外交政策范文

导语：如何才能写好一篇外交政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-137-02

一、普京外交政策的背景

俄罗斯政权的更迭是在基本平稳的过程中完成的，虽然没有大的冲突，但是社会存在的问题和矛盾是依然存在的，普京在任期间，俄罗斯面临的首要任务就是摆脱贫困危机，整合已经濒临破裂的社会，实现经济的稳定增长。在这样的社会条件下，普京确立了外文政策的主旨，即恢复大国地位、为国内建设创造有利环境等原则。制定这样的原则，是出于以下几方面的考量：

第一，普京个人的经历影响了其思想体系。普京长期从事情报安全工作，受“民族爱国主义”思想的教育，推崇铁腕政治。同时，普京受当时改革激进派人物的思想影响，对西方社会的运行机制具有一定的了解，并表现出了认同，因此，普京在其任职期间，既保留了俄罗斯的有关政策，同时，在政治经济方面推行了一系列改革，力求尽快赶上西方社会的发展步伐。

第二，俄罗斯的经济处于贫困危机时期，普京上台后，必然将俄国的主要精力放在解决国内问题上。对于俄国所处的经济环境和社会地位，普京毫不避讳，他承认自己的地位下降，并力图在这样的社会条件下，实现自身的发展，用现实的眼光，看待国内经济的发展问题。

第三，在历史上，俄罗斯与西方的矛盾一直存在，现在依然不例外，虽然美国各界，已经不再把俄国视为头号敌人，但是，美国依然贯彻对俄罗斯的防范性政策，双方的摩擦并没有随着俄罗斯经济的衰退而有所减少，面对内忧外患的国际环境，俄罗斯保持了低调的姿态，力图缓和与西方的关系，并尽可能为了自身的发展，而在一些问题上和西方作出必要的妥协。

二、普京外交政策的内容

普京在位期间，其外交政策的成就引起国外学者的关注，普京在外交的理念、政策、风格等方面，形成了自己的特征。下面对其外交政策进行总结和概括。

（一）俄罗斯的世界大国定位

在苏联解体后的相当长的一段时间内，俄罗斯对于自己冷战后的国际身份和位置一直处于迷茫和徘徊的境地，普京这一大国角色的定位，结束了俄罗斯关于自身身份的犹豫，也成为了俄罗斯在外交政策中的灵魂所在，表明普京坚持在国际社会交往中，坚持自己的游戏规则，根据本国的利益和本国的逻辑，决定本国的事务，表明自己在国际事务的处理中，与其他大国有平等的话语权，而不需要遵循他国所提出的利益规则。

普京在执政期间的核心理念，就是坚持俄罗斯的大国定位，其他的理念，都是服从于这一外交理念。在俄罗斯的外交过程中，这一理念的核心地位，体现在其坚持走怎样的国际道路，承担怎样的国际责任，选择怎样的国际发展目标。普京在当政期间，选择这样的外交政策，意味着其不会选择在经济放缓时期，去依附于西方某些大国，其大国定位，意味着其坚持独立的国际角色，独立的处理俄罗斯在国际社会中面临的各种问题。

但是，需要注意的是，大国地位的定位，既可以指在普京当政的时代，俄罗斯的国际事务的处理，要坚持俄罗斯的大国身份来处理，也指的是俄罗斯要恢复自身以往在国际社会中所拥有的大国地位。但是，这两种理解并不是割裂开来的，而是在精神上相互统一的。

不可避免的是，大国外交实质上也就意味着，在国际社会的利益界定中，俄罗斯坚持的是战略进攻性外交，是以一种高姿态，应对来自国际社会的挑战，在当时俄罗斯国内经济亟待恢复的社会状况下，这样的高姿态必然对其经济发展产生一定的影响，可以说，积贫积弱的俄罗斯，在国际事务的处理中，更多的执行的是精神上的大国外交，而实质上却没有能力和资源支持这样的大国外交。

（二）多极化的世界结构

实际上，俄国理论界，一直反对多极化，其理论学者一直认为，中国这样的发展中国家，才会鼓吹所谓的多极化，因此，多极化理论应该是中国的声音，是中国为了对抗美国而产生的理论。俄国积贫积弱的现状，也不可能成为多极化中的有力的一极，最终受益者并不是俄罗斯，而是中国。这也就导致，虽然普京倡导多极化，但实质上，其在真正的外交过程中，一直是小心翼翼，也很少采用多极化这样的字眼，当俄国的经济条件出现一定的增长后，俄国斯才明确的表示，自己奉行多极化，并在多个公共场合，奉行多极化并积极推动多极化的发展。

2007年3月，俄罗斯正式发表了外交文献《俄罗斯外交概述》，指出“单极世界的神话已经破产，世界是多极化的世界”。

奉行世界多极化，是俄罗斯外交政策的一贯主张，这与其大国地位的降落不无关系，可以说，冷战后，两分世界的格局已经改变，与其让美国一支独大，不如坚持多极化。普京所奉行的外交政策，让俄罗斯从多极化的反对者，转变为多极化的附和者，最终成为多极化的积极倡导者和拥护者，某种意义上，甚至成为多极化的积极的开拓者和先锋者。

值得注意的是，普京外交并不是在骨子里承认多极化的，奉行多极化，也是为了自身经济的恢复，俄罗斯是有能力在短期内，迅速实现经济的发展的，单从俄罗斯能源，尤其是石油能源所带来的美元收益方面来看，俄罗斯是能够在世界经济中占有重要的一席之地的，恢复其世界大国地位也是指日可待的。但是，这样的恢复，是需要时间的。普京外交反对单极化，同样，普京也反对两极化，在其外交资料中明确指出，“在多极化正在形成的过程中，也要注意，不能滑向任何形式的两极，历史已经向我们证明，两极分化，是一定会导致冲突和摩擦的，最终必然引发战争。”当然，我们不难猜测出，俄罗斯反对两极世界，是因为，俄罗斯已经不可能成为除美国之后的另一极。

（三）依托欧亚、面向欧美的外交战略布局

普京外交被理论界成为欧亚外交，也就是说，普京外交既以欧美外交为重点，同时又兼顾亚洲。欧美国家是俄罗斯的重要战略安全利益伙伴，也是俄罗斯外交战略中的重要的挑战者和战略压力者，俄罗斯的外交也就是以欧美为参照对象的。同时，俄罗斯在外交过程中，也把欧亚力量作为其战略依托，集体安全条约组织和欧亚经济共同体可说是第一层次，中俄战略伙伴关系和上海合作组织是第二层次。

近年来，俄罗斯更加重视和亚洲地区的合作，越来越重视中俄关系和上海合作组织，其在外交报告中指出，“上海合作组织已经成为地区合作独一无二的形式，它经受住了时间的考验，证明了自己在维持大欧亚地区稳定中的作用”。

由此可见，欧亚地区，都是俄罗斯在外交过程中的具有重要战略位置的地区，但是，其对俄罗斯的作用是不同的，欧美地区给予俄罗斯的更多是战略压力，亚洲地区给予俄罗斯的，更多是战略支持。

（四）独联体一体化的长期目标

能够实现独联体一体化，是普京外交的长期目标。普京外交放弃了全面推进独联体一体化的思路，转而采取多层次的规模化推进方式。因为在当时的社会背景和历史条件下，全面一体化是不现实的。普京制定了一系列目标，如在经济上建立统一的海关联盟，在文化上开拓共同的文化空间，最终目标是形成政治经济和军事上的机制安排，恢复和重建与独联体国家的联系，并通过文化的联系，加强独联体之间的文化认同。由此可见，独联体地区一体化，是俄罗斯在特殊的历史时期的特殊安排，而不是战术上的需要，这一安排也不仅仅是服务于外交，而是对独联体整个地区的发展，具有重要作用，在外交的过程中，普京不仅仅关注经济政治的联系，开始从文化上寻求共鸣。

（五）发展能源和军事两大支柱

能源外交是普京外交时期的重要举措，普京将自身丰富的石油和天然气资源作为外交的重要战略手段，将俄罗斯从世界所承认的核武器大国变成了能源超级大国，通过能源外交，来调控和影响与独联体国家，与欧洲国家，与亚洲国家之间的关系，在这样的能源面前，其他国家只能感到无力，除了接受俄罗斯的再度崛起，别无其他方法可想。美国国务卿曾经这样形容俄国斯的能源外交政策：“俄罗斯将能源的橄榄枝伸向了几乎每个国家，成为世界上最主要的天然气供应者，他口袋里塞满了美元，正在慢慢地崛起，最终将使经济力量成为世界重要的政治力量”。不得不说，这一外交策略是成功的，能源是每个国家都需要的，它的力量远远高于拥有的却无法实用的核武器的力量，既给俄罗斯带来经济效益，又提升了其政治地位。

军事力量也是普京外交非常重视的，特别是在俄与美国和北约关系中，军事力量是俄重要的后盾，在普京执政后的短短六年里，俄罗斯的军费支出比以往增加了将近四倍，俄罗斯不断进行大规模的军事重建，举行大规模的军事演习，加紧部署新型战略导弹，新一代战略核潜艇下水，恢复航空母舰战斗执勤等，甚至明确表示，在必要时，不惜使用核武器的力量，可见，普京对军事力量是非常重视的，强大的军事力量，也是普京外交的重要支柱之一。

三、 普京外交政策的评价

西方学术界对普京外交的观点不一，比较有代表性的说法是“新帝国主义”说，认为普京的外交政策是在走帝国主义老路；另一种是“新苏联主义”说，认为普京外交正在重拾苏联外交的遗风。这些说法都反映了一个事实，即普京外交正在回到俄罗斯的外交传统。

普京大国地位的确立标明了这个帝国对其过去的存在状态的留恋，代表着其日后努力的方向。

其次，在普京执政时期，其外交也是建立在中央集权制度之下的，而以往无论是沙皇俄国还是前苏联，它的外交都建立在中央集权的政治基础上。

篇2

赵华胜

复旦大学国际问题研究院

俄罗斯和中亚研究中心主任

研究员

7月12日，俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了新的《俄罗斯联邦外交政策概念》，这不由使人想起八年前普京也在就任总统之初签署了同名文件，从而开始了俄罗斯外交的新阶段。

新“概念”出现在新总统上任之初，这显然不是巧合。不过，虽然总统更替是新“概念”出台的一个背景，但仅从这个角度去理解未免偏狭。事实上，这个文件的酝酿和准备是在普京时期，它出现的真正背景是形势的变化。新“概念”对此说得清楚，制定这份文件的原因就是国际关系的变化和俄罗斯的巩固要求它以新的眼光看待世界，俄罗斯需要根据实力的增长重新考虑外交优先目标，提高它在世界事务中的责任。

在结构框架上，梅德韦杰夫版和普京版完全一样，但在篇幅上梅版比普版增加了约60％，在具体内容上，也可以发现许多有意思的差别。

在普版中，俄罗斯的自我定位是世界大国和当代世界有影响的中心之一，但在梅版中“世界大国”不见了，这或许是因为俄罗斯感到已经不需要再强调它的大国地位，或许是俄罗斯对这一概念开始有另外的想法。

在普版中，俄罗斯把美国强化单极世界看作是对俄罗斯的威胁，并把建立多极化国际体系当作俄罗斯外交的重要目标。而在梅版中，单极化威胁已经消失，建立多极化国际体系也变为当代世界文化―文明多样性的形成。对此也可以做多种解释和理解，其中之一是俄罗斯认为单极化世界的构想已经破产，多极化结构已是现实。单极化和多极化矛盾已不是主要问题，不同文明的竞争成为更重要的竞争。

在对俄罗斯外交基本特征的描述中，普版的说法是连续性、可预测性和互惠的务实主义，并把平衡作为俄罗斯外交的突出特征。梅版换成了公开、可预测和务实，并在平衡之后增加了多方位。

