宪政制度范文

导语：如何才能写好一篇宪政制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞"准财政"活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会"推定"给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接受的风险程度。

这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。

进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。

一、"风险大锅饭"的制度性存在

改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。

但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。

（一）政府替国有企业承担风险

尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。

在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。

1.激励与约束不对称

搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。

2.国企信息不透明

每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。

3.国企职工的"人质"效应

人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。

在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。

（二）公共预算对政府行为的软约束

发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。

财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。

由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。

看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。

（三）中央与地方的财政关系模糊

在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。

分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。

总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。

改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。

二、"风险大锅饭"的制度性后果

利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。

在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。

（一）避险动机不强

在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。

对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。

由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。

据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。

至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。

由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。

（二）避险能力不足

"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

1.风险辨识能力不足

前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。

因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。

2.缺乏风险内在化的政策和体制

政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。

风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。

3.缺乏具体的避险方法

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。

从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。

三、公共风险的积聚与集中

现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。

但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。

而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。

"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。

可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。

「参考文献

（1）HanaPolackovaBrixi、马骏主编：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》，2003年第5期。

篇2

一、为规范本局考勤制度，统一请假政策，特制定本办法。

二、本局职工应严格遵守劳动纪律。不迟到、早退、旷工。迟到或早退10分钟以内，每次扣款50元；10分钟以上，两小时以内者，每次扣款100元，迟到或早退超过两小时作为旷工。工作（生产）途中无故脱离岗位，溜班10分钟三次者按旷工1天。旷工按相关文件规定考核。

三、请假程序：

1、请假须递交请假条，注明请假种类、假期、时间、事由、交接事项，经各级领导审批，并报人事办备案。

2、较长假期须交接手头工作，并安排好工作后，才可离开工作岗位，确保工作连续性。

3、假满回局销假，通报人事办，并交接工作。

四、请假标准：

1、病假：

（1）职工因病请假，三天以上者必须要有医院证明，需要住院者要有住院诊断书。

（2）病假一个月，扣发年终绩效奖的30%，病假2个月扣发年终绩效奖的50%，以此类推直到扣完为止。病假期间的生产奖，每天扣25元。

2、事假：

（1）职工因事不能按时上班者，应事先写好请假条，经领导批准后方可休假。请事假期间将被扣除当日工资全额。事假在4天以内（4天），每天扣30元。

（2）全年累计事假超过15天，扣发年终绩效奖的50%；30天以上的，年终绩效奖金全部扣除。

(3)探亲假、年休假扣发年终绩效奖的30%.

（4）婚丧假按相关文件规定执行，不作考核。

3、4、所有请假条（探亲假、病假、事假、婚丧假、年休假），经有关程序批准后交人事办存档备查。

5、各类请假人员的工作由班组、支局（所）内自行调整安排的，其所扣发请假人的生产奖按70%返给班组、支局（所）。

五、批假权限：

1、探亲假、年休假、婚丧假由市场部负责人和分管领导签署意见送人事办，人事办核定有关政策后再报局长审批。

2、病假和事假3天以内报经市场部审批；4天以上至7天报经分管局长审批；7天以上报经局长审批。

六、事先无法办理请假手续，须以电话向主管报知，并于事后补办手续；否则以旷工论处。

七、未办手续擅自离开岗位，或假期届满仍未销假、续假者，均以旷工论处，并扣减月工资。

八、生产班组（支局、所）人员临时调班须报告市场部批准，每月不得超出三次，超过或未报经批准一次扣款50元。

篇3

1．征地范围过宽，土地征用权被滥用。我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。改革开放后，面临耕地大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家逐步从法律上将农地统征制度巩固下来。1998年修订的《土地管理法》正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制相结合，土地征用成为政府实施农地转用管制的重要手段。这样，除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家土地征用权来统一征用农民集体土地，集体农用地转为建设用地进行开发利用的权利即土地发展权通过土地征用而收归市（县）政府拥有。

2．征地补偿标准偏低，补偿费用不能足额到户。在现行征地制度下，国家法律规定的征地补偿项目包括土地补偿费、劳动力安置补助费和地上物补偿费。虽然，改革开放后国家先后几次调整了各项征地补偿费用的标准（据有关部门估计，综合各类用地，1987－1995年征地费平均约为7.5元/平方米，1996－1998年约为10.5元/平方米，1999－2002年约为15元/平方米），但是，与不断增长的农地转用过程中的土地增值相比，与农民从事非农就业的门槛相比，与农民的社会保障要求相比，现行法律规定的征地补偿标准就显得很低。特别是，对于本来就很低的征地补偿费用，集体经济组织又要截留、分享，因此农民实际得到的补偿更低。征地后失去土地的农民由于缺乏非农就业所必需的专业技能等原因，很难在短时期内找到合适的非农就业岗位，而货币形式的社会保障体系又很不完善，致使一部分农民的基本生活和就业都受到了影响。按照国家统计局统计的数据计算，在1987－2002年间，全国非农建设占用耕地面积共334.7万公顷(5021万亩)，按农村人均耕地计算由于耕地占用部分和全部失去耕地的农业人口就达2405.07万人。

3．征地中取得的土地增值收益在城乡之间未能公平分享。长期以来，在工业优先、城市优先的发展战略下，县、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低价取得集体农地并将之转为国有土地，再以国有土地所有权人的身份向城镇建设用地市场统一供应建设用地。在此过程中，县、市以上政府以耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让纯收益等租、税、费的形式将土地增值收益归公。虽然，这种农地统征制度保证了土地涨价归公，但是并没有保障归公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每亩数万、十几万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设，只占土地增值收益一小部分的耕地占用税（1－10元/平方米）、耕地开垦费（一般为6－20元/平方米，大城市地区最高为30元/平方米）和新增建设用地有偿使用费（分十五等，5－75元/平方米）等投向了农业、农村。农民在农地转用过程中应当集体享有的土地发展权和土地增值收益事实上不同程度地受到了剥夺。

改革征地制度和农地转用制度保障农民权益

统筹城乡经济社会协调发展，必须打破以城乡二元土地所有制为基础、对农地转用实行国家征用管理的农地统征制度，通过改革征地制度和集体建设用地使用制度，逐步建立以城乡接轨的土地使用权制度为基础、以土地用途管制为核心、区分公益性和经营性两类不同性质的新型农地转用制度。

1．对于公益性用地以及享受特殊政策优惠的建设用地，以征地方式实现农地转用。严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用权取得个人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的一种行政行为。之所以要动用土地征用权，是因为只有依靠国家权力才能确保土地利用规划所划定的公益性用地能够为公益事业承担者按照正常的、而不是土地使用者单边垄断下的市场价格取得。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路，参照城镇《划拨用地目录》规定的公共公益事业用地，对城乡公共公益性用地及其他享受政策优惠的用地实行土地征收、征用，建立与市场经济相适应，有利于促进城乡协调发展、保障农民土地权益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具体而言，对于出于公共利益需要如紧急避险、战备等必须暂时占用农民土地的，建立土地征用制度；对于公共公益事业的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的补偿中，要充分考虑社会保障等各种因素，参照农地市场价格变化等，提高并适时调整被征地农民的土地承包经营权补偿标准和劳动就业补偿标准，同时要严格规范征地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的补偿费用。为了促进城乡社会公共公益事业发展，保障其能够以适当的成本取得建设用地，可减免耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等来自土地增值收益的税费，或者统筹运用经营性用地上取得的土地收益对公益性用地予以补助。

