土地征用制度范文

导语：如何才能写好一篇土地征用制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

独家垄断的土地征用制度给政府带来了实实在在的好处。首先，在法律的支持下，政府可以源源不断地获得廉价的土地资源。由于集体土地所有权很难落实，集体经济组织往往听命于上级官员的指令，难以真正代表被征地农民的利益，因此，即使有反对的声音也很弱，征地的阻力明显地减少。与国外相比，我国的征地效率极高，使得政府可以在很短的时间里就能根据城市拓展和产业发展的需要征用到大量的土地。其次，征地补偿仍然长期依据几十年前的标准，也就是按照土地的原用途给予补偿，导致农村集体土地所有权永久丧失的价格远远低于政府在市场上公开出让土地的价格。当农村土地转化为城市建设用地时，低价征用的土地成为高速城市化和工业化的驱动器；土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源；土地抵押成为城市基础设施和房地产投资的主要融资工具。

但是，这种由政府统一强制征地的方式带来了越来越多的问题与矛盾。第一，由于建设用地的取得过于容易与廉价，地方政府无节制地扩张城市范围，导致土地城市化明显快于人口城市化，土地资源浪费严重。1981―2008年，我国城市建设用地增长了4.8倍，同期，城市化率只提高2.3倍。按照适度的人均用地标准，现有城市建设用地足以满足几十亿人口的需求，而我国高峰时期的人口也只会达到16亿人。第二，由于城市繁荣带来土地出让收益大幅度增加，与征地补偿费用的差距逐步扩大，引起了失地农民的强烈不满。2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.5%和87.3%。另外，补偿标准过低，导致失地农民的生存、发展权力得不到保障。有资料显示，改革以来，农民被征地约1亿亩，至少有5000―6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作和社会保障。

在2011年底的中央农村工作会议上，国务院提出本届政府任期内一定要完成集体土地征地制度改革的工作，改革的方向无疑也将趋向于将更多的土地收益留给被征地的农民。但是，给农民补偿多少合适，以及采取什么样的安置方式，仍然是一个十分复杂、甚至是无解的难题。这其中既牵扯到公益性与非公益性用途难以区分，补偿标准难以确定的问题；也牵扯到政府可能会利用公权和信息优势，故意压低补偿标准，造成更多社会矛盾的问题；还牵扯到土地增值收益的分配比例是主导城市化的政府得的多，还是丧失土地的农户得的多，远离城市的农民是否也要分享这一收益等等理论分歧。可见，在补偿标准上下功夫无法从根本上改变农民在征地过程中的弱势地位，无法有效约束地方政府的行为，仍然会源源不断地产生各种问题，是治标不治本的办法。

土地征用是政府为了公共目的而强制取得非国有或非公有土地并给予补偿的一种行为。在许多国家，政府进行城市基础设施和公共事业的建设时，可通过一定的法律形式和法律程序对所需的私有土地进行征用，但均明确提出只能为了公共利益的需要。从征用补偿来看，各国也均是站在保障被征地者利益的角度，对由于征地造成的当前和将来的、直接和间接的利益损失进行相当于被征用土地市场价格的赔偿。例如，尽管英国的法律规定征地机构可以依据法律原则强制执行征地，但是，实际上他们的征地过程很少采用这种方式，更多的是采用同土地所有者协商，根据市场价格购买的方式。美国的土地完全商品化，土地所有者完全拥有土地的所有权、使用权和收益权，土地的流转按照市场交易的原则，通过有偿方式获得，他们的征地行为与购买土地的行为无太大差异。可见，成熟市场经济国家的征地是在土地产权明晰的基础上进行的，政府的公权受到严格的约束，土地价格由市场决定。

篇2

关键词土地征用制度 农民权益 制度缺陷

文章编号1008-5807（2011）05-134-02

随着农村城镇化的不断推进，土地征用是经常发生的事情，这使许多地方城市面貌焕然一新，但与此同时也存在许多有待解决的问题。理论界涌现出大量关于地征用制度的研究文献。笔者就有关土地流转方面的主要理论及学术讨论情况进行综合评述

一、我国现行土地征用制度研究评述

（一） 我国现行的土地征用制度存在的问题

1、土地征用制度的滥用与“公共利益”界定的不明确。

王瑞华，卢彬(2008)认为在我国《宪法》规定只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建没项目用地是为了“公共利益需要”。董永在(2007)也提出，我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的。必须依法申请使用国有土地。刘向南，曲福田（2005）通过对国外几种强制征用土地的法律规定得出以中国目前对公共利益的界定，属于一般原则的方式。对公共利益的含义是模糊的，而且缺乏相应的司法解释或行政程序来对此进行必要的补充。

2、征地过程中所制定的补偿机制不健全，不合理，有失公平。

李集合（2008）对于征收补偿的原则，各国立法的规定并不一致，他纵观世界各国的做法的前提下，把有关土地征收补偿的基本原则大致有以下三种：完全补偿原则、不完全补偿原则、相当补偿原则，按照这三种原则的指导，首先他认为在宪法中明确规定土地征收征用的补偿原则为非营利性征地采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则；其次，修改土地管理法，界定非营利性征地。哪些征地不具有营利性，可给予不完全补偿，哪些具有营利性，应给予完全补偿。最后，完善征地补偿机翩，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。刘畅(2005)通过中外土地征用补偿标准比较，认为我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩，与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的，带有明显的不适应性和滞后性。我国同国外土地征用补偿标准相比较其缺陷性具体表现在以下几个方面：首先，土地补偿标准偏低。他认为目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的，在制定土地征用补偿标准时，政府并没有把征用土地看成是一种市场交易行为，不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失，就是直接损失的补偿标准都只是根据耕地常年产值来制定，尽管现行《土地管理法》提高了补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况，补偿金额明显偏低；其次，没有考虑土地价格变动的因素没有遵循最有效利用的原则，影响土地价格变动的因素很多，地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异，即使是同一块土地，不同的投资水平也会出现产量的差别，但我国实行的按统一标准给予补偿显然没有考虑到土地的这一“级差地租”。最后，他总结为现行的补偿机制没有遵循最有效利用的原则。在理论上，用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用权，被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿，发达国家也是参照这一原则给予农民补偿，但在我国现实中，用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多，而其获得土地的成本中很大一部分是上交给地方政府的土地出让金。