在外交的地区优先次序上，梅版仍是把独联体地区放在优先的地位，其后依然是欧洲、美国、中国、印度、日本等，但不再使用“优先方向”的字眼，弱化了等次感。虽然叙述次序没有变化，但具体内容却有不同。在普版中，重点是与所有独联体国家发展友好和战略伙伴关系，推动在独联体框架内各领域合作和一体化，而在梅版中，只是把独联体作为政治对话的论坛和经济、人文、反恐合作的机制。俄罗斯还表示在市场经济的原则上与独联体国家进行经济合作。

对于俄欧关系，普版的表述是：欧洲是俄罗斯传统的优先方向，俄罗斯把欧盟看作是最重要的政治经济伙伴之一，目标是建立稳定和民主的全欧安全与合作体系。梅版已经不强调欧洲的优先地位，它的目标仍然是建立全地区的安全与合作体系，但这必须是真正的、没有分界线的一体的欧洲，欧盟、俄罗斯和美国要在其中发挥平等作用。

对于北约，普版认为与北约的建设性合作对地区安全和稳定具有重要性，同时对北约扩大持负面态度。梅版改变了对北约的态度，它表示发展与北约的关系必须考虑北约是否平等对待俄罗斯，是否遵循国际法的准则，以及是否遵守俄与北约的有关协议。同时表示对北约扩大持否定立场。

对于俄美关系，梅版似乎比普版给予了更高的重视和更大的期待。普版只是说俄美关系对全球战略稳定有重要意义，俄罗斯愿意克服俄美关系中的困难，继续发展与美国的合作。梅版则进而对两国经济技术合作的巨大潜力寄予厚望，并提出跨越过去的战略原则，建立俄美战略伙伴关系，共同应对现实威胁。

转到亚洲方向，梅版的基调比普京版有所提高。在普版中，与中国和印度发展友好关系被认为是俄罗斯亚洲政策最重要的方向之一，梅版把“之一”去掉了。关于俄中关系，普版的表述是将努力在所有方向发展与中国的互惠友好关系，其主要任务是扩大两国经济合作的规模，使之与政治关系相适应。梅版把发展互惠友好关系改成了发展在所有领域的战略关系，其双边关系的主要任务是扩大经济合作的数量和提高它的质量，这显然是指改善两国经贸关系的结构。还值得一提的是，梅版还提出继续巩固上海合作组织。对于俄印关系，梅版也将其从传统的伙伴关系提高到战略伙伴关系。俄日关系则没有明显的改变。

在俄罗斯外交政策的形成和实施部分中，梅版增加了这样一句话，就是“俄罗斯政府进行国家对外政策的实施”。这句话虽然简短，但却分量沉重，意味深长，其中的含义几乎不需要解读。

栏目主持 沈丁立

篇3

摘 要 1993年，随着《马斯特里赫特条约》的正式生效和欧盟的诞生，欧盟共同外交与安全政策也宣告诞生。该政策包括了广泛的政策目标，而要实现这些政策目标则要辅之以有效的政策工具。2009年《里斯本条约》之前，共同外交与安全政策的核心政策工具是共同立场和联合行动，2009年之后该政策的主要政策工具是决定。本文统计了2000―2009年该政策产出的共同立场、联合行动和决定的数量和地域分布，还统计了《里斯本条约》后2010―2012年新的综合性的政策工具决定的数量和地区分布。在精确的数据统计的基础上，本文对共同外交与安全政策的政策产出进行了定量和定性的分析。这一分析有助于我们细致、全面地了解共同外交与安全政策的具体实践。

关键词 欧盟共同外交与安全政策 政策工具 共同立场 联合行动

欧洲是资本主义的发源地和现代民族国家的诞生地。近几百年来，西欧大国一直是国际政治、经济和权力舞台上的核心角色。民族国家间的权力角逐也使欧洲成为人类历史上仅有的两次世界大战的发源地。第二次世界大战的结束宣告了欧洲世界中心地位的丧失。但二战对欧洲国家来说既是巨大的灾难，又是巨大的契机。二战后，欧洲国家痛定思痛，决心抛弃战争的恩怨，走共同发展的一体化之路。从1952年《欧洲煤钢共同体条约》的正式生效到现在，欧洲一体化已经走过了60多年的历程。欧洲一体化是以经济一体化开始的，但从其发端起就有明确的政治目标，欧洲走了一条“先经济、后政治”的发展道路。随着经济一体化的推进，政治一体化也提上了议事日程。二战后，欧洲曾产生过雄心勃勃的政治、外交和防务合作的计划和初步实践，但都以失败告终。但是，欧洲各国推动政治一体化的努力从来没有放弃过。1970年，欧共体6国通过了“卢森堡报告”，该报告被认为是“欧洲政治合作的创始性文件”，宣告了“欧洲政治合作”（EPC）机制的确立，这是欧共体国家在外交和安全领域的第一个合作机制。1986年通过的《单一欧洲法令》第一次对欧洲政治合作给予了法律上的支持。1993年11月，旨在建立欧洲联盟的《马斯特里赫特约》（简称《马约》）对原有的“欧洲政治合作”机制进行了扩展、强化和提升，并最终建立了“共同外交与安全政策”（Common Foreign and Security Policy，简称CFSP）。1997年10月，《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）对有关共同外交与安全政策的条款进行了修改。后来，《尼斯条约》又进行了大的机制修订。2009年，随着《里斯本条约》的生效，共同外交与安全政策迈上了新的台阶。如今，经过20年的发展，共同外交与安全政策取得了很大进展。欧盟的共同外交与安全政策的成就，有赖于该政策设定了明确的目标，并辅之以切实有效的政策工具来实现这些目标。从1994年到2009年，共同外交与安全政策的政策工具主要包括五种，其中比较核心的是共同立场（common position）和联合行动（joint action）。2009年《里斯本条约》之后，共同外交与安全政策将几种政策工具合并并简化为一般指导原则（general guidelines）和决定（decision）。本文的主要内容旨在对欧盟共同外交与安全政策的政策工具和政策产出（政策工具的应用）进行定量和定性的分析，从而丰富对欧盟共同外交与安全政策的实践的认识。

一、 欧盟共同外交与安全政策的政策目标

欧盟共同外交与安全政策的政策工具是实现其政策目标的重要手段。1993年生效的《马约》的前言宣布，成员国“决心实施一项共同的外交与安全政策”，《马约》还在第J.1条中进一步列举了共同外交与安全政策的五项具体目标，之后的《阿约》又做了适当补充。概括起来，这些目标包括：第一，捍卫联盟的共同价值、根本利益、独立和完整。第二，通过各种方式加强联盟的安全。第三，按照《联合国》和《赫尔辛基最后文件》的原则和《巴黎》的目标保卫和平，加强国际安全。第四，促进国际合作。这主要包含两方面具体的内容。一是发展合作，即欧盟对发展中国家的发展提供协助；第二个方面则是指“与所有国家发展友好关系”。第五，发展和巩固民主、法制、尊重人权和基本自由。

可以看出来，《马约》对欧盟共同外交与安全政策范围的界定有以下几个特点：其一是非常全面和宽泛，目标一和目标二主要是欧盟在国际上所要维护的自身利益，目标三、目标四和目标五是欧盟共同外交与安全政策要促进的国际利益。具体而言，这些目标不仅涉及外交、安全与防务领域，还囊括了保障人权、基本自由和巩固民主等。“也就是说，《马约》的条款事实上将欧盟外交、安全与防务政策几乎所有的领域都无所不包地纳入了共同外交与安全政策的范围。”陈志敏、古斯塔夫・盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化――不可能的使命？》，时事出版社2003年版，第189页。通过目标四可以看出，共同外交与安全政策的范围甚至还不排斥对外经济政策，《欧洲联盟条约》也允许在共同外交与安全政策的框架下实施某些对外经济政策。第二是模糊性和不易操作性。比如对目标四的“促进国际合作”并没有详细的界定，只能通过欧盟条约的有关规定和欧盟理事会的有关决定来推理和分析。而促进人权、民主、法治等目标绝对不是仅仅靠共同外交与安全政策就可以实现的，这些模糊和宽泛的目标的实现必须要调动更为广泛的资源和手段。第三是超前性。《马约》囊括了“涉及外交与安全政策的所有方面”（第J.1条）和所有“可能的范围”，这使得它天然地具有超前性，“其确切范围和内容是不断变化的，总体而言，将随着成员国能够达成一致的对外政策领域的增加而可能不断扩展”。房乐宪：《欧盟共同外交与安全政策及其运作》，载林张茂明、罗天虹主编《欧盟共同外交与安全政策与中国-欧盟关系》，法律出版社2002年版，第49页。后来的《阿约》、《尼斯条约》对这些领域的规定修改不大。

二、 欧盟共同外交与安全政策的主要政策工具

欧盟共同外交与安全政策具有宽泛的政策目标，而要实现这些目标则需要辅之以切实有效的政策工具。根据《阿约》的规定，欧盟共同外交与安全政策主要有五种基本的政策工具：共同立场、联合行动、决定、声明和共同战略。

（1） 共同立场（Common Position）。共同立场是欧盟构筑共同外交与安全政策的基础，没有共同的立场，就谈不上外交合作和军事合作。《马约》第J.2条规定：“凡理事会认为必要之时，它应确定一共同立场。成员国应保证本国的政策与共同立场相一致。”“在国际组织中和在国际会议上，成员国应协调它们的行动。它们应在此论坛上维护共同立场。”《阿约》规定：“理事会应采取共同立场。共同立场应确定联盟对某一特定的地区性事项的解决办法。各成员国应保证本国的政策与共同立场相一致。”这项规定界定了共同立场的使用范围。同时《马约》和《阿约》对成员国与共同立场的关系的界定也意味着一旦确定共同立场，则该共同立场对成员国具有国际法的约束力。笔者的统计显示，在2000―2009年间欧盟平均每年要通过29项共同立场，这些共同立场主要涉及四大类：对第三国有关政策的决定；对特定国际问题政策的决定；对第三国实施制裁的有关决定；对已有的共同立场的扩展或者修正。

（2） 联合行动（Joint Action）。共同外交与安全政策中的联合行动则是将共同立场付诸实施的具体表现。《马约》当中第五编第J.3条总共7款，全部是对“联合行动”的相关规定。这其中包括：第一，依据欧洲理事会的总方针，理事会决定某事务应纳合行动。理事会确定联合行动的特定范围、特定目标、行动期限、联合行动的手段、程序和条件等。如有必要，理事会还应规定此项行动的期限。第二，联合行动将规约各成员国所采取的立场和所进行的活动。第三，当成员国拟议按照联合行动确定本国立场或者采取本国行动时，该成员国应当及时通报情况。第四，在形势变化急需采取措施而理事会未能作出决定的情况下，经考虑联合行动的总目标，成员国可紧急采取必要的措施。联合行动和共同立场的主要区别在于，共同立场更多地涉及欧盟对某一问题或者某一国家的立场和政策目标，以及为实现这一政策目标各成员国需要在国内采取的行动，如对相关法律的调整、改变与第三国的经济和财政关系、实行武器禁运等。而联合行动更多涉及必须动用欧盟资源在国外开展的操作性行动。笔者的统计显示，欧盟平均每年采纳33项联合行动。尤其是2005年以后，随着欧盟更多地参与冲突预防和危机管理行动，与此种事务相关的联合行动呈现出大幅度的增长。

（3） 决定（Decision）。一般而言，共同外交与安全政策中的“决定”是部长理事会就该政策的机构方面的事务所做的规定。部长理事会可以通过对成员国有约束力的有关共同外交与安全政策的决定（见《欧盟条约合订版》第23条）。2004年后，除了有关机构方面的事务外，欧盟更经常用“决定”这一政策工具处理共同外交与安全领域的问题。从2000年到2009年，欧盟共同外交与安全政策通过了403个决定（年均40个）。2010年后，决定取代共同立场和联合行动，成为主要的政策工具类型。关于决定的具体情况和量化的分析，笔者将以2009年为分界，在后面进行详细分析。

