那么该权利应如何配置？在我国，集体土地发展权归属于土地所有权人――集体经济组织如何呢？依据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条之规定，集体土地所有权可归乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织所有，但目前不仅集体所有权主体没有人格化的代表，而且这三级集体组织之间的界限也不清楚，从而导致集体土地所有权在事实上被虚置。所有权主体的非明晰化造成了权利真空，产生的最严重问题就是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。产权不清晰，集体土地就缺乏合理的流转机制。并且，如果将集体土地发展权归属于集体经济组织，则由于主体虚位，事实上将使土地发展权集体所有演变成村委会主任或乡（镇）长所有，从而使产权更加复杂，权力寻租将不可避免。另外，由于农民不享有土地发展权，则其如需提高土地集约度或改变土地用途，必须向村委会或乡政府交纳一定的土地发展费，这会使目前我国农村土地利用集约度低、相当一部分土地粗放经营的现状雪上加霜，同时农民也享受不到土地增值收益，这只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向。如此，集体土地发展权只能归属于集体土地使用权主体――农民。其实，集体土地使用权是一种独立的物权，由于土地的承包期长达30年或者更久，使得该权利也具有准所有权的属性，农民得以对土地为直接支配和排他性利用。农民是集体土地的真正使用者、土地发展行为的真正责任和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。国家通过购买土地发展权和实行土地用途管制制度，不但有利于保护耕地，而且有利于增加农民收入，使经济增长的成果惠及广大农民。这是在我国特殊国情背景下特有的制度创新安排。

如果实行土地发展权国有化就意味着农民集体或农民失去土地发展权，难以消除现行土地征收制度的缺陷，也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地隐形市场交易。土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民得到土地发展权对价的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是保护耕地的积极性。土地一级市场的隐形市场将自动消失。国家亦不必投入巨大的行政管理成本来整顿土地一级市场的隐形市场，土地违法案件也会大大减少，其效率是极高的。由于国家主要是作为政治组织而存在的，而主要不是作为市场主体设立的。土地发展权作为一项财产权，不应由国家所有。计划经济之所以走向失败，原因就在于国家不可能掌握与经济有关的全部信息。全部信息的假定使计划经济最终被淘汰。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69%，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。如果实行土地发展权国有化，其结果必然是土地发展权制度运行无法产生效率。从表面上看，实行土地发展权国有化，有利于国家通过掌控土地发展权，达到控制农民集体或农民擅自变更土地使用性质的行为，起到保护耕地的作用；其实不然，实行土地发展权国有化，不仅意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值，形成的结果是政府与民争利；而且也不符合土地发展权的制度功能，土地发展权的制度功能在于，规范土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属。实行土地发展权国有化与土地用途管制制度功能重叠，其结果仍然不能解决土地使用性质变更而产生的发展性利益分配和权利归属问题。

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一、引言

随着经济的发展和城市的不断扩张，为了满足公共利益用地和城市建设用地的需要，大量农地被征用或转用。我国土地所有制分为国家所有和农村集体所有，由于城市土地使用制度的不断完善，我国对土地发展权的压抑主要表现在农村集体所有制的土地上，农地发展权的压抑也始于农村集体所有的农用地的用途转变，也就是说土地用途管制制度的限制是权利边界扩张的始然。土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。产权本身是财产权利束的总称，既然压抑集中于集体所有制的土地上，那么农地发展权设立就显得尤为重要。目前而言，学术界有以下几种观点：沈守愚认为农地发展权应该归国家，农地开发者必须向国家购买，才能开发农地；另一种观点认为农地发展权应该归农地所有者，国家向农地所有者购买发展权，或发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。前者可以理解为“涨价归公”的思想，但农地保护与农民利益难以保证，后者具有一定的可行性，符合市场经济发展的要求。事实上，农地发展权的主体之争，其实质是土地由于使用性质变化产生的增值收益归谁所有的问题。本文首先分析在集体所有制下，对农民产权的压抑和抗争，再基于产权完善的角度来分析农地发展权设立的必要性。

二、对“涨价归公”理论的质疑和公共利益征地对农民产权的侵害

根据《土地管理法》中的规定，对公共利益性质的征地是指对军事用地、基础设施和公益事业用地、国家扶持的重点项目和法律行政法规规定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味着对农民产权的不压抑，因为在此过程中农民并没有获得相应理该有的补偿。温铁军和朱守银的研究表明，在征地过程中，如果成本为100，农民得到的补偿只占其中的5％～10％；农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5，也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1：10：50，可见农民的权利受到侵害是不争的事实。

有些学者依据“涨价归公”思想，认为农民并没有对土地的增值进行任何的投资，所以不应该在征地的过程中获得高额补偿，相反，正是由于国家的投资建设性作用，使得某块土地因区位而增值，在国家拥有土地终极所有权的情况下，即意味着国家拥有增值收益是有理可依的。但是也有学者认为，被征地农民要率先分享城市化的好处；周其仁则直接从批判“成本定价”的理论入手，说涨价归公是错误的，认为农民永久地放弃土地的使用权，也是一种成本，从产权经济学的角度来讲，农民拥有土地的使用权，其权利本身就是有价的，从而从产权理论的角度出发，对“涨价归公”的理论提出了质疑。土地的增值收益是因人口增加、经济发展、社会进步等社会经济因素所致，是社会全体的贡献，而不是土地所有者的单独的贡献。在“三农”问题被大力关注的今天，保护农民弱势群体的利益成为学术界和政府部门的焦点。农民是集体土地的微观主体，农地由于用途的转变，其价格在没有任何投资的前提下的上涨，其本质就是一种被置于公共领域的级差地租。从经济学的角度来说产权是指人们对资源的使用所引起的相互认可的行为关系，不是实物量上的限制，而是界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及如何进行补偿的规则，以至形成对交易行为的合理预期。产权在内部化外部性的同时，将浮游于公共领域的利益内化为“个人利益”，可见，产权的所有者理应获得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨认为，当被置于公共领域资源的经济价值上升时，利益相关者就倾向于把这种资源的产权界定得更加清楚，因此，产权是内生的、且是不断产生和不断变化的演进的过程，产权的内涵也是随着时代的发展而不断发展的。引导人们实现将外部性较大地内在化的激励是产权的一个主要功能，外部效应的内部化常常会引发产权的变迁。产权=G（经济剩余），说明产权是经济利益剩余的函数，当然此处的经济剩余是一个广泛的概念。征地补偿费是征地制度改革的最重要内容，如何提高补偿，一直是学术界争论的焦点，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失地农民进行补偿在理论界达成了一致同意，但是为什么要进行这样的分配，总需要一个合理的依据，因为产权的完整和相应的权利内容才是分享收益的凭证。产权的权利结构和分配的变化，要求财产所有者变得更加具体，设立农地发展权成为必然。在法律上，农村集体和农民因为共有产权的完善，使农民拥有与政府部门谈判或协商的经济地位，在完善集体土地产权的同时，合理地维护了失地农民的利益。

三、非公共利益的征地行为与集体建设用地的自发流转

《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”国家完全垄断了土地一级市场，农村集体土地要改变使用方式，唯一的合法途径就是通过国家征用土地，将农村集体土地转为国有土地，再通过“批租”方式来满足非农建设的需要，实现农村集体土地的发展权，可见农地发展权受到了侵犯。近年来，农民积极地进行集体建设用地的自发流转，关键也就在于它能够有效地对抗征地制度对农村集体土地发展权的侵犯。征用是满足工业建设用地的需求的主要手段，农民集体所有土地不能直接进入土地一级市场，然而，随着我国社会经济的发展和整体投资环境的改善，非农建设对土地的需求越来越大，现今许多地区，已悄然形成了一种集体建设用地“隐形市场”，既集体经济组织直接把土地的使用权让渡给企业或者个人使用，从而获得收益。例如，到2002年南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占到一半；据调查数据，2002年昆山市有6.66公顷的集体土地直接入市流转，2003年新增加94.48公顷，增长率为1418.62％，远远大于1978―2003年全国农地非农化的年平均水平。这种饶开“征地”，以入股、租赁等多种形式的集体建设用地的直接流转是对农民农地发展权长期受侵犯的一种对抗，也对国家独占农村集体土地发展权的一种挑战，可见设立农地发展权，完善集体产权成为必然，在不同土地产权制度下，土地资源的流转性不同，土地拥有着的信用价值不同，土地的市场价值也不同。

（一）非公共利益征地行为损失测算的理论模型。征地目标的模糊，使得发生在非公共利益性质的征地之中的压抑现象最为明显。根据黄祖辉等的测算，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，集体土地使用者遭受双重损失，既政府实施“警察权”时对农村集体土地发展权的压抑带来的损失，和非公共利益性质的征地行为造成的对农民集体土地发展权的压抑造成的损失。集体土地的直接入市流转，即可以体现农地的产权属性，也可以减少非公共利益征地对农民产权压抑的损失。

就现实情况而言，一幅农地直接转为城市建设用地，可以有两种途径，其一为非公共利益性质的征地，其二为以集体的名义通过出租、入股等形式流转。假设某块农地农用的价值为，非农用价值为；农民从政府那里获得的征地补偿为，直接流转收益为，显然。与差值则被各级政府层层分配获得，到农民手中所剩无几，可见土地增值收益分享是不公平。每年都有一定数量的集体建设用地流转，但流转的数量和收益之间的关系并不是一阶连续的可导函数，而是呈离散型分布。设开始统计的时点为1，则非公共利益征地行为对农民造成的损失为，其中为第i年转征用土地的数量。农民通过途径一获得的净收益为；通过途径二获得的净收益为，显然，可见集体建设用地的自发流转缓减了对农地发展权的侵害。