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关键词：风险分配；财富分配；制度正义

中图分类号：D035-0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）04-0035-05

一提到分配正义，人们很自然想到的是财富分配正义。在理论层面，不管是西方的亚当·斯密、卡尔·马克思和阿玛蒂亚·森，还是中国的诸子百家和黄宗羲等，对财富分配正义问题都已有比较充分的论述。在实践层面，人类科学技术发展的首要目标是追求财富的最大化增长，民主政治、服务性政府、产权制度以及福利国家制度等制度安排和措施都以实现财富分配的公平正义为基本价值取向。

但是，“人类社会的分配过程，实际上是对两种不同性质事物的配置：一种是发展成果的分配，如财富分配；另一种是发展成本的分配，如风险分配。”也就是说，除了财富的分配以外，人类社会还存在着另外一种分配现象，即对“成本”和“坏处”的分配，或者说风险的分配。而不管是在理论层面还是在实践层面，人们对风险分配的关注明显不够。所以，对如何认知风险分配这一特殊的分配类型，如何实现风险分配的公平正义等一系列问题的探讨就显得颇具价值。这里，我们将从制度视角对这一系列问题进行粗浅的探讨。

一、成为问题的风险分配

从实践层面来看，随着人类从工业社会迈入后工业时代，在某种意义上讲，风险事件比以往任何时期都更频繁、更突然、更具有破坏力。除地震、洪水、火灾、战争等传统意义上的风险以外，有组织的恐怖袭击活动、突发性公共卫生和食品药品安全事故、城市基础设施突发事件等现代公共性人为风险也越来越频发，更为严重的是这些风险极有可能迅速扩展，演变成广泛的社会冲突和政治危机。世界各国政府和民众都已经明显意识到现代性风险的破坏性和复杂性，但是由于相关理论研究的匮乏等原因，一些国家的政府在风险规避和管控中往往无所作为，穷于应付，绩效不佳，有的甚至没能在危机中生存下来。

现代社会的风险是多种多样的，但无论是自然风险导致的危机还是人为风险造成的危机，一旦演化为公共性危机，在本质上都具有社会性和政治性。从根本上讲，社会风险和公共危机都是社会和政治矛盾积聚激化的产物和表现。要真正有效地防范社会风险和公共危机，必须从根本上消除危机产生的社会基础和政治根源。而在危机生成的诸多原因之中，风险分配失当可能是最基本的根源之一。

二、两种不同的分配类型

虽然财富分配和风险分配存在相似的后果，但是两种分配却有着不尽相同的逻辑。在财富分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过少，其分配的目标是争取越多越好；在风险分配过程中，人们担忧的是自身所得的量过多，其分配的目标是希望越少越好。所以有必要把风险分配当作不同于财富分配的特殊类型来看待，并对其属性和特征加以认知。

从表面上看，灾难和风险的影响具有普遍性和广泛性，它似乎超越了国家、阶级、贫富等界限。在重大灾难面前，地位、财富以及权力等都将丧失力量，每个生命都成为脆弱的个体。同样承受着灾难的后果。但是，事实上，分配到每一个社会成员身上的风险分量并不是均等的。究其原因，一是不同的风险对象由于自身条件和拥有资源的差别，在一定时期内具有的应对风险和抵御风险的能力会有所差别。二是不同的社会个体或群体由于所处的社会结构、地理位置和行业领域等不同，面临的风险类型也会有所不同。

由此，造成了风险分配不平等现象的出现。一般说。权力上的优势阶层具有更强的免除风险的能力，比如在2008年的汶川地震中，大量倒闭的房屋往往是校舍和民居，而坚固的政府大楼则往往能够避过地震的破坏而屹立不倒：财富方面的优势群体拥有更强的购买安全的能力，比如在加入了三聚氰胺或黄曲霉素的毒奶粉面前，经济条件较好者可以通过购买高价国外品牌的奶粉来规避此类风险，但低收入群体却无法做到这一点：知识上的优势者对风险的认知更为敏感，在面对风险时行为也更加理性和有效，比如对电磁辐射等现代技术风险，需要一定知识作为支撑才能充分认知和规避，相关知识匮乏者就很容易丧失对此类风险的认知和规避能力。

三、制度正义命题的提出

导致风险分配不公的原因是多方面的，与个人的认知能力及承受能力有关，但从根本上说，不同社会的风险分配状况取决于社会的分配制度。特别是在阶级阶层分化的社会中，风险分配的不均与阶级阶层结构直接相关。在现代社会中，当不同的阶层和集团面对风险时，“每一个利益集团都是通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险”，从而极力将风险转嫁给别的群体，特别是“那些发现自己作为风险制造者而处于公众声讨中心的人”，总是“竭尽全力通过在工业中逐渐制度化的‘反科学’的帮助来反驳对他们的指控，并试图提出其他的原因和祸根”。在社会阶级阶层分化的情势下，社会强势群体就是通过一定的制度安排使得风险分配中的不平等和不正义现象大量存在的，所以一般来讲，风险分配的不正义结果后面总是能找到一套相应的不平等的制度安排。

风险分配不正义现象的广泛存在，危害是极大的。任何社会的分配过程都是一个分歧、冲突和斗争的过程，而风险分配的不均，往往会导致人类社会旷日持久的冲突甚至是人类社会自身的毁灭。原因就在于，“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠”。由于财富分配的不平等，现代社会已经存在着比较严重的阶级阶层分化现象，而风险分配的不平等则将这种阶级阶层分化现象继续强化。从而进一步恶化阶级阶层关系。因此，财富分配的不公进一步扩大了风险分配的不公，而风险分配的不公进一步恶化了财富分配的不公，两者相互作用，就形成了一种不断自我加强的恶性循环。

从长远来看，由于风险的齐平化作用机制，没有人能从这种风险分配不均结构中获益。“或早或晚，现代化的风险同样会冲击那些生产它们和得益于它们的人，它们包含着一种打趴阶级和民族社会模式的‘飞去来器效应’……即使是富裕和有势的人也在所难免，它们不仅是对健康的威胁，而且是对合法性、财产和利益的威胁。与对现代化风险认知相联系的，是生态的贬值和剥夺，它们经常而系统地与推进现代化进程的利益与财产权利相矛盾。”也就是说，“那些生产风险或从中得益的人迟早会受到风险的报应。风险在它的扩散中展示了一种社会性‘飞去来器效应’，即使是富裕和有权势的人也不会逃脱它们。”

从短期来看，由于“针对处理、避免或补偿风险的可能性和能力，在不同职业和不同教育程度的阶层之间或许是不平等分配的”，所以在风险分配斗争中，总是有输家也有赢家。从赢家的角度看，风险可能是一桩大买卖，但是对于输家而言，则可能在失去对风险的定义权的同时承担更多的风险的不平等后果。同时，因为风险是经济学家长久以来所追寻的“不可满足的需求”，所以风险的不平等结构一旦形成，就会形成一种相对稳定的对失败者的伤害机制，且随着风险的不断自我再生，这种伤害机制也会不断自我强化，从而形成风险分配斗争失败者风险承受能力的有限性和风险分配不公结构伤害能力的无限性之间的矛盾。风险分配不公结构的损害总有超出承受者承受能力的一天，当那个时候真正到来时，一种根本性的社会冲突和社会危机就可能因此而爆发。

可见，公平正义的分配结构，不仅是社会制度公正的内在要求，也是对各个阶层长远利益最好的保障。所以，我们要改革和完善现行的分配制度。实现社会财富和社会风险、收益和成本的公平分配，以防范那种最坏局面的出现。