3、土地征用过程中农民权益的保护问题。

随着我国城市化进程的加快，对土地提出了更高的需求，在我国当下不健全的补偿机制下通常采取的是各地普遍采取征地后一次性支付补偿金的方式，然后让农民自谋职业。由于补偿金偏低，加上在城市就业上存在明显的劣势，引起了大量农民失地、失业和社会不稳定的现象，由于缺乏非农技能及社会保障及户籍的限制使得在我国农业人口大国中出现了新型的“三无农民”的弱势群体。

王永谦(2008)认为，农民养老与土地有着天然的联系，土地征用前，农民的土地收益虽然不高，但收入稳定，能够提供最低生活保障。大部分老年人在劳动力尚存的情况下能继续依靠土地产出来维持自身生存，在劳动力完全丧失以后也可以依靠家庭来实现养老。土地征用后，在现行的补偿机制下存在以下几个方面的问题：首先，使失地农民失去了最稳定、最基本的生活来源，由于补偿费低，失地农民的一切生活资料都要通过市场购买来实现，生活消费支出比以前有很大提高，微薄的土地补偿费连数年的生计都难以维持，创业资金更是普遍缺乏，生活水平下降；其次，失地农民再就业困难重重。土地被征以后，社会保障机制不健全，严重影响农村社会稳定和经济发展，失去土地后，农民失去养老保障，医疗保障等。新型农村合作医疗制度对减轻农民负担起到了一定作用，但由于补助额有限(最高为30％，而且有的项目还不予报销)，失地农民拿到的几万元安置费只够维持几年的基本生活，要从这部分钱中拿出一部分来看病，极有可能造成钱花了，病也没看好，吃饭又成了问题。曲珍英（2009）认为现行土地管理法及配套法规在损害农民权益方面总结为两个方面，首先表现在现行上地征用制度下土地增值收益农民无份；其次，征地权滥用，损害了农民的合法权益。土地征用对农民合法权益的侵害是众多侵权因素之首。

4、在征地过程中基层政府组织所表现出来角色错位

张晓云，杨俊（2009）认为地方政府在征地过程所表现出来的，不惜牺牲农民的利益为个人谋求利益主要原因是由于形成于计划经济时代的土地征用制度在现今市场经济背景下运行也体现出来的制度缺陷所造成的。郑钟净（2008）认为在现行土地制度下，建立地主政府与农民的博弈模型，得出结论认为地方政府具有独立经济利益倾向，并与开发者结盟作为博弈共同主体成为土地征用博弈的核心，即对上形成与中央政府的博弈，对下形成与农民的博弈．这是造成土地征用社会冲突的根本因素。

（二）对现行我国土地征用制度改革路径趋势分析

对我国土地征用改革的研究中，学术中主要是以下几个方面来完善我们现行土地征用制度。

1、从产权问题上，崔兆霞（2006）认为，农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护，特别提到农地转为非农的建设用地时，农地的发展权从我国现行征用价格的情况看，农村集体所有权中似乎确实不含有此项权利，此项权利目前似乎确实仍然是由国家所持有。究竟将此项权利划定给农村集体还是明确设定在国家手里，此事涉及各方利益，事关重大。刘迪香，刘小莉也从农民的完全产权中发展权的角度来研究土地征用制度的改革，认为明确设立农民集体土地发展权，赋予农民集体土地所有者的法人地位，从而赋予农民集体所有权与全民或国有土地所有权平等的法律地位，消除国有土地所有权对集体土地所有权功能的挤压和越位或替代，这是改革完善现行土地征用制度的关键所在。穆松林，高建华(2009)在借鉴了美、英、法模式土地发展权的设置在一定程度上达到保护耕地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益的目的。在市场经济条件下，如何有效地利用土地，保护土地所有者及利用者的利益，尤其是保护被征地广大农民的利益，仍是立法需要解决的问题，土地发展权即是一例。

2、从农地征用的补偿问题上，郭依静(2009)认为 ，现行《宪法第四次修正案》增加了补偿条款，但遗憾的是没有规定补偿标准。就中国目前行政补偿原则的现状来讲，农村土地征收补偿不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点，不能为当事人的正当权益提供有力保护。通过借鉴国内外的经验教训他认为征收补偿范围应包括因征收而造成的一切损失，从对土地所有权的补偿扩大到土地使用权的补偿，补偿范围涉及一切具有经济价值的形态现行的土地征收补偿项目，仅包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费3种，郭依静认为这是征地补偿范围和标准中应予补偿的一项重要内容。张为杰，宫芳（2009）认为我国征用补偿的标准过低，对补偿程序，补偿模式，补偿金的给予也提出了具体的操作模式，在土地征用补偿费上特别指出不直接支付被征地集体和农民，而是由政府部门直接划人劳动部门安置的专用账户，直接落实到被安置人员的个人账户上。对征地农民按年龄实行不同的生活和养老金发放标准；另一种做法可以采用补偿金额的年收益率等于土地在原有用途的收益率，这样可以保证失地农民的正常生活水平。纪昌品、汤鸿（2007）基于土地生产功能差异，这种差异主要从征用前和征用后来进行分析，可以根据征用后的不同土地用途灵活制定不同的补偿标准。

3、从我国现行土地征用程序上，国内学者主要从法理的角度分析完善我国现行的土地征用程序，窦衍瑞、王珍行分析我国当前土地征用程序的制度缺陷，同时结合我国土地征用制度的实践，主张从以下几点构建我国土地征用的法律程序，首先单独设立公共利益审查程序，土地征用、行政征收、行政征用的目的是相通的，都是为了实现公共利益。因此，公共利益的审查应当是土地征用乃至行政征收、征用程序中的重要内容。其次，公正构建土地征用补偿的数额、方式确定程序；第三，原则上确立事先补偿；第四，明确规定土地征用救济程序；最后，立法设立土地评估价值（价格）。