农村集体土地从最初的自发、违规流转，发展到现在的试点改革，说明农民正在逐步显化自己的权利主体地位，以便更为有效地掌握和行使农地发展权。土地管理部门和政府对已经发生的土地流转事实采取默认的态度，承认农民的既得利益。在分权的体制下，地方政府从传统意义上的治理人，变为现代意义上的经济人，地方政府鼓励制度创新，农民要求政府立法支持农民集体建设用地的流转呼声也越来越高，其最终目的在于确立自己的权利主体资格。农地发展权的设立有利于合理规范集体建设用地的流转，农民个人产权能力增强的同时，也保证了在市场交易的过程中，自身的权利不受侵犯，保障自己的既得利益。

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[关键词]土地征用；农地发展权；土地增值收益；农民权益

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）04-0062-04

随着我国工业化、城市化进程的加快，越来越多的土地从农业用途转变为非农业用途，引起农地的增值。从我国目前的征地补偿制度来看，在给予农民或村集体的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和村集体拒之于土地增值收益之外，严重损害了农民的利益。针对这一状况，学术界从理论上做了大量研究，一致认为农民在土地征用中获取的补偿偏低。本文以天津为例，对农地非农化过程中农民权益的流失进行量化分析，认为应建立基于农地发展权的土地征用补偿机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地维护农民权益。

一、天津农地征用和土地市场发育状况

近年来，天津经济发展和城市化进程持续保持高速状态，对土地的需求也日益强劲。各类建设用地的旺盛需求，需要不断通过征地来加以满足。“十五”期间，天津共征用农用地23115hm2，新增建设用地16775hm2，2005年建设用地总规模346269hm2，占全市土地总面积的29.06%。到“十一五”期间，征用农用地猛增到44000hm2，新增建设用地28431hm2，平均每年新增建设用地面积6000余hm2。2010年建设用地总规模达374700hm2，占全市土地总面积的31.44%。从征用土地的使用方向看，多以各类开发区用地为主，约占征地总量的70%左右，其他划拨类用地不足30%①。

由于受到土地刚性需求的影响，天津市土地价格呈现较高的增长速度。据天津土地交易中心统计资料，从2000年的1074万元/hm2增长到2008年的2063万元/hm2，增长近一倍，以年均9%的速度在提高。与此同时，土地征用价格也有一定的提高。2004年土地征用价格为56.9万元/hm2，2006年为84.7万元/hm2，2008年为90.7万元/hm2，2010年为108.4万元/hm2，增长较为明显。尽管如此，土地征用价格远赶不上土地市场价格。依常理，征用价格本应成为土地征用或城市新增建设用地成本的核心方面，然而由于其价格低、增幅慢而没有发挥相应的作用。以2008年为例，土地市场价格为2063万元/hm2，而对应的土地征用价格只有90.7万元/hm2，仅仅占土地价格的4.4%。即使考虑政府的基础设施投入，其巨额的利润空间也使得政府不可能考虑提高城市内部存量土地的集约利用水平，而更多地会选择通过土地征用来进一步增加城市建设用地。“十一五”期间，新增建设用地供应方式主要为划拨、协议出让和“招拍挂”出让三种。随着国家市场化取向的土地供应政策的出台,土地资源配置的市场化程度不断推进,以“招拍挂”方式出让的土地面积呈明显的递增趋势，而行政划拨逐年减少。目前在天津市征用土地中，纯属行政划拨目录范围内的医院、学校以及其他基础设施类项目用地仅占30%左右，而属于经营性的商业、房地产和工业项目用地约占70%，这些经营性用地基本采取“招拍挂”方式供地。2009年天津土地有偿使用率均值为72.56%。在全市区范围内基本形成了以市场机制为基础的土地资源配置方式。

二、农地非农化过程中农民土

地权益流失的量化分析 根据我国现有制度安排，农用地转化为非农用地一是征用，二是土地供应。在土地非农化过程中，土地收益分为征用过程中的收益和供应过程中的收益。在土地征用过程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地补偿费用的形式归村集体和农户所有，另外一部分以税费的形式归地方财政所有。据调查，地方政府所收取的税费占土地征用价格的30%左右。在土地供应阶段，收益主要是土地供应收入，归地方财政和中央财政所有。按照国家规定，地方政府占有土地供应收入的70%，中央财政占30%。可见，土地收益是在中央政府、地方政府、村集体及农户之间进行分配的。然而，不同主体对利益追求和博弈的结果却不同。由于农民处于弱势地位，在付出土地的巨大代价后，只能得到较少的征地补偿费，而在土地出让过程中产生的巨额增值收益，即土地发展权价格却与农民毫不相干，巨额增值收益在地方政府和中央政府之间进行了分割。以天津市西青区为例，2006年征用农地平均综合区片价为157.5万元/hm2，农地出让价格为3000万元/hm2(一级市场)。显然，征地价格和出让价格相差悬殊，土地平均供应价格是平均征用价格的近20倍，在土地非农化过程中，土地增值幅度相当大。征地价格过低导致农民权益受损。

限于数据的可获性和准确性，下面以天津市西青区的区片土地征用为例进行分析。假设征用土地一公顷，以此来计算土地非农化过程中的收益及其分配情况见表1。以天津市西青区为例进行的实证研究表明，每有1公顷的土地非农化，就会产生1770万元的纯收益，这部分纯收益在地方政府、中央政府、农民（包括村集体）之间分配，三者所占的比例分别为63.73％、24.92％和11．36％。从以上分析可以看出，在土地供应过程中所产生的增值部分全部归地方政府和中央政府所有，农民只在土地征用中得到少量补偿，这些补偿并不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。因为在农民失去土地后，原有的农村家庭养老基础也被打破，附着在土地上的各种保障也就随之消失了。于是，失地农民成了“种田无地、就业无门、保障无份”的“三无”人员，无法维持原有的生活水平。

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关键词 土地整理；生态文明建设；建议；措施

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）06-0339-03

Study on Land Consolidation Based on the Concept of Ecological Civilization Construction

XU Jie 1 YU Li-ming 2 LI Qin 3

（1 Department of Ecology and Environment，Suzhou Polytechnic Institute of Agriculture，Suzhou Jiangsu 215008； 2 Suzhou Solid Waste Management Center； 3 Suzhou Environment Science Research Institute）

Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City.

Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures

党的十报告首次单篇论述生态文明，首次提出“建设美丽中国”的理念，将生态文明建设提高到一个前所未有的高度，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]。十更明确提出国土是生态文明建设的空间载体，要优化国土空间开发格局、建立国土空间开发保护制度[2]。而土地整理是对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划与调整，其本质特征是调整人与地的关系，科学合理的土地整理能具体体现合理开发利用国土、促进土地资源保护的目的[2-4]。目前对土地整理的研究已经有很多成果，而对生态文明建设的研究成果更多，这些研究对土地整理和生态文明建设分别做了全面的论述，但土地整理和生态文明建设相结合的研究还很少。十提出的国土生态文明建设的新要求，是今后一个时期土地整理工作的方向。对人类而言，土地既具有经济价值和功能，又具有生态作用和功能，十要求土地整理工作更加注重土地生态建设，将数量、质量、生态一体的理念引入土地整理，生态化是土地整理的发展趋势[2，5]。基于生态文明建设理念的土地整理探析对合理开发利用国土、实现土地资源可持续利用、解决我国土地利用问题等具有一定的借鉴意义。

1 土地整理和生态文明建设的概念内涵

1.1 土地整理

从世界发展历史来看，西欧国家德国最先出现了“土地整理”的概念，其被记载在巴伐利亚州的法律中。从我国历史发展来看，土地整理制度最先出现在西周时期，当时的井田制度就是土地整理的雏形。而正式提出土地整理的概念是在20世纪90年代中后期，土地整理在我国已经经过了10多年的发展[6]。

土地整理的目的是科学合理利用土地，充分发挥土地的潜力，提高土地利用率；土地利用依据是土地规划或者城市规划所确定的目标和用途；土地利用的方式是综合治理和调整改造。总之进行土地利用是在满足人们日益增长的生产和生活需要的同时兼顾生态效益，达到社会效益、经济效益、生态效益的统一，最终实现土地的可持续利用[7]。在实际生产中对土地整理的概念有狭义和广义的区分。狭义的土地整理仅仅是指利用多种手段，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，使可利用的土地面积增加，同时提高土地的质量，增加农业生产的收入，减少农业生产过程中对环境的污染，在获得经济效益的同时兼顾生态效益。而广义的土地整理的内容则包括了土地垦复和土地开发[8]。土地垦复是指经过规划和设计，利用科学合理的措施，使已经遭到破坏的土地重新被利用；土地开发则是指对未利用地或利用效率低下的土地，通过工程、生物或综合的措施，使其成为可利用的和经济、社会、生态综合效益较高的土地的过程[9]。

1.2 生态文明建设

生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态[10]。对于生态文明基本内涵的理解，学者们从文明的组成要素和进程2个维度给出了见解（图1）[11]。从文明的组成要素来看，生态文明是社会文明的重要组成部分，与物质文明、精神文明和政治文明相对应；从文明的进程来看，生态文明是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新的文明形态，是人类迄今最高的文明形态[12]。生态文明要求在利用现有资源获得利益的基础上，不改变原有的文明状态，在利用资源的同时保护资源，不影响子孙后代对资源的可持续利用。生态文明建设与经济建设、社会建设、政治建设和文化建设五位一体、相辅相成。生态文明建设须贯穿经济建设、社会建设、政治建设和文化建设的各方面和全过程[1]。