（4） 声明（Declaration）。声明是欧洲政治合作机制最频繁使用的政策工具，用来表达欧盟对欧盟外国家和国际问题的立场、要求和期待。声明的表达措辞一般是方向性的、宽泛的，它只代表一种政策方向而不包含具体的行动。声明的目的也仅仅是对国际问题表达欧盟的看法，一旦声明发表，这一目标就得到实现。1972年，欧洲政治合作机制仅仅发表了两项声明，这也说明在20世纪70年代欧共体“用同一个声音说话”是多么困难。欧共体发展成欧盟之后，声明并不是欧盟几个主要条约中明确规定的共同外交与安全政策的政策手段，但这并不妨碍欧盟频繁地使用声明。《马约》签署后的1994年，欧盟使用了110项“声明”，后来，欧盟对声明的使用达到了平均2―3天一项的频率。近些年，由于声明的使用太过频繁和缺少实质性内容，欧盟对这一政策工具的实质性关注并不太多。欧盟的官方文献显示，2004年后，《欧盟活动年度总报告》不再详细罗列出年度所有声明的内容，而用共同外交与安全政策也发表了“为数众多（numerous） 的声明”一语带过。当然，这并不意味着声明在共同外交与安全政策中是可有可无的。这其实从另外一个方面说明了，欧盟共同外交与安全政策合作的制度化已经达到很高的水平，它更多地关注操作性比较强的共同立场和联合行动。所以，声明相对而言就没那么重要了。

（5） 共同战略（Common Strategy）。共同战略是 《阿约》新增加的共同外交与安全政策的政策工具。《阿约》规定：“在成员国有重大利益的领域，欧洲理事会应决定共同战略，由联盟负责实施。共同战略应规定其目标、期限以及联盟成员国可资使用的手段”。“理事会应向欧洲理事会推荐共同战略，并将之付诸实践，特别是通过采取联合行动和共同立场来实施。”（《阿约》第13条）。共同战略由理事会向欧洲理事会推荐，由欧洲理事会以全体一致方式议决。欧洲理事会制定共同战略之后，将由欧盟理事会根据特定多数表决程序制定共同立场和联合行动来加以实施。

在以上五种政策工具中，声明是欧盟共同外交与安全政策最经常用的政策工具；共同立场和联合行动是最具有实质意义和最具操作性的政策工具；决定的使用虽然范围扩大了、频率提高了，但或许是由于习惯的原因，它在共同外交与安全政策中的重要意义始终不如共同立场和联合行动。共同战略的使用则更少。

三、 对共同外交与安全政策的政策产出的定量分析

欧盟共同外交与安全政策的政策工具主要有共同声明、共同战略、共同立场、联合行动和决定等。共同声明是欧盟共同外交与安全政策最常用的政策工具，但由于其太过宽泛和缺少实质性内容，在近些年，它并没有受到太多关注。由于数目太少，对共同战略的分析也意义不大。所以，笔者不打算对声明和共同战略单独作分析，只是在必要时涉及它们。本部分笔者分析的主要是共同外交与安全政策最核心的两种政策工具，即共同立场和联合行动。同时，作者还将分析产出数目众多，但在2009年《里斯本条约》前并未被共同外交与安全政策充分重视的另一政策工具，即决定。作者将根据欧盟官方网站的一手资料，详尽地统计2000年到2009年欧盟共同外交与安全政策产出的共同立场、联合行动和决定，并根据统计数据做出相关分析。为了分析问题方便，作者把以上每个政策工具运用的成果称作“政策产出”。比如2008年欧盟运用了48次联合行动这一政策工具，作者就称为48项联合行动政策产出。

1. 对共同立场和联合行动的定量分析

作者首先统计了2000年到2009年欧盟共同外交与安全政策采纳的所有的共同立场和联合行动的数量（见表1）；然后，根据这两种政策工具针对的地区，又进一步做了分类（见表2）。

根据对表格的分析，可以看出：

（1） 从数量上看，共同立场和联合行动的数量总体呈现上升趋势。从2000年到2009年，共同外交与安全政策年均确定共同立场和联合行动的总数大约是62个，其中31项共同立场、31个联合行动。每年的共同立场和联合行动的数量总体呈上升趋势，数量上升的速度在2005年后明显加快。

（2） 从共同立场和联合行动的数量对比来看，2003年之前，共同立场的数量一直多于联合行动的数量；2003年之后，联合行动的数量则明显多于共同立场的数量，差距较大的2007年欧盟确定29个共同立场，而采纳了48个联合行动。这其中最有可能的解释是，2003年欧盟通过了《欧洲安全战略报告》，该报告之后共同外交与安全政策（CFSP）框架下的共同安全与防务政策（ESDP）得到了突飞猛进的发展，这使得更具有实质意义和实践性的联合行动的数量大幅度增长。

（3） 从共同立场和联合行动数量的地域分布上看，数据的统计表明：

首先，欧盟共同外交与安全政策最关注的地区是非洲地区。从2000年到2009年，欧盟在巴尔干地区的共同立场和联合行动的总数量是145个，年均145个，占年均共同立场和联合行动总数的近25%。

其次，共同外交与安全政策第二关注的地区是巴尔干地区。从2000年到2009年，欧盟在非洲地区的共同立场和联合行动的总数量是119个，年均10个，占年均共同立场和联合行动总数的20%。

第三，数据显示，共同外交与安全政策关注的其他地区依次是：亚洲地区、中东地区和东欧地区。

第四，值得注意的是，数据还显示，2006―2008年间，欧盟的共同外交与安全政策扩展到了拉美地区和印度洋地区。在其他问题上，共同立场和联合行动的数量也在2006年后突然增长。

上面的数据和分析说明，欧盟共同外交与安全政策关注的地域选择性非常强，地域分布差距很大、很不平衡。它最关注的是与其安全利益关系最密切的近邻巴尔干地区和其原属于欧盟国家殖民地的非洲地区。针对这两个地区的共同立场和联合行动占了总数的45%。显然，欧盟的共同外交和安全政策在实质上还缺少全球性的抱负和能力。但2006年之后在拉美地区、印度洋地区和其他问题上的新发展说明，欧盟正在朝这一方向发展。

2. 对决定的分析

对于“决定”是否是欧盟共同外交与安全政策的政策工具这一问题，学术界一直有争论。有学者认为，“决定”不是共同外交与安全政策的政策工具。因为，首先“决定”是部长理事会就该政策的机构方面的事务所做的规定，原则上不涉及具体事务；其次，决定这一政策工具也一直没有得到充分的重视，2004年之前，委员会的《欧盟活动年度总报告》中的共同外交与安全政策部分总是列出一年中所有共同立场和联合行动的详细情况，而在最后仅仅提到，欧盟“也采取了几个（several）决定”，而几乎不列出这些决定的名称和数目。这说明，欧盟官方层面没有充分重视决定。

而作者的统计（见表1）发现，2003年之后，决定这一政策工具开始被大量使用。从2000年到2009年共同外交与安全政策采纳决定这一政策工具的数量总体上要多于共同立场和联合行动。另外，决定的具体内容也不仅仅是共同外交与安全政策的机构事务。实际考察后发现，在具体使用上，决定的使用往往比较灵活。这种灵活性表现在：

（1） 有时决定的形式和功能类似或者等同于共同立场。2007年3月23日，欧盟确定了一个关于对伊朗的限制性措施的共同立场（2007/140/CFSP）。之后，2008年6月和8月，欧盟相继通过两个共同立场来对它进行补充和修改；2008年12月，欧盟通过了一个“决定”，对其进行第三次补充。Council Common Position 2008/479/CFSP of 23 June 2008，amending Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran， Official Journal of the European Union，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：163：0043：0049：EN：PDF.

Council Common Position 2008/652/CFSP of 7 August 2008，amending Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran，Official Journal of the European Union， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：213：0058：0070：EN：PDF.

Council Decision 2008/842/CFSP of 10 November 2008，amending Annexes Ⅲ and Ⅳof Common Position 2007/140/CFSP concering restrictive measures against Iran，Official Journal of the European Union， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：300：0046：0054：EN：PDF.

这说明，在具体使用上，决定和共同立场往往难以区分到可以通用。

（2） 有时决定的形式和功能类似或者等同于联合行动。比如，2008年“有关任命欧盟对刚果安全部门改革咨询与援助行动（EUSEC RD Congo）长官的决定”是以决定的形式出现的。但对欧盟共同外交与安全政策的各种联合行动分析后，笔者发现，欧盟的惯例是，类似这种“任命”都是以联合行动的方式作出的。如果按照惯例，2008年“关于在乍得和中非共和国开始军事行动的决定”一般应该是以联合行动的形式出现的，但同样也是以决定形式决策的。

（3） 对2006年、2007年和2008年的决定的考察。考虑到决定有时类似于共同立场，有时类似于联合行动的。笔者对2006年的45个决定分析后发现，其中14个类似于共同立场，31个类似于联合行动；2007年的42个决定中， 有14个类似于共同立场，有28个类似于联合行动；2008年的60个决定中，20个类似于共同立场，40个类似于联合行动。对这三年中的决定的内容和功能的分析可以得出结论：本质上来说，决定不是一种完全独立的政策工具，因为它没有非常清晰的使用范围，它有时类似于共同立场，但大多时候，它类似于联合行动。或许正是因为它的灵活性，导致在实际上频繁使用的政策工具却没有得到足够的重视。

四、 对共同外交与安全政策的政策产出的定性分析

（一） 反应型（Reactive）、积极型（Active）和行动型（Operative）政策工具

1985年，维勒在一个题为《欧洲外交政策的机构和机制的演进》Weiler， Joseph H.H， “the Evolution of the Mechanisms and Institutions for a European Foreign Policy”， Florence： European University Institute Working Paper ，No.202，1985.

的工作报告中将欧洲政治合作机制（EPC）政策产出分三种类型：反射型（reflexive）、反应型（Reactive）和积极型（Active）。反射型政策产出只是为了宣示某些共同立场。反应型政策对特定事件作出反应并期待能够影响这些事件。积极型政策产出往往设定政策目标、辅之以实现这些目标的手段并期待能够达到特定目的。

维勒的分类方法对我们的研究有一定借鉴意义。但是，如果完全沿用20世纪80年代维勒分析欧洲政治合作的方法来分析共同外交与安全政策，则显然是行不通的。作者认为，欧盟共同外交与安全政策已经超越了反射型政策产出的阶段，也即是说，基本没有非常被动的反射型政策产出了。作者将共同外交与安全政策的政策产出大致分为反应型（Reactive）、积极型（Active）和行动型（Operative）。从反应型（Reactive）到积极型（Active），再到行动型（Operative），共同外交与安全政策政策产出中成员国合作的程度和制度化的程度依次提高。

如果要把常用的共同外交与安全政策的政策工具分类的话。作者认为，大致来说，声明是反应型的政策工具，它的主要内容是对某一国际问题表达欧盟的立场并且提出要求和期待。共同立场是积极型政策工具，它重在“确定对某一特定地区性或主题性事件的解决办法”。联合行动是行动型政策工具，它重在“处理联盟的军事行动据信为必要的特定情势。联合行动应规定其目标、范围、联盟可资使用的手段和实施条件。如有必要，还应当规定行动的期限”。从目前来看，作为反应型政策工具的声明虽然每年使用的次数非常之多，已经接近或者超过200次。但《欧盟年度活动总报告》中近几年声明详细资料的空缺其实也反应出它的作用及其欧盟对它的重视程度都在下降。从共同外交与安全政策创立以来，共同立场和联合行动的数量一直在持续增长，并且在大多年份，欧盟的共同立场要多于联合行动。但2005年后，联合行动的绝对数量和增长速度开始大大超过共同立场的数量和增长速度。也即是说，欧盟的行动型政策产出的绝对数量和增长速度开始大大超过积极型政策。总之，在共同外交与安全政策中，反应型政策工具（声明）、积极型政策工具（共同立场）和行动型政策工具（联合行动）同时存在。但显然，欧盟共同外交与安全政策的合作重心正在逐渐地向行动型倾斜，这也说明了欧盟共同外交与安全政策的合作在深化，合作的质量在提高，制度化的程度也在逐渐提高。

（二） “低成本”（lowcost）、“中等成本”（mediumcost）和“高成本”（highcost）的政策工具

作者认为，还可以把欧盟对外政策产出分为“低成本”（lowcost）、“中等成本”（mediumcost）和“高成本”（highcost）的政策产出三类。声明是“低成本”的政策工具，因为不需要动用欧盟过多的资源；共同立场是“中等成本”的政策工具，它需要在欧盟层面提出解决办法，并要求成员国国内采取与之相符合的政策；而联合行动则是“高成本”的或者说高成本的政策产出，它规定行动的目标、范围、手段、资源等等。声明只是用来表达立场、提出要求和期待，是典型的“低成本”政策。

共同立场是中等成本的政策产出，以2008年2月欧盟有关对利比亚采取限制性措施的共同立场（2008/109/CFSP）为例Council Common Position 2008/109/CFSP of 12 February， concering restrictive measures imposed against Liberia， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：038：0026：0027：EN：PDF.