二、在土地征用制度上还有待进一步研究的问题

综观近几年土地征用制度的学术研究成果，对上述综述中所提到的我国现行土地征用制度中所存在的问题基本形成共识，改革势在必行。但笔者认为在学术界对有些问题达成共识的同时，有以下几个方面还需进一步的研究：

1、在土地征用的补偿问题上，各个研究成果都指出我国现行的依据土地作为农用在生产产值的倍数来进行补偿，是不合理的。但在具体的有什么的方法和标准来评估耕地的价值，除了可以用直观的生产产值来评估的耕地的经济价值之外，如耕地的生态价值等方面没有一个合理的评估方法来正确的确定测算其价值，这在很大程度上影响着对补偿标准进行后续完善的同时缺少一个合理的依据。

2、在农民的产权问题上，各学者都普遍认为在土地征用过程中要尊要农民对土地的完全产权，不仅表现在补偿标准的提高，同时农民还要分享土地征用后由于用途的改变还表现出的增值收益。但在增值收益的问题上，笔者觉得还需进一步讨论和研究，这个增值收益分配的标准，分配的对象及比例等相关问题。

参考文献：

[1]刘向南，曲福田.土地征用制度改革问题综述.南京农业大学学报(社会科学版)，2005．5(4).

[2]董永在.目前我国农村土地征用制度存在的主要问题及其原因分析.现代经济， 2007，第6卷第9期.

[3]刘贵丰.试论中国农村集体土地征用制度改革.集体经济， 2008，（07下）.

篇3

第一条为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合**实际，制定本办法。

第二条本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。

本办法适用于**市市辖区范围内的集体土地。

第三条**市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。

任何单位和个人不得违法征用集体土地。

第四条征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。

第五条征用集体土地必须符合**市土地利用总体规划和城市总体规划要求。

根据**市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。

第六条征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。

第七条征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。

被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。

第二章征地程序

第八条征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。

（一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；

（二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；

（三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；

（四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；

（五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。

第九条对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：

（一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；

（二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；

农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。

第十条征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。

第三章征地补偿安置

第十一条征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。

土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。

征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。

第十二条征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。

征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。

第十三条对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。

第十四条被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：

（一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；

（二）撤销农村集体经济组织建制的。

第十五条土地被征用后原负担的农业税相应核减。

第十六条自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。

第四章集体土地的规划控制

第十七条集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。

第十八条集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。

第十九条规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。

建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。

第五章罚则

第二十条违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

篇4

一、建立城镇经济开发区，属县级以上开办的，需经自治区人民政府批准；属乡、镇开办的，需经地区行署或市人民政府批准，报自治区备案。申报经济开发区，要做好可行性论证，说明开发条件、开发内容、经济效益、占地面积，并提供开发区内被征地农民的安置计划等，报经批准后，方能宣布为经济区。

经济开发区需要扩大范围的，应报原批准机关审查同意。

二、经济开发区的开发建设，实行统一规划、统一征地、统一开发、统一出让和划拨、统一管理。用地单位要向当地土地管理部门提出用地申请，经土地管理部门审查报政府批准后，办理出让和划拨手续。

为了有利于统一征用土地和进行初步开发，凡建立经济开发区的市、县设立地产公司，其主要职能是：根据城镇建设规划，对土地管理部门批准征用的成片土地，具体办理征地手续和拆迁、安置工作（旧城改造的拆迁、安置工作仍由城建部门负责）；统一进行基础开发；协助土地管理部门办理出让、划拨工作。地产公司属事业单位企业管理，隶属市、县土地管理局。除地产公司外，任何单位和个人不得直接与农民谈判办理征地事宜。

三、简化经济开发区土地征用、出让、划拨手续。其程序是：

1、自治区根据各个经济开发区的需要，分期分批成片审批征地，同时按政策规定审批被征地农民的“农转非”。

2、经批准征用的土地，应统一进行初步开发，按规划设计要求搞好平整土地和道路、水、电、通讯等基础设施配套，确有困难的也应做到“一通一平”（通路、平整土地）。经自治区人民政府批准，成片出让的，也可不经开发直接出让.

3、经统一开发后的土地使用权出让、划拨，原属地、市和自治区审批的，委托市、县人民政府出让、划拨给用地单位后，再按审批权限上报地、市、或自治区土地管理部门备案。

4、经济开发区所在地的市、县土地管理部门负责做好土地登记发证、资料整理归档工作。

县级以上人民政府对土地使用权的出让、划拨由政府主管领导审批。出让可以采用协议、招标和拍卖形式。通过划拨、出让取得土地使用权的，不得擅自转让，如需转让、出租、抵押，按国务院（1990）第55号令和自治区人民政府（1990）第9号令办理，并交纳出让金。

四、经济开发区内的土地开发，要严格服从城市总体规划的要求。建设项目地址的选定，要经城市规划主管部门同意，项目用地要严格按有关定额核定，做到合理用地，节约用地。

五、科学地制定地价。地价一般有两种：一是基准地价，主要根据成本费（包括征地、拆迁和开发支出等）和地租制定；二是出让地价，根据区位、社会投入、繁华程度、效益大小、供求关系、土地用途（如属高新技术开发项目的地价可从低甚至以补帖地价出让）及使用年限而定。出让地价可根据土地市场供求情况在基准价基础上上浮。

地价的制定由地产公司会同物价部门提出方案，报政府审核批准。

六、土地使用权出让、划拨的收入，除土地管理部门按规定提取土地出让业务费后，其余全部上缴财政，其中该上缴中央的部分，由市、县财政上解自治区财政专项上缴。各市、县留下部分，原则上70%用于城市基础设施建设，30%用于开发农用土地。

七、在经济开发区内进行建设，须遵循下列各项：

1、中华人民共和国境内外的公司、企业、其他经济组织及个人，均可依法取得土地使用权。

2、用地者必须与当地县级以上人民政府土地管理部门签订用地合同。

3、事先预约用地者，需按地价总额20%预交用地定金。从预交用地定金之日起，三十天内签订用地合同，逾期不签订合同，作自动放弃，定金减半退还，地块另行安排使用。

4、从用地合同签字之日起，有下列情形之一者，出让方有权解除合同，处以罚款，直至无偿收回土地使用权。

（1）超过六十天未付清全部地价款的；

（2）超过一年不动工建设的；

（3）不按合同规定建设、开发的。

5、出让方应当按照合同规定提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，

土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。

八、安置好开发区内被征地的农民的生产、生活。征地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，须依法计算支付。在规划利用土地时，要尽可能给被征地的农民留出一定数量的生产生活用地，如土地已基本被征用，应按政策规定及时给被征地农民办理“农转非”，并扶持其发展第二、第三产业，妥善解决生活出路。