四、风险分配正义的制度需求

分配正义是社会正义的基础，因为“‘社会正义’思想包含了这样一种现实，即努力把社会分配的所有形式与正义的原则协调一致”。这种正义观往往被认为建立在如下两个假设的基础之上：

“第一，社会进程至少粗略地看是受人类发现的法则支配的，因而有意识地重塑社会是有意义的；第二，存在找到足以用来重塑社会的权力渊源（通常是在政府中）的可能”⑨。第一个假设是承认一定的制度规则对人类行为的约束性，第二个假设是承认公共权力对这些制度和规则的制定和调整能力。在这两个假设之下，正义观一般体现为以下两个层面：“一个体现在赏罚和功过的概念之中，另一个体现在需求和平等的概念中。”第二个层面所涉及的正义就是分配正义。

那么，风险的分配正义如何实现呢？罗尔斯在其《正义论》一书中认为，“社会正义原则的主要对象或首要主题是社会的基本结构，即把主要的社会制度安排成为一种合作体系，……这些原则要在这些职责中掌管权利和义务的分派，决定社会生活中利益和负担的恰当分配”。他明确提出。“分配正义的主要问题是社会体系的选择”。这就把分配正义的讨论转化为了制度正义问题，即探讨一个社会的制度应当怎样设计，以便事情无论变得怎样，作为结果的分配都是正义的。为此，罗尔斯提出了著名的关于制度正义的两个原则：“第一个原则：每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权，第二个原则：对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但（1）可以合理地指望符合每一个人的利益，而且（2）与向所有人开放的地位和职务联系在一起。”第一个原则主要是规定公民的基本自由权都是平等的。“第二个原则大概首先适用于收入和财富的分配，适用于利用权力和责任差异的组织机构或指挥系统的设计”，涉及的就是分配制度如何设计才算正义的问题。

罗尔斯所说的制度正义的实现，一方面要求制度能够体现和保障正义的理念和原则，即制度安排要能达到对社会资源的优化配置；另一方面是制度自身要有正当性，即制度本身要符合正义和社会善的基本要求，换句话说，如果一种制度是可以很好地达到促进社会资源的优化配置的，但是其工具理性层面更多体现为一种暴力或不合法的强制，那么这种制度同样不被认为是正义的。

那么，有关财富分配的制度正义的实现方式是否也同样能够达到风险分配的制度正义呢？就第一个方面来看，财富分配的制度正义要求制度能达到资源优化配置的作用，这就要求制度鼓励社会成员对财富的自由追求。这对于财富的增长无疑是有益的，但是如果将其应用于风险领域的话，对风险的增长进行鼓励显然不是我们想要追求的目标。由此看来，如果将此直接适用于风险分配，那只能是南辕北辙。同时，它也要求任何制度改进都应该对弱者有最大的促进作用，且所有的社会机会和职务必须向所有社会成员开放。就财富分配正义而言，这可以照顾到对弱势群体最基本利益的满足，但是如果将此应用于风险分配领域的话，风险的平摊显然并不是我们最为根本的追求，因为我们要的是大家都能安全无虞，而并不是大家都平等地受害。就第二个方面来看，财富分配制度正义的实现需要对制度工具理性的形式善的追求，但是在风险分配领域，这种追求的意义是不大的，因为在风险面前人们考虑更多的是如何尽快高效地实现安全，而不是如何通过自由、民主和富于尊严感的制度来实现安全。由此看来，财富分配制度正义的实现路径和风险分配制度正义的追求方式存在巨大的差异。

随着风险社会的到来，风险不断被制造和生产，这就将人们的视野由财富分配领域转向了风险分配领域，而上面所提到的关于财富分配的原则和制度安排显然无法适应这种新形势的需要，所以我们有必要积极探索实现风险分配制度正义的有效路径。

五、制度正义的实现路径

风险分配的公正与制度正义的实现存在着相关性，而制度正义的实现需要从制度理念、制度原则和制度逻辑等几个方面分别予以考量。

（一）制度原则

本文主要是从制度正义角度来考察风险分配的公正问题，这就会涉及判断一项制度是否正义的标准问题。本文认为这一标准主要有两个方面，我们可以称之为风险分配的制度正义二原则：第一个原则是节制原则，即任何关于风险分配的制度安排总要朝着减少每个社会个体风险承担总量的目标努力。第二原则是优先原则，即任何关于风险分配的制度安排总要首先想办法化解社会弱势群体所承担的风险，以提升所有社会成员的风险感知和规避能力。正是以这两个原则为标准，我们可以判定风险分配制度正义与否。

就第一个原则而言，如果一项制度总是在鼓励风险生成，为风险的产生创造条件，那么这项制度一定是不正义的。也就是说，正义的制度总是在促使风险尽量减少，而不正义的制度总是在促使风险不断增加。对此可以主要从三个层面进行理解：第一个层面是风险危害程度的降低，即一项制度的建立与改进总要促使风险承受者所受伤害不断降低。以酒驾入法为例，这一制度安排的设立与改进，使得因醉酒驾驶导致的交通事故发生数量较制度设立前大大减少，因此可以判定这一制度是相对正义的制度。第二个层面是风险种类的减少，即一项制度的建立与改进，总要促成相关领域风险类型的减少。在一定时空条件下，风险类型的减少就意味着人们承受风险的总量相对减少，因而有利于风险类型减少的制度也可以被认为是正义的制度。比如时代社会动员制度的强大力量，使得各种黑社会犯罪、贩毒吸毒、等丑恶现象几乎根绝，从而体现了制度对这些风险类型的“格式化”效应，其制度正义性至今仍为很多人所怀念。第三个层面是风险化解范围的扩大，主要指的是制度不能把目光放在对少数群体所遭受风险的化解上，而应放在对绝大多数人所面临风险的化解和缓解上。比如福利国家制度的建立与完善，就使得一国之内全体公民最基本的生存风险被较好地化解，因而可以认为这一制度体现了社会的公平正义。

就第二个原则而言，如果一项新的制度安排不着眼于化解弱势群体所承担的风险，而是把目标设定在对社会精英群体所承担风险的化解上，那么这个制度肯定是不正义的。原因在于，社会精英群体相对而言具有更强的风险认知和风险规避能力，而社会弱势群体由于自身在财富、权力和知识等方面的缺失和不足，在风险面前显得更为脆弱。如果制度安排总是不优先考虑弱势群体的风险化解，社会弱势群体就要继续承担相对更多的风险，那么这一制度安排就是在继续同化而不是改善这种风险分配不公的结构，因而就显然具有不正义性。

当然，有人可能会拿风险分配的制度原则和财富分配的制度原则进行比较。对此，需要说明的是，风险分配的制度原则和财富分配的制度原则有着本质区别。罗尔斯理解的制度正义第一原则是自由原则，它可以保障财富的增长，且符合有产者的利益，第二个原则是差别化原则，它可以保证国民待遇的普遍实现，两个原则共同作用就为社会成员的和谐相处提供了可能。这里我们可以很明显地感觉到罗尔斯正义观所具有的调和自由主义和社群主义的意味，他的正义观既想保证财富的自由增长和保障精英群体的利益，也想顾及对贫弱群体的照顾。对此，诺齐克就进行过批判，他从权利本位出发认为，应该把个人天赋人权放在最为重要的位置，罗尔斯的观点是对精英群体个人权利的剥夺与干预。他认为，在自然状态下人人平等，这种自然状态的平等应该被保持，应该尊重每一个人的自由发展权。通过制度安排剥夺这部分人而去支持另一部分人，是不符合权利平等的要求的，对社会来说也是一种极大的危害，因为这样是在打压社会的精英群体，而鼓励那些智能低下且不愿努力的人群，会产生大量的懒人，不利于社会的进步。德沃金则认为，罗尔斯的正义观论说的都是当下的情况。而没有顾及人们今天的现实与已有基础的关系，所以他主张一种“历史的回溯”，认为正义问题应该考虑历史上的情况，看到资质和资源的继承性。诺齐克和德沃金等人对罗尔斯正义原则的批判具有一定的合理性，但是他们仍然是从财富分配正义的角度来考虑问题，并没有涉及到风险分配的正义问题。与财富领域经济人对财富“求多”不同的是，风险分配主体对风险的追求总是“求少”，以个体的安全为最根本的取向。这种理论预设上的不同不但体现了财富分配和风险分配制度原则的差异。也决定了风险分配和财富分配制度理念的分歧。