，该共同立场主要包括两部分：第一，确定共同立场的法理来源。第二，共同立场的主要内容。这部分内容包括五条条款：条款一，禁止成员国向利比亚销售、提供、运输或者出口武器、弹药、军事设备和备件等，也禁止对利比亚相关的财政支持；条款二，条款一的例外情况；条款三，成员国需要采取的具体措施；条款四，共同立场的生效日期；条款五，该共同立场将在欧盟官方文件中出版和。

联合行动是高成本的政策产出。以2008年9月15日欧盟“关于对格鲁吉亚监督任务（EUMM Georgia）”的联合行动为例。Council Joint Action（2008/736/CFSP） of 15 September ，on the European Union Monitering Missions in Georgia，EUMM Georgia， http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：L：2008：248：0026：0031：EN：PDF该联合行动也包括两部分：第一部分，采取该联合行动的欧盟条约依据和法理来源；第二部分，联合行动的具体内容说明。这部分包括非常详尽的19条条款：条款一，联合行动的名称（EUMM Georgia）和开始时间；条款二，对该联合行动的基本说明；条款三，联合行动的任务，包括稳定、正常化和信心重建等；条款四，有关该任务的机构安排；条款五，任务的民事行动指挥官及其职责；条款六，任务的首席长官及其职责；条款七，任务的人员组成；条款八，任务和工作人员的地位；条款九，任务的指挥系统；条款十，任务的政治控制和战略指导系统；条款十一，欧盟外其他国家对该任务的参与；条款十二，任务的安全保障；条款十三，对该任务监督功能的启动；条款十四，对该任务的财政安排；条款十五，合作；条款十六，任务中秘密情报的；条款十七，对任务的简单回顾；条款十八，任务的起止日期；条款十九，该联合行动在欧盟官方文件中的出版和。通过对这个比较全面和典型的欧盟联合行动的考察可以看出，联合行动涉及对任务的目标、范围、组织系统、领导机构、财政安排等全方面的安排，它需要动用欧盟更多的人力、物力、财力和资源，比起声明和共同立场，它是名副其实的高成本政策产出。

综合以上分析，可以得出结论：声明是低成本的反应型政策工具，共同立场是中等成本的积极型政策工具，而联合行动是高成本的行动型政策工具。在不同的问题上，或者一个问题的不同阶段，欧盟用声明、共同立场或者联合行动等不同的政策手段。最近几年的例子和数据表明，欧盟共同外交与安全政策中联合行动的产出出现了大幅度的增长，这是共同外交与安全政策合作质量大大提升和制度化程度提升的重要表现。

五、 《里斯本条约》后共同外交与安全政策的政策工具变化

2007年12月13日，欧盟成员国首脑在葡萄牙首都里斯本签署了欧盟新条约《里斯本条约》，以取代《欧盟宪法条约》。2009年12月，《里斯本条约》正式生效。在政策目标上，该条约在原来的目标上新增了一些目标，如促进发展中国家经济、社会的可持续发展；消除贫困，鼓励所有国家融入世界经济；向受自然或人为灾害的人民、国家及地区提供援助；推动基于多边合作及全球良治的国际体系。另外，该条约对欧盟共同外交与安全政策进行了制度性的变革，主要如：再一次明确了共同安全与防务政策与共同外交与安全政策的关系，并大大强化了共同安全与防务政策；调整欧洲理事会，设立欧洲理事会常任主席，任期两年半，可连任一届；设立了欧盟外交与安全政策高级代表等；设置了专门的“对外行动署”（European External Action Service，EEAS）。

《里斯本条约》对欧盟共同外交与安全政策的政策工具也做了重大的改革。该条约规定共同外交与安全政策的政策工具主要有两种类型：其一是一般指导原则，其二是决定。决定“用于确定联盟的行动、立场、上述决定实施的安排以及加强成员国在政策行为（conduct of policy）方面的系统合作”程卫东、里靖超译：《欧洲联盟基础条约――经里斯本条约修订》，社会科学文献出版社2010年版，第24页。。可见，决定取代原来的共同立场和联合行动而成为欧盟共同外交与安全政策的主要政策工具。这其中的原因主要有两个：其一，在2009年前的两种核心政策工具中，共同立场重在表达立场，联合行动重在将共同立场的内容付诸实施，这使得共同外交与安全政策在实践中有某种程度的“分裂”。而如上文分析，决定则兼具共同立场和联合行动的共同特点，它可以将二者统一起来，加强成员国的“系统合作”。其二，通过对2000―2009年的决定的分析，作者发现，虽然在2009年之前的政策工具体系中，决定没有受到足够的重视，但它具有巨大的灵活性，有时类似于共同立场，有时类似于联合行动。也就是说，其实在2009年《里斯本条约》之前，决定已经具备了取代共同立场和联合行动的“潜力”，或者说它实际上已经在慢慢取代了共同立场和联合行动而成为一种更具综合性的政策工具。

作者还统计了2010年以来决定的情况。2010年，欧盟共同外交与安全政策采纳的决定有124个，2011年是197个，2012年是159个。这些决定的地区分布如下（见表4）：

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关键词:外汇管理;对外贸易

中图分类号:F830文献标识码:B文章编号:1007-4392(2009)增-0158-02

所谓“境内付汇、境外交货”形式指:境内采购商从境外供货商采购商品,该商品在境外交货使用,境内采购商将外汇资金付给境外供货商进行贸易交易。该方式属于货物流和资金流分离的境内外公司之间的贸易方式,最典型的就是转口贸易和境外承包工程项下的进口付汇,外汇总局已明确这两种贸易方式的外汇监管政策;但是日前石家庄分局发现辖内某公司采取“境内付汇、境外交货”方式开展部分货物的进口贸易,且不属于上述两种贸易方式下的进口付汇。鉴于这一新的跨境外汇流出形式具有一定的合理性且具有真实的贸易背景,现行外汇管理政策有必要完善这一方面的规定。

一、案例情况

河北省某公司(简称A公司)是一家以生产和销售铝合金轮毂为主的企业,客户主要为世界各大汽车生产厂商。该公司与美国某汽车生产厂商(简称B公司)签订出口铝合金轮毂合同,其中厂商要求部分型号的轮毂须加装汽车公司指定厂家的电镀罩和气压传感器,电镀罩的生产厂家为美国C公司,气压传感器的生产厂家为美国D公司。由于电镀罩和气压传感器不需要进行再加工,可直接安装在轮毂上,因此A公司为节约生产成本,不再将这两种配件运到国内组装,而由C公司和D公司直接运到B公司进行安装,由B公司将轮毂+电镀罩+气压传感器的货款一起支付给A公司,A公司收到货款后再分别将电镀罩和气压传感器货款支付给C公司和D公司。

具体业务流程分以下6步骤:

1、 A公司与美国B公司签订轮毂出口合同;

2、 A公司分别与美国C公司和D公司签订进口电镀罩和气压传感器的合同;

3、 A公司将轮毂出口到美国B公司;

4、 美国B公司将出口货款(轮毂+电镀罩+气压传感器)付给A公司;

5、 A公司分别向美国C公司和D公司支付进口货款;

6、 美国C公司和D公司将电镀罩和气压传感器运到美国B公司进行组装。

通过对A公司提供的出口合同、个别商品采购多方协议、进口合同以及进出口发票等相关单据的审核,可判断该贸易方式具有真实的贸易背景,且理由合理并对贸易双方有利。但其存在的监管难点和政策空白不容忽视。

二、监管难点和政策空白

(一)相关政策存在空白点,确定贸易方式难度大

贸易双方签定进口合同后,货物“境内付汇、境外交货”,货物流动发生在境外,不需报关进口,客观上造成了资金的跨境流动与货物流动的脱节,因此该贸易模式不属于一般贸易;同时根据相关规定该贸易模式又不属于转口贸易和境外承包工程。由于现行外汇政策对该贸易模式未做明确规定,导致银行在办理该贸易模式项下贸易收付汇和国际收支申报时难以明确贸易方式,缺少真实性审核的依据。

(二)货物流和资金流分离,进口核销难度大

按照现行进口付汇核销管理方面的相关规定,企业在办理进口付汇核销时需提供进口货物报关单或收汇凭证等相关单据。但A公司签订进口合同后,货物“境内付汇、境外交货”,不进入中国境内而没有进口报关单,无法凭报关单办理进口核销;同时该贸易模式又不属于转口贸易和境外承包工程等,凭银行出具的收汇凭证办理核销亦无据可依。

(三)收汇凭证难以区分出口货款和进口货款,外汇局核准结汇难度大

出口收结汇联网核查政策执行以后,所有贸易项下的收汇均将进入待核查帐户,企业根据对应的出口报关单办理收结汇手续。由于A公司的收汇包括轮毂出口货款和进口电镀罩、气压传感器的货款,而电镀罩和气压传感器的进口属于“境内付汇、境外交货”,其收汇数据无对应的出口报关单;同时现行政策对于滞留在待核查帐户中该贸易模式下的收汇数据如何处理没有明确规定,导致外汇局难以对这部分外汇办理核准收结汇手续,既无法真实反

映企业的多收汇情况,又影响企业的收结汇。

三、相关建议

随着我国对外贸易的不断发展,“境内付汇、境外交货”等贸易模式下货物流与资金流分离的现象将日益普遍,因此外汇管理部门面对不断出现的新情况、新问题,要逐步完善相关政策法规,在促进企业贸易便利的同时,进一步加强对跨境外汇资金流动的监管。

(一)加强“境内付汇、境外交货”贸易模式的贸易付汇和国际收支申报管理

银行在企业办理该贸易模式项下的付汇时,应要求企业提供进口合同、出口合同、形式发票和其他相关单证,将付汇性质明确为贸易项下其他支出,并做相应类别的国际收支申报。

(二)酌情处理“境内付汇、境外交货”模式的贸易收汇,解决核准结汇难问题

由于该贸易模式下的出口货款和进口货款是混在一起收汇的,凭出口报关单只能办理出口项下的收结汇,多余的进口货款收汇只能凭外汇局核准办理入帐或结汇手续。因此建议外汇局应根据企业提供的付汇凭证、进口合同、出口合同和出口报关单等相关单证,为企业办理该模式项下收汇的核准手续。

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关键词：虚假广告 监管政策 中外比较

经济全球化下广告的基本状况

随着科学技术的日益发展，广告的运用已经遍布人们生活的各个方面。不管是诙谐幽默的美国广告、精益求精的日本广告，还是激情浪漫的法国广告，几乎没有一个地方没有广告的影子，它以独特的表现形式和存在方式深刻地影响着人们的生活。无论是电视广告强大的视觉冲击力，还是广告商对广告的崇拜和推广，都使得广告成为各大媒体的核心部分。“广告全力塑造了当代社会中理想的生活方式，并把这种生活方式和态度不遗余力地向社会上的每个人推广，使之成为全社会的一种共识和理想。”①但是，在广告蓬勃发展的同时也出现了很多需要规范的问题，尤其突出的是虚假广告问题。很多广告商为了吸引受众，往往会夸大或扭曲广告的信息含量，甚至以虚假信息混淆、干扰受众对社会价值的接受和判断。这些信息给人们的日常生活带来困扰，对社会的危害不容小视，针对这一现象我们急需找出相应的监管政策。