1.3 土地整理和生态文明建设的相互关系

土地整理和生态文明有密切的联系。生态文明是土地整理的根本目的。在我国，土地整理的目标和理念随着社会和经济的发展其内涵也在不断变化。土地整理工作已经逐渐由注重整理后土地的数量向注重整理后土地的质量变化。在土地整理的过程中引入了数量、质量、生态三位一体的理念[4，13]。生态文明以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为根据，以未来人类的继续发展为着眼点。生态文明和当前土地整理工作的目标和理念是一致的，生态文明是土地整理的新要求，土地整理要求生态文明的指导[9]，以生态文明作为土地整理的新目标，发展生态型土地整理，有利于促进土地整理与生态系统、生态景观的和谐统一，以确保土地资源的可持续利用[14]。另一方面，土地整理是建设生态文明的重要手段和方法。现代化的土地整理采用机械、工程、生态等方面的措施，通过改变过去的粗放型、浪费型的土地利用方式，来增加产出，减少农药、化肥等的投入，最终实现提高土地利用率的目的[4]。从世界范围看，发达国家的土地整理已经整体性地表现出服务于生态建设的特征，例如在德国，土地整理的原则首先是保护生态环境和景观，其中包括了土地利用和村庄景观保护[2，4]。我国的土地整理工作起步较晚，对生态建设的重视还不够，而以生态文明理念为引领，在系统总结过去10多年土地整理工作经验的基础上，更加尊重自然，以可持续土地整理为抓手，可以促进耕地资源保护和生态环境建设，严守1.2亿hm2耕地红线，并能进一步推进生态文明建设[2]。

2 传统土地整理中存在的主要问题

2.1 规划设计层面

在以往土地规划的过程中，通过采取田块合并、田面平整等措施，着眼与增加耕地面积尤其是刻意追求耕地的连片成方效果，对改变生活条件和生态格局的考虑较少[15]。这种土地整理的方式能够增加耕地的面积，但是也改变了整理和规划区原有的地貌形态和天然植被状况，改变了地表水流和局部小气候状况，破坏了野生动植物的栖息地，破坏了原有的生物多样性，导致被整理区生物种群趋于单调，使生态系统结构简单化而变得不稳定，甚至不可逆，生态平衡受到破坏，给农业生产带来了极大的不确定性和风险性，环境风险日益增加[14-16]。

2.2 工程技术层面

土地整理工作在工程技术层面过分重视人机通行方便和能灌能排，缺乏对整理区水土保育重构技术、景观生态再造技术的考虑[4]。为了通行的方便，将原有的沟渠截弯取直，水利与结构的设计也都以水流的顺畅和提高输水排水功能为主要目的，用水时，快来快去，不用水时，渠干沟枯，断绝了河水涵养万物的功能，断绝了野生动植物的生机[4，17]。农田水利设施和交通设施追求混凝土和高品位的设计，田间的道路、沟渠大量铺筑水泥，既没有石料经济，增加了投资，又降低了景观的多样性，改变了被整理区内部的生境，也使得区域内土地生态系统结构趋于简化，不利于系统功能的稳定与提高，不利于农田生态环境的持续发展，影响了生态保护[4，14-17]。施工工艺以追求经济利益为目标，极少考虑生态环境保护，施工中推土机船坚炮利，机械化填埋造成土壤板结，使土壤团粒结构变差，机械化平整破坏了发育近千年的耕作层，使有机质含量减少，易发生结构退化[15，18]。

3 基于生态文明建设理念的土地整理建议

3.1 加强土地整理的景观生态规划设计

景观主要体现于土地生态系统中，可以认为每一块土地就是一个景观单元[16]。为了保证土地资源的可持续利用，改善土地整理项目区生态系统结构简单的状况，土地整理中不能仅仅立足于短期的单纯的地块合并、调整改造，必须在规划设计阶段就融入景观生态设计思想，将景观生态规划理念和设计方法引入到土地整理中，提高项目区的景观多样性和生态系统的稳定性，在战略层面上落实好土地整理服务于生态文明建设的目标、任务、途径[4，14，19]。把生态、景观作为一个整体来考虑，重视自然界已有自然生态系统，最大限度的利用原生地貌、使用乡土植被，仿效自然原型进行规划设计[20-21]。

3.2 推进土地整理的生态景观技术应用

在土地整理的过程中推广应用生态景观技术。在不同的地区，根据土地现状及社会、经济发展状况，因地制宜的使用不同的生态景观技术，在增加土地利用面积的同时达到美化环境的目的[4，7，22]。例如，在进行农田整理的过程中，要进行合理规划，充分利用田间、地头、沟边的土地，营造良好的生态景观，在美化环境的同时打造稳定的生态系统。在村庄整理实践中，要从实际出发，多采用当地的乡土和特色树种进行美化和绿化，彰显地域和文化特色的同时吸引观光客。

3.3 建立土地整理的生态环境评价体系

在进行土地整理的过程中，运用现代化的手段，不但能够减轻劳动强度，改善劳动环境，还能够创造良好的生态环境，实现土地资源的可持续发展。而土地整理活动对生态环境会产生各种影响，这种影响直接对生态平衡产生作用[23]。鉴于土地利用改变对生态环境的影响及其在生态系统中的重要性，土地整理中需要建立生态环境评价体系，加强生态效益的评价[20]。在构建土地整理的生态环境评价体系时，要把包括土地整理规划、项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目实施以及项目回顾（总结）整个流程都纳入评价体系中。根据不同层次，可以构筑区域土地利用总体规划的评价、土地整理规划评价和土地整理项目评价3个层次的评价体系[24]。通过建立土地整理生态环境评价公众参与机制，更好地提升土地整理生态环境评价的全面性、准确性和可接受性。横向上，建立土地整理生态环境评价的多元参与机制，可以扩大公众参与的广度；纵向上，让公众全程参与土地整理生态环境评价，能够提升公众参与的深度[25]。

3.4 建立土地整理的生态补偿机制

生态补偿机制是指以促进生态平衡和经济社会协调发展为目的，依据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则以及外部性、公共物品等理论，综合运用法律、行政以及市场等各种手段，协调生态环境保护和经济社会发展相关各方之间利益关系，有利于优化国土空间开发格局、促进资源节约、加强生态的恢复与保护、推进生态文明制度建设，是生态文明建设中重要的政策手段[26-27]。土地整理生态补偿制度是一项系统性、长期性、复杂性的战略任务，应加大对土地整理生态补偿的科研攻关投入[29]。

4 苏州土地整理的生态文明建设措施

苏州经济发达，人口密集，土地资源紧缺，用地矛盾十分突出，这对土地利用结构优化、土地生态环境保护提出了更高要求[30]。在生态文明建设进程中，苏州一直是一个积极实践、努力创新的典型地区[31]。苏州的土地整理工作围绕生态文明建设展开：一是坚持农业生产、生活、生态和生物的“四生”功能定位，确立 “四个百万亩”的农业产业布局规划[31-32]。加大土地整理力度，落实百万亩优质水稻、百万亩特色水产、百万亩高效园艺、百万亩生态林地[33]。围绕“四个百万亩”，加强基本农田保护，大规模开展高标准农田建设，提高耕地质量，维护耕地生态功能。二是在无国家级和省级湿地专门立法的情况下，出台《苏州市湿地保护条例》（以下简称《条例》），加大湿地保护、开发和管理力度[34]。苏州湿地资源丰富，其中永久性水稻田占很大的比例，《条例》在全国范围内首次将永久性水稻田纳入湿地保护的范围，加强了对稻田生态价值的认识和保护[35]。三是出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（以下简称《意见》），在江苏全省率先探索试行生态补偿机制[36]，及时将《意见》进行补充和完善并上升为地方性法规《苏州市生态补偿条例》。通过财政转移支付等方式，以基本农田、水源地、生态湿地和生态公益林为重点，建立生态补偿机制，对因保护生态环境而经济发展受到限制的区域进行经济补偿，形成了有利于保护农田、水域、森林、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制[32-33]。

5 结语

实施生态文明建设，首先是优化国土空间开发格局。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，构建科学合理的城市景观格局、生态经济格局和生态安全格局。生态文明建设是一项复杂、巨大的系统工程，无论从我国社会经济的发展过程还是从实际需求看，土地整理服务于生态文明建设是大势所趋。土地整理必须要有一个整体观念、全局观念和系统观念，必须将生态文明建设理念融入到土地整理工作中。土地整理在对土地进行整合、规划、垦复、利用的基础上，在追求经济效益的同时，要注重生态效益，要建立稳定的生态环境，改善土地整理地区的生态景观，最终达到社会效益、经济效益、生态效益的有机结合。

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篇5

关键词：土地经营权流转；适度规模经营；社会保障体系；农业保险

建设现代化农业必须创新农业经营形式，转变农业增长方式，这就需要推进土地适度规模经营。适度规模经营是农村经济发展的必然趋势，有利于农业结构的调整；有利于加快农村劳动力的转移；有利于土地资源的充分利用；有利于克服小规模家庭经营的局限性增加农民收入，提高生产率。可是建设现代化农业又必须坚持，保证农户土地承包经营权，要解决这个矛盾就是要推进土地承包经营权流转。为此，要探寻土地经营权流转与农业规模经营之间的关系，笔者针对东台市的土地流转与规模经营进行了专题调查。

一、研究设计和现状分析

本次调查一共调查了9个镇里的44村。从各村的情况来看，在完善土地流转机制的大的政治背景情况下，各个村在土地流转和农业规模经营方面都取得了相应的进步。

（一）合同规范化

签订合同是指土地流转双方用书面合同来确定流转的权利与义务。在进行土地流转过程中，村委会作为转出方和转入方的中间人，制定相关土地流转合同，然后本着自愿的原则由当地农户自己亲自签下合同。在有效回收的435份问卷中，通过签订合同流转土地的农户有289户，占66.4%，但也有通过口头协议流转土地的农户93户，占21.3%。签订合同的农户占大多数，土地流转中发生的纠纷大大减少。充分领会了党的十六大报告做出的“地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地经营权流转”。

（二）实行目标考核

东台市土地流转规模经营工作列为新农村建设的重要内容对乡镇进行考核，对工作成效突出的单位及个人给以表彰和奖励，完不成年度目标任务的不能评为先进单位和个人。在农经工作会议上，各镇都递交了目标责任状，农办每季度对全市土地流转规模经营情况进行考核。使得各镇都全力推进土地流转，促进规模进程。且为保证土地合法流转，坚持对土地流转过程进行逐一审核，定期检查，凡发现违反农村土地承包法规的，一律予以制止，责令恢复原承包经营关系。并且制定了扶持政策，东台市制定并下发了《关于推进农村土地流转发展适度规模经营的意见》，安排了转型资金用于扶持合法有效的土地流转。对流转土地实行土地股份合作制经营的组织者都有奖励。鼓励农村种养大户建立农产品生产基地、创办农业园区。

