行政补偿制度范文

导语：如何才能写好一篇行政补偿制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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这两个案例和其他类似的案例表明，我国迫切需要制定行政补偿法，建立行政补偿制度。然而要立法首先就要进行理论研究，先要从理论上明确行政补偿制度的意义和根据，从理论上弄清行政主体为什么要对其合法行为给相对人造成的损失予以补偿；其次要探讨行政补偿的范围，明确行政主体究竟应对行政相对人因什么原因受到的什么损失予以补偿；此外还要探讨行政补偿立法的模式和具体制度，包括行政补偿的标准、补偿的方式、补偿的程序，以及行政补偿与行政赔偿的关系等。本文拟对这些问题做一粗浅的探析。

一、建立行政补偿制度的意义

国家赔偿是国家对公民、法人和其他组织因国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为致其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度， 行政补偿则是国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了国家赔偿制度，但对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域（如土地征用）的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。

因此，我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。建立这一制度的具体意义表现在：

1、保护人权，建设社会主义法治国家的需要。法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中，公民人身权、财产权不仅可能受到政府违法行为的侵犯，而且更可能受到政府合法行为的损害（如前述两个案例的情形）。一个国家，对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害，如果政府只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障显然是不完善的。

2、保护市场主体利益，促进市场经济发展的需要。市场经济的发展，需要两个重要条件：一是自由；二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害，其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加予他们的不平等负担。政府如果不对这些市场主体所承担特别负担予以补偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。

3、保护行政管理相对人积极性，维护社会公共利益的需要。行政主体在行政管理过程中，为了维护国家、社会公共利益，有时不得不损害特定行政管理相对人的利益，如消防灭火中为建立隔火带而拆除特定相对人的房屋或征用特定相对人的防火器材，公安机关在执行公务中征用特定相对人的交通工具等。对此，行政主体事后如不给予相对人以适当的补偿，就可能挫伤他们协助公务的积极性，最终不利于维护社会公共利益。

4、保护为社会奉献的奉献者的权益，维护社会公正的需要。在社会生活中，我们常常会遇到许多乐于为社会奉献，见义勇为，助人为乐的人，他们在为社会、为他人做好事的过程中，经常会使他们自己的人身和财产受到损害，甚至为此牺牲他们的生命。对这些英雄模范人物和他们的家属，政府如果不给予适当的补偿，社会公正就难以体现和伸张。

5、保护因公益受害的受害人的权益，化解社会矛盾和保障社会稳定的需要。行政相对人权益因社会公益而受到损害有两种情况：一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损害，二是因行政主体的行政行为而被动受害。对于第一种情况，相对人很少自己主动去向政府申请补偿（当然也有这样的相对人或其家属主动申请补偿的）；对于第二种情况（且这种情况是多数），相对人通常会主动去向政府要求补偿，政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当，他们会不断地上访，甚至闹事，影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，故为此而引发的社会矛盾和纠纷是时有发生的。

6、保护外国投资者利益，促进进一步对外开放和适应经济全球化的需要。对外开放，吸引外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放，吸引外资政策的有效实施，就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的，可预期的法治环境。行政补偿法律制度则正是这种市场环境和法治环境的必要要素。试想，如果没有这种稳定的制度，外资在没有合理补偿的条件下随时可以被征收，被国有化，其投资国政策的变化，或其公共利益的需要而致外资财产损害而不予其任何补偿，那谁还敢到这样的国家来投资呢？目前，我国加入WTO在即，我国经济将全面参与经济全球化的进程。在这种形势下，建立我国统一和稳定的行政补偿制度尤显必要和迫切。

二、行政补偿的理论依据

各国学者对行政补偿制度理论根据的阐释是各种各样的，其主要学说有三：

1、公平负担理论。在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时

人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，从而实现公共负担平等分担。

2、结果责任理论，即无过错责任理论。根据该理论，行政机关及其工作人员只要其行为或其所管理的人或物造成了相对人的损害，不管其是否存在违法情形，不管其是否有无过错，均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因公共利益的需要造成的，但对于受损害人来说，其受到的损害与其因违法行政行为受到的损害（引起国家赔偿）是一样的：在两种情况下，受损害人权益都是合法的权益，所受损害都是损害，且相对人本人都没有过错。因此，在两种情况下，其受损害的权益都应该同样得到救济。法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员：引起赔偿的是违法行为，行政主体和行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任；引起补偿的是合法行为，行政主体和行政工作人员对之不承担侵权法律责任。

3、危险责任理论。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域，后行政法予以借鉴，作为了行政补偿的根据之一：行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。

三、行政补偿的范围

在既建立了行政赔偿制度，又建立了行政补偿制度的国家，行政补偿通常比行政赔偿的范围要大，后者比前者更多、更广泛地涉及公民、法人和其他组织的合法权益。在行政管理的许多领域，行政机关和行政机关工作人员合法行使职权的行为，或国家为了社会公共利益的需要，都不可避免地会损害个别或部分行政相对人的合法权益。这通常包括下述情形：