（二）制度理念

社会财富分配的主要关注点是资源的占有不均及因此而引发的矛盾与冲突，而所谓不均指的是在资源总量有限的情况下，部分社会成员分得了过多的社会资源，另外一部分人分配的社会资源相对较少，导致了社会贫富分化现象的出现。社会资源的分配正义主要是建立正义的财富分配制度，让社会成员对社会资源的分配具有合法性认同。风险分配的关注点则是风险的占有不均及因此而引发的矛盾与冲突，与资源分配冲突的原因是社会成员认为自己分配的资源过少不同的是，风险分配冲突的原因是社会成员认为自己分配的风险过多。如果说财富分配的制度正义主要体现的是自由、平等和公正等理念，那么风险分配的制度正义则主要体现的是安全、节制和共赢等理念。

从中国转型时期的实际来看，部分人群不仅未能平等分享改革开放的成果，反而更多地承担了发展的成本和不良后果。针对这一不正义的分配现象，我们有必要改变发展理念，从风险分配正义的角度出发来思考和处理发展中面临的问题与危机。为此，应进一步改革现存的财富分配制度和风险分配制度，大力缩小城乡之间、区域之间以及不同群体之间的差距，积极推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及全体人民，促进社会公平正义，保障不同群体享有平等的社会保障、公民权益和发展机会，尤其是要着力建设和完善扶助弱势群体应对风险的各种机制，加大对低收入阶层的财政支持。完善包括低保、养老、失业、住房、医疗、教育等方面的社会保障制度，增强弱势群体抵御与应对风险的能力，切实把安全、节制及共赢的风险分配制度理念和平等、公正及自由等财富分配制度理念都落到实处。

（三）制度逻辑

不管是贝克笔下关于风险分配中的“倒悬结构”的非正义性，还是“飞去来器效应”之下大家同归于尽的结局都是没人愿意看到的。而正义的风险分配可以通过一定的制度安排来实现，那么到底遵循什么样的逻辑来运转的制度才是正义的制度呢？

中国民间在处理人际关系时有句俗话：“要得明了，打个颠倒”，意思是在为人处事的过程中要做到大家谁也不会吃亏，只需要进行必要的角色互换就可以，这种做法其实体现了一个很重要的思维方式——换位思考。这种换位思维也可以应用于分配领域，即判断一项分配制度是否公平，只要将制度所涉利益各方的地位和角色进行互换就可以了。如果互换之后分配的结果并没有变化，就表明这种分配方式对待任何人都是一视同仁的，不会给谁太多，也不给谁太少，这样大家都享受同样的份额和同样的机会，也就意味着公平与正义。而这恰恰与数学上的群论不谋而合，即体现的是群论中的“变后之不变”的内涵，所以这里可以把这种分配方式所体现出来的制度逻辑称之为“换位逻辑”。

与体现“换位逻辑”的正义的制度相对应，也存在着一种体现“倾向性逻辑”的不正义的制度安排。在这种制度安排之下，风险总是被过多分配给社会中的一些群体，而较少地分配给另外一些群体。这不仅违背风险分配制度正义的基本原则，也没有体现风险分配制度正义的基本理念。因此，应积极推动风险分配制度由“倾向性逻辑”向“换位逻辑”转换，这是实现风险分配正义的必由之路。

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第一条为加强*县行政审批服务中心（以下简称“中心”）对行政审批的管理，规范行政审批行为，进一步转变政府职能，切实提高办事效率，依据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院信息公开条例》等有关法律、法规，结合实际，制定本规定。

第二条进驻“中心”的行政机关行政审批及服务的实施与监督管理，适用本规定。法律、法规、规章对行政许可另有规定的，从其规定。

第三条“中心”坚持依法行政，严格行政审批监管和行政效能监察，保障监督行政机关有效实施行政管理。

第四条进驻“中心”的行政机关实施行政审批，应当遵循公开、公平、公正、便民、高效、信息共享的原则。

第二章管理机构

第五条*县行政审批服务中心作为*县人民政府的派出机构，负责全县行政审批服务工作的运行、管理及监督。

第六条*县行政审批服务中心依法履行下列职责：

（一）贯彻执行国家、省、市、县有关行政审批的法律、法规和规章，制定具体管理办法，统一组织全县进驻“中心”的各行政机关、承担有关公用事业职能的单位为公民、法人和其他社会组织提供规范、优质、高效的服务。

（二）负责对进驻“中心”的窗口工作人员的管理工作和对各行政机关行政审批效能进行监督检查。

（三）负责制定“中心”的各项规章制度、管理办法，并组织实施。

（四）负责对进驻“中心”的单位及项目的核定、调整，对项目办理情况进行督查督办。

（五）负责对涉及多个行政机关审批的事项进行组织和协调。

（六）组织“中心”窗口单位做好审批服务项目资料发放和信息等工作。

（七）受理公民、法人和其它组织关于行政审批事项的投诉。

第三章行政审批管理

第七条进驻“中心”的职能委局实施行政审批，应当按照依法、便民的原则规范办理流程，履行法定告知义务，落实限期办理制度，实现信息共享，并加强行政审批的后续监管；要逐步实现网上受理和网上审批。

第八条行政审批事项及其依据、条件、数量、程序、限期、收费标准、需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等信息，应当在“中心”审批办理场所公示，并通过网站向社会公开。

第九条行政审批的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，应当公开，并允许行政管理相对人查询。

第十条进驻“中心”的行政机关实施行政审批，应当启用审批专用章。审批专用章仅适用于本行政机关在“中心”现场审批，并实行备案管理。

第四章业务管理

第十一条*县各行政机关集中办理、联合办理、统一办理*县范围内的行政审批事项应当在“中心”办理。特殊原因不能进入“中心”的行政审批事项，应当书面告知*县行政审批服务中心，并报县政府同意后，可不进入“中心”办理。进驻“中心”的行政审批事项，原行政机关不再受理申请。

第十二条进驻“中心”的行政机关应当对窗口充分授权，现场办理审批事项。确实无法现场审批办理的，经“中心”确认后，由本行政机关进驻“中心”的工作人员负责全程工作流转，按公开承诺的时限办结。

行政审批事项业务量少的行政机关，可在“中心”合并设置综合窗口，并由行政机关工作人员定期到“中心”现场审批办理。依法应经有关行政机关审查后报上级行政机关决定的行政审批事项，由受理机关负责上报。