（三）土地规模经营形式多样化

有土地股份合作社、蔬菜经济合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及农产品、花木园区、蚕桑核心方、农产品深加工等，都有利于发展农业规模种植，其中土地股份合作社有利于使土地经营权流转和农业规模化经营过程更加合法更加有序，带来了“农民成‘股民’，土地变资本”的可喜变化，同时这些成为股民的农户还可以到种植园进行务工获得两次收益。以东台市梁垛镇梁垛村为例，共吸收688个农户入股，设计七个村民小组，入股土地653.797亩，占总承包面积38.6%，折成股份653.797股，且每股分红保底1000元，另视经营效益追加分红。同时，这部分土地的农户中又将有285个劳动力转移到务工经商等第二、三产业中去，到时从事第二、三产业劳动力比例将达到86%。并且无公害蔬菜生产基地的建设，实现了农业生产的规模化、标准化、专业化，农业经营实现了由传统的粗放型向高效益、集约化发展。

二、土地经营权流转与农业规模经营过程中出现的问题

（一）信息流通不畅

在有效回收的调查问卷435份中，有43户，占9.88%不知道土地流转这一政策，只是在电视上看到，并不知道这一政策已经落实到本乡镇，信息流通不畅，延缓了土地流转的进程。并且对于有意向想把自己的土地流转出去的农户，造成了一定的阻碍。所以笔者要加强土地流转政策的宣传，争取让每家每户都对土地流转有所了解。对于本村土地较少的乡镇，政府应提供外面土地承包的信息，鼓励本乡镇的农民到外地进行流转，促进劳动力的转移。

（二）农业保险不完善

在走访过程中，笔者了解到有些农户进行土地规模经营后，大面积的土地却没有上保，原因是即使上了保险，遭遇旱灾或是水灾，给予的赔偿不是很多，而且还有诸多限制。因此在调查访问的农户中有149户没有给农业买保险，占38.0%。农户说与其买保险交了那么多的钱，不如不买保险，自己来承担损失。可是结果可想而知，一旦遭遇严重一点的天灾，农户的能力跟本不足以抵挡。所以政府在农业保险方面可以给予农民优惠，减少限制。真正做到为人民服务，为农民谋利益。

（三）少部分耕地在土地使用权流转后变为非农用地

这些耕地大部分被道路的修建、城镇、工厂、搬迁占用。这种情况主要发生在城镇郊区和偏远乡镇。政府对土地用途监管不严，执行耕地保护政策力度不大，使得部分农村土地存在着土地流转后用于第二、三产业开发的现象。有121户将土地流转为工业用地，占30.9%。由于第二、三产业的经济效益比农业的高，且承包土地的价格是按照农业用途为标准的，而当土地用途发生变化时，土地的承包价格要高得多，因此农户对这部分差价得不到合理的分配，从而产生纠纷。即使部分耕地不转为非农用地，这些耕地也会被用来种经济作物。然而粮食安全对经济的影响是全世界举目共赌的。从2007年年初世界食品涨价指出，这场经济影响就波及全球。且对国家来说，粮食是最重要的战略物资。如果流转的土地都用来修建道路，建造工厂，种植经济作物，那么粮食安全问题必将令人担忧。2011年中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。也就是说，流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途。

（四）在进行土地流转和农业规模经营中，60岁-70岁的农民值得关注

在走访调研的435户中有93.9%的农户家中有60-70岁的农民，因为这些农民将自己的土地流转出去以后，由于年龄上的限制，即使出去打工，也几乎不会有工厂会顾用他们。所以他们几乎不会想把自己的土地流转出去，这样就成了土地流转过程中的阻碍。笔者建议政府可以把这些劳动力引到周围土地规模经营上去，可以提供给他们短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有时可以打农药，每天有固定的工资，按天计算，月底结算。这样就很好地解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。这不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。 转贴于

（五）农村基础设施薄弱，阻碍了农业规模经营的发展

基础设施的完善，可以吸引更多的种植能手、养殖大户、龙头企业来当地进行农业规模经营。可是据笔者所了解，国家在农业基础设施上没有给予相应的拨款。如果农村要建设基础设施，这部分资金就要由村委会或者镇政府承担，可是村委会一般不可能拿出大部分资金来进行基础设施建设，这就给基础设施建设带来了一定的困难。因此，建议国家在基础设施方面的建设给予相关的补贴，为农村进行农业规模经营提供强有力的后盾。

（六）农村土地流转存在假流转现象

有些村为了达到上级政府规定的土地流转的任务，进行了假流转。一个农户的土地流转给另一个农户，而这个农户又将流转过的土地再流转给原来流转给他的农户，这样就造成了一个假象，土地流转的面积在增加。但是事实上是土地之间不是在进行流转而是在进行交换，且交换的是同一块土地。这严重地阻碍了土地流转的进程，而且会掩盖土地流转的弊端，因此，必须要进行整改。需要上级政府加强监管，确保土地流转合理有序地进行；需要各级乡镇自觉自发地进行土地流转，规范土地流转行为；需要加大对农户宣传土地流转的优势，让农户能自发地进行流转，并切身地感受到进行土地流转和农业规模经营的好处。

三、针对以上问题提出的相应对策

（一）进一步探索创新土地流转模式，积极稳妥推进土地股份合作经营

土地股份合作社的成立进一步规范了干部的行为，形成了管理程序化，增加了透明度，加强了农民的知情权。鼓励农村中大户等经营主体通过流转土地建立农产品的生产基地，开发适度规模经营。鼓励龙头加工企业围绕本地优势特色产品，牵头组织农民开展合股、合作、协作，建立原料基地。支持专业市场、合作组织、农民经济人、种养大户等市场主体领办土地股份合作社，统一生产经营，按股保底分红。积极推进土地流转体制规模试点，探索合作的新形式，鼓励农民在自愿的基础上，将土地承包经营权入股组建土地股份合作社。支持和鼓励合作组织参与土地流转。

（二）进一步加大财政扶持、奖励力度，引导土地向优势产业、重点项目、农业园区集中

在三仓镇新五村，笔者了解到当地的农户即使在外地承包大面积的土地，也没有得到奖励。并且在农户贷款上，部分农户在寻找担保人方面仍存在困难，且每年都会有农民因还不起贷款而自杀的现象。所以各个当地政府应根据政策从财政对“三农”投入中安排专项资金，鼓励和引导农村土地经营权的流转，壮大规模经营主体、培育优势产业、龙头企业和农业园区。强化金融信贷支持，不断创新农村信用担保方式，重点扶持龙头企业、合作组织等，连片发展高效规模设施农业。进一步加大对土地流转的奖励，提高农民的积极性。鼓励政策作为推动土地流转的催化剂，应将之落实到位。通过给农民补贴的方式，进一步提高农民进行土地流转的积极性，推动农村土地规模经营。

（三）解决从土地上解放出来的剩余劳动力

当农户将自己的土地流转出去之后，他们自己的就业问题一时难以得到解决。但是可以让解放出来的劳动重新回到土地，为那些进行土地规模经营的农户打工，这样不仅解决了60岁-70岁农民的工作问题，这样他们也会很乐意地流转自己的土地。不仅促进了土地流转，而且为当地农业规模经营提供了充足的劳动力。并且还应加快农村劳动力向非农转移。要依托当地资源优势，大力发展农村第二、三产业的发展，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移。

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篇6

关键词：集约用地; 政策调控; 节约意识

Abstract: this paper discusses the increasingly prominent contradiction of the land, and puts forward four Suggestions to realize intensive land utilization, improve the land use efficiency and relieve land difficult and economic development of contradictions, and promoting economic and social harmony and all-round development.

Keywords:intensive land use; Policy control; Saving consciousness

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

随着城市化进程的快速推进，城乡建设、基础设施、工业园区等建设对增量建设用地的需求日趋旺盛，但土地可供应量受到可利用土地资源的制约以及国家“最严格的土地管理制度”的宏观调控。土地供需矛盾突出，如何合理配置有限的土地资源，加强土地集约利用，提高土地利用效率，积极应对经济发展对建设用地的需求，成为摆在我们面前的一项严峻课题。招远市立足本市实际，妥善处理保护与发展、当前与长远的关系，采取一系列措施，积极推动土地集约利用。

一、提高认识,增强集约用地的危机感和紧迫感

城市发展需要占用土地，粮食生产安全需要耕地保障，而土地供给有限。围绕处理好保护和发展的关系，解决好当前土地供求的尖锐矛盾，市委、市政府进行深入调研，形成统一认识，实现土地的可持续利用，必须注重不断地提高城市土地的使用效率，在土地资源紧缺的条件下，只有走集约利用的道路，把一块地当两块用，才能给我们的子孙后代留下更多的土地资源，实现可持续利用的预期目标。市委、市政府出台一系列刚性政策和规定，要求全市上下，特别是各级领导干部，切实从我市严峻的土地实情出发，从保护耕地和保障经济社会可持续发展的战略高度，充分认识集约利用土地的重要性，把保障供地与集约用地有机统一起来，切实在内涵挖潜、集约利用上下工夫。充分挖掘盘活存量建设用地，能利用非耕地的，尽量用非耕地；能用劣地的，尽量用劣地；能搞多层厂房的，尽量搞多层厂房；尽量发展高层建筑和高层住宅。

二、加强法规政策宣传，促进节约集约用地意识。

(一）加强国土资源政策宣传。制定国土资源政策法规宣传计划，结合6.25土地日专题宣传、开展节约集约用地现场观摩等活动，用通俗易懂的语言举办延伸至县（区）、乡（镇）的国土资源知识培训讲座，广泛散发国土资源知识“口袋书”等形式，深入宣传节约集约用地和合法合规的重大意义，尽量使更多的人知道土地不能“敞开用、随便要”的意识。