1、行政机关为抢险救灾而损害部分相对人利益。例如，在发生大洪灾时，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪措施，导致一定农村或小城镇地区被淹，这些地区的居民的财产权益必然受到重大损失。同时，国家还可能征用一定地区的个人或组织的财产用于抗洪救灾。同样，在发生火灾时，消防部门为了阻止火势的蔓延，可能拆毁火场附近居民的房屋和其他建筑物，为了迅速扑灭火灾，消防部门还可能征用个人或组织的灭火器材或征用其他物品用于灭火。

2、行政机关合法执行公务导致相对人权益受损。例如，公安机关在追捕犯罪嫌疑人时使用枪械，可能误伤好人。海关在检查出入境人员行李物品时，可能因不慎损坏相对人的财物。

3、公民因主动协助公务和见义勇为，使自己的身体或财产受到损害。这类补偿可能包括两种情形：其一，公民主动协助公务，受益人是国家和社会，故公民为此受到的损失应当完全由国家补偿；其二，公民见义勇为，受益人除了国家和社会外，通常还包括特定相对人。对于这种情形，除了国家应对见义勇为者奖励和补偿外，受益的特定相对人亦应对见义勇为者为其受到的人身或财产损害予以适当补偿。

4、行政机关为了公共利益征收或征用相对人财产，征收和征用有所区别：征收通常是所有权的转移，相应财产由相对人所有转为国家所有；征用则通常不转移财产所有权，行政主体只是对相对人财产“借用”（强制性“借用”）一段时间，用完以后仍归还相对人。这两种情况无论是哪种情况，行政主体都应对相对人受到的损失予以适当补偿。

5、国家组织实施的有高度危险性的工程和相关活动致使公民受到人身伤害或财产损失。如核电站的修建和运作、化学物品的生产、运输和存放、监狱和精神病院的管理等，都可能（不是必然）因各种原因使个别或部分公民受到某种损害。

6、行政机关根据政策的需要撤销或改变自己原已作出的行政行为，导致相对人利益的损害。例如，行政机关为了改善生态或生活环境，决定提高特定地区的环境标准，为此撤销原发给相对人的某种生产或采矿许可证，相对人因此停产停业可能造成重大财产损失（如前述案件的情形） 。

7、部队军事训练、军事演习导致相应地区部分个人、组织的财产损失，甚至导致个别人身损害。军事行政补偿包括两种情况：一是对战时军事行为致害的补偿；一是对平时军事训练、军事演习行为致害的补偿。一般行政补偿法只调整后一种军事行政补偿，对前一种军事行为致害，并非所有国家都予以补偿，对此予以补偿的国家，通常也只是在战后制定特别补偿法规定专门的补偿范围和补偿标准。

四、行政补偿的程序

行政补偿可适用行政程序和司法程序两种程序，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。

1、行政程序。行政程序可包括相对人向行政机关申请和行政机关受理、书面审查相对人的申请或当面听取相对人陈述和接受相对人有关证据材料（必要时可举行听证）、作出给予补偿或不予补偿的决定、向相对人送达决定书和告知相对人不服决定的救济途径等步骤。此外，某些行政补偿（如公民协助公务和见义勇为的补偿）也可不经相对人申请而由行政机关主动发给相对人。如行政机关不主动发给，相对人亦可自行申请。

2、司法程序。司法程序不是必经程序。相对人如接受行政机关就其补偿申请作出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序

五、行政补偿的标准

行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，对被征用土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用相同标准；对因见义勇为受伤的公民的补偿与对因公共设施出现意外损害而致伤的公民的补偿亦不宜适用同样的标准。

六、建立行政补偿制度的立法思路

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摘 要：随着我国经济的快速发展，人民的生活水平不断提高，城市化进程的健康发展呼吁规范的城市房屋拆迁行政补偿制度。因此完善我国城市房屋拆迁行政补偿制度显得尤为重要。本文主要对城市房屋拆迁行政补偿制度进行了整体的概述以及提出《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后的完善。

关键词：城市房屋拆迁；公共利益；评估机制

一、城市房屋拆迁行政补偿制度的概述。

（一）、城市房屋拆迁的概念。

从房屋拆迁的目的来看，拆迁行为可以分为两种性质，一种是商业行为，另一种是公益的行政行为。笔者在此讨论的则是后者，具体而言，城市房屋拆迁，是指在城市规划区内国有土地上实施的房屋拆迁，当符合以上条件，行政机关需要对被拆迁人进行补偿、安置。城市房屋拆迁必须符合城市规划，并且需本着有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹的理念。

二、关于我国城市房屋拆迁行政补偿制度

（一）、对于“公共利益”的内涵的界定。

公共利益的范围决定了土地征用权的适用范围，是完善房屋拆迁补偿制度的重要步骤。在《征收与补偿条例》第八条中以列举的方式确定了拆迁公共利益的具体范围：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

列举的方式虽然具有明确清晰的特点，但是因为“公共利益”本身是一个开放、发展的概念，在不同领域公共利益就有不同的体现。

（二）关于补偿方式和范围。

1、我国城市房屋拆迁的补偿范围。

《征收与补偿条例》第十七条作出了具体的规定，补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。这其中既包含了直接损失，也在一定程度上包含了部分间接损失。与之前的《城市房屋拆迁管理条例》相比有很大的进步，但是房屋作为一个人的安身立命之所，政府出于公共利益的目的对其进行征收，必然会对被征收人产生巨大的影响。