篇5

[关键词]美国 土地征收 公共利益

土地征收纠纷是美国社会矛盾的一种重要表现形式，因为其关系到人们的基本生存权利和财产权利。美国是一个建立在财产私有制基础上的国家，私人财产受到联邦宪法和各州宪法的保护。但是，美国公民的私人财产权并不是绝对的，联邦政府和各州政府可以为了公共利益的需要，通过警察权和征收权直接限制私人财产权的行使，前者一般不会改变财产所有权的归属，而后者则会改变财产所有权的归属，且政府需要“合理补偿”财产所有者的损失。在这两种权力中，最容易引起宪法诉讼的是第二种权力，引起该类诉讼的首要原因就是政府行使征收权时是否违反了联邦宪法第五条修正案中规定的“公共使用”要件。“公共使用”是政府行使征收权进行土地征收的唯一理由和第一要件。但是，何谓“公共使用”？从美国的司法实践中来看，这是一个难以给出具体判定标准的法律用语。因此，土地征收是否符合“公共使用”的“合宪性”争议就产生了，围绕“公共使用”的内涵解释就成了众多土地征收宪法诉讼的中心内容。

一、美国土地征收中的“公共使用”的内涵演变

随着工业化和城市化的推进及政府和民众发展经济的要求，联邦最高法院将宪法第五条修正案中征收条款的“公共使用”要件从狭义解释逐渐拓展为广义解释。狭义解释即直接为公共使用，包括两种情况：一是政府使用，如被征收财产用为政府办公楼、法院、军事基地等；二是公众有权利使用或进入，如被征收财产用为修建公路、公园、运河、桥梁、体育馆等公共设施；广义解释则将“公共目的”、“公共利益”等同于宪法中的“公共使用”。即符合公共目的或公共利益，即使被征收土地被转让给私人，只要能增进公共福利，土地征收就不违宪。

（一）以狭义解释为主的时期

早在英国殖民时期，北美土地征收的现象就已经出现。当时的土地征收伴随殖民者对北美土地的开发过程，主要是为了修建道路、修建磨坊和加快开发。各地的法律并没有明确规定必须基于“公共使用”才能进行土地征收，而且“私用征收”也有相当数量。

另外在殖民时期，由于“锁地” （指周围被别人的土地完全包围的土地）比较流行，私人为了“锁地”的通行权，也可以请求征收相邻土地，用于修建通向公共道路的私用道路，但须给予被征收者一定的补偿。此外该时期，由于水能利用技术的提高，已经有7个州相继制定了“磨坊法”（Mill Acts），用来协调磨坊主和上游被淹没土地者之间的利益关系。殖民时期加快开发的土地征收则更具争议，当时许多州规定，当土地所有者未能有效利用土地时，政府可以启动征收程序，没收或转移该土地给其他人使用。

美国联邦宪法于1791年通过了包含征收条款的第五条修正案，一直到19世纪末，美国司法部门对宪法中“公共使用”内涵的解释主要以狭义解释为主，但“公益私用征收”却从来没有停止过。每当政府利用土地征收以促进经济发展，许多州法院要么当需要时有意避开“被公共使用”的狭义判定标准，要么就完全抛弃它。这一时期的土地征收主要是为了为工厂提供水能、促进交通建设和促进矿业开采。但是，后来这种扩大磨坊法适用范围的做法受到一定程度的抵制，因为这与人们传统的私有财产观念及“公共使用”的宪法规定相悖。

直到19世纪中期，马萨诸塞州的首法官肖对此进行了折中的双重合理论证，认为磨坊法的立法目的是“为了使自然河流与水道提供最有用和最有利的占有和使用方法”，此目的下的两种水能利用方法（公用和私用）都合理。1885年的“赫德案”中，“磨坊法”中有关“私用征收”的规定得到了联邦最高法院的支持，从而给予利用水能的相关制造业（例如棉纺、毛纺、木材和钢铁等）的发展以有力支持。在其他公共工程方面，由于相关的土地征收符合“公共使用”的狭义解释而得到广泛支持。同时，许多州也通过修订宪法，明确规定争取“锁地”通行权的“私用征收”的合宪性。

（二）以广义解释为主的时期

尽管狭义解释在整个19世纪仍然占主流地位，但19世纪末期这种主流地位已经削弱，联邦最高法院于1896年判决的“布拉德利案”第一次提出了土地征收符合“公共目的”即不违宪的观点，从而逐渐开启了广义解释的大门。

1.“布拉德利案”

联邦最高法院于1896年判决的“布拉德利案”中，首次采用了土地征收应该符合更加宽泛的“公共目的”的解释：“单个个人不可能比私人企业更好地建造并维护水利设施和运河，而且私人企业除非利用征收权，它们不可能成功。如果私人企业能够利用征收权，那么征收的财产只能用于公共目的。”随后为了摆脱20世纪30年代的大萧条，美国各地均积极推动改善贫民区卫生、犯罪及其他不道德行为的城市改造计划，兴建政府管理的低收入户住宅，不过由于涉嫌“纯粹私用征收”，部分相关案件遭到否决。但从1936年纽约州上诉法院支持的“穆勒案”开始，这类城市改造的土地征收就得到法院的广泛支持。1949年，重新修订的“住宅法”授权联邦政府补助地方政府进行征收拆除贫穷社区，并兴建新的国民住宅，由此又引起了一波“公共使用”要件的宪法诉讼。然而，绝大多数州和联邦法院均依“穆勒案”的看法，判决这些土地征收的合法性。虽然美国法院广义解释了“公共使用”要件，但早期的案例类型，不论是政府征收后自行运营，还是征收后虽然私人运营但负有公共义务，均容易与公共目的联系起来。至于“私用征收”行为，虽然历史上也有发生，但联邦最高法院事实上对此一直持较为保留的态度，直到1954年的“伯尔曼案”。