第十三条进驻“中心”的行政机关，应当建立行政审批首席代表制，并出具现场审批授权书。现场审批授权书应当在审批办理场所公示，并在“中心”备案。

首席代表要保持相对稳定，调整期限原则上不少于一年。首席代表应当依照授权书全权负责本行政机关在“中心”的行政审批办理工作，并对本机关进驻“中心”的人员进行管理。

第十四条“中心”牵头组织召开行政审批联席会议，协调解决联合审批中的问题，并将有关问题及时向县行政审批工作领导小组报告。

主办机关或主受理机关应当积极配合行政审批联席会议，解决联合审批中的问题。

第五章人员管理

第十五条要按照年轻化、知识化原则选拔业务精、能力强、素质高、服务优的人员进驻“中心”工作，先由有关部门推荐，经“中心”会同监察、组织、人事部门审核后择优确定。进驻“中心”的工作人员受原单位领导，并接受“中心”的统一管理。

第十六条进驻“中心”各单位的工作人员，应当明确岗位责任和执法责任，专司其职。窗口人员在大厅工作期间，原则上不参加原单位组织的会议、学习及文体活动。行政机关应当保证进驻人员的稳定，调整周期不得少于一年，临时调整可实行AB岗制或后备人选制，行政机关确定或调换、轮岗、轮休窗口工作人员时，需经“中心”同意，并及时向“中心”备案。因窗口工作人员不能胜任本职工作，“中心”提出换人要求时，派出单位应及时更换。对于不服从大厅管理、有严重违规违纪行为或在年度考核中被评定为不合格的窗口人员，按照有关规定严肃处理。

第十七条进驻“中心”的工作人员的党团组织关系转至“中心”，年度考核由“中心”按照有关规定进行集中考核。年度考核不称职的，建议原单位调换人员，不占用单位考核指标（县人事部门单独分配给“中心”）。

第六章效能监察与投诉

第十八条违反本规定的，按照干部管理权限和《*县行政审批过错责任追究暂行办法》进行处理；有违纪违法行为的，由“中心”负责按照纪检监察案件查处的工作程序进行初查并提出处理意见，报县监察局处理。处理决定存入本人档案。属于窗口单位责任的，将追究窗口单位领导责任。

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（二）严格权限和申请审批手续。

1．物品购买。本局所需购买的办公及其他用品，应向办公室申报，再由财务负责人呈报单位负责人签字同意后才能购买；购买的设备符合固定资产入帐范围，而该固定资产又是由各股室使用或保管的，必须在财务处签固定资产领用单才能保管；如使用的固定资产已损坏，则要及时到财务处说明原因，且报经单位负责人签字后作固定资产报废处理。购物发票须有具体经办人员两人以上签字并交财务核验物品，经办公室负责人或分管领导同意后，方能按有关规定报账。财务人员原则上不直接购买办公等其他用品。

2．资金开支。各项经费的开支报帐，要严格按有关财务制度办理，坚持一支笔审批制度。各种报销凭证一定要有经手人、财务负责人和审批人签字方能报帐。对各种报帐手续不齐全者，财务人员有权拒绝核销。一次性开支300元以下（含300元），由局办公室主任审批；500元以下（含500元），由分管此项业务工作的领导审批；500元以上的，经分管业务的局领导核实后报局长审批。重大开支及专项经费划拨，报局长或局长办公会议审批。

3．接待费用管理办法：凡因业务需要接待用餐的，一般应经局长同意，属特殊情况的经负责该项业务的领导同意，原则上由办公室负责安排，按接待标准和县委、县政府的有关规定执行，并由办公室主任或主要接待人员在饭店签单，一般会议有餐，由办公室主任按接待标准安排并签单。

4．因公借款的，由借款人填写《借款单》，按上述权限报批。单位经费不得向私人借贷。

5．旅差费报销一律由财务人员核验，交办公室负责人复核后报主管财务的领导审批。

（三）每项专项活动结束后15天内，具体实施活动的人员要会同财务将有关经费开支核算结清，有借款的，须同时归还，如逾期不还者，则从借款人工资中扣除，直到扣完借款。

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关键词：行政诉讼举证时限立法缺陷立法建议

OnthePerfectionofInstitutionof

TimeLimitforProvidingEvidenceinChineseAdministrativeProcedure

Abstract：InstitutionoftimelimitforprovidingevidenceisapeculiaroneofadministrativeprocedurelawinChinanow.But，asthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidence，bothacademiccirclesandjudicialworldholdtheviewpointthatthetimelimitforproducingevidenceofthedefendantisnotin10daysfromwhichthedefendantreceivescopyofbillofcomplaint，butbeforetheclosureofcourttrialoffirstinstance.Theessay，basedontheanalysisofthelegislativedefectsofinstitutionoftimelimitforproducingevidenceofadministrativeprocedureinChina，putsforwardsomelegislativerecommendationstoperfectit.

Keywords：administrativeprocedure；timelimitforprovidingevidence；legislativedefects；legislativerecommendations

举证时限制度，是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失效法律后果的一项诉讼期间制度。举证时限制度作为举证责任制度的重要组成部分，对于减少诉讼成本，提高诉讼效益，实现程序公正具有重要的司法意义。

一、我国行政诉讼举证时限制度的立法及其缺陷

举证时限制度是目前我国行政诉讼法特有的制度，我国刑事诉讼法与民事诉讼法并没有真正建立举证时限制度。[1]在刑事诉讼中，检察机关在整个诉讼过程均可以举证，并且检察机关如果发现提起公诉的案件需要补充侦查的，可以提出建议，经人民法院许可后进行补充侦查；在民事诉讼中，当事人对自己的主张可以随时地、不断地收集和提供新证据，且不受审级的限制。[2]与刑事诉讼法与民事诉讼法不同，我国行政诉讼法对被告的举证时限作了严格的限制性规定，即行政诉讼法第43条规定：“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”这里的“有关材料”就是行政诉讼法第32条“作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件”。也就是说，行政诉讼被告的举证时间应限定在庭审前被告收到状副本的10日内，否则，被告将承担举证不能的法律后果。行政诉讼法确立的被告举证时限制度，既是对行政行为“先取证、后裁决”的必然要求，也是监督行政机关依法行政的重要形式。

但是，由于我国行政诉讼立法的缺陷，学术界和司法界普遍认为被告的举证时限制度不是由行政诉讼法确立的，而是由最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第30条确定的。[3]由此，行政诉讼中被告的举证时限便不是被告在庭审前收到状副本之日起的10日内，而是《意见》所规定的第一审庭审结束前。把行政诉讼法确立的被告举证时限延长到一审庭审结束前，允许被告在一审期间的任何时间都可以提供证据，实际上是降低了对被告的要求，为被告对原告搞突然袭击创造了条件，这样对原告是不公平的；同时也不利于法官掌握庭审进程，不利于诉讼效益的提高和程序公正的实现。[4]具体说来，我国行政诉讼被告的举证时限制度的立法缺陷主要表现在以下几个方面：

1.受民事诉讼举证制度立法的影响，我国行政诉讼法关于举证时限制度的规定不明确、不具体，容易使人产生歧义。众所周知，我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，民事诉讼法的立法模式与法律条文的具体表述深深影响着行政诉讼法，这表现在举证制度的规定方面更是如此。民事诉讼法第113条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内将状副本发送被告，被告在收到之日起15日内提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”而行政诉讼法第43条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内将状副本发送被告。被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”仔细分析，除了行政诉讼法规定了“应当”一词，两者的文字表述模式基本上如出一辙。虽然行政诉讼法第43条规定了“应当”一词，但“应当”的含义是什么，被告如果违反这一条规定将承担何种法律后果，即如果被告在收到状副本的10日内不提交作出具体行政行为的有关材料和答辩状，将承担何种法律后果，行政诉讼法没有规定，只是同民事诉讼法一样规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院的审理。”这样，行政诉讼法一方面规定被告“应当”在收到状副本之日起10日内向人民法院举证，另一方面又规定被告若不举证，“不影响人民法院的审理”，这就产生一个问题：如果行政诉讼中被告在举证时限内不举证，法院将如何继续审理，是不是意味着行政诉讼中的被告也可以像民事诉讼中的当事人一样在整个诉讼过程中随时可以举证呢？因此，我国行政诉讼举证时限制度的立法规定的不明确、不具体，引起人们对举证时限制度的不同理解便具有一定的合理性。