2、补偿方式单一。

目前我国房屋拆迁补偿安置方式，采用了货币补偿和产权调换的两种方式。与国外相比较而言，我国的补偿方式显得单一，不能满足各个不同利益层被拆迁人的需要。

（1）货币补偿是一种主要的补偿方式，也是最直接的补偿方式。但是在目前房价持续高涨的情况下，被拆迁人所获得的补偿款在原有地段买不起房子，不仅使被拆迁人不愿拆迁，而且激化了官民矛盾而且深化了被拆迁人与其承租人之间的矛盾。一方面是被拆迁人失去了租金收益，而偏低的补偿款无法满足其损失，另一方面承租人面临被拆迁人无奈的解约，不得不另谋住处。除此以外，货币补偿导致出现了很多因拆迁而一夜之间变成千万富翁的现象，这些人原本生活经济水平一般，突然之间演变成为富翁，不仅不再工作学习，而且肆意挥霍，甚至引发各种财产争夺的血案，不仅破坏了家庭和谐，而且影响了社会的良好风气。

（2）产权调换尽管以实物形式体现，实质上是按照等价交换的原则，由征收人按被征收房屋的评估价对被征收人进行补偿，再由被征收人按市场价购买征收人提供的产权调换房屋，被征收房屋的评估价与产权调换房屋的市场价进行差价结算。被拆迁人一旦选择产权调换，自然会面临还房面积、还房地点、还房用途、还房期限的问题。

三、完善我国城市房屋拆迁的行政补偿制度。

1、规定设立严谨的界定“公共利益”的行政程序规则。

为了避免和防止公共利益行政界定权利的滥用，必须通过各种行政程序规则来保证公共利益界定过程中的合法性、民主性。具体而言：①设立预先公开制度，预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权，具体的实践是在被征收地区张贴征收公告，并同时通过当地的网络和报刊进行公告，充分让民众享有知情权。②听证程序，对于基于公共利益的而征收的项目，应当召开听证会，说明征收行为的合理性和必要性，并广泛征求公众和利益相关人的意见。在实际操作中，要切实运行听证制度，避免听证流于形式。③救济程序。对于被征地人和行政机关争议较大的公共利益项目，可以由法院做最后的裁定。但是同时为了避免陷入长时间的诉讼程序中，建议法院对此类征收是否符合公共利益项作书面审查，且此审查结果为终结审查。法院在进行审查时，除了要遵守法律、法规的规定，还必须要充分考虑当地的风俗习惯，合理处理被拆迁人与拆迁人之间的关系。

2、丰富补偿对象，扩大补偿范围。

（1）《征收与补偿条例》第二十四条中规定“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”笔者认为如此一刀切的处理方式欠妥。应当根据实际情况来处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，应当分清责任，凡因行政不作为或违法行政造成的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿。凡因被征收人的全部责任造成的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，应当不予补偿。除此以外，对于并非特别严重的违章建筑，而且存在时间较长，对居民生活没有太大影响，且被拆迁人经济能力低下的情况，可以降低补偿标准，给与适当金额的补偿。当然对于根据《征收与补偿条例》第十六条规定的情况，则应依法处理：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”房屋征收管理部门应当充分调查，避免出现被拆迁人投机倒把的情况出现。

3、建立合理的货币补偿方式，明确产权调换的原则，增加拆迁补偿方式的多样性。

（1）、货币补偿方式。

对于采用货币补偿方式的“应当保证被拆迁人能在原有区域买得起同等的房屋，所以货币补偿的金额至少要达到原有区域内一定年限的同等面积二手房的标准。①就货币补偿本身而言，具有直接快速、一次性解决的特点，但是却容易引发一夜暴富的问题，使得社会贫富差距扩大。笔者认为可以设定一个比较合适的分阶段的数额，超出这个数额的部分可以适当用税收手段来调节，在一定程度上遏制一夜暴富的现象。

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关键词：征地补偿费预存制度设计

2006年6月国家确立了天津滨海新区作为中国经济第三只引擎的地位，其开发开放纳入国家发展战略，作为中国北方传统工业基地的天津市由此迎来了前所未有的发展机遇，开始向北方经济中心的方向迈进，招商引资工作和基础设施建设中的重大项目不断涌现。

经济发展和城市建设的基本需求就是新增建设用地需求。天津市依法批准的新增建设用地2006年为4345.40公顷，2007年为5596.54公顷，2008年为6904.79公顷，新增建设用地规模逐年迅速扩大。上述三年新增建设用地共16846.73公顷，其中80%属于征收农村集体所有的土地，涉及安置农民125572人。农村征地工作已经成为一项常规性、全局性问题，其涉及范围之广、人员之多不容小觑，征地制度建设是否科学合理事关至要。