进行有的放矢的宣传，逐步扭转当前普遍存在的一些错误观念，诸如 “保护耕地就会影响发展”、“国土部门只是手续部门”、“土地工作是国土部门一家之事”等，努力提升全社会节约集约用地和合法合规用地的意识。通过宣传，引导各部门，基层政府，认真研究如何顺应“村村点火、乡乡冒烟”的实际，综合城乡统筹，让各乡镇能够用土地整治政策做到土地指标“自产自用”。整治土地，可以实现“农业升级、农民增收、保障用地”，真正是“国家提倡、政府补助、一举多得”的好政策。利用好国家的各项好政策，千方百计地敞开“前门”；要做到教育、警示、巡查、查处及时，严严实实地堵住“后门”。

(二)公开透明国土资源政策。利用第二次土地调查成果，加快推进“一张图”工程，广泛公开国土资源工作程序和方法，公开土地利用规划图，做到国土的资源部门土地利用家底清、违法用地反映及时，全民全社会知道“什么地能用、地怎么用、手续怎么办”。改变各级领导“凭概念、凭感觉”用地的传统做法，做到用地“重空间、重实据”。

三、积极寻求提高土地集约利用水平对策，将集约用地工作落到实处

（一）强化规划计划管理,严格控制新增建设用地。从强化规划计划管理、制定土地投资强度标准、完善地价管理、依法处置闲置土地、严格执行征地补偿标准和各类产业、工程项目建设用地定额指标等方面入手，严格控制新增建设用地的规模，推动土地集约利用工作的开展。

1、强化规划计划管理，严格土地用途管制。土地利用总体规划是实施土地用途管制制度，正确处理资源保护与经济发展关系的重要依据。必须建立合理用地集约用地的引导机制，采用国土规划、城市规划、空间单元设计多层次规划相结合的方式，从空间容量和结构优化两方面，全面构建未来区域发展的基本框架，合理配置土地资源，强化土地利用的规划依据，使其实现对各项建设的有效控制和引导。同时，严格执行土地利用总体规划，认真落实土地用途管制制度。坚持做到不符合规划的用地不批，不符合土地用途管制制度的用地不批，扎紧口子，严格把关，强化规划计划对建设用地的管理，促进土地的集约利用。

2、提高土地投资强度，严格把好土地供应关。为促进集约用地工作的开展，市政府明确规定，建设项目供地必经根据单位面积的投资额来确定，进入开发区的项目投资额每亩不得低于200万元。辽宁盼盼防盗门集团在项目洽谈时,提出投资1000万、占地50亩到我市投资建分厂,因投资强度不够，谢绝该项目进区。开发区自成立以来，先后有10多个项目因投资额过低，被终止土地供应。同时，强调对一些分期实施的大型项目可预留规划用地，根据其实际到帐资金和生产、建设进度，实行分期供地，坚决杜绝假借项目进行圈地。认真执行各类产业、工程项目建设用地定额指标。在项目征地时，根据项目所属产业确定出其最多用地面积，改变以前申请多少批多少的情况，到目前为止根据工程项目建设用地定额指标核定项目用地节约用地1000多亩，从而最大程度减少土地浪费，节约集约利用土地。

篇7

我国宪法规定，农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营。即一方面是农户的分户承包经营，另一方面是村组的合作统筹经营；两种经营相互配合、相互促进。但是凤阳农村实行的是一种单层经营。为什么说是一种单层经营？因为实行的是一种土地完全承包。说其完全：一是所有土地全部承包给农户，集体一点不剩；二是以户为单位承包，几十年不变，一包到底。土地完全承包，其使用权、经营权完全掌握在农户手中，村组没有一点权力，拥有一个空头的所有权；只有“分”而无“统”，无法实现双层经营，所以是一种单层经营。

土地完全承包和单层经营，其弊端是明显的。

一、严重影响了农村的社会稳定，成为当前农村很多矛盾和纠纷的引发点

当前农村带有普遍性的矛盾和纠纷主要有三类，都与土地的完全承包有关。

第一类是农业生产上的矛盾，突出的是农田基本建设，尤其是水利建设方面的矛盾。凤阳是个易旱易涝的地方，每到干旱季节，农民因争水而发生的矛盾很多。水利矛盾，说到底是建设不足的问题。六、七十年代，国家在凤阳境内兴建了四大水库、机站和一批中小型水利建设项目，之后又不断增补完善，目前从大的方面基本解决了农村缺水问题，但是村组与主干工程配套以及村组自备塘坝和灌溉渠道建设长期不足，成为建设的死角。“大包干”以前，土地集体经营，这种矛盾还不十分明显；“大包干”以后，小块分割经营，这种矛盾就突出起来。为什么这种状况长期解决不了呢？原因除资金外，最主要的还是土地问题。水利建设必然要使用土地，由于土地掌握在农户手中，村组没有一点机动权，只能与农户协商，这种协商往往难以成功。前不久，凤阳殷涧洪山村经村民会议讨论，一致要求修一面大塘。村干部也认为很有必要，于是自筹资金把大塘修好了。这面塘解决了周围400多亩农田的灌溉问题。但是修塘过程中占用了五户农民的八亩土地。被占土地的农民说：这是好事，我们都知道，但是受益是大登陆文秘站网网查看更多文章家的，不能让我们五户损失土地，请补偿土地吧。村里哪有土地可以补偿呢？只好协商经济补偿，农民不愿意，声称，如果不给土地就要上访。村干部本来想做件好事，结果却落得一身的不是。村组水利建设滞后，农民用不上水；即使用得上，成本增加，水费难以协调，经常与水利部门形成对立，所以又造成很多水利设施闲置，渠道无人管护，毁坏严重，反过来进一步加深了水利矛盾。

第二类是农民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建设方面的矛盾。农村宅基地每户之间都有明显的界限，随着人口增长，原来的房子不够用了，需要增加建设，往往与邻居产生矛盾。而且“大包干”以后，农户人口增减不均，有的不够用了，需要寻找新的地方，由于土地在农户手中，村组无法进行统一规划，农民只能在自家承包地或者承包山上建设，而自家承包地、承包山不一定适合建房，没有办法，只得硬着头皮建。所以，现在到农村去，经常看到，一方面村庄建设零散，土地大量浪费，另一方面房子又建在耕地上，就是这个原因。房子建在耕地上，必然影响周边农户的生产，往往成为农村矛盾的引发点。村庄道路建设也是如此，也是因为土地问题难以解决。

第三类是农民与工商投资者的矛盾。政府要发展经济，就要千方百计招引投资者。投资者来了，首先要解决土地问题。政府把农民的土地拿来了，而失去土地的农民就会采取各种形式进行抵制。中国农民是从封建社会走来的，特别看重土地的作用：他们不仅把土地看作是当代人的饭碗，同时也看作是子孙后代幸福的依靠，其价值无法用金钱来衡量。土地被征用了，如果村组掌握了一定的土地调控权，给予相应调整补充，或者政府有能力帮助失去土地的农民安置就业，他们也就算了，但是现在这两个方面都无法办到，农民必然与村组和地方政府形成对立，就要上访。上访解决不了，他们就会与投资者过不去。俗话说，强龙不压地头蛇。这时候投资者已深感不妙，后悔来投资，而准备来投资的听说了，也赶紧缩回去。工商投资对于当地来说是件好事，但这只是就周边整体而言的，对于失去土地的少数农民来说，眼前就是一件坏事，因为失了去土地，就失去了生活门路，他们又怎能善罢甘休呢？

土地完全承包还有一种潜在的矛盾，即土地与劳力之间的矛盾。完全承包，以户为单位一包到底，承包的土地在农户之间固化了。而农户的人口是在不断变化的，二十多年过去了，变化还很大。有的农户在承包初期可能是人口小户，现在已经变成了人口大户；有的农户在承包初期可能是人口大户，二十多年中，由于人口死亡或儿女出嫁、上学、参军，现在变成了人口小户。但是承包的土地还是那么多。我在调查中发现，有一户，七八年承包的时候，他家共有九口人，承包了三十多亩土地，现在只剩下老头一人；而相邻的一户，七八年全家只有五口人，承包了十几亩土地，现在全家已有二十多口人，人均几分地。土地多、劳力少，土地少、劳力多，这就造成一部分农户无地可种，另一部分农户种不了。土地多，收入多，人口少，家庭负担轻；土地少，收入少，人口多，家庭负担重，这又进一步加剧了农村贫富差距，使一部分农户逐步走向贫困化，成为社会问题。过去土地收益少，农民对这种情况反映还不太强烈，现在土地收益好了，很多群众心里就不平衡了。他们说：土地是集体的，同样是村民，为什么有的人种不了，有的人无地可种，难道回到旧社会了吗！从去年开始，国家逐渐取消农业税，增加对农民的补贴；土地多的补贴多，土地少的补贴少，很多农民就不愿意了。而且我在调查中发现，由于土地一包到底，很多上学、参军成为国家公职人员，现在还继续承包着土地。他们一方面拿着国家工资，另一方面又坐收土地收益，农民意见很大，也影响了公职人员在农民心目中的形象。随着国家对农民补贴增加，土地收益更加显著，我想农民的这种不满还会加深，甚至会形成农村新的不稳定因素。

二、严重制约了农村乃至县域经济的发展，成为农村和县域经济发展的瓶颈

第一，严重影响了农业经济的发展。单层经营，不仅制约了农业生产本身，也影响了农业经济效益的整体发挥。

很多生产条件受到制约。水利等农业基础条件的改善是农业发展的前提，这个问题解决不了，对农业生产的影响很大。小块土地，不利于机械使用，难以提高生产效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相当数量的浪费。土地与劳力失衡，不利于土地的精耕细作，经常出现抛荒现象。一家一户经营，无法进行市场预测，不利于特色产品的开发，也不利于农业新技术的推广应用。