2.行政诉讼法法律条文的矛盾性，容易使人们对举证时限制度产生不同理解。行政诉讼法第33条规定，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”在这一规定中，有两处表述值得推敲。首先是“在诉讼过程中”，这是不是意味着行政机关的具体行政行为作出后到相对人之前这段时间里被告可以继续取证，如果在这段时间可以取证，是否违反行政行为“先取证、后裁决”的程序要求，回答当然是肯定的。其次是关于“自行”的理解。根据《现代汉语词典》的解释，“自行”一词含义有二：“自己”与“自动”，若把“自行”放在法律条文中，我们可以作如下两种理解：[5]一是在诉讼过程中，被告不得自己向原告和证人收集证据，言外之意是，若案件有不清楚的地方需要查证，只能由人民法院依职权调查取证，被告在任何情况下都丧失了继续取证的权利。若作此种理解，“自行”一词的存在便没有必要。二是诉讼过程中，被告不得在未经允许的情况下自动向原告和证人收集证据，言外之意是，若经人民法院允许，被告就有权向原告和证人收集证据。实践中持第二种观点的人大有人在。[6]但笔者认为，此种理解虽不违背“自行”的字面含义，但却不符合行政诉讼法的立法本意。并且，若作此种理解，必然同行政诉讼法第43条的规定相冲突。一方面，在人民法院许可的情况下，被告能够获得在诉讼中继续取证的权利，而能够继续取证也就意味着可以继续向人民法院举证，因为“取证是举证的前提，举证是取证的目的所在”；[7]另一方面又把被告的举证时限确定在收到状副本之日起的10日内，被告在诉讼过程中不能继续举证。这种法律条文之间的矛盾性，容易使人们对行政诉讼被告的举证时限存在不同的理解。

3.不适当的司法解释是造成我国行政诉讼被告举证时限得以延长的直接原因。最高人民法院的《意见》第30条明确规定，“被告在第一审庭审结束前，不提供或不能提供作出具体行政行为的主要证据或所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第32条和第54条第2项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。”正是这一规定，使行政诉讼举证时限这一本来非常简单的问题变得的复杂化了，它成为我国学术界和司法界把行政诉讼举证时限确定为“第一审庭审结束前”的直接理由。笔者认为，《意见》的规定与行政诉讼法的规定相抵触，是对行政诉讼法规定的一次修订，歪曲了行政诉讼法的立法本意。根据法律效力的层级原则，这种与法律规定相抵触的司法解释当然无效。实际上，最高人民法院已经发现并解决了这种法律与司法解释的冲突，在1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中，纠正了《意见》第30条的规定，而代之以新的条款。《解释》第26条第2款规定，“被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”很显然，《解释》的这一规定同行政诉讼法第43条衔接、一致起来，并且该条规定还明确了逾期不举证的法律后果，这是我国行政诉讼举证时限制度的一大进步。当然，这种规定最终还应当通过修改现行行政诉讼法使之以法律条文的形式体现出来。

二、完善我国行政诉讼举证时限制度的立法建议

从行政诉讼法“保证”、“保护”、“维护和监督”的立法宗旨出发，我们认为，要完善我国行政诉讼被告的举证时限制度，应从以下三个方面着手：

1.进一步完善关于被告举证时限的规定，明确规定被告逾期不举证的法律后果。对此我们可以参照行政复议法关于举证时限制度的立法模式来完善行政诉讼的举证时限制度。

原有的行政复议条例是作为行政诉讼法的配套法规而出台的，在关于被申请人举证时限的规定上，行政复议条例与行政诉讼法如出一辙。如行政复议条例第38条规定，“复议机关应当在受理之日起7日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或证据，并提出答辩书。逾期不答辩的，不影响复议。”至于被申请人逾期举证的法律后果，行政复议条例也没有规定。1999年4月29日通过的行政复议法改变了行政复议条例的这一状况，明确了被申请人的举证时限及逾期举证的法律后果，并删除了“逾期不答辩的，不影响复议”这一带有歧义性的规定。行政复议法第23条第1款规定，“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”然后该法第28条复议决定部分又规定，“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”

参照行政复议法的规定，我们可以对行政诉讼法作如下修改：首先，把第43条第1款“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交具体行政行为的有关材料，并提出答辩状”修改为“被告应当在收到状副本之日起10日内向人民法院提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并提出答辩状”；其次，删除第43条第2款“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”；第三，在第54条判决部分增加逾期不举证的法律后果，即“被告违反本法第43条的规定，向人民法院逾期不提供或无正当理由逾期提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料、提出答辩状的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，判决撤销该具体行政行为。”

2.建立行政诉讼被告的补证制度。既然行政诉讼被告的举证时限确定在其收到状副本之日起10日内，那么，被告在此后的诉讼过程中还能不能向人民法院提供证据支持自己的主张呢？笔者认为，被告在举证时限届满后，经人民法院允许，可以补证。因为行政诉讼法第34条明确规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”在此，被告的补证与举证不同，补证只是举证的一种例外形式，它是对被告在举证时限内基于正当理由而不能如期举证的一种有效补充。另外，补证与取证也不同，取证“是指重新调查和收集在作出具体行政行为时本不具备的证据”，[8]而补证则是被告在作出具体行政行为时已经考虑并采用过，但由于不可抗力的原因没能在举证时限内提供的证据。也就是说，被告补充的证据只能是作出具体行政行为时已经客观存在的事实证据，而不是事后重新调查获取的。[9]如果被告出于恶意，在法定期限内故意不提供某些证据，或者没有正当理由，人民法院则可以拒绝被告补证。具体说来，被告的补证大致有两种情形：一是被告在作出具体行政行为时考虑并采用过的某些证据，不存在于被告处，被告在举证时限内无法提供的；二是被告在行政程序后因疏忽大意而没有将当事人提供的证据收入行政案卷，致使被告不能及时提供证据。对此，行政诉讼法第34条应当对上述行政诉讼被告补证的范围加以明确规定，并且使之与修改后的第54条衔接起来。

3.对行政诉讼法第32条“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”进行修改。如前所述，该条规定存在多处缺漏，容易使人产生歧义，建议把它修改为“具体行政行为作出后，被告不得向原告和证人收集证据”。这样既能够避免该法条与行政诉讼法第43条的冲突，又能体现行政诉讼法的立法本意。

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*王学栋（1970-），男，石油大学（华东）政法系讲师，法学硕士（257061）。

[1]参见宋雅芳：《完善行政诉讼举证制度之我见》，《郑州大学学报》（哲社版）1999年第2期，第97页。

[2]最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干具体问题的意见》第76条规定，“人民法院对当事人一时不能提交证据的，应根据具体情况，指定其在合理期限内提交。当事人在指定期限内提交确有困难的，应当在指定期限届满之前，向人民法院申请延期。”这个规定虽然明确了法院可以为当事人指定一个举证期间，但并未涉及逾期后证据是否可以被采纳，是否还具有证据证明的效力。因此，我国民事诉讼的举证责任制度并未完全落实到实处。参见陈桂明、张锋：《民事诉讼举证时限制度初探》，《政法论坛》1998年第3期，第83页。