一、对天津市征地资金管理现状进行调查的结果

㈠关于征地补偿费拖欠问题。调查中环城四区的东丽区、津南区、北辰区反映部分项目建设单位存在批后不能按期支付补偿费问题，拖欠原因主要是建设单位融资能力未达到预期、建设单位依据土地腾迁进度拨款从而滞后于法定拨款期限等。不过考虑到被调查者的心理担忧因素，实际拖欠补偿费的现象应当在更多的区县中存在。

㈡关于多头征地、多头补偿问题。调查显示不同部门多头征地、多头支付补偿费问题比较普遍，除东丽区、大港区、静海县外，其他9个区县均反映多头征地现象比较严重，但各区县具体情况又有所不同，有的是行业主管部门参与征地较多，有的是土地储备机构参与征地较多，有的是项目及建设单位本身参与征地较多。

㈢关于征地补偿费监管和查询问题。对于多头征地的项目，大部分区县国土部门采取在供地时审核付款票证的方式进行监管，信息比较滞后；还有4个区县表示国土部门不能实施有效监管，原因是不能与建设、交通等行业主管部门建立补偿信息沟通渠道。但当农民对征地补偿有异议时，国土部门仍然难逃其责，7个区县表示有被征地农民要求查询补偿费收支情况，由于监管不全面，在应对查询时只能临时向征地实施单位查证，工作十分被动。

㈣关于征地补偿费预存的实践和建议。关于在征地报批前要求建设单位预交补偿费，9个区县表示采取过类似做法，但有的是预交到国土部门（如宝坻区），有的是预付到村集体（如西青区）。对于我们提出的征地补偿款预存制度，持肯定态度的区县有11个，仅津南区抱有疑虑，主要是考虑到区片地价与实际征地价格有时不完全一致，若按照区片地价预存补偿费可能无法满足补偿要求。在具体操作上，宁河县建议国土部门应当与建设单位签定协议，以保证金的形式收取预存款。

上述调查结果说明，在天津市的征地实施过程中局部存在征地补偿费拖欠现象，被征地农民合法权益缺少保障；多头征地多头补偿现象比较普遍，国土部门监管困难；基层部门在实际工作中已经在逐步探索应用征地补偿款预存制度。鉴于此现状，我们建议在天津市实施征地补偿费预存制度，并设计相关制度和程序。

二、制度设计原则

㈠比较借鉴原则。一对已实行预存制度省市的做法进行比较，归纳异同，二是对天津市与其他省市的基础情况进行比较，分析引进外省市做法的可行程度。经过两个比较后再借鉴外地经验为我所用。

㈡ 政策衔接原则。制度设计不但严格遵守国家和天津市现行政策法规，不突破现有制度框架，而且对于原有的政府统一征地、土地招拍挂等制度，通过本次制度设计能够推动其更加深入的落实。

㈢便捷高效原则。尽量减少不必要的工作环节，剔除不必要的前期条件，力争设计工作流程简单易行。在预存款缴纳、拨付和监管区县专户等关键环节设定办理时限，保证整个制度体系高效运行。

㈣注重实用原则。综合考虑各个方面的责任和权利，认真分析制度设计的各个细节，面向实践，谋划周全，设计缜密，确保所设计的制度具备高度的可操作性，能够真正应用到我市征地工作中。

三、制度设计方案

㈠四大缴款主体

借鉴南京、合肥两市的做法，为与工业用地、经营性用地招拍挂制度对接，凡属于公开出让供地的项目，在征地环节不体现出具体建设单位。按照这一思路，拟定预存征地补偿费的缴款主体为：

1、经营性用地由土地储备机构作为缴款主体；

2、开发区或园区用地由其管委会（直属全资公司）作为缴款主体；

3、开发区或园区以外工业项目由区县政府作为缴款主体；

4、划拨、协议出让、补办手续等非招拍挂项目由建设单位作为缴款主体。

㈡两级资金专户

1、在比较南京、合肥两市做法，征地补偿费预存专户设在国土部门更具效率。如前所述，由于区县政府是缴款主体之一，因此专户应当设在市级国土部门。天津市开垦征地事务中心作为市级征地机构，本身肩负全天津市征地事务性技术性协调性工作的职责，因此我们建议由该中心设立全市统一的征地补偿费预存专户。

2、区县国土资源分局设立本区县统一的征地补偿费存储专户，区县专户设立情况报天津市开垦征地中心备案，用于在征地批准后接收天津市开垦征地中心拨付的征地补偿费，不直接接受缴款单位的预存款。

㈢ 科学计息方式

对预存的征地补偿费进行计息，是对缴款单位的资金物权的尊重。具体计息方式拟定为：

1、计息范围。所有预存专户的资金均计息，但补缴的资金除外，以避免形成刚补缴、又退款的结果。

2、计息区间。自资金进账之日起，至资金转出（包括退回原缴款单位和拨付给区县分局）之日止。

3、利率标准。银行同期活期存款挂牌利率，利率调整的分段计息。

4、利息归属。预存资金利息归缴款单位所有，征地补偿费预存不足的，可以纳入征地补偿费。缴款单位自愿放弃的利息和银行计息方式不同可能造成的利息结余，用作帐户管理费用。