2.“伯尔曼案”

1954年的“伯尔曼案”是美国土地征收史上的经典判例，完全抛弃了“被公共使用”的狭义解释，最终开启了广义解释的大门。1954年，美国国会通过了“哥伦比亚特区改造法”，授权城市规划局制定城市改造计划，借助土地征收与再改造的方式，来解决特区内凋敝地区的犯罪与公共卫生问题。但是，特区改造计划的实施遇到了阻力。该案上诉人认为征收行为已违反联邦宪法第五条修正案的规定，特别是征收后土地将归私人公司管理与使用，与宪法“公共使用”的要求不符。大法官道格拉斯代表联邦最高法院分二个层次说明法院为何支持特区政府的计划并未违宪的判决。首先，就目的而言，城市改造是否符合公共目的，立法者居于最权威性的地位，司法所能审察的范围相当狭窄。所谓公共目的，其包含的价值相当广泛，不仅是物质上的，也包括精神与美感上的；其次，国会认为运用征收实现都市更新的目的有助于解决社区安全、生活空间与卫生等问题，即是在广泛考虑上述价值后所作的决定，法院应当尊重国会的意见。总而言之，虽然在本案中有部分土地转移给特定私人使用，但城市改造在整体上符合“公共目的”，因此并不违宪。最终，联邦最高法院全数通过支持特区改造计划。

3.“波兰镇案”、“米德基夫案”、“凯洛案”

此后有三个经典判例：1981年密歇根州最高法院判决的“波兰镇案”、1984年联邦最高法院判决的“米德基夫案”和2005年联邦最高法院判决的“凯洛案”。1981年密歇根最高法院判决的“波兰镇案”虽未上诉到联邦最高法院，但其判决结果的影响很大。底特律市政当局依据州议会所制定的“经济发展公司法”的授权，通过征收将原告的土地移转给通用汽车公司，作为该公司建造汽车装配厂的用地。原告认为市政府的征收行为构成滥权，与密歇根州宪法第10条第2款规定的征收后的财产以公共使用为目的相悖。但是，密歇根州最高法院并不支持原告的主张。就公共目的来说，多数法官认为，依据“经济发展公司法”的第2条规定，不难看出该法的目的在于通过降低失业率、提业经济帮助和促进城市再开发等方法，来提升大众卫生、安全与福利，故有必要让市政府有权取得所需的产业与商业地段，并移转给需要的私人企业来使用。虽然有两位大法官强烈反对，但法院最终还是以5︰2的比例判决底特律市政当局的土地征收合宪。

联邦最高法院1984年判决的“米德基夫案”是另一个经常被援引的经典判例。为了解决夏威夷州早年实施封建制度，酋长全盘掌握土地所有权及分配权，导致土地高度集中而引发的诸多社会与经济问题，夏威夷州议会于1967年通过了“法”，授权政府在召开公众听证会后，行使土地征收权，以改变土地寡头垄断的不利局面。“米德基夫案”上诉人以“法”违宪为由，提讼。联邦最高法院援引“伯尔曼案”，最后全体一致支持“法”的合宪性。对于将征收的土地转移给私人所有是否符合“公共使用”要件，联邦最高法院认为只要土地征收与“可信的公共目的”间具有理性关联，该行为即不违反第五条修正案中的“公共使用”要件。

联邦最高法院2005年判决的“凯洛案”在美国引发争议浪潮。在此案中，联邦最高法院最后以5︰4的微弱多数判决纽伦敦市以“经济发展”为名义的土地征收合宪。纽伦敦市是康涅狄格州一个经济长期不景气的市， 1998年辉瑞制药公司对该市进行的一项投资有可能使当地摆脱经济衰退、重振经济。为使辉瑞公司的投资对当地经济的效益最大化， 同时增加城市吸引力， 纽伦敦市政府决定征收特伦布尔堡地区90英亩的土地用于建设办公楼、公园、游艇码头和停车场等设施。上诉人凯洛的房产正好位于政府决定征收的土地之内， 在经过协商无法购买上诉人的土地之后， 政府决定行使征收权力强制征收上诉人的房屋， 由此上诉人提讼。最后联邦最高法院主要以“伯尔曼”和“米德基夫”两案为依据进行判决，以微弱多数认定纽伦敦市的“经济发展”符合第五条修正案中的“公共使用”要件。不过，持反对意见的大法官奥康纳认为：“在‘经济发展’的旗帜下，所有私人财产都有可能被征收给另外的私人使用，因而模糊了财产私人使用和公共使用的区分。”此案最终以政府答应将凯洛的住宅搬迁到新址并给予补偿而解决。

二、“公共使用”的广义解释的必然性与局限性

由上面我们不难看出，美国现代征收判例法对宪法第五条修正案关于“公共使用”的解释实际上已经非常宽松，美国法院认为只要有利于发展地方经济、增加就业和政府税收，即符合“公共使用”的条款。这种广义观点显然不是对宪法第五条修正案的严格语意解释，但在现代美国社会条件下有其必然性。

美国社会发展至今，要有效率地进行许多工作必须依靠政府以强力推动，而政府要完成这些工作又往往需要借助私人企业作为手段。例如旧城改造，如果没有政府统一征收，很难有效率地完成，而如果没有私人企业介入，整个工作又缺乏利益推动；又如振兴地方经济，为吸引企业投资，从而为地方建设创造新经济增长点、增加就业和政府税收，政府同样不得不行使征收权力，否则无法提供工业用地。在这些类型的征收中，公益夹杂私益，两者难以截然分开。美国法院的主流观点是：只要理论上能实现发展经济的目的，就符合公共利益，符合“公共使用”条款的规定，某些私人企业因此而获利则在所不问，即便被征收财产会直接交给私人亦可允许。