[3]参见潘荣伟：《行政诉讼取证期限与举证期限》，《法学杂志》1999年第4期，第31—32页。

[4]“第一审庭审结束前”，实际上是一个很长的阶段。因为每件行政诉讼案件从立案到庭审辩论终结前，都处于第一审庭审结束前的状态。并且每一行政诉讼案件在庭审辩论终结前，都有可能多次开庭，而不仅仅是一次开庭，如果允许被告在此期间随时提供证据，只能是引起一次次的开庭质证、认证，致使原告与法官实际上受被告举证时间的牵制，这对原告是不公平的，对法官掌握庭审进程也是不利的。同时，被告在庭审中提供的新证据，也有事后收集之嫌。

[5]参见宋雅芳：《完善行政诉讼举证制度之我见》，《郑州大学学报》（哲社版）1999年第2期，第97—98页。

[6]参见杨解君、温晋锋：《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第293页。

[7]参见潘荣伟：《行政诉讼取证期限与举证期限》，《法学杂志》1999年第4期，第31—32页。

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一、行政诉讼中的举证时限制度

举证时限，是指当事人就其应负举证责任的事项向法院提供证据时所应遵守的时间界限。以往，我国现行行政诉讼法律制度中，尚无举证时限制度的系统规定，只是散见于有关的行政诉讼法律规范中，如《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）。2002年7月4日颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）则对此进行了完善，在第一部分对举证时限制度作了比较系统的规定。目前，我国行政诉讼按照诉讼标的可以分为针对具体行政行为的诉讼、要求履行法定职责的诉讼以及行政赔偿诉讼，这三类诉讼性质不同，因此对当事人举证责任和举证时限的规定也有所不同：

（一）针对具体行政行为的诉讼

这类诉讼在行政诉讼中最为常见。在该类诉讼中，行政机关就具体行政行为所认定的事实应负举证责任，比如《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。另外，根据《行政诉讼法解释》第27条第1项，如果被告主张原告起诉已超过诉讼时效，则应就此负举证责任。但是，并不是只有行政机关负举证责任，原告（行政相对人）就一定事项也应承担举证责任。比如原告须证明被诉具体行政行为的存在，在复议前置诉讼中，应证明其已经复议的事实。既然双方当事人均承担举证责任，就应适用举证期限制度：

1、行政机关的举证时限

关于行政机关在一审时的举证时限，《行政诉讼法解释》第26条第2款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。但是，《行政诉讼法解释》第28条规定了两种例外：（一）被告在作出具体行政行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的“。在这两种情况下，被告经人民法院准许可以补充相关的证据。关于补充证据所应遵守的时限，《行政诉讼证据规定》第1条第2款规定：被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。第2条规定：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。

关于行政机关在二审时的举证时限，《行政诉讼法解释》第31条第3款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”也就是说，行政机关不得在二审时提供一审时未提供的证据。

2、行政相对人的举证时限

关于行政相对人的举证时限问题，《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》均无明确规定，上海市高级人民法院的《上海法院行政审判证据操作规程（试行）》（以下简称《操作规程》）则作了有益的探索，其第6条第2款规定：“原告在递交起诉状时应当提出证明被诉行政行为真实存在并且符合法定起诉条件的证据”。其第7条则规定：“在案件一审第一次开庭审理中，原告或者第三人可以在法院最后征求对事实的补充意见及其之前，向法院提出补充证据的申请，并且应当在法庭规定的期限内将补充的证据提交法院”。按照该规定，原告就符合起诉条件的举证一般应在起诉时提出，但是仍可以在一定时间内申请补充证据，由法院指定举证时限。《行政诉讼证据规定》则在其第4条第1款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。对于行政相对人二审时提供证据所应遵守的时限，第7条第2款规定：原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

（二）要求履行法定职责行政诉讼

关于要求履行法定职责的行政诉讼，原告除需证明其符合起诉条件外，根据《行政诉讼法解释》第27条第2项，就其已经提出申请的事实也应负举证责任。根据《行政诉讼证据规定》第4条第1款，对该事实应于起诉时提出。

关于行政机关应负的举证责任及举证时限，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》均无规定，《操作规程》第5条规定，不履行法定职责的行政诉讼案件，行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提出已经履行职责、不符合法定条件无需履行职责或者不具有该项法定职责的证据。若遇不可抗力，则在向法院提出申请后举证时限可延长。

（三）行政赔偿诉讼

关于行政赔偿诉讼，《行政诉讼法解释》第27条第3项规定，原告应证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。但是，对于该类诉讼双方当事人的举证时限均无规定。基于《国家赔偿法》对理赔机关（行政机关）赔偿部分的证据未作限制性规定，笔者认为理赔机关或赔偿请求人在一、二审中都有举证权，故举证时限较为宽松。

二、行政诉讼与民事诉讼举证时限制度的比较

行政诉讼举证时限制度与民事诉讼举证时限制度有很大不同：1、民事诉讼举证期限可由当事人约定或由法院指定，若由法院指定，该期限自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起，不得少于30日；但在行政诉讼中，依《行政诉讼法解释》第26条第2款，行政机关就具体行政行为认定事实的举证时限自收到起诉状副本起10日；2、在民事诉讼中，举证期限届满后，就新发现的证据仍可以向法院提供，行政诉讼中则不允许行政机关在举证期限届满后向法院另行提供证据；3、民事诉讼中，在二审程序当事人仍可以提供一审庭审结束后新发现的证据，而在行政诉讼中，行政机关不得在二审程序提供新证据。

应该说，两种制度的不同，正是由于两种诉讼的不同性质造成的，但两种制度各以不同的方式保障了司法公正的实现，可谓殊途同归。在民事法律关系中，当事人地位平等，而行政法律关系中，行政机关作为管理者与行政相对人相比处于优势地位，二者地位不平等，因此，为保护行政相对人的合法权益，防止行政机关滥用权力，行政机关只有在证据确凿的基础上，才能根据所认定的事实作出具体行政行为。所以，行政机关在作出行政行为时，与该行政行为有关的证据就已经固定下来了。行政机关在诉讼中，也只能以这些证据举证。既然不能提出新证据，当然不能在时限届满后主张补充证据。这一规定有效地实现了对行政行为合法性的监督和对行政相对人合法权益的保护。

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近年来，我国财政部门推行以部门预算为主要内容的财政管理体制改革，先后出台了部门预算制度和国库集中支付制度。这些改革措施给行政事业单位的财务管理带来了新的内容，取得了一定的进展和成效，但随着改革的深入，也出现了一些值得我们进一步探讨和解决的问题。文章对改革过程中出现的问题进行了剖析，提出了几点建议。

一、行政事业单位实施财政制度改革存在的问题

（一）部门预算

1.预算编制周期短、编制内容不严密。各部门从每年8月起编制下一年度部门预算，预算编制过程只有短短的一两个月，许多项目只能参照上年度的支出水平进行控制。编制内容基本就是根据软件程序输入人员信息、公用经费预计数以及项目库的有关内容。在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序以致预算编制粗糙、内容简单，对全年的收支缺乏充分的预测与详细的规划。

2.部门预算细化程度不够，经费使用偏离预算。目前的部门预算编制不完善，年初预算编制和年度实际用款的出入较大，执行起来需要不断进行人工调整。根据部门预算的要求，年度预算一经批准下达后，是不能调整用途和超预算用款的。但是，还是有部分单位随意改变资金用途，其原因就是在编制预算时没有细化到具体项目，而只是编制几个大的框架性项目，什么开支都可以作为项目支出，而没有实现专款专用的目的，使部门预算的严肃性大打折扣。