农业综合效益难以发挥。农业经济走出低效农业，必然要走产业化经营的路子。农业产业化，首先是规模化，其次是企业化，第三是科技化。一家一户承包经营，无法实现规模化，也无法实现企业化；科技化更是以强大的资金和技术为后盾的，农户很难企望。过去我们也搞规模化，到处听说万亩什么、

万亩什么的。实际上这种规模化没有科技化作为支撑，还是传统农业的规模化。而传统农业本身已经规模化了，不存在继续规模化的问题。低层次科技型的规模化在凤阳也曾出现过，如楼店大棚蔬菜、枣巷蘑菇生产等，不过这种规模化大多好景不长，原因在于缺少企业化经营。企业化经营并不是有几家公司在那里收购产品就企业化了，关键要有一个一头连接市场，一头连接生产，组成紧密的生产、研发、加工、销售一体化的龙头公司。这里一体化非常重要，如果农户是农户、公司是公司，只有生产、销售两个环节并不能形成一体化。一体化的龙头公司不仅加工、销售要企业化，生产也同样要企业化。而生产企业化，公司本身是无法解决的，这就需要一个媒介，就是合作经济组织。单层经营，无法产生合作经济组织。这种组织形式出现不了，“公司+农户”就无法实现，双层经营就无法实现，农业经济的整体效益也就难以发挥。

土地完全承包阻碍了农村双层经营，走的是一条传统农业、小农业、低效农业的路子。这种经营形式延续下去，农业经济难以振兴发展。

第二，严重制约了农村工业化的进程。无农不稳，无工不富。农村经济、县域经济都离开工业化。但是凤阳农村工业化一直滞后，原因在哪里？原因当然很多，但是我认为最主要的还是土地的完全承包。

土地完全承包阻碍了乡村集体工业的发展，使凤阳在八十年代失去了第一次农村工业化的大好时机。凤阳农村工业和全国其他地区一样，萌发于七十年代。那时候，国家不允许个人发展工业，只能发展社队集体工业。七十年代，凤阳社队工业开始起步，也形成了一些基础，但是紧接着“大包干”出现了，农村忙于土地承包，发展农业，把社队工业丢在了脑后。不仅是丢在脑后，而且是一次沉重打击，这其中打击最大的莫过于村办工业。那时候村一级组织多数有几部拖拉机或汽车搞运输，有一些米面加工厂、茶林场，有的甚至还有建筑队、窑厂、皮鞋厂、五金厂、农具厂、矿山开采加工厂等。凤阳梅市蒋庄村当时就有21个村办企业。“大包干”的时候，强调一个“分”字，一分到底。村办工业在“分”字中被肢解了。拖拉机、汽车不好分，有的地方就拆成零件分。从那以后，村办工业在凤阳大地上基本销声匿迹。而就在这个时候，沿海地区农村工业正是从村办工业起步，尤其是江苏。“大包干”的时候，江苏很多地方就没有一分到底。他们一方面把村办工业保留下来，另一方面也没有将土地完全承包，村一级留有很大的土地调控余地。八十年代，群众温饱问题基本解决了，国家开始支持工业经济发展，沿海地区随之跟上。那时候，贷款比较容易，但是有一条，承办单位必须有自有资金。沿海地区由于集体工业没有被分掉，留下了很多办工业的种子，尤其是村一级组织拥有大量的土地机动权。八十年代，国家对土地管理没有现在这样严格，谁拥有土地，谁就可以发展，谁就拥有了发展资本。所以他们把土地“乔装打扮”，拉上围墙，平整土地，做出建设的样子，然后争取银行贷款，银行一看很满意，贷款给了，企业就这样发展起来了。沿海地区的乡镇虽然不像村组一级拥有土地，但是他们与村组合作，互相取长补短，所以乡镇工业也随之发展。那时候沿海的城市就不具备这样的优势，他们办企业首先就遇到土地问题。九五年，省政研室做过一个比较：“大包干”之前称为“市”的地方，到九五年，安徽与江苏相比，差距并不很大，差距最大的在农村。当然现在不能这样比较了，但是可以说明一个问题，即八十年代至九十年代初，江苏经济发展的主要动力在农村，而不是城市。按理说，同在一个地方，城市发展工业比农村有优势，为什么那时候江苏会出现这种现象呢？原因就是那时候江苏的城市不具有农村那个土地优势。八十年代，凤阳各级政府也没有放松村级工业的发展，其力度比现在大，但是就是发展不起来，原因也在于：一方面村办工业没有了基础，另一方面没有地方可以发展，也不能像江苏那样把土地变作资本吸引贷款。那时候凤阳乡镇一级工业虽然没有在“大包干”中被分掉，但是和村一样没有土地，发展不了新项目，只能靠原有的那点企业滚动发展，其速度不可能快。在中国，农村的工业化，八十年代是最好的起步时期，很多地方都是在那个时期起步的。但是凤阳错过了这个大好时机，不仅推迟了十多年的发展，对后来的发展也产生了很多不利影响。

土地完全承包还严重影响了农村民营工业的发展，尤其是对民营工业的起步极其不利。在农村，尤其是欠发达地区，集体工业发展不起来，只能靠民营工业的发展。民营工业如果不是从已有的工业企业中分化、生发产生，那就只能从农户中产生。农户在从农业迈向工业的过程中，最初选择的经济形式是家庭副业和手工作坊。他们通过家庭副业和手工作坊，进一步积累资金、技术和市场经验，实现二次积累和创业，然后才能形成真正意义上的工业。而处在这个时期，他们的资金、技术力量都很薄弱，离不开本土，只能利用庄前屋后现有的条件成长，是一种地地道道的“本土经济”。这种经济的发展最取决于本地已有的发展条件，比如经营条件、电力条件、资源条件、交通运输条件等。土地完全承包、单层经营，使农村公益建设受到严重制约，很难为他们提供这些条件。他们要经营场地，解决不了；要电力供应，解决不了；要出村道路，还是解决不了。这种环境无法让农村的家庭副业、手工作坊产生出来，尤其是手工作坊。所以，凤阳农村为什么出现不了外地的那些水暖村、电子村、豆腐村、编织村、鞋帽村、头巾村、纽扣村、服装村，就是这个道理。另外，完全承包，让更多的农民捆在土地上，限制了他们的视野和观念，也限制了他们接触工业的机会、学习技术的机会和聚集资金的机会，进一步影响了他们从农业向工业迈进的步伐。所以家庭工业发展不起来，严重影响了民营工业的起步和形成，使民营工业的发展成了无源之水。不过凤阳也有两种家庭工业没有受到这种环境的影响，一是石英石、石灰石开采，二是农副产品加工。石英石、石灰石开采从山头上起步，与农民的土地矛盾小；农副产品加工从乡村集体粮油加工厂中起步，与农民的土地矛盾也小。到了九十年代初，凤阳采取了变通措施，与农民“返租倒包”，解决了工业建设用地；又积极争取银行贷款和财政周转金，对民营工业进行扶持。这时候凤阳的两种家庭工业纷纷从山头上走下来，从乡村的米面厂房里钻出来，形成了一批民营工业。所以，凤阳民营工业虽然在九十年代以后有所发展，但是到目前为止也仅限于这两个行业，是有其客观原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地难题又来了，民营工业再度停滞不前。

农村实行是从凤阳开始的。这既是中国农民的创造，也是国家对农村经济体制和土地政策的一项重大改革。这项改

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【关键词】全站仪；南方CASS软件；数据采集；绘制地形图

随着测绘仪器的更新，计算机软件的不断发展，数字化测图已成为当前主要的测图方法，与传统的测量方法相比，具有高效、灵活、方便、简约等诸多优点，越来越受到广大测绘工作者的青睐。本文将结合实际工作，通过利用全站仪和南方CASS软件来就测绘地形图的过程及其注意事项进行探讨。

一、建立平面控制网

首先根据测区周围已有控制点和测区地形情况，平面控制网布设成闭合导线的形式。按测量规范要求对所测量地区进行选点、埋石、编号，并造标。点尽可能选在地势高且平坦的地方，导线边长尽量达到最大边长，以提高等级控制点的控制效率。

二、野外测绘工作

（1）按照控制点的布设形式，利用全站仪进行控制测量，按照图根控制测量的规范要求，对测量结果进行测量平差，求得控制点的坐标和高程。如果测区较大，一个测站不能观测到周围全部碎部，这时还应该建立多个图根控制点（采用支导点方法）。（2）碎部测量数据采集，主要采用极坐标法，在现场绘制草图，将各碎部点点号标注在草图的相应位置上，并注记地物地貌。室内用点号定位方法成图。地貌采点测量时，采用多棱镜进行，地形变化较大地区，一般在地形线上采集足够多的点，多观测特征点，要有足够的密度，这样生成的等高线才能真实反映实际地貌，地形变化不大地方，可以适当放宽点的采集密度。

三、数据传输

每天测量工作完成后，必须把全站仪内存中的数据文件传输到计算机中，才能进行地形图的绘制。传输方法有两种：一种是用全站仪自带的传输软件；一种是用CASS软件传输。传输前必须将全站仪和软件上通讯参数设为一致，并给文件起名为***.dat。