毫无疑问，这种做法伴随着不少消极后果，最严重的后果就是财产所有人的法律保护被削弱，即任何房屋所有人、小商业业主的财产权都处于被征收的阴影之中，政府为追逐利润随时可能配合大型企业进行征收；再如都市重建还会对被征收者造成巨大的动迁之苦使他们对国家给予的相应的补偿产生质疑；还有对一些巨型企业可能获得暴利，这样会使得更多的大企业为了谋取暴利而打着“公共利益”的幌子，肆意征收私人土地，造成社会的动荡不安。

三、小结

美国联邦最高法院通过一系列的司法判例把宪法第五条修正案规定的土地征收条款中的“公共使用”从字面的狭义解释逐渐拓展为广义解释，并使其最后等同于“公共目的”、“公共利益”。虽然在期间曾引起过不少的质疑与争议，甚至到2005年，“凯洛案”将土地征收合宪性的争议推向。但是美国土地征收在符合公共利益的目的后提高了土地资源的配置效率、增加就业和政府税收，并最终有可能通过加快经济发展来补偿土地被征收者的损失并改善他们的福利。当然美国政府在行使征收权征收土地时，必须通过正当程序和给予被征收者合理的补偿来完成，以此来减少公众对于这一问题的争议。

参考文献：

[1]Bauman v. Ross，167 U.S. 548 （1897）.

[2]冯桂.美国财产法—经典判例与理论探究[M].北京：人民法院出版社，2010.279.

[3]Errol E. Meidinger，“The Public Uses of Eminent Domain，”Environmental Law，Vol.11，1980，p.14.

[4]Errol E. Meidinger，“The Public Uses of Eminent Domain，”Environmental Law，Vol.11，1980，pp.14-15.

[5]Philip Nichols，“The Meaning of Public Use in the Law of Eminent Domain，”Boston University Law Review，Vol.20，1940，p.615.

[6][美]莫顿·J·霍维茨著. 谢鸿飞译.美国法的变迁（1780-1860）[M]，北京：中国政法大学出版社，2004.81-82.

[7]Head v. Amoskeag Mfg. Co.，113 U.S. 9 （1885）.

[8]Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley，164 U.S. 112 （1896）.

[9]Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley，164 U.S. 112 （1896）.

[10]New York City Housing Authority v. Muller ， 270N.Y.333，1N.Y. 333，1 N.E.2d 153 （1936）.

[11]陈志民.当强制征收成为政府补贴？[J].中原财经法学（台湾），2007（19）.

[12] Berman v. Parker，348 U.S. 26 （1954）.

[13] Poletown Neighborhood Coucil v. City of Detroit，304 N.W.2d 455 （Mich.1981）.

篇6

关键词：土地征用；补偿标准；补偿范围；发达国家；土地征用制度 文献标识码：A

中图分类号：F301 文章编号：1009-2374（2015）35-0191-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.35.094

1 概述

随着工业化、城市化步伐的加快，征用农村土地、城市旧房拆迁成为城市建设、经济发展、社会进步的客观要求。近年来，土地征用问题引发的社会矛盾日益突出，制度不完善、补偿安置不得当是许多问题的根源。相比较而言，发达国家的土地征用制度比较完善，土地征用补偿问题能很好地解决。本文介绍部分发达国家的土地征用补偿实践，对我国完善土地征用补偿制度有重要意义。

2 部分发达国家的土地征用补偿制度

2.1 美国

美国实行的是土地私有制，大部分比例的土地为私人所有，如农村的耕地属于家庭农场，政府拥有的绝大部分是非耕地，如沼泽、森林、草地等。美国法律规定政府若使用土地必须进行购买或租赁，即使是联邦政府也不例外，联邦政府不能随意处置地方政府的土地，如若使用必须通过购买、租赁、交换等途径取得。美国宪法对行使土地征用权的相关规定较为严格，政府或组织必须是为了公共目的，而且对土地所有者进行公正合理的补偿，也就是说要对土地所有者补偿公平的市场价格，包括土地的现有价值和土地将来获利的折扣价格。美国征地补偿价格的计算方式比较科学，一般依照土地被征用前的市场价格进行计算，制定补偿方案时要努力保障土地所有者的利益，对被征地的现有价值和可预测的未来价值都要计算在内。另外，补偿涉及的范围比较宽泛，补偿对象不只是土地所有者，还包括相邻土地的所有者或经营者，对因征地给他们造成的损失也要计算在补偿之内。而且，征地价格最终是由双方确定的，土地所有者对价格不满意可以继续提出要求，政府或组织认为补偿金额过多也可要求法院进行裁决，总之，为了维护双方利益，二者都可以通过法律程序提出自己的要求。

2.2 日本

日本实行的也是土地私有制，私人占有65%的土地，剩余35%为公有地，并且这部分土地多为森林和荒野。日本的相关土地征用法律法规明确规定，政府要运用土地进行公共基础设施建设等公共事业就可以征用土地，例如道路建设、堤防建设、港湾建设等。土地征地补偿金的来源是租税以及这些公共事业获得的利用费。日本土地征收补偿的范围和标准为：（1）土地补偿标准：以征用时的市场价格为标准，费用是征用时的土地市场交易价格与确定征地至实际征地之间的物价指数变化的乘积；（2）对残余地的补偿费用包括由于征地减少的价值和改建、扩建、新建、修缮等对残余地进行处置的费用，而且土地所有者还可以要求政府将残余地也一起进行征用；（3）地上物补偿标准以同种物件的交易价格为参考；（4）迁移补偿，即因征地而必须迁移所花费的必要费用，如建筑物、设备、树木等的搬迁费用以及因搬迁产生的其他费用；（5）收益损失补偿，如因土地被征用导致渔民、牧民、林场主不得不暂停营业或缩小规模，土地征用者要补偿这部分损失；（6）其他损失补偿，如误工费、租房费用、搬迁花费以及公共事业完成后产生的噪音、空气污染、水污染等损害的补偿。另外，法律规定对依靠土地工作的雇佣者也要进行补偿，主要补偿他们因失业产生的损失。因此，日本土地征用补偿制度的范围包含土地所有者及相关人员的经济和生活损失。