国外虚假广告监管政策分析

虚假广告不仅是困扰中国广告界的问题，更是国外广告管理中的首要问题。各国对虚假广告的定义和相关的监管政策各有不同，以下对四个国家关于管理虚假广告的政策进行分析：

美国。在美国，虚假广告被界定为，“只要广告的表述由于未能透露有关信息而给理智的消费者造成错误印象的，这种错误印象关系到所宣传的产品、服务的实质性特点即虚假广告”②。一般将具备下面条件的广告视为虚假广告：“1.虚假广告的内容必须产生误导消费者认知错误的结果，而不管广告是否真正虚假；2.一般合理的消费大众会相信广告内容为真，在判断一般合理的消费大众时，应考虑该广告是否针对老人、儿童等特定对象，不同的对象在合理的判断标准上会有所不同；3.广告中虚伪的部分应属于广告向消费者表述的重点。这些重点包括涉及产品质量、效果、耐用度、保证以及有关健康、安全等方面的表述。还包括经营商品明示或有意暗示的表述。”③

美国的虚假广告监管政策对于虚假广告的定义较为详细，非常注重对消费者的影响。只要消费者对于广告产生错误印象，导致这种印象和产品联系在一起，则视为虚假广告。如果一则广告内容存在虚假或夸张成分，消费者观看后没有产生误解，则不属于虚假广告。

日本。日本是个广告大国，政府主要是通过制定相关法律法规来规范广告行为，杜绝虚假广告，如在1908年颁布了《治安处罚条例》，紧接着在1922年又出台了《广告物品管理法》，该法规明确规定了要废除夸大事实广告和虚假广告。经过长期的演变和发展，日本的广告监管政策随着客观情况适时改善，目前日本在广告监管方面主要的法律法规有《不正当竞争防治法》、《民法》、《户外广告物法》、《药品法》、《食品法》、《不当赠品及不当表示防止法》、《消费者保护基本法》。日本关于虚假广告的监管政策和相关法规细化程度非常高，处罚的细节也精确地量化。如《药品法》规定：“食品或药品在推销过程中作了言过其实的夸大广告或虚假表示，分别处以三年以下的劳役或五十万日元的罚款。”④

法国。根据法国《消费法》的规定：“禁止含有错误断言、介绍、标注或者会误导消费者的广告，不管其形式怎样。这些错误断言、介绍和标注含有以下一方面或多方面内容：成分、性能、质量，主要成分的类别、含量、产地，销售产品的出产日期、广告提到的服务、使用效果、使用条件、广告客户作用的范围、销售或服务的目标或方法，生产者、销售者、经营者、者的认定、品德或资质。”⑤法国对于虚假广告的定义最为详细，不仅规范了广告商，也规范了广告客户，从源头上遏制了虚假广告的产生。

英国。英国是资本主义发展最悠久的国家，虚假广告监管政策也比较成熟。为了杜绝虚假广告的出现，英国形成了一整套严密的监管制度和监督机构，从药品虚假广告到商业推销，使得每一个环节都有法可依。另外，还要求广告制作必须对消费者和社会负责，例如有关美容健康等关系到人们身体健康的广告产品，必须要有科学实验结果的支持。

英国相对于其他国家关于虚假广告的法规更为严格。如在国内热播的洗发水广告潘婷，广告词中说道“含有十几种氨基酸成分，双倍滋养头发”，在英国却被点名批评，因为广告中的氨基酸成分专家研究没办法得出这个结论，可见英国的广告监管制度之严。

中外虚假广告监管政策的对比

时间方面。随着经济多元化快速发展，我国广告业的地位越来越明显，渐渐成为经济发展的新支柱。在广告业蓬勃发展的同时，相应的广告监管政策也在逐渐出台和完善。最早的广告相关条例是1982年国务院的《广告管理暂行条例》。但相对于英国来说，我国的广告政策起步较晚。英国从18世纪初一直延续到20世纪，广告业和相应的广告管理都是值得我们借鉴的。如1712年英国出台了报纸和杂志广告的纳税法案，即《印花税法》，政府由此开始向广告部门征收广告特税。英国于1907年颁布了《广告法典》，也是世界上最早的一部规定广告播放地点、内容等的法规。该法规明确规定：“禁止广告妨碍娱乐场所、风景地带的自然美，禁止广告妨碍公路、铁路、闹市等公共设施。”⑥

法规方面。广告的监管政策和法规是进入广告市场的人必须遵守的。所以，在定制相关的法规政策时应该定义明确，不能让人产生歧义。如果在法律的执行过程中出现不同的理解和执行方式，这将会使广告法规形如虚设，没有其应有的公信力。

我国的《广告法》制定于1994年10月27日，1995年2月1日正式生效执行。该法实施之后引起广大相关专业人员的争议，最大的争议点在于法律条款内容定义的模糊性。“原来的广告法原则性多，操作性少，有很大的弹性与模糊地带。很多语言也不是法律语言，规范也很不明晰。”⑦如《广告法》总则第一章第三条规定：广告应当真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求。但是却没有对“真实”进行具体的定义和解释，这使得广告从业人员在具体操作广告的时候真实性大打折扣。还有一些不法分子利用法律法规的漏洞打球，目前我国对于药品虚假广告的监管还不够强硬，许多地方台都出现了虚假药品广告，他们通常的广告运作形式为：一、假的权威机构。广告内容涉及一个并不存在的科研机构，声称该机构发明的新药可以治愈世界医疗难题。二、采访各种“托”服药后的感想。这样的广告经常是“走一地，放一枪”，在一个地方赚到钱了会马上转移阵地，瞄准下一个受害者。

相比之下美国有关广告的法律法规对具体的信息表述就比较严谨，联邦贸易委员会对各种虚假广告做了明确的、清晰的描述和介绍，包括外在的表现形式和广告主的主观意图，甚至还有评判标准。这样具体的广告监管政策便于统一操作，实施性强。美国广告法明确规定：虚假广告是指“任何具有误解、省略，或其他可能误导大批理性消费者使其受到伤害的广告。无须任何证据证明消费者受到欺骗，广告表现也可以是明确的或暗含的，关键在于广告是否传达了虚假印象――即使文字上无可挑剔”⑧。与中国的法律不同的是，美国非常重视消费者的反映，这是直接判断是否为虚假广告的主要标准。

管理方面。我国的广告监管政策近些年来得到了不断的完善和充实，《广告法》的颁布对规范广告市场有着功不可没的作用。但是随着市场经济的飞速发展，新技术手段应用于广告，《广告法》的不完善也逐渐暴露。各种违法行为的细节都没有严格规定，其中医药广告监管政策的细节漏洞最为明显。医药广告监管政策主要是按照《广告法》和《中华人民共和国药品管理法》这两部法规执行。这两部法规中明确规定：“药品广告行政管理工作由药品监督管理机关和工商行政管理机关两个部门共同负责，药品监督管理部门负责药品广告的审查和审批，而具体监督管理工作的实施则由工商行政部门负责。”这样使得权力分散，形成权力空白断层，出现工商行政部门处罚滞后的情况。再者，不管是《广告法》还是《药品管理法》，对虚假广告的惩处规则过于原则化、教条化，对于虚假广告没有从概念上具体解释，也没有相关的案例说明。

从澳大利亚1989年颁布的《治疗产品法》中我们可以清楚地看到对于广告的定义：“广告为直接或间接促进商品使用和供应而做的任何宣传。”⑨我国1994年颁布的《广告法》中也对广告下了定义：“广告仅指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品和所提供的服务的商业广告。”但是对于广告的形式却没有进一步的细节说明。随着多元化技术的发展，广告的投放形式也多种多样，甚至出现以新闻专访、记录报道的形式来播放虚假广告。面对这些不可忽视的情况，有必要对《广告法》相关监管政策细节化，减少政策漏洞。

处罚方面。对于广告界的违法行为处理，我国《广告法》规定的责任主要是民事方面、经济方面、或者严重者要给予刑事责任。但是在实际处理事务的过程中，民事责任和经济责任规定相对比较具体，对于虚假广告除了行政处罚外，还处以广告费最高5倍的罚款，但是对于虚假广告的危害程度却没有具体的界定。至于刑事责任，我国的《广告法》则规定得非常含糊笼统，“构成犯罪，依法追究刑事责任”，对于怎样承担刑事责任没有具体的定量分析，执行起来形同虚设。

相比之下日本就有明确的说明，在《不正当竞争法》中，详细介绍了虚假广告的四类行为：“（1）在广告上对商品的质量、内容、制作方法、用途或数量作出令人误解的表示；（2）在广告中对商品的原产地作虚假表示；（3）在广告上作出可以使人错认为该商品是在出产、制造或加工地以外的地方出产、制造或加工的表示；（4）陈述虚假事实，损害有竞争关系的他人信用。”只要违反其中的一条行为，就要处以三年以下的劳役或者二十万元以下的罚款。⑩

对我国虚假广告监管政策的建议

法国广告评论家罗贝尔・格兰曾经说:“我们呼吸的空气由氧气、氮气和广告组成。”广告是沟通广告主和广大受众的纽带和桥梁，因此我们要从根本上遏制利用这一桥梁虚假广告误导消费者的行为。纵览各国对于虚假广告制定的监管政策，我国应当从立法层面入手，借鉴国外的立法情况并且结合我国的实际情况，制定出相应的虚假广告监管政策。我国正在建设社会主义法治社会，依法治国要求有法可依，“法律高于政府，政府受制于法律，是法治国家的首要标志”。???对于虚假广告的监管政策和法律法规而言，要具有可操作性，赋予行政机关相应的权力，对虚假广告不枉不纵，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

注 释：

①刘泓：《广告社会学》，武汉：武汉大学出版社，2006年版。

②许莹：《美国防治虚假广告的经验及启示》，《经济问题探索》，2000（4）。

③⑧中国广告协会信息研究室编译：《美国广告监管体系研究》，《现代广告》，2006年学刊。

④⑩范志国主编：《中外广告监管比较研究》，中国社会科学出版社，2008年版。

⑤陈柳裕主编：《广告监管中的法与理》，社会科学文献出版社，2009年版。

⑥陈培爱主编：《中外广告史》，中国物价出版社，1997年版。

⑦丁邦清：《对修订〈广告法〉的期望与建议》，《现代广告》，2006（6）。

⑨苏苗罕：《上海食品药品监管情报研究》，2009年12月，总第101期。

???郑成良主编：《现代法理学》,吉林大学出版社，1999年版。

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【关键词】外语教育政策 语言战略 国家安全

【中图分类号】G510 【文献标识码】A 【文章编号】1006－9682（2012）01－0007－02

美国的外语教育政策一直受到国家意志的左右，其改革历程中的主要事件都是对剧烈变化的政治、经济和社会形势所做出的战略性回应。2001年发生的“9•11事件”暴露了美国国家语言能力的巨大缺口，使美国社会各界充分意识到外语人才储备不足已成为国家安全的巨大威胁。随后出台的一系列与国家安全有关的外语教育政策、法案，标志着美国国家语言战略重心的转变。

一、美国外语教育政策的历史回顾

长期以来，由于历史、政治、文化等方面的原因，美国人捍卫英语独尊的地位而排斥其他语种。追求“语言一致”和“文化同质”的同化主义模式，抑制了多元文化的生存空间，对语言的多样性构成了极大威胁，同时也严重阻碍了美国外语教育的发展。直到20世纪50年代以前，美国政府和社会对外语教学毫不重视，在国家层面上还没有与外语学习相关的官方政策。从1958年美国开始制定明确的国家外语政策到70年代短暂停滞，再到80、90年代开始走出低谷，美国的外语教育历经几番变化，经历了曲折的发展历程。