四、数据处理

（1）地物绘制。进入CASS主界面，点击绘图处理菜单中的“展野外测点点号”，点击对应的坐标数据文件“***.DAT”，按“打开”，便可在屏幕上展出野外测点的点号。使用工具栏中的各种工具进行编辑，根据所测地物点的点号及野外作业时绘制的草图，到右侧屏幕区选择相应的地形图图式符号来绘制地物。一般绘图顺序为：先绘各种控制点、道路、水渠、河流等线状地物，使整个图形有个大致轮廓；其次绘房屋、独立地物、植被、管线设施等。为避免操作错误或突然断电造成数据丢失，工作中要养成随时存盘的习惯。地物绘制完成后，选取“编辑”菜单下的“删除”目录下的“删除实体所在的图层”，点击注记点号，删除注记点，在地图上只保留有绘制的地物。（2）等高线的绘制。点击“绘图处理”菜单下的“展高程点”，弹出数据文件对话框，选取目标文件“***.dat”，打开，命令区提示：“注记高程点的距离（m）：”直接回车，表示不对高程点注记进行取舍，测量的高程点全部展出来。用多段线选择需要绘制等高线的区域，点击 “等高线”菜单下的“建立DTM”，选择“***.dat”，确定，不规则三角网将出现在选定区域内，根据实际草图删除不需要的三角形并保存。左键点取“等高线”菜单下的“绘制等高线”，输入等高距后选择拟合方式后“确定”，系统马上绘制出等高线，在绘制过程中，等高距可根据工程的实际需要设置，再选择“等高线”—“删三角网”， 从而完成地貌的测绘。（3）文字注记。用鼠标点击右侧菜单的“文字注记”项，依提示输入文字高度、注记内容、注记位置，完成文字注记。最后对图纸进行全面整饰，绘图工作即可完成。下图就是利用上面所述方法绘制的地形图。

五、结语

采用全站仪与CASS软件联合进行数字化测图，它不仅省时、省力；而且可以提高采集数据的速度和质量，从而有效地提高了工作效率。

参 考 文 献

[1]冯炜.基于全站仪的地形图测绘方法研究[J].科技促进发展（应用版）.2010（12）

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[关键词]地方权力　土地发展权　体制创新

[中图分类号]D922.33；D035；D035.5　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2011)09－0046－05

我国土地权力配置体制实行中央高度集中，这不仅体现在国家高度垄断土地一级市场，实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度，而且把土地利用用途与年度占地计划管理相结合。这种土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，在实践中产生了很多矛盾与困境。为了解决矛盾、摆脱困境，广东、浙江和厦门等地在土地开发利用过程中，创造性地运用土地发展权制度的思想，对现行土地权力配置体制进行了重大创新。当前，我国政府希望严格保护稀缺的耕地资源，与地方高速城市化和工业化用地需求不断增长相矛盾，上述体制性创新不仅可以为此找到解决矛盾、摆脱困境切实可行的办法，而且也为我国未来中央与地方之间土地开发利用过程中的土地权力分工体制改革提供鲜活的实践经验。

一、我国现行土地权力配置体制缺陷与土地发展权制度功效

(一)我国现行土地权力配置体制缺陷

我国现行土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，严重束缚着经济建设发展。市场经济体制强调以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系调节经济。在市场经济体制下，土地开发利用必须尊重市场机制，依照经济规律来调节经济发展对土地资源的需求和供应。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69％，按照国际公认的标准测定，我国已经是发展中的市场经济国家。到今天我国市场经济发展程度已有更大提升。土地权力配置体制必须适应市场经济的需要。改革开放以来，随着我国市场经济的建立和不断完善，乡镇企业的发展，外资的引进，预算内投资项目不断减少，沿用计划经济时代按计划批土地的土地权力配置体制已经不能适应经济发展的需要。1986年国家土地管理局成立以来，我国开始建立一种以土地利用总体规划与年度占地计划相结合的管理模式，把土地利用用途与年度总量控制相结合。土地利用总体规划一般规定了10到15年一个地区新增建设用地总量。新增建设用地规模取决于建设占用耕地“规划指标”；年度占地计划规定了一个地区当年新增建设占用耕地数量。为了达到保护耕地的目的，我国土地制度从规划上保证耕地总量平衡，在用途上实行土地用途管制制度，在占用耕地补偿上实行“占多少，补多少”原则。从上述内容不难看出，我国土地开发利用过程中的土地权力体制没能完全克服计划经济条件下土地权力体制的路径依赖。这种土地权力体制中央集权和计划色彩很浓，中央确立年度指标后，逐级分解。这是一种远程多层次式的控制，违背基本的管理学原理，不具备现代管理所必需的反馈调节机制，因而难以避免低效率。

这种土地权力体制的缺陷还在于：土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地，制定计划时需要以充分的信息为基础，但市场经济条件下信息千变万化，事前取得的信息不仅有限，而且不准确。用地预测、指标分解都要求有高效的信息处理能力。信息量巨大、处理难度极高的这一工作，实际上通常是根据很不完整、很不准确的信息进行较简单的处理而完成的。中央政府预测确定的耕地保有量、基本农田保护率、建设占用规定量等规划控制指标层层分解，直至乡镇，并在乡镇一级把耕地的利用类型和用途落实到具体地块。这就使计划与实际需求之间不可避免地存在矛盾，而且在实践中几乎没有调和的余地。因而只能出现两种结果：要么计划束缚实践；要么实践冲破计划。当计划束缚实践时，对经济发展势必形成阻碍；当实践冲破计划时，土地开发利用管理制度与“块块为主”的领导体制、“分灶吃饭”的财政体制等其他方面不健全的体制和制度因素相结合，就会成倍放大宏观管理的失控效应。上世纪90年代以来，我国年度总量控制在一些经济发展较快的地区几乎完全失效就是例证。

(二)土地发展权制度功效

土地发展权是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权。

20世纪40年代，为解决土地开发利用过程中产生的新问题，英国率先创设土地发展权制度。1947年英国《城乡规划法》采纳《阿斯瓦特报告》(uthwart Report)的建议，实行土地发展权“国有化”，即一切私有土地将来的发展权(亦即土地变更使用类别之权)归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买发展权(土地发展权)。《城乡规划法》实行土地发展权国有化后，英国开发土地的势头立即得到遏制。

20世纪60年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式确立，即土地发展权移转(Transfer of Development Right，简称TDR)和土地发展权征购(Purchase of Development of Right，简称PDR)。土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。土地发展权征购由美国各州及地方政府出资，用公共资金从土地所有者手中购买土地发展权，从而将该土地发展权掌握在政府手里。一般而言，政府也不开发；土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留农地继续耕种，但没有改变土地用途、求得更大发展机会的权利。土地发展权征购的主要目的在于保护农地，特别是城市周边的优质耕地。到2003年末，美国共有23个州建立了土地发展权征购制度。到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。

二、运用土地发展权征购制度思想，补偿果农受限的土地发展权

2007年广州市海珠区政府与龙潭经济联社签订租地合约。通过租地合约方式保护农业生态公园的做法，被称之为“龙潭租地”广东模式。

广州市海珠区东南部万亩果园有广州“南肺”和羊城“绿心”之誉，但随着广州市城市化进程的加快及工商业的迅速发展，这块生态湿地自上世纪90年代以来大量农业用地被侵占，果林面积锐减数干亩，水污染、病虫害加剧和果树老化，导致水果连年减产失收，果农陷于贫困。为了加强对广州“南肺”和羊城“绿心”的保护，2007年1月4日广州市海珠区政府与龙潭经济联社签订租地合约。合同约定：由政府出资按每亩每年1500元向果农租地，租期10年；龙潭经济联社与1113户果农签订土地承包合同，再由街道代表政府与龙潭经济联社签具租地合约；果农土地集中后建设一个农业生态公园，收益65％归果农，35％归政府，政府收益部分用于公园生态系统改造等。广州市海珠区政府还计划在整个万亩果园逐步推广“龙潭租地”模式，建设一个超大型“氧库”。

“龙潭租地”广东模式是运用土地发展权征购制度建设农业生态公园的有益尝试，它与美国土地发展权征购制度具有很强的“制度暗合”性。目前，我国生态环境和耕地保护所面临的情况与美国当年配置土地发展权时的历史背景十分相似，但我国在中央权力体系中还没有正式制度规范土地发展权。土地使用权出让金不是土地发展权对价，土地征收补偿费也不包括土地发展权对价。随着我国城市化和工业化进程的加快，生态环境和耕地保护所面临的问题越来越成为人们关注的焦点。我国现行土地开发利用管理制度采用土地用途管制与年度占地计划相结合的管理模式，既不能遏制土地违法行为，也无法从根本上解决耕地的锐减问题。我国有必要借鉴美国土地发展权制度思想，配置土地发展权，解决现实生活中现有土地权利制度不能解决的现实问题，推进我国土地权力体制创新。“龙潭租地”广东模式运用美国土地发展权征购制度思想建设农业生态公园的做法，使广东地方政府通过规划控制保护果林但牺牲了果农的部分发展权：而政府租地建生态公园，又对果农的土地发展权进行补偿。这是地方政府积极运用权力，赋予果农土地发展权，推进法治建设的有益尝试。

三、运用土地发展权移转制度思想。建立区域内土地发展权转移政策

以浙江省为例，现行土地权力体制与城市化、工业化速度较快的经济社会发展产生巨大矛盾。具体表现在：规划指标和计划指标无法满足快速增长的建设用地需求：在空间布局上，规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配；在补充耕地量上，由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩，使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到占补平衡的要求。为破解这种建设用地困局，在广泛调研的基础上，浙江省陆续出台了以“折抵、复垦指标”、“待置换用地区”为两个基本要素的“区域内土地发展权转移”政策体系；同时，通过创造性地引入土地发展权跨区交易的市场机制，建立了以“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”为3个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系，从而最终形成了一套被称之为土地发展权转移与交易的“浙江模式”。

区域内土地发展权转移政策由两个维度构成。区域内土地发展权转移的第一个维度是引入“折抵指标”和“复垦指标”。“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。“复垦指标”提出“对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地”。区域内土地发展权转移的第二个维度是“待置换用地区”和“基本农田集中置换政策”。即在获得相应的土地指标(折抵指标和复垦指标)之后，这些指标必须在类似的“建设留用地区”上使用。浙江省在基本农田划区定界过程中引入了“待置换建设留用地”的概念，允许在城乡居民点周边划定“待置换用地区”。“待置换用地区”的含义是，通过土地整理新增有效耕地获得的折抵指标(或复垦指标)可以将事先划定的“待置换用地区”中的耕地置换出来用于非农建设。当然待置换用地潜力测算须符合一定的条件。