㈣资金收缴程序

1、区县国土资源分局依据建设单位提供的土地勘测定界技术成果，确定拟征地的坐落、权属、地类、面积，对照征地区片综合地价成果测算区片价格。区县国土资源分局依法组织拟征地的地上附着物和青苗调查确认工作，依据农民确认的地上附着物和青苗的数量、种类、产权，参照当地执行的补偿标准，与被征地农民协商确定补偿费用，签定协议。

2、区县国土资源分局编制征地补偿费测算表，依据项目类型确定缴款主体并向其下达征地补偿费预存通知书，将测算结果、预存帐户、预存期限和政策依据告知缴款单位。

3、缴款单位依据通知书在15日内将所需资金缴入指定帐户。现场缴纳的，将预存款收据复印件提交区县国土资源分局；通过银行缴纳的，将银行进帐凭证复印件提交区县国土资源分局。

4、区县国土资源分局将预存款凭据纳入征地报批材料，上报市局审批。对于未按规定预存征地补偿款的报件，市局依法退回所在区县。

㈤ 资金拨付程序

1、征地项目最终未获批准的，天津市开垦征地中心依法计算预存款利息，将资金本息一并退回缴款单位。

2、征地项目获得批准的，市局将批准文件抄送市征地中心。天津市开垦征地中心对比批准的征地补偿费金额和前期预存的征地补偿费金额，对于资金盈余的，按规定计算利息，返还缴款单位；对于资金亏缺的，直接通知缴款单位按时补缴，在补缴之前不予核发批准文件。

3、天津市开垦征地中心在批准征地后7日内按照批准的补偿金额（资金亏缺的项目，指现有金额）将预存款拨付到区县专户。

4、区县国土资源分局依据批准的征地补偿安置方案，与被征地村签定征地协议，依据协议支付补偿费用，组织青苗和地上附着物的迁移清理，督促交地。涉及社保的，依据劳动保障部门制定的被征地农民社会保障方案，将社会保障资金统一划缴到社保基金专户。

㈥资金监管措施

1、区县国土资源分局建立征地补偿费台帐，对所负责的征地项目的补偿费落实情况进行动态统计，统筹控制使用，确保补偿费用及时足额支付到位。

2、天津市开垦征地中心建立预存款专户台帐，对专户收支情况进行动态统计，实行按项目管理，不同项目、批次间的补偿费不得混用，确保资金动态平衡。

3、天津市征地中心对区县专户每月定期核对帐目，检查征地补偿费落实情况，对资金异常流动及时查明原因妥善处理，防止挪用、挤占、克扣补偿费现象。

（4）市和区县两级专户主动接受财政、审计、监察、督察等部门的监管，接受建设单位和被征地农民的查询，依申请公开有关信息，确保资金阳光运转。

四、相关配套制度

综合考虑天津市实际情况，我们认为需要以下配套制度方能保证征地补偿费预存制度顺利实行。

㈠国土资源部门牵头组织实施征地工作。

随着征地补偿费向国土资源部门集中，势必要求征地组织实施工作也要向国土资源部门集中，政府其他部门按照职能配合做好相关工作。事实上，征地的调查、测算、告知、确认、听证、签定协议、公示等工作，原本就是国土资源部门的职能。现在天津市的征地机构已经健全，有能力胜任这些工作，正可以尽早规范征地秩序。具体分工上，跨区县的国家级、市级重点项目，由市征地事务机构负责征地协调服务工作；其余项目由相关区县征地事务机构组织实施征地。

㈡及时更新调整征地区片综合地价。

国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）要求，“建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。目前实施的征地补偿标准已超过规定年限的省份，应按此要求尽快调整修订。”天津市的征地区片综合地价自2007年实施，至今已超过4年，确实急需修订，目前此项工作正在开展当中。

㈢征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离

社会保障费用是为了落实国家要求，保证被征地农民长远生计，为被征地农民办理养老保险所需的费用。2006年，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），提出社会保障费用不落实的不得批准征地。之后各地纷纷建立被征地农民社会保障制度，社会保障费用大多从征地补偿费中提取。天津市采取的也是这种做法。国土资源部2010年开展的重点建设项目批后实施情况调研显示，这种做法操作性不强，农民往往不认可从补偿费中提取社保费，拒绝参保，社会保障制度难以落实。针对这种情况，国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）提出了社会保障费用“谁用地，谁承担”的原则。本着这一原则，可以结合新一轮的征地区片综合地价更新调整，将社会保障费用从征地区片综合地价中分离出来，由用地单位在补偿费之外单独支付。

参考文件资料：

㈠《中华人民共和国土地管理法实施条例》

㈡《天津市征收土地工作程序》（津国土房资〔2007〕159号）

㈢海南省政府《征地补偿费分配使用管理暂行办法》（琼府〔2006〕21号）

㈣江苏省国土资源厅《关于实行预存征地补偿款制度的通知》（苏国土资发〔2007〕175号）

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关键词：公共管理；行政补偿；对策

中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0083-02

行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在履行行政职责的过程中因其合法行政行为给公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益造成损害时，由国家及其代表机关按照法定程序对相对人所遭受的损害给予补偿的法律制度。简单说，行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权利而对相对人损失的合理补偿，引起行政补偿的行为通常是基于公共利益的需要、为达到某一公共目的而发生的。随着我国市场经济的发展和社会体制改革的深入，行政补偿在处理政府管理和维护相对人权益方面发挥了重要作用。但同时，我们也要承认，因为补偿而产生的矛盾和冲突也时有发生，需要我们认真地总结与思考。