1957年10月，苏联成功发射第一颗人造地球卫星，美国政府感到其科学和政治地位受到了前所未有的挑战。反思其教育体制，美国国会于1958年出台了《国防教育法》（National Defense Education Act）。该法案首次从美国国防的战略高度，将现代外语教学与科学技术教学摆放到了同等重要的地位。1965年，《高等教育法》提出外语教育在保障美国未来经济发展方面至关重要，并为外语教师培训、外语教材开发等提供资金支持。

20世纪60年代未，美国卷入越战，政府的投资重点发生转变，不再为外语教育拨发专款。人们的关心也转向社会问题，对外语的要求再次废除，外语教育出现了明显的倒退。到70年代末，由于美国外贸人员的外语不济，致使美国的外贸出口份额下降，引起了美国教育、外交、贸易界的严重不安。1978年卡特总统命令成立外语和国际研究专门委员会，重新调整了美国发展外语教育的政策，使其重新崛起，美国外语教育呈现出国际化趋势，进入了一个新的历史发展时期。

1984年，《经济安全教育法》（the Education for Economic Security Act）授权联邦政府可以为提高外语教学拨款。1993年，国会通过了《国家安全教育法》，目的是为美国情报机构和外交部门输送更多熟练的外语工作人员。1994年，克林顿政府的《2000年目标：美国教育法案》明确将“外国语”定为核心课程之一。1996年，美国外语教育委员会（ACTFL）开发了面向全国K－12年级所有学生的《21世纪外语学习标准》（Standards for Foreign Language Learning in the 21st Century）。［1］该标准成为美国面向21世纪外语教学的纲领，是跨越美国教育界、商界、政府、地区的外语教育文件。

尽管自1958年以来美国规划和出台了一系列外语教育改革的法规和政策，但在“9•11事件”以前，外语教育在美国的教育体系中仍处于边缘化的地位。据统计，从1965年到1995年，将外语列入学位必修课的大学从90%下降到67%。在2001年，只有27%的高校要求所有学生学习外语。不足8%的美国大学生注册外语课程，而其中大部分人选修的是西欧语言，只有不到5%的学生选修“关键语言（critical needed languages）”（如阿拉伯语、汉语、俄语、印地语、波斯语等）。［2］外语教育的边缘化致使美国人的外语能力并未得到真正改善，外语人才严重短缺，无法满足美国的需要。

二、“9•11”事件后美国外语教育政策演变

2001年9•11事件之后，美国政府在总结反恐行动的经验教训时就表达出一种体会：政府机构外语专业人才的严重不足使其未能及时预测和阻挡恐怖袭击。根据9•11事件独立调查委员会的报告显示，由于联邦调查局缺乏足够精通阿拉伯语和其他关键语言的翻译人员，致使大量的接听情报长期积压，得不到处理。［3］即使在“9•11”发生三年之后，美国情报部门依然留有从嫌疑人手中截获的几千小时的情报还没有翻译出来。

美国众议院随即呼吁美国要以当初《国防教育法》对科学的投入来对待语言教育。2004年6月美国国防部与语言高级研究中心、国务院、教育部和情报机构合作，在马里兰大学共同举办了“全国语言大会”，并于8月17日了“提高国民外语能力之行动倡议”（A Call to Action for National Foreign Language Capabilities），号召美国公民学习国家需要的“关键语言”，倡导“政府、学界以及各私有部门都要为提高国名外语能力做出贡献。”［4］2005年，美国力奉欧盟的“语言年”成功模式，参众两院分别通过决议，宣布2005年为“外语学习年”。［5］该项活动向即将步入劳动力大军的青年人显示了语言能力、国际理解对美国人未来成功的重要性，标志着美国为世界语言教育计划的未来奠定基础迈出了坚实的一步。

这一系列关于提高国家外语能力的会议、提案促使美国制定出一项以国家安全为直接目标的外语政策――“国家安全语言计划”（National Security Language Initiative）。2006年1月5日，美国国务院、教育部和国防部联合召开美国大学校长国际教育峰会，美国总统布什在此次大会上宣布正式启动这一政策。“国家安全语言计划”致力于在美国教育体系中加强从幼儿园到大学的外语教学和人才培养，目的在于大幅度增加美国关键语言（如阿拉伯语、汉语、俄语、印地语、波斯语等）的学习人数，增加更多精通关键语言的高级外语人才和增加外语教师数量，丰富外语教学资源。该计划在2007年和2008年分别获得了1.14亿美元和2.66亿美元的财政拨款用于资助以国家安全为目标的“国家旗舰语言项目”，其中包括“中文旗舰项目”。这是美国9•11之后的系列外语政策与国家安全问题讨论之后的重要成果，也是美国政府首次从国家安全与繁荣的角度看待外语教育。

2009年国会通过《高等教育机会法》（Higher Education Opportunity Act），这项法案增加了“关键外语”和地区研究领域的奖学金和助学金，为高校学生提供更多出国学习语言和文化的经费；同时增设管理国际和外语教育的副助理部长，协调联邦政府各种国际和外语教育项目，推动外语教育的发展。［6］

同年5月，参议员Daniel Akaka向国会提交了国家外语协调法案（National Foreign Language Coordination Act of 2009）。该法案提议总统办公厅下设国家外语协调委员会，由总统直接任命国家语言顾问，负责监督、协调并落实全美国家安全和语言教育行动计划，提出并落实美国外语战略等。

此外，为解决因反恐战争带来军事外语人才紧缺的问题，美国国防部分别于2005年和2011年颁布了《国防语言变革路线图》（简称《路线图》）和《国防部语言技能、区域知识、文化能力战略规划：2011－2016》（简称《战略规划》）。这是迄今为止21世纪美国军方两个最重要的外语战略文件，它们对美军外语教育的内容进行了明确界定，并对军队外语能力的测量提出了新的要求。［7］

三、对近十年美国外语教育政策的几点分析

第一，自9•11事件以来，美国政府在国会、国防部、商业界等重要机构的大力倡导和鼎力支持下连续了一系列关于提高国家外语能力的政策和法案，这标志着美国上下达成了重视外语教育的共识，即对美国社会而言，鼓励国民学习并掌握外语，有利于促进国内不同种族之间的相互谅解与和睦相处，有利于加强美国经济在海外的竞争力，有利于维护美国的国家利益和国防安全。

第二，这一系列有关外语教育的政策与法案，集中地反映了美国“以国家安全”为本质特征的国家语言战略。这些政策从全球化时代国家安全和全球竞争力与领导力的战略高度来审视外语教育，将外语能力和对外国文化的理解力视作捍卫国家安全、提升公共外交的有效性以及推进美国意识形态传播的必要手段，标志着美国国家语言战略重心的转变。

第三，9•11事件后美国政府出台的外语教育政策是以国家安全为战略导向，明确体现在国家安全与危机意识中全面提升国际竞争力的国家意志。差别之处在于，9•11事件后，美国高校以欧洲语言为主的“传统外语”教学发展速度变得滞缓，而以亚洲（尤其是中东）“敏感地区”为主的“非传统外语”却取得了重大进展。

第四，美国出台国家语言战略的政治、经济和军事企图是显而易见的。美国的国家语言战略不仅仅着眼于目前的国家安全，而且着眼于未来的全球化竞争，从全球化的高度，为美国下一代未雨绸缪，可谓“为之计远矣”。

参考文献

1 Standards for Foreign Language Learning: Preparing for the 21st Century［M］. Yonkers, NY: National Standards in Foreign Language Education Project, 1996: 1～20

2 Brustein,W.I. The Global Campus: Challenges and Opportunities for Higher Education in North America［J］. Journal of Studies in International Education. Vol.11, No.3/4, 2007, 11（3/4）: 383

3 National Commission on Terrorist Attacks upon the United States. The 9/11 Commission Report［R］. New York: Norton, 2004: 77

4 A Call to Action for National Foreign Language Capabilities ［EB/OL］.［2011－09－05］.省略/i4a/pages/index.cfm? page id=3509

5 2005 The Year of Languages［EB/OL］.［2011－10－12］.省略/i4a/pages/index.cfm? pageid =3422

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各国大学股权管理的现状

在德国，法律不允许公立大学进行现金或实物投资，一些大学如多特蒙德大学在科学园或技术中心所持股份全部来自于企业捐赠，大学不会因此承担风险。在日本，大学不是法人，不能进行投资活动，而教师若要创办企业也必须辞去大学职务，所以日本的大学在成果转化时不必面对股权管理的风险。在美国，尽管一次性转让是技术转移的主要方式。但股权给付或学校参股的情况仍非常普遍。接受股权方式的理由一般分为以下几种：(1)接受技术转移的企业没有足够的现金支付许可费，而以股权或期权的形式支付；(2)由企业投资，以大学专利技术为核心创办高新技术企业，但创办初期缺乏足够的现金，因此大学及发明人以知识产权入股。若高技术企业未能实现产业化，则股权或期权就可能一文不值。甚至造成大学的损失。因此，美国大学对股权管理非常重视。其制度也较为完善，是本文分析的重点。在我国，股权管理对成果转化更为重要。由于资本市场和知识产权保护制度还不够完善，企业对投资高科技项目的意愿远不及发达国家强烈，因此我国政府一直鼓励大学及发明人承担更多的转化风险，以降低企业风险。从而吸引企业投资。为促进科研成果尽早尽快转化，国内大学不仅将成熟成果进行转让。也会将部分即将成熟或未成熟的项目与投资方以组建股份制企业的方式进行合作开发。此外，如北京大学和清华大学等一些较早从事成果转化的大学也有通过全资或控股方式主导成果转化的情况。大学普遍控股参股高技术企业的现状，使我国大学必须提高股权管理水平。

股权管理的原则

虽然国内外大学进行股权管理的基本原则都是促进科技成果转化，降低学校和发明人风险，但国外大学的政策更倾向于减少大学的责任风险。而国内大学的股权管理政策则更关注能否促进成果转化。

股权管理政策的要点和内容

在德国，法律不允许大学对企业现金出资，其产学研合作的主要形式是科学园或创业园，其中部分企业是大学与企业共建的，但大学股份来自捐赠。德国高校虽然鼓励教师从事与其主业相关的兼职工作，其兼职行为须经严格审批，其兼职发明将被视为大学研究成果，大学享有30％的专利权。

在日本，大学不与投资方组建公司，也不允许教授在企业兼职，因此不需要校方进行股权管理。

在美国，斯坦福大学、耶鲁大学和哈佛大学的股权管理政策是比较有代表性的。对这几所大学的情况进行了比较后发现，其股权管理政策的要点基本相同，包括：

负责股权管理的机构：是大学的技术转移办公室(OTL)或类似机构。

股权管理的一般程序：(1)发明人必须将职务发明及与投资方的私下协商的情况向大学完整披露；(2)OTL将材料整理上报学校的知识产权管理委员会和知识产权评估委员会，对项目进行评估，决定是否接受股权方式；(3)一旦接受，OTL将代表学校与企业正式谈判并签署协议；(4)股权或期权的兑现也由OTL代表大学直接办理或者交给大学的投资商办理。

股权管理的政策内容包括对外谈判和对内管理两部分

1　对外谈判

OTL对外谈判时代表院校和发明人的利益，有权签署协议，而任何发明人或所在部门都无权签署协议。OTL在谈判中更关注的是股权或者期权兑现的时间而不是股权或期权的比例或大小。一般情况下，学校尽量不作为发起人、控股人或是参与企业决策的合作伙伴。而仅仅作为一个占股但不参与决策的“被动投资人”加入企业。根据美国多数大学的经验，靠持有绩优股发家的概率比进行转让逐渐致富的概率要小的多。因此即使大学持股的企业效益不错，能够上市融资。大学也会在上市伊始就抛售股票，尽快将股权转为现金收益。此外，美国大学也尝试用其他方法规避风险，如，作为发起人和投资方组建与大学相脱离的小公司(spinout)，大学并不实际出资，但提供技术许可、帮助制定商业计划，招募经理人以及提供其他有关服务。耶鲁大学就以这样的方式在学校周围建立了一批生物医药的小公司。带动了New Haven地区的经济发展。