“区域内土地发展权转移”政策的引入虽然可以增加建设占用耕地量，但仍然存在一个跨区域不平衡的问题，经济发展快速的地区建设占用耕地量大，但补充耕地的潜力却较小，而经济欠发达地区的情况正好相反，因此远远不能满足省内经济最为发达的地市建设用地需求。为了解决这个问题，浙江省创造性地引入市场机制，通过构建“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”和“易地补充耕地”三项制度，实现了“跨区域土地发展权交易”。

土地发展权转移与交易的“浙江模式”，是我国地方土地权力体制创新中运用土地发展权移转制度的成功范例。作为一个地区间耕地资源禀赋不同而经济发展又非常不均衡的大国，在维持中央权力既定的耕地保护目标和不对土地利用计划管理整体框架进行根本性调整的前提下，如何在全国范围内引入“区域内土地发展权转移”和“跨区域土地发展权交易”的系统性改革方案，实现土地利用效率提高和跨区域经济协调发展的目标，是深化当前我国土地政策体系改革必须要处理的重大问题。浙江省已经进行的土地发展权转移与交易的地方土地权力体制创新，不仅具有新制度经济学和转轨经济学层面的重要理论意义，更有对我国土地权力体制创新的现实价值。

四、释放现行制度压抑的土地发展权。解决土地增值收益分配问题

“金包银”工程是特指在工业集中区周边的村，按照工业集中区开发建设的要求统一规划，对村庄进行规划改造，为工业集中区提供配套生活服务设施，并逐步对村庄内部进行环境整治和改造，使村庄环境和村民住房得到改善的改造工程。具体来说，就是工业集中区为解决被征地农民生产生活出路，按人均15平方米预留空置地，利用征地款集资，在村庄统一代建商住两用建筑，提供给农民，或开店或出租，但不能转卖，主要用于提供工业区外员工的饮食、购物、居住等配套服务。其中，“金”是指紧邻工业集中区，在住宅较密集、人口相对集中且规划允许保留的村庄为工业集中区规划建设的配套用房(简称“金边”)。“金边”的建设必须统一政策、统一规划、统一标准，一般为底层店面、上部公寓的商业用房，为村民提供经营性收入的来源，被征地农民通过享受征地拆迁政策以征地补偿款为投入，基本实现每户被征地农民拥有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一个店面(或一份股份)。“银”是指“金边”内按照城市标准进行改造建设的村庄，实现就地城市化(简称“银里”)。

“金包银”工程在具体的实施中有两个核心环节：分配方式和建设模式。分配方式有两种：一是对于容易分割的实行长期分割实物，如公寓店面等；二是对于不便或无法分割的采取分配股权，如通用厂房等。“金边”的建设包括：一是自筹自建，自我管理。由被征地拆迁的村民利用补偿款个人集资，按照统一规划和要求建设，建好后再分配到各家各户，自我管理，独立经营，直接受益。二是集资入股，股权分红。由集体和村民集资入股，统一建设，集中管理，项目收益按股权分红。三是统一代建，产权 分配。先由代建公司进行统一立项，项目建好后按成本价交由当地村民管理受益。四是集体投资，村民分红。由村集体所有的土地、资产等进行投资，集体管理，村民以15平方米的土地使用权属入股，按股权分红。对于“银里”的建设主要有两种模式：一是对房屋比较新的村按照“路通、水畅、污治、安全”的要求组织旧村改造；二是对房屋比较旧、而且拆迁量比较大的村按照城镇格局组织新村建设，因其“边”和“里”都是新的，被称为“金包银”工程。

厦门“金包银”工程安置模式是运用土地发展权制度思想，赋予农民集体和农民土地发展权，破解土地征收难题和困境的一种有益的地方土地权力体制创新。如何破解土地征收难题和困境，实践中比较多地采用以下三种方式：一是提高土地征收的补偿标准；二是规范政府的征地行为；三是土地换保障。提高土地征收的补偿标准，虽然可以使农民的安置补偿得到改善，但是该方式仍然无法突破现行的中央权力体制确定的“产值倍数法”制度约束，而且在具体执行过程中存在较大随意性。规范政府的征地行为可以在一定程度上缩小征地范围，但是由于我国中央层面现行立法没有界定公共利益的目的和范围，如何规范政府行为也缺乏法律依据。土地换保障目前尚未形成全国统一的制度安排，保障资金的筹措也缺乏制度保障。因此，上述三种方式虽然有一定价值，但不能彻底破解土地征收的难题和困境，特别是未能解决土地征收过程中由于土地用途变更而产生的土地增值收益分配问题，被现行制度压抑的土地发展权未能释放。

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就目前情况来看，我国实行的是农村集体土地所有权制度。随着社会的不断发展与进步，社会对农村土地金融发展提出了更高的要求。因此，农村集体土地所有权制度的弊端日益凸显出来，一定程度上阻碍了农村土地金融和农村经济的良好发展。具体来讲，主要体现在以下三个方面。

1.未明确确定“集体”这一概念。

一方面，在《中华人民共和国土地管理法》中，已明确规定农村的土地属于集体。另一方面，对于“集体”这个概念的界定却比较模糊。《土地管理法》、《民法通则》中虽然都有关于“农民集体”的表述，但没有良好解决“农民集体”同农民个人的利益关系。因此，我国农村土地产权主体出现模糊不清的现象，从而导致土地流转的利益主体虚化，不能良好适应现代农业的发展要求。

2.土地抵押权上的矛盾。

在农村土地产权制度下，土地抵押权是其权能内容之一。就目前我国关于土地抵押权的立法来看，存在不一致性。在《农村土地承包法》中，规定农村土地可以被转让、抵押等。但是在《担保法》中，又规定归集体所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用权不能抵押。因此，根据《担保法》中的规定，农民的宅基地、耕地等的抵押权受到法律的限制。

3.土地使用权不清晰。

承包经营权属于使用性质，农民在土地中获得的权力非常小，即耕种权、一部分的收益权以及非常狭小的处分权。在农民经济发展中，土地是重要的资产，目前土地使用权严重影响了农村土地的产权权能。假设土地可以自由抵押、流转，但如果其中出现了问题，就会产生严重的负面效应（比如农民失去赖以生存的资产——土地，农村金融发展受挫等）。我国土地产权界定模糊，从而导致农村经济发展滞后，农民一直生活在贫困的边缘。一方面，资金投入是农民生产中的必备因素，目前土地产权模糊造成产权权能不足，从而大大影响了农民的融资能力，促使农民不能开展大规模的农业生产，造成农村和城市居民的双重贫困。另一方面，随着我国城市的快速发展，吸引了大量的农村金融剩余，造成一部分农村资金和人力的外流，所以出现很多土地弃耕的情况，造成城市资源分配不均，进一步加剧了农村金融贫乏现象。

二、促进农村金融与农村经济发展的措施

针对目前农村金融与农村经济发展中存在问题，必须要采取有力的措施加以解决，促进农村金融和农村经济的良好发展，从而不断提高农民收入。具体来讲，可以从以下三个方面入手。

1.完善农村土地使用权的流转。

由于农村土地使用权的流转方面存在较大的问题，政府需站在发展农村土地金融和农村经济角度，在政策上予以倾斜，引导和支持农民发展经济。具体而言，可以采取以下三个方面的措施。

1.1不断完善相应的制度。

为了进一步发展农村土地金融和农村经济，我国必须要立足当前农村土地使用权方面的弊端，尽快出台相应的政策，进一步完善相应的制度。第一，进一步明确集体土地的产权，保障农民的农业组织规范化；第二，科学对待集体土地的产权问题，维护农民的合法权益，实现农村土地金融的良好发展。

1.2确保流转方法的合法化。

第一，建立健全相应的政策，比如土地投资政策、投资补偿政策等，并且根据社会的不断发展，及时做出相应的修改。第二，在遵循经济发展的前提下，综合考察农业发展的具体情况，制定相应的政策，引导农民正确对待土地流转，从而帮助农民提供土地的使用率，推动农村经济的健康快速发展。第三，土地流转之后，可能会产生一系列的问题，比如土地用途变化造成的问题、权属关系变化带来的纠纷等。这就要求政府相关部门制定相应的对策，避免不必要的纠纷。

2.采取集体抵押土地所有权的方法进行融资。

根据相关调查结果表明，农民贷款之所以比较难，最主要的原因就是缺乏有效的抵押资产。在农村土地使用权中，由于其存在一定的风险，所以银行不接受农民以土地使用权作为抵押。针对这种情况，考虑到我国法律明确规定农村土地贵集体所有，在融资的时候，就可以采取集体抵押土地所有权的方式，从而向金融机构获得贷款。这样一来，产权则获得明晰。在农村经济发展中，可以在农村中集体成立合作社，村民以土地入股并且享受分红。农村合作社在金融机构和种植大户（或农业企业）之间起到桥梁作用。采用农村合作社方式发展农村土地金融和农村经济，实现农村土地以集体抵押或转让，具有多种优势。一方面，它可以有效保证土地的集中化、规模化经营，从而弥补了小块土地的使用效率不高的问题，大大提升土地使用率；另一方面，它还可以有效提高土地使用权权能，从而进一步提高了土地使用权的抵押价值。

3.采用家庭农场的方式尽心运作。

就农村土地金融发展来看，经济发展不佳，最主要的问题是农村金融市场开发不够（比如没有实现产业化经营）。在传统的农业发展模式下，农民采用的是小块土地耕种，其成本高、收益小，无法达到规模化、产业化经营。在农村土地金融和农村经济发展中，走家庭农场的运作方式，由于家庭成员之间的价值取向和目标均不存在较大的分歧，且方便内部的沟通和协商。采用这种方式来经营，以家庭成员为主要劳动力，采用集约化、规模化、商品化的经营模式，大大提升农业生产效率。

三、结语