一、当前我国行政补偿实施过程中存在的主要问题

应当说，行政补偿是传统的“官本位”官僚思想向现代的“民本位”的服务行政理念转变的产物，是政治文明的重要内容。它体现了在处理政府和百姓关系问题坚持“以民为本”的原则。综观当前我国行政补偿实施的现状，在肯定行政补偿的重要作用的同时仍然要看到一些不容我们忽视的问题。

1.行政补偿法制建设仍然相对落后。从我国整个行政法制建设发展历史来看，行政补偿可以说是建立较早的一个法律制度。从建国初期的《城市郊区条例》、《关于国家征用土地办法》到改革开放之后的《矿产资源法》、《土地管理法》、《外资企业法》等法律、法规，分别在不同领域确立了行政补偿制度。从已有的内容来看，有关补偿的制度多限于对自然资源、公民合法私有财产的征收、征用，行政补偿范围也较为狭隘，对相对人财产权的保护力度不够。此外，由于造成损失的原因与损失内容比较复杂，行政补偿方式往往要根据损失原因和损失内容来具体确定补偿标准和补偿方式，这也给立法造成一定困难。目前，我国现有行政补偿的立法层次较低，多属于地方立法、单行性规范，以至于造成行政补偿领域的混乱，补偿的政策性方式多，标准也不尽统一，很多补偿政策难以真正兑现，实践中操作也不够规范、随意性大。因此，急需在国家层面统一规范，解决当前行政补偿领域的一系列问题。

2.行政补偿透明度不够，广大行政相对人参与度偏低。行政补偿的合理性就在于当行政主体和行政相对人的利益出现抵触时能平衡地缓解矛盾，实现公益与私益的“双赢”，它有利于增强行政相对人对行政主体的认同感。然而，现有的行政补偿制度仍然对行政相对人的权利不够重视。例如现行的土地征收补偿，其程序为建设单位申请用地，土地行政主管部门拟定方案，建设用地审查、批准、组织实施五个步骤，每一步都是以征地机关为核心，忽视了土地权益的实际拥有者的参与。补偿程序中的补偿登记、有关部门制定补偿方案、公告方案、听取相关人意见、争议协调、实施，整个过程中相对人几乎没有机会参与到制度制定的过程中，导致在出现利益纠纷时很难解决。而且，一些执法人员把补偿当做给群众的“恩惠”，根本不在意相对人的知情权、申辩权，以至于仍以“管理为本位”,不是以相对人权利保护为本位,没有将保护利益受损者的合法权益作为首要因素进行考虑。

3.行政补偿的公益目的缺乏社会的有效监督。行政补偿的落脚点是“公共目的”，而我国目前对“公共目的”的界定单纯处于行政部门单方面控制和界定之下，现有的法律包括宪法、物权法或其他单行法律均对公共目的判断的标准和方式给出明确的规制，同时也没有适格的社会公信组织能够对“公益目的”进行事前评估，司法机关也无法从事后对“公共目的”要件予以评判，只能依靠政府单方面认定。这种情况导致的后果是征收程序启动比较随意，各种征收征用都打着公共利益的旗号来启动。例如有些地方政府打着“公益”的幌子，直接从农民手里征收土地，而实质是为了满足个别房地产开发商的“开发需要”，江苏“铁本公司案”、河北“华北大学城案”等都昭示，我们必须建立起一个多元的“公共目的”的评估体系。

4.行政补偿救济制度不完善。有句法谚讲，只有能够获得救济的权利才是真实的权利。法治社会的一个重要标志，就是任何人当其基本权利遭到侵害时，有权由合格的公共机构来对这种侵害行为给予“矫正”，并对受损害的利益进行有效的补救。从我国行政补偿争议司法救济的现状看，一个极为突出的问题是很多地方的司法机关常常以补偿协议是“民事合同”为借口而拒绝受理，从而导致了行政补偿争议往往游离于行政司法审查之外。即使通过行政复议来解决，也只是审查行政机关的具体行政行为，只对行政机关作出处理决定，属于行政系统内部的纠错监督，本身就缺乏社会公信力。可见，尽快确立行之有效的行政补偿救济制度，切实保护行政相对人的合法权益，是行政补偿制度建设的一个紧迫问题。

二、完善我国行政补偿制度的建议

1.制定统一配套的国家补偿法。我国宪法明确规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这为我国行政补偿立法确立了宪法依据。一方面通过制定统一的《国家补偿法》，明确行政补偿的类型、范围、标准、方式、程序和救济程序，既可以矫正现行行政补偿制度不协调的问题，又可以弥补现行立法的不足。另一方面，要结合我国当前社会发展变化的实际，完善我国现有法律法规中的补偿条款，对于现有各领域的具体补偿方式、范围、计算标准，补偿义务人、补偿申请和处理程序、补偿救济途径等内容给予完善，使行政补偿法律体系进一步健全。