3.部门预算的审批流于形式。由于我国政府预算的实际决定权不在人代会手中，因此每年人代会对部门预算的审批基本上属于走过场，所有的部门预算都能通过审批。同时，部门预算缺乏应有的公开性和透明度，无法形成有效的公众监督。各部门常常是按照财政收入的总量来控制财政支出，由此而形成财政资金漏洞及预算效率低下。

4.预算执行缺乏有力的监督机制。在当前的预算执行中，还存在着重预算编制轻监督检查、重资金分配轻绩效考核、重资金拨付轻跟踪调查的现象。近几年，政府部门的公务性消费支出增长迅猛，支出数额也越来越大。虽然从中央到地方三令五申要节约开支，严禁公款吃喝招待，但收效甚微。有些单位的公务接待费、出国出境费、会议费、车辆购置及运行费等占到公务支出总额的30%以上。究其原因，一是公款请客、送礼之风盛行，二是现行的公务性消费管理制度不能适应当前的社会经济环境，对这部分支出在编制部门预算时并无制度或政策的限制，常常可以编制大额的经费预算，在执行预算时就可以堂而皇之，随意开支了。纪检、监察等党纪行政监督缺乏力度，每年的经费收支审计或单位领导的离任审计只是走过场，起不到真正的监督作用。

（二）国库集中支付

1.每年年初无法使用项目资金。由于年度预算批复时间在每年的3-4月份，而在此之前有些经常性专项由于没有预算指标无法支出，迫使预算单位使用其他资金垫支或延迟支付，导致预算项目的混用或窜用，这就违背了部门预算专款专用的原则。

2.不能全部实现支付实时到账。现阶段的支付方式分为财政直接支付和授权支付，直接支付要经过财政部门国库处审核人员审核，目前审核人员未能做到实时审核，直接支付资金通常要1-2天到账。另外，由于受到行与国库清算时间的影响，预算单位国库支付的时间也受到限制，必须在工作日下午3点钟以前完成网上支付，3点以后的支付就要延后到第二天进行清算。在实际操作中不易把握，导致支付速度慢，支付效率低下。

3.对授权支付资金的监督有待加强。国库集中支付改革的目标之一就是提高资金的拨付效率，保证财政资金的规范运行。财政部门已设立专门的机构，建立动态监管机制对直接支付款项进行审核，但对授权支付还未能实时监管。如有些单位通过授权支付方式将预算资金划转到本单位基本户、基建账户或下属单位基本户等，这是与财政国库制度改革要求相违背的。

二、完善财政改革制度的对策

（一）要进一步推进和细化预算编制改革

1.进一步深化预算管理制度改革。预算单位应制定科学的发展规划和年度计划，建立和完善滚动项目库，切实细化部门预算。财政部门要尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，增强预算分配和执行的透明度，实行必要的问责制和项目预算绩效评价制度，强化预算约束，提高预算执行效果。同时，把预算批准时间提前到上年12月31日前，以改变预算单位每年前3个月无法使用项目经费的普遍情况。

2.制定预算标准，细化预算科目，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类。同时加强预算标准化管理，实现部门支出，特别是履行职能的支出的经费标准化，制定科学合理的统一的支出定员定额标准体系。

（二）加强财政资金使用的监督管理要实现对预算执行的有效控制，应进一步从制度设计、机制运行、动态监控等方面着手建立健全监督管理体系，创新监管方式，在新的财政资金运行基础上，开发应用集实时监控、智能预警、监控分析、综合查询等多功能于一体的国库动态监控系统，建立对预算单位资金支付的事前监督机制。通过动态监控系统实现实时监控，发现问题和疑点，及时核实和纠正，保证每一笔财政资金使用符合预算规定的用途，有效防止预算单位违规向其他账户划转资金等行为。

（三）规范制度建设，完善配套措施

1.建立和完善相关法律法规和制度体系，为国库集中支付提供有效的法律保障。实行国库集中收付制度后，预算单位和财政管理部门的管理职能、任务、预算执行、预算编制、账户体系设置、收付程序、银行的清算都进行了重大修改。财政部门应尽快制定与市场经济要求相一致的国库管理制度，为推进财政改革提供法律保障。

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二、按照《社会保障基金财政专户管理暂行办法》第二章帐户的设置与管理第五条，结合我县实际，分别在建行、工行、中行、农行设立了基本养老保险基金、下岗职工基本生活保障基金、失业保险基金、行政事业职工医疗保险基金、企业职工医疗保险基金、城镇居民最低生活保障资金等社会保障基金财政专户;财政专户统一由县财政局社保股管理，并按专户及基金种类分别核算，专款专用，不得挤占挪用。

三、社会保险经办机构实行社会保险基金“收支＂两条线管理，并开设基金征缴收入户和基金支出户。我县各经办机构根据各基金项目性质分别设立了各基金的收入户和支出户。如社保局在工行、中行、农行、建行建立了企业职工养老保险基金征缴收入户；在工行、农行、建行建立了企业职工医疗保险基金征缴收入户；在农行、中行、工行建立了养老、工伤、医疗支出户等。

四、收入户除向财政专户划转基金外，不得发生其他支付业务，收入户原则上月末无余额；社会保险经办机构必须在每月终了后的7日内将基金收入户中的基金收入全额缴存财政专户，收入户除缴存财政专户外不能坐支，缴存时收入户中不得留有余额，财政部门应将缴入专户的基金及时登记入账，并在每月终了的10日内财政与各社会保险经办机构核对征集、缴存、财政补贴等基金收入，财政须提供对账通知书。

五、资金拨付。各经办机构于每月上旬向县财政局填报申请书，并注明支出项目，加盖单位用款专用章，同时，附上月末支出户余额对帐单，财政部门将根据各项基金专户余额及单位用款所需审核无误后，于当月中旬将资金从财政专户拨入经办机构支出户。如遇特殊情况，经办机构可按需要随时提出申请，财政部门应根据实情立即办理，有关经办行应根据财政拨款凭证及时办理划拨手续。

六、监督与检查

1、社会保险经办机构要建立健全内部管理制度，自觉接受劳动保障主管部门和财政、审计部门以及全社会的监督。

2、县人民银行和财政局要定期或不定期地对已开设社会保障基金财政专户和经办机构收支的国有商业银行进行监督检查，对不按规定按时划转基金收入和划拨基金支出，故意压票的，按银行有关规定予以处罚；情节严重的，撤消其社会保险基金的所有帐户。

3、县财政局要严格按《社会保障基金财务制度》和《社会保障基金财政专户管理暂行办法》的要求办理，并自觉接受上级有关部门及审计部门的监督检查。

4、财政和审计部门要定期地对经办机构收入户、支出户基金进行监督检查，有下列行为之一的，要对单位主要领导和直接责任人给予处罚；触犯刑律的，依法追究其刑事责任。

（1）截留、挤占、挪用、贪污基金；

（2）擅自增提、减免社会保险费；

（3）不按时、按规定标准支付社会保险待遇的有关款项；

（4）未按时将基金收入缴存财政专户；

（5）未按时、足额将财政专户基金拨付到支出户；

（6）其他违反国家法律、法规规定的行为。

七、根据赣财社字*号文件精神要求，认真做好社会保险经办机构的经费预算工作。对超计划完成基金收缴任务的给予更大的经费支持。