2.3 德国

德国土地征用补偿标准从初期全额补偿变为适当补偿，再到当前的公平补偿，其补偿内容主要有：（1）实体损失的补偿，即依据征地申请被裁定当日的市场价值为依据补偿土地及地上标的物的损失；（2）其他损失补偿，包括营业损失补偿、残余地价值减少补偿、搬迁费用以及房屋闲置费等各种附带损失的补偿。另外，如果征地计划确定与实际征地期间的土地价格上涨的话，上涨部分的收入划为国家所有，这个规定就是“涨价归公”，此规定可以预防土地投机分子获取暴利。如果土地所有者及其他相关人员对补偿费用有不满意的地方，可以向辖区内专门的土地法院提讼，维护自身合法权益。在征地补偿款支付上，由征收受益人直接支付给被征收人，并且支付行为和补偿金额必须在征地决议生效起始日开始的一个月内发生并完成，若超出这个期限那么征地决议就会失效。此外，德国的土地征用补偿形式不局限于货币补偿，还可以用代偿地、代偿权利地进行补偿。

2.4 加拿大

加拿大的宪法对财产征收补偿并未做出规定，但各省立法几乎都规定了征收补偿。加拿大征地补偿的主要内容有：（1）与其他国家相同，依据土地的市场价格对被征地者进行补偿；（2）损害赔偿，主要对象是由于征地造成相邻土地价值减少的非征地，还包括给土地所有者造成的营业损失等；（3）扰乱损害赔偿，主要是指因征地造成的迁徙费用以及迁徙过程的其他损失；（4）因土地被征用，土地所有者需要重新安置，在此过程中因特殊困难而受到的损失。土地征收补偿金额一般是由专门的土地评估人员来确定。

许多国家制定的土地征用补偿制度都或多或少受美国的影响，最明显的当属日本。与美国相似，日本的土地补偿也是以被征用财产的正常市场交易价格为标准，并按照签订合同的价格计算。不同的是，它对征地后土地价格变动的差额不再计算在内。日本的土地征收补偿涵盖的范围非常广，被征收土地本身、因土地被征收减少的收益以及地上物和因征收导致的其他费用都包括在内，可谓非常全面。其补偿标准采取的是较为合理的市场价值标准，以确定征收时市场价为准，并考虑实际征收时的物价变动，但土地被征收后以及土地上的预期可得利益并没有计算在内，这一点与美国相比，显得略微不足。德国的补偿原则与美、日不同。德国法律明确规定：“只有符合社会公共利益时，方可准许征收财产。”与美、日所确定的公正补偿不同，德国的征地补偿额的确定是为了在公共利益与土地所有者的利益之间确定一个公平合理的标准，这种补偿标准被称为“适当补偿”。在加拿大，要根据土地的最优利用确定土地的补偿价格。这种“最优利用”是指土地的补偿范围要包括土地在将来的价值增值。但由于土地开发而产生的价值增值是因为社会、经济发展所造成的自然增值，不应该由土地所有人独享，多数情况下这种价值增值不在补偿范围内。

3 启示

发达国家的土地补偿制度比较完善，拥有丰富的补偿经验，对我国进一步深化征用有重要意义，有以下四点启示：

（1）按照市场价格确定补偿标准。遵循土地最优利用原则，依据当前的土地市场价格，并将土地的未来价值考虑在内，由专职土地评估师对被征用地进行估价，决定最终补偿费用，包含土地补偿金、安置补助费、建筑物损害费、经营损失费等各种补偿项目的金额，平衡各方利益，体现充分合理的补偿原则和精神。

（2）必须扩大征地补偿范围。现阶段，我国综合国力不断增强，公有制实现形式多样化，我们要同发达国家一样逐步实现完全补偿原则，对土地所有者的补偿从征地引起的直接损失扩大至间接损失，增加补偿项目，如相邻地损失费、残留地损失费、营业损失费等其他附带性损失。这既保障了被征用者的权益，也促使征用者高效利用土地。

（3）提高征地补偿的透明度。从法律的高度完善土地征用补偿程序，使土地征用的相关主体都参与到征地补偿环节，维护自己的合法权益，尤其是保障被征地的农民可以了解实情、参与决策、监督监管、有话语权，改变农民面临的被动局面。

（4）设立专职部门或机构处理征地纠纷，如征地纠纷仲裁机构，加强专职人员的业务培训。现有制度规定由政府调节和裁决，违反了市场主体平等原则，难以保证公平合理地解决纠纷。我们应创造性地引进发达国家的成功做法，对土地征用纠纷处理提供法律支持，设置专门的仲裁机构对各权利主体之间的争议进行裁决。

我国目前的土地征收制度还具有计划经济的色彩，随着市场经济的大力发展，政治文明和法治社会的建设，现有的土地征收制度在保障被征地农民的权益方面存在诸多不完善之处，需要在立足国情、省情的基础上，综合吸收和借鉴发达国家的文明做法，提出适合本土的合理的土地征收法制体系，完善土地利用规划和管理制度，合理利用土地资源。

参考文献

[1] 甄华英.美国土地征用补偿制度及其对我国的启示

[J].辽宁行政学院学报，2008，（12）.

[2] 廖小军.发达国家土地征用补偿实践及启示[J].发展研究，2007，（10）.

[3] 周玉琴，赖理达.征地补偿制度的国际比较及对我国的启示[J].市场论坛，2007，（12）.