2.科学合理地确定行政补偿范围。行政补偿范围解决的是国家对哪些行政行为所造成的损失应当承担补偿责任的问题。明确行政补偿的范围，主要是界定哪些行为造成的损失需要补偿、哪些不需要补偿，合理确定补偿标准。从现行的行政补偿实施状况来看,补偿的范围较窄,主要表现在补偿对象上主要补偿财产权受到的损失,而对于人身权受到的损失补偿较少，对于财产权、人身权外的其他合法权益受到的损失基本不予补偿；在补偿方式上只补偿直接损失而不补偿间接损失,如在土地征用中只给予耕地补偿,而对搬迁费、迁移费、接连土地损失费等直接由于耕地受到征用而使得私人权益受到的侵害不予补偿；在补偿内容上只补偿物质损失不补偿精神损失,只补偿实际损失不补偿将来不确定的损失。因此，必须转变行政补偿的指导思想，从更有利于保护相对人正当权益的角度对行政补偿范围进行规制与界定。

3.规范行政补偿的程序。行政补偿程序是指行政机关在认定应否补偿、确立补偿额度及支付补偿等一系列补偿活动中所应遵循的步骤、过程和方法。我国目前尚无统一的行政程序法,也没有统一的行政补偿程序规定,尽管部分法律、法规为行政补偿行为规定了较为完整的行政程序,如土地征用补偿程序和城市房屋拆迁补偿程序。但从整体上来说，行政补偿程序问题较多。例如缺少补偿时限规定和时效制度。表现在法律条款上都过于笼统、抽象、缺乏可操作性,而且还有程序短缺,相对人的具体利益得不到真正落实的情况。以较为规范的《土地管理法》中的听证程序为例，这一重要程序只是在第48条作了原则性规定,即“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。至于如何听取意见，是否必须制作笔录,意见不一致或不被采纳时解决的途径和诉讼权利等，《土地管理法实施条例》中未作进一步说明。而在英国的程序法中,听证程序成为行政程序的核心程序,在立法上非常重视，“行政机关听取对方意见的原则”包含个三内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利。二是了解行政机关的论点和根据的权利。三是为自己辩护的权利。据此原则,行政机关对决定说明理由,应成为其法定义务,同时公民可以在合理时间以前有获得通知及了解决定的权利。这是我国行政补偿制度中所没有的。因此,相对人在自己的权利“可能产生不利或已经产生不利的结果时”，则没有“一个公正程序来遵守”。

4.完善行政补偿的司法救济制度和行政复议制度。行政补偿制度的关键在于司法救济,即通过行政诉讼的方式保护当事人的合法权益。目前我国行政救济的立法主要以《行政诉讼法》和《行政复议法》为基本的框架构成。就完善行政补偿救济的制度建设来看，比较可行的就是进一步完善这两部法律，明确行政补偿的诉讼程序和复议程序，明确人民法院对行政征收或征用的司法管辖权，分别确定行政复议和行政裁决在行政补偿救济制度中的地位，合理分配不同主体在行政补偿救济中的责任与分工，把行政补偿救济落到实处。比如有的学者提出有必要赋予法院在审理行政补偿案件中的变更判决权，使法院在审理此类案件时可以对补偿数额进行确认，都值得我们思考。

结语

随着我国行政管理的发展，行政补偿领域的制度建设逐渐成为行政法制建设的重要部分，也是“和谐社会”建设的重要内容。它对于正确、合理处理“官民关系”具有重要的指导意义。只要我们牢记“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的宗旨，就能够在行政补偿的制度建设和管理实践中更好地保护广大民众的合法权益。

参考文献：

[1]杜一超.行政补偿制度研究[D].北京：中国政法大学，2002.

[2]祁小敏.行政补偿制度研究[D].太原：山西大学，2003.

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【关键词】行政补偿 程序 缺陷 完善 公用征收

行政补偿程序问题概述

行政补偿程序的定义。所谓行政补偿程序即指行政主体在实施行政补偿活动中所要遵循的步骤、顺序、方式和时限。我国法律、法规中规定的行政补偿范围较广，程序也存在差异。受篇幅所限，本文将重点论述的是公用征收中的补偿程序，主要涉及土地征收和房屋征收。

行政补偿程序的功能。第一，制约功能。现代社会对行政的诉求大大超过了过去，因此，行政机关的职权非常广泛，手段也呈现多样化的趋势。但行政实体法未作出更为详细、面面俱到的规范。因此，必须通过程序来制约行政权力的行使。

第二，保障功能。随着公民权利意识的增强，在行政管理活动中，相对人不仅需要行为的结果公平正义，对于行为的过程同样也要求符合自身利益。在公用征收补偿活动中，相对人通过了解和参与补偿过程，运用程序性权利对抗行政机关违法或滥用权力，可以减少行政机关出现违法或不公正补偿的几率，从而最大限度保护当事人的合法利益。