2　对内管理

股权分配比例：股权管理政策对大学、发明人和所在院系的利益分配比例规定非常明确，有协议的按照事先的协议分配，没有协议的通常是均分，如果发明人不只一个。则发明人之间也是有协议按照协议分配、无协议则进行均分。

利益冲突管理：美国大学不鼓励发明人在企业兼职，若需要兼职，也仅限于顾问咨询等活动，不作正式员工。斯坦福大学规定全职教师经过批准每周也只允许有一天用于对外咨询活动。

国外经验对国内的借鉴

在国内，为了吸引投资、调动企业和发明人进行成果转化的积极性，根据《教育部关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》(教技发[2005]2号)的精神。各地政府主管部门以及各个大学都参照自身情况制定了股权管理的具体政策，鼓励大学教师兼职，各地税务局、工商局也给予这类企业或个人税收优惠。开放的政策极大调动了大学进行科技成果转化的积极性，经过多年努力，国内大学技术转移的规模和数量都有了较大发展。然而，科技成果转化质量提高的速度却远远跟不上转化规模的扩大。因此，我们有必要及时总结自身经验教训，参考发达国家部分经验，不断优化管理政策体系，提高科技成果转化的质量。

参考各国和自身发展的经验，笔者认为以下举措可能有助于提高成果转化的质量：

1　建立校内知识产权评估机构：即，知识产权评估委员会。使科技成果的转化工作规范化、程序化、专业化。没有应用价值的成果不必走上转化道路，可以为学校节约大量的成本。提高转化成功率，从而提升学校信誉、提高企业合作信心。

2　大学成立专门的股权管理机构：即，OTL。国内的信誉环境目前并不理想。大学若由专门机构全权负责对外谈判与合同签署，可以充分保护学校和发明人的利益，避免科研人员因不熟悉法律和商业谈判技巧造成利益受损。但目前国内的大学往往缺乏此类管理人才，北京大学的做法是与校外的相应的管理企业签订服务合约，收到了较好的效果。

3　提高风险意识：尽管我国为了提高企业投资高技术的积极性，政策上鼓励大学和发明人承担更多的科技成果转化风险。但实际运作中要学习美国等先进国家在股权管理中的审慎原则，在积极转化的前提下尽可能降低风险。同时，审慎运作也是国有资产增值保值的需要。对于风险较大的项目学校应尽量避免现金出资，投资方式可借鉴德国的股权捐赠方式或是美国的无形资产入股方式。资金的退出方面，在不影响科技成果转化的前提下，应尽快将股权或期权兑现，而不追求学校利益最大化。复旦大学的具体做法是减少大学占股比例，提高发明人所占有的比例(高达80％)，允许发明人购买公司股权或者校方股权。这样一方面降低了国有资产流失风险，一方面调动了发明人的积极性，而且学校也尽快实现了现金收益。

4　完善股权激励政策：提高科技成果转化质量的关键是完善股权激励政策。我国的股权激励政策应包括两个内容：

首先是股权分配比例。与国外大学相比，国内的股权激励政策更为开放。美国大学的发明人股权分配比例一般在33％左右，我国有关文件规定的比例为20％～50％。实际操作中有的大学甚至远远突破了这个比例，例如，复旦大学曾给发明人80％的股权收益；东南大学对于自行转化的情况。规定发明人收益比例不低于65％。这些高比例分配政策都有一些成功的个案，是有益的尝试，但个别经验还不足以推广。实际运作还应综合考虑成果的成熟度、学校参与度、合作企业的意愿等情况来商定具体分配比例。

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【关键词】政策性；银行；比较

一、政策性银行功能比较

（一）成立背景比较

政策性银行是相对于商业银行而言的。在二战后，由于当时许多国家受到战争创伤，都需要借助一个金融工具来加速本国的长期投资，创造就业，取得经济的快速增长。在一些关乎国计民生的重点领域，由于其不盈利、风险太高或者投资期限很长、规模大，但这些领域对社会经济的长期发展又是非常重要的，如基础设施建设、农业开发项目以及进出口业务等等，商业银行在考虑自身利益的前提下不愿意也没能力为这些行业提供资金融通，政策性银行在此背景下得到了越来越多的重视。因此，德国复兴信贷银行(KFW)、日本政策投资银行(DBJ)的前身日本开发银行(JBD)以及韩国产业银行(KDB)就是在这一时期成立的。其建立初期的主要任务都是向基础产业、重点项目提供大额长期资金支持，以恢复国家经济。

（二）功能转化比较

进入90年代以来，随着全球经济、金融一体化趋势的加强，无论是发达国家还是发展中国家，面对金融市场的激烈竞争，都十分注重发挥政策性银行的开发功能，并强调其弥补市场缺损、建设市场的作用，纷纷进行金融机构改革，政策性银行在这一浪潮的冲击下也经受了洗礼。

1970年以后，德国经济进入了相对成熟的阶段，政府的经济政策调整为保持经济活力、优化经济结构、促进就业。德国复兴信贷银行(KFW)也从过去的主要支持基础产业转向中小企业融资；同时商业银行由于中小企业不成熟一般不愿意向其贷款。现在KFW作为政府的多功能金融机构，当前重点服务于本国的中小企业、创业投资、环境保护、基础设施和住宅建设，并且代表政府同发展中国家开展金融合作。

日本的政策性金融机构经过长期的合并重组，目前仍有两家政策性银行和6所金融公库。日本开发银行(JBD)与北海道东北开发金融公库合并重组，更名为日本政策投资银行(DBJ)。DBJ的主要政策目标由战后的复兴、重建、支持重点产业发展，现在已经转变为支持提高人民生活质量、改善基础设施建设，节约能源，改善和保护环境，调整经济和产业结构。

我国政策性银行作为社会主义市场经济体制改革以及金融体制改革的双重产物和重要内容，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行从成立之初就打上了改革的深刻烙印。这三家政策性银行均直属国务院领导，由国家财政全额拨付资本金，填充了我国基础设施建设项目、农村经济发展、机电产品出口等领域一直以来存在的融资真空，对国民经济发展、社会稳定具有重要意义。

我国政策性银行与别国相比，在设立的历史背景和当前所承担的任务上均有所不同：1)在设立背景方面。别国的政策性银行大多是在二战后设立，其目的主要是恢复在战争中遭到严重破坏的经济。而我国是在经济发展过程中，随着经济体制改革的深入，客观上要求政策性银行出现，以促进经济快速、平稳发展。2)在当前任务上。一部分像美国这样的发达国家由于经济发展较好，其对政策性银行的依赖性下降，因而其政策性银行进入了规模萎缩和功能调整时期;而另一部分较发达国家由于各种危机的爆发，使得经济遭到了伤害，不得不重新重视并加以利用政策性银行，因而，这一部分国家的政策性银行担当起了危机后的重建工作。我国的政策性银行主要是承担了一系列国家重点扶持的项目，在我国基础实施建设方面发挥了重要作用。

二、融资模式的比较

德国复兴信贷银行(KFW)成立初期，资金来源主要是政府的ERP(欧洲复兴计划)特别基金。KFW注册资本金为10亿马克，德国政府给予将利润转入特殊准备金的政策，这实际上是政府除资本金之外的再投入；日本政策投资银行(DBJ)主要依靠财政投融资计划获得资金来源，资金绝大部分来源于邮政储蓄，仅有很小一部分来源于海外资本市场发行债券，而且海外发债也是由政府担保的；韩国产业银行(KDB)作为韩国最大的银行，在很长一段时间内基本依靠财政融资，但从1999年开始，政府借款占很小的比例，其余资金都靠在国内外资本市场发行债券或借款筹资。

总的来说，国际上政策性银行的融资模式基本可以划分为两种类型：第一种模式，财政直接融资模式，如DBJ以及早期的KFW和KDB。这种模式是以财政融资为基础，以强有力的财政支持为后盾，包括长期大量提供无偿或低成本的财政性资金来源、财政担保、税收优惠等，属于财政投融资范畴。第二种模式，以信贷融资为基础，其特征是依靠国家信用在市场上融资，财政提供担保和一定的支持，是运用信贷融资规则和方式来实现政府的政策目标，弥补商业银行在长期融资上的缺陷的一种模式。目前，KFW和KDB就是采用的该种模式。我国也主要采用该种模式。两种模式的区别在于：以财政融资为基础的政策性银行，是财政政策的延伸，可实现一部分财政政策目标，不以资产安全为第一位；以信贷融资为基础的政策性银行，其本身就是市场的重要组成部分，在保证资产安全的前提下，为经济发展提供持续不断的支持。而我国政策性银行是以信贷融资为基础，国家开发银行和中国进出口银行是政策性金融债券的主要发行银行，并是其主要资金来源。政策性金融债券有力的支持了国家大中型基础设施、基础产业、支柱产业的发展，为促进整个国民经济的健康发展发挥了重要作用。

三、业务领域比较

实际上，各国至今对政策性银行业务领域都没有一个明显的界定。但就其基本原则而言，都不是与商业银行竞争(可以合作，如共同贷款)，而是弥补市场缺陷。根据经济社会条件的变化，政策性银行支持的重点和领域也是不断调整的，因而其盈利水平会有各种差异。一般而言，政策性银行业务领域一般限于以下3个方面:一是经济效益不好或者不明显的行业，即一种是企业经济效益不好而社会效益好的领域，如基础产业，另一种是具有长远效益和潜在政策性效益的投资领域，如大江大河的治理。二是资金门槛相对较高，一般金融企业难以胜任的领域。三是国家规定的其他政策性业务，如老少边穷地区发展经济贷款。

国际上现在的政策性银行业务领域随着自身的经济情况的变化，也有了一定范围的更改和拓展。KFW是德国最大的政策性银行，不仅服务于本国的中小企业、风险资本、风险投资、环境保护、基础设施和住宅建设，进行政府指定的业务，而且代表政府同发展中国家开展金融合作。DBJ是在日本开发银行(JDB)的基础上重新组建的，主要业务是向日本的基干产业、大型成套项目、欠发达地区企业和国家重点扶持的科研项目提供优惠贷款，代表国家对产业或项目进行投资，是日本政府实现政策意图的有力工具。目前，DBJ也转向了中小企业和创业投资领域。

我国政策性银行设立时确定的基础设施、环境保护、机电出口业务等投资项目现在已成为商业银行贷款竞争的重点，应该考虑适时适当减少在这方面的贷款，鼓励其开辟中小企业、科技创业投资等新的信贷领域。此外，以中长期信贷为主的政策性银行开展投资银行业务，也是国际发展趋势。总的来说，当政策性银行与商业银行业务领域发生重叠时，应以补充原则为妥。

我们可以借鉴日本DBJ的经验：DBJ认为尽管政策性和商业性的经营目标不同，但管理风险的方法和手段应该是一致的，比如对政策银行实行的资产负债管理。政策性银行向商业银行转变，是要向社会证明，政策银行既能管理风险，又能贯彻政府意图。保证不亏损和合理的盈利的前提下，压缩人员费用，提高效率形成较小规模的逾期贷款率和不良资产率，并且使其盈利不仅靠利差，而主要靠自有资本。

四、法律监督比较

KFW作为依照专门法设立的政府银行，不受其中央银行监管，而是依法由联邦政府指定财政部门进行监管。DBJ受财务省(原大藏省)监管，不受中央银行和金融监督厅的监管。银行在每个财政年度要制定收入和支出的预算递交财务省然后提交议会批准，KDB的监管分别由4个部门进行:财政经济部;金融监管委员会;审计监察委员会；国会，负责例行年度检查。《KDB法》规定，在每一财政年度结束后的4个月内，KDB应向国会提交年报，概述其经营情况和政府的主要产业政策，并分析其每年的工业融资活动。

我国目前的3家政策性银行都由人民银行监管，国外的政策性银行与中央银行基本没有什么关系。我国政策性银行的监管体制有必要以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一考虑政策性银行的资本金来源和融资规模，并由国务院相关部门的代表成立政策性银行指导委员会，负责审查批准各政策性银行年度业务计划，但不干预政策性银行的具体经营管理。只有这样才能既保证政策性银行性质，又不妨碍其自主经营。不过当前我国的政策性银行正在朝这方面努力，业务方面逐渐向商业银行靠拢。

五、结束语

通过中外政策性银行的比较分析，我们可以从中获得一定的经验，我国政策性银行自成立以来，为我国的基本经济建设发挥了巨大的促进作用。因此应建立健全各种政策性法规，促进政策性银行积极向商业银行转化，拓展其业务领域，提高其自我管理和自我约束的能力，使我国的政策性银行成为国家产业政策与国家宏观政策实施的有力后盾，并与商业银行相互补充，共同为我国的多层次的金融市场的建设和完善添砖添瓦。

参考文献：

[1]陈威,中外政策性银行比较研究[J].重庆工学院学报,2008年3月.