篇7

土地征用制度是世界各国为公共事业而设置的一种制度。本论文从我国土地制度的概念，包括全民所有制、农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。

其土地征用制度的现实意义一是满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要，我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是的产物，也是现实的需要；二是适应我国国情，保护农业用地的需要。我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出集体土地的补偿安置，集体土地征用的补偿，是征地工作的主要，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。集体土地的补偿安置主要有以下问题：1、征用集体土地的补偿原则；2、征用集体土地的补偿范围和标准；3、安置剩余劳动力。4、土地补偿费用的处理。

国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使；2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据；3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：

1、国家建设征用土地的主体必须是国家。

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

（一）土地征用制度的现实意义：

1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

2、适应我国国情，保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。

（二）集体土地征用应遵循的原则：

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为

2、保证国家建设用地地原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从， 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

（三）集体土地的补偿安置问题。

集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。

1、征用集体土地的补偿原则：

（1）保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。

（2）按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。

2、征用集体土地的补偿范围和标准：

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项：

（1） 土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

（2） 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

（3）地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

3、安置剩余劳动力。

因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过副业生产和举办乡镇等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

4、土地补偿费用的处理。

国家建设征用土地的土地补偿费归集体组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

（四）我国土地征用中存在的若干及其对策。

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3、土地征用权的行使问题。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4、土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。

以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

资料：

1、《房地产法》符启林著

2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文 马建华 张卫国主编

4、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文 黄赤东主编

篇8

关键词：土地征用；补偿制度；农村土地

一、目前我国农村土地征用的补偿出现的问题

第一，征地补偿法律体系不健全、法规依据不完善。我国尚无专门的《土地征用补偿法》，土地征用由《宪法》和《土地管理法》来调整，但未规定应给予相应的补偿，同时，与之相配套的法律规范对于补偿制度的规定也缺乏可操作性。而且，土地征用补偿标准不是按照国际通行依据的现行市价通过协商谈判来确定，而是按照被征用土地的原用途给予补偿。

第二，征地的货币补偿值偏低。目前，我国被征地的农民所获得的补偿值普遍偏低，主要体现在两个方面：一是补偿标准与人们生活水平相比严重不对称；二是补偿标准与土地市场价相比差距很大。以温州为例，一类地段征用水田土地补偿费为2万元/亩、安置补助费为3.6万元亩，合计才5.6万元/亩。按照文件规定的分配方法，土地补偿费给村集体，安置补助费给农户。根据温州一类地段的平均人土比计算，每人分得的安置补助费才1.8万元。然而温州人均生活费支出为 1.2619万元。也就是说，农民获得的安置补助费只能维持1年半的生活开销。另外，温州现在的工业用地市场价格为100万元/亩，征地补偿价格不到土地市场价的5％。

第三，征地补偿标准存在问题。根据现在实施的《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6—10倍；安置补助费为耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍，最高不得超过15倍；附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这样的征地补偿标准主要存在以下两方面的问题：（1）补偿标准的范围界定不科学。由于土地利用方式、种植制度、市场情况、区域差异等条件的不确定性，因农作物不同、物价波动、人为原因等等因素的影响，“平均年产值”很难科学、合理的确定，测算出来的补偿标准并不能反映实际情况。（2）补偿标准不全面。现行的征地补偿标准中只涉及到土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费，这显然是不全面的，其主要表现为三点：一是缺少拆分损失补偿；二是缺少相邻土地受损与残留地补偿；三是缺少土地预期发展价值补偿。一块土地作为一个整体，其价值是一定的，然而，在现行的土地征用过程中，土地经常是被分割征用或部分征用，这样分割后剩余的土地由于利用效率的损失及不经济的土地规模等原因，价值会趋于下降。同时，由于外部性的原因，被征用土地的新用途可能会对其相邻土地的价值产生影响。除了这两点之外，还有一项被忽视的重要补偿是土地预期发展价值补偿，这主要是指在未来农民改变土地的用途后的增殖溢价。

二、我国农村土地征用的补偿问题的解决措施

第一，建立健全征地法律体系，明确征地利益各方的法律地位。（1）建立健全土地征用法律体系。赋予农民集体土地与国有土地平等的权利。在坚持土地公有制的前提下，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。（2）加强法律援助。被征用土地的农民在利益受到侵害时，没有能力支付维权所需的各种成本，因此处于维权劣势。如果失地农民专设法律援助机构，强化失地农民的维权意识，并提供一定法律援助则有利于农民的利益不受侵犯。

第二，逐步完善土地征用补偿机制。寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿机制，是解决完善农村土地征用机制的基础。（1）全面考虑土地价格的变动因素。影响土地价格变动的因素很多，如区位优势、当地的人地紧张程度、土地质量等，必须认真权衡多方因素，根据征地用途、土地条件以及市场条件，尽量全面的反映土地价格。（2）动态提高补偿标准，允许农民参与土地增值收益分配。政府在对农民的同期损失给予补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，并随国民收入增长而提高，让农民分享增值权益。

第三，积极发展失地农民安置的有效措施。在以货币补偿安置为主、工作补偿安置问题重重的现行补偿安置方式下，应积极的发展安置失地农民的有效措施，为此应做好以下几方面的工作。一要实现安置方式的多样化，可以包括换地补偿的安置、留地补偿安置以及入股安置等方式。二要建立再就业创新机制，采取积极主动的就业服务措施，建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络，实现城乡统筹就业。并出台鼓励、扶持失地农民自谋职业的配套措施，鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民。三是要建立失地农民安置工作的考核机制，协调事务部门的工作，将其纳入地方政府的考核范围，为被征地农民的发展做好规划工作。

参考文献

[1]周其仁：农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J].经济学(季刊)，2004，4(1)：193-210.

篇9

关键词：农村土地征用；现状；对策

 

这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。

一、我县农村土地征收中存在的问题

（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。

（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。

（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。

（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。

二、完善我县土地征用工作的对策建议

为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。

（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安

置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数

应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿

上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。

（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。

1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。

2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。

3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。

4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。

（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。

1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。

2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。

3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。

4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。

篇10

关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿

加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。

一、农民失地成因分析

第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。

的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。

第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。

我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。

第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。

现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。

第四，政府在政策执行过程中滥用权力。

由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。

第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。

我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。

二，应对失地农民问题的对策

第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。

对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。

由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。

第三,落实和保护农民的土地财产权利。

由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。

第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。

健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。

第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。

对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。

第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。

失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。

三、结语

我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）



参考文献：

［1］ 商春荣，《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》,《农业经济问题》，1998第5 期。

［2］ 卢丽华，《加拿大土地征用制度及其借鉴》,《中国土地》，2000年第8期。

［3］ 李珍贵，《美国土地征用制度》,《中国土地》，2001年第4期。

［4］ 费安玲，不动产征收的私法思考［J］，政法论坛，2003,(1)。

［5］ 包永辉,陈先发，乱征地引发无地无业之忧，瞭望,2003,(23):16~ 18。