[2]杨胜刚.国际金融[M].高教出版社,2008年12月.

[2]丁孜山.政策性银行经营与管理[M].中国金融出版社,2008年7月.

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关键词：交通拥堵；收费；概述

中图分类号： U412.36+6.1 文献标识码： A 文章编号：

由于城市化进程不断加快，全球机动车保有量持续增长，交通拥堵作为一个社会问题对人们的影响越来越大，不仅给出行者造成时间上的延误、经济上的损失，还给整个社会带来巨大的资源浪费、环境的污染。基于现状，运用经济杠杆调节交通出行量是城市管理者可以考虑的措施。

1.新加坡拥堵收费政策发展历程

1.1 收费政策

新加坡是第一个采用收费来控制交通量的城市，其发展历程经历了最初的区域通行证制度到如今的实时动态电子收费系统2个阶段[1]。1975年执行的区域通行证系统（ALS）规定，成员不足4人的车辆在中心城市地带的控制区行驶，一天收费2美元。最初，区域通行证制度只在早晨高峰期时针对小汽车实施收费，1989年该系统将收费对象扩大到包含小汽车、出租车、货运卡车、公共汽车和摩托车的机动车辆；1994年又将收费的时段扩展至全天。

1998年，新加坡区域通行证制度被电子公路收费制度（ElectronicRoadPricing）取代，电子公路收费制度规定，行车者在城市中心区域的不同点经过时交费不同，同一地点在不同时间交费也不同，交通最拥挤地区的高峰期的收费最高。这个收费制度采用车载读卡器进行自动收费，它是一种集现金储值和感应为一体的车载设备。新加坡在车流量最大的中心商业区各大通道设置了28个电子收费站,当汽车通过收费站时，ERP通过专有短波无线电通信系统，自动从装置在车内的读卡器中的现金卡上扣除费用，没有安装车载读卡器或现金卡上没有足够余额的机动车将被相机拍照，新加坡官方称此为“跟踪强制行动”[2]。私家车在早上8：30到9：00进入中心地区收费2美元，而在上午9：30到下午3：00间收1美元；摩托车和出租车分别按私家车花费的一半和三分之一收费。与区域通行证方案相比，ERP 更加公平、方便、可靠。1998年8月，新加坡政府将ERP扩充到整个中心商业区、高速公路和交通拥挤的区域。

1.2实施效果

实施区域通行证制度（ALS）后，早高峰进入管制区域的机动车辆从74000辆/日下降到41500辆/日，减少了44%；管制区域的平均行程车速提高了20％；居民出行中乘坐公共交通的比例从33%增加到69%；增加了财政收入。

实施电子公路收费制度（ERP）后，交通收费管制区域的交通状况有了明显的改善，主要表现在：早高峰期收费管制区域的交通流量从74000辆/日下降到41500辆/日；提高了管制区域的平均行程车速约30%；导致出行方式向公共交通转移，工作出行中乘坐公共交通的比例从33%增加到69%；增加了财政收入。

2001年之后，新加坡拥堵收费费率根据各条道路监控到的实际数据和目标数据的对比做出了降低收费的调整，这种调整今后还将继续下去。尽管下调了费率，交通量并没有明显的回升。单人乘坐的机动车数量减少，部分机动车从高峰时间转向非高峰时间通行[3]。

2.伦敦拥堵收费政策发展历程

2.1政策实施

伦敦市从2003年2月开始实施拥堵收费，收费区域为内环线内21km范围内的道路交通设施，共113条道路、8座桥梁。收费对象为私人汽车、货车，对公交车、出租车、紧急救援车辆、事故车辆、消防车以及残疾人士和领取社会保障金的人员驾驶的车辆实施免费措施。收费时间为7:00—16：30，周末和法定节假日不收费。收费额为5英镑/天，根据车辆一天内是否进入收费区域来收费，对区域内的居民实行一定的折扣。收费技术采用车辆自动识别技术。

在2004年“创意英国”的活动中，伦敦对进入整个市中心区域的车辆设立了每天5英镑的收费项目。设立这项收费的目的是为了进一步缓减交通拥挤状况，改善空气质量并解决运输工具的温室效应气体的排放问题，这项收费筹集到的资金被用于公共运输投资。约有57%的伦敦居民支持推行这一计划，在计划实施的头几个月中，交通量下降了40%，行车平均速度大幅度增加。

与新加坡拥堵收费系统一样，伦敦市拥堵收费系统同样采用了电子收费的技术，从而保证不会中断交通。司机不在收费关卡停车交费，而是通过电子银行业务、传送文本信息或互联网进行交费。收费管制区域内230个摄像点组成的网络拍摄进入和离开收费区域的所有车辆，进而向自动车牌识别（ANPR）计算机系统发送高质量的视频流信号，其采用的“异常波技术”可帮助摄像机在光线较差的情况下实现更好的拍摄，将所有图像自动与已登记付费的车主的数据库对照，最后，人工对照车主数据库，检查截止到午夜未登记付费的车辆的车牌图像，并处以80英镑的罚款[4]。

2.2实施效果

2003年以来，伦敦市拥挤收费区域内的交通状况相比收费前改善明显，主要表现在以下几个方面[5]：

伦敦市中心区域交通拥堵现象得到缓解。

进入收费区域和收费区域内的交通流量分别下降了18%和15%，收费区域内的平均行程时间减少了30%。地面公交运营车速也得到了提高，2003年进入收费区域的公交客流量比2002年大幅增长了37%。2003、2004年收费区域内的交通量比定价政策执行前最拥堵时减少30%，2005年减少22%。

穿越中心区域的出行行为发生变化。

通过收费管制，促使一部分居民转乘公共交通工具、出租车、摩托车，或者骑车、步行，一些汽车司机则改换出行线路、改变出行时间甚至改变出行目的地，从而进一步优化了交通出行结构，减少了机动车数量，提高了出行效率。

伦敦市中心区域空气质量改善。

据伦敦环保部门监测，伦敦实施拥堵收费政策后，市中心空气中的二氧化碳含量明显降低，环境明显改善。

3.小结

回顾国外城市拥堵收费实施情况，针对我国实际，为了更有效的缓解城市交通拥堵问题，建议在系统评价交通状态的基础上，了解城市各区域各时间段的交通状态情况，找出适合进行拥堵收费的区域和时间段，尝试执行拥堵收费措施[6]，减少进入拥堵区域的车辆数，改善拥堵情况，同时还可减少污染源，以达到防治尾气污染的目的。

参考文献

[1] 杨立峰，陈必壮. 国外城市交通拥挤收费的经验与借鉴[J]. 上海城市管理职业技术学院学报，2006（6）：20-22.

[2] HarunHalim. Managing Traffic on Singapore Roads:A Demand Management Approach. Land Transport Authority (Singapore), 2011.

[3] 薛美根，程杰.伦敦道路拥挤收费政策[J].城市交通，2007（6）：14-18.

[4] Neil Hassett. Congestion ChargingThe London Expeirience. Transport for London, 2011.

篇10

一、发达国家中小企业信用担保政策

1.日本中小企业信用担保政策

日本是世界上最早建立信用担保体系的国家。20世纪30年代末日本各地区陆续成立了信用保证协会，在1953年，日本正式颁布了《信用保证协会法》，后期日本政府又制定了《中小企业基本法》、《中小企业信用保险公库法》、《株式会社日本政策金融公库法》等。日本信用担保体系是由“信用担保”与“信用保险”组成的双重信用担保体系，其中承担信用担保功能的是信用保证协会，而承担信用保险功能的是日本政策金融公库。日本的信用保证协会与日本政策金融公库都属于公共法人，而非私营企业。信用保证协会在全国设有52个分支，为各地区中小企业提供融资信用保证。

在日本，对于申请担保贷款的个案由日本信用保证协会担保融资额的80%，由金融机构分担20%，通过共担风险，可防止金融机构为降低自身风险而出现的恶意风险转嫁，以及“搭便车”获取不承担任何风险的溢价收益的情况。信用保证协会担保的金额中70%-90%由日本政策金融公库承保。当信用保证协会发生代偿后，可以得到日本政策金融公库70%-90%的保险金补偿，而剩余的10%-30%由日本信用保证协会联合会以国家补助金方式对信用保证协会予以补偿。通过信用保险制度，降低了信用保证机构的担保风险，提高了信用保证协会的抗风险能力。

2.美国中小企业信用担保政策

美国于1953年成立了美国小企业局（SBA），专门执行中小企业信用担保职能，其属于独立的联邦政府机构。美国小企业局的成立也标志着美国信用担保体系的最初建立，其在中小企业融资过程中发挥了巨大作用。经过60余年的发展，至今小企业局在全美有2000多个分支机构。小企业局的宗旨是为小企业的发展提供贷款、贷款担保、经营管理咨询等业务，通过小企业局的担保，把小企业和金融市场联系了起来，解决了小企业的融资难题。美国小企业局的基金及经费来源主要由联邦和州财政分担。在贷款担保过程中，由联邦政府制定小企业担保贷款计划，计划对基金的用途、贷款条件、担保金额和费用等做出了具体的规定，小企业局则负责管理计划执行和完成情况。小企业局除向企业提供信用担保外，还为中小企业提供理财、技术、咨询、人才服务等各项配套服务，在提高企业综合素质同时，也了解了企业的更多信息，降低了代偿风险损失，达到“双赢”效果。

3.法国中小企业信用担保政策

法国国家投资银行（BPIFrance），作为国家政策性金融机构，为中小企业创建和发展的不同阶段提供资金支持，支持手段包括担保、投资、补助3种。法国国家投资银行接受政府委托，管理国家中小企业信用担保基金（规模50多亿欧元），为中小企业贷款提供担保，收取0.6%的保费。法国国家投资银行与商业银行针对企业融资额的担保风险分担比例为6：4。2012年法国国家投资银行共为7.2万个中小企业提供320亿元贷款担保服务。

二、我国中小企业信用担保政策

1.我国中小企业信用担保体系的建设与发展

我国中小企业信用担保业自1998年开始试点，在十几年的发展过程中，由试点初期的以财政出资为主，向以政策性担保为主导、民营担保为主体的格局转变。在信用担保体系建设过程中，出现了一些问题，为加强对担保机构及担保资金管理的规范整顿，我国陆续出台了《融资性担保公司管理暂行办法》、《中小企业信用担保资金管理暂行办法》等规章制度。

2.我国中小企业信用担保扶持政策

我国针对中小企业信用担保的扶持政策主要通过税收优惠与专项资金扶持两方面。税收优惠表现在两个方面，一是自2001年起，对符合条件的担保机构从事中小企业信用担保或再担保业务取得的收入三年内免征营业税。二是自2008年起，中小企业信用担保机构按一定比例计提的担保赔偿准备及未到期责任准备允许税前扣除。专项资金扶持表现在从2006年起，中央财政对经审批符合规定的中小企业信用担保机构进行专项资金扶持。资金主要通过资本金补充、业务补助、保费补贴和损失补偿等方式实现，以鼓励中小企业信用担保再担保机构增强能力、扩大规模、降低保费标准。除国家担保资金支持外，各省市在财政预算中也专门安排了省级担保资金，支持方式主要有业务补助、保费补助、资本金投入等方式，但一般规定国家担保资金与省担保资金不可同时享受。