第三，维护功能。在行政补偿过程中，通过程序规则，可以加强相关方相互之间的沟通和交流，从而使行政机关作出的决定更容易获得人们的理解和支持。通过行政补偿程序具体步骤的安排，相对人对最后可能出现的结果的认识和接受能力将有所增强。同时，通过补偿活动的有序延展，法律秩序和社会稳定也将逐渐实现。

我国行政补偿程序的现状与问题

行政补偿程序的立法现状。我国的行政补偿制度建立已久，相关法律规范数量也不少，但缺乏系统性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收和补偿条例》中对补偿程序进行了较为详细地规定，主要包括如下内容：公告；补偿登记并听取意见；协商并签订补偿协议；补偿争议的裁决；执行。

行政补偿程序存在的主要问题。第一，缺乏统一的行政补偿程序立法。我国关于行政补偿制度的规定主要分散在不同的法律、法规和规章之中。由于缺乏统一的立法，造成不同地区、不同领域、不同部门程序立法不一，标准多样。执法实践中同样的补偿事件在不同地区、不同时期甚至同一地区的补偿结果相差甚远，不能弥补相对人受到的实际损害，严重侵害了相对人的合法权益。

第二，现有的行政补偿程序不完善。由于受“官本位”思想的影响，我国现有行政补偿程序的规定多是从行政机关角度考虑，而较少涉及相对人意见的表达。以听证程序为例，《土地管理法》中有征地补偿安置方案应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定。但对于究竟应如何听取意见，其未作进一步说明；《国土资源听证规定》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于听证的规定也都略显粗糙，不利于相对人意见的表达。

第三，行政补偿救济程序规定的不完善。目前，行政补偿纠纷不断增加，但很多规范中并没有关于权利救济的规定，现实中矛盾重生。因此，如何为相对人提供有效的救济是现行立法必须思考的问题。

完善行政补偿程序的几点思考

建立正确的行政补偿程序立法指导思想。首先从源头上树立正确的立法指导思想。我国历来就有“重实体，轻程序”的思想，反映到以往的立法中主要表现为，法律规范中多是对行政机关权力，相对人义务的规定，基本或是很少涉及具体实施程序的规定。因此，完善行政补偿程序必须首先认识到程序对于行政管理的重要意义。现代法治社会中，行政机关不能肆意行使行政权力，行政权力作用的过程，实际上就是权力主体作出选择的过程。通过稳定化、理性化的程序设计排除管理过程中的个人偏见，使得决策正确化。另外，由于程序本身所包含的时限、顺序、格式化内容，可以保证行政机关有效地做出行政决定。同时，通过良好程序制度的安排，如吸纳相对人参与、要求行政权按照公正合理的程序规则，有效解决行政管理过程中行政权和相对人权利的不平衡状态。

另外，在建构行政补偿程序时应当始终将个人权利保护作为指导思想，反映到立法中就是应当注重对行政权的制约和对个人权利的保障，增加相对人与行政机关对话的机会。当然，在一定程度上也应注意到对公共利益的保护。因为，两方面任何一方的偏颇都会导致两种权利的失衡，不能达到共赢的局面。

行政补偿程序立法模式的选择。对于行政补偿进行立法究竟采取什么样的模式，理论界有较大分歧。第一种立法模式认为在国家赔偿法中附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法；第二种立法模式认为修改现行法律，不主张制定统一的《行政补偿法》；第三种立法模式认为应该制定统一的《行政补偿法》，对行政补偿进行系统、完整的规定。笔者认为，国家赔偿和行政补偿是两种不同的制度，其内容差别也较大，将两种不同的制度规定在一个法律文件中难度较大；另外，目前制定一部单行的《行政补偿法》的时机还不成熟。我国目前正在积极酝酿《行政程序法》，可以考虑在《行政程序法》中专门就行政补偿程序作出规定，同时不断完善各单行法律、法规的规定。随着时间的发展，不断积累经验，最终制定出符合我国实际的《行政补偿法》。

完善行政补偿程序的建议。第一，论证程序。从世界范围来看，各国公用征收的目的多是从公共利益角度考虑。但公共利益无论是从内涵还是外延都不易确定。为保证征收行为的正确性，首先必须对公共利益有一个正确的判断。结合我国的实际情况，笔者认为在征收机关正式作出补偿前也应该设置一个论证程序，判断行政机关的征收行为是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。该程序应包括调查、专家论证和听证。论证后应将结果在一定范围内进行公布，同时应将各类意见的采纳、不采纳的情况和理由进行公告。

第二，告知。告知程序是实现公民“知情权”所必需的过程。告知的对象应当包括受行政行为影响的利害关系人，这样可以保护行政相对人和第三人的合法权益。告知的内容应当包括补偿的事由、依据、标准和方式、当事人请求补偿的时间、补偿义务机关及相对人依法享有的权利。从告知的目的来看，行政机关应该采用通知书而不是公告的形式，应当逐一送达相对人，由相对人签收。

第三，委托损害评估。为了准确评估出当事人受到的损失以及行政机关所应付的补偿费用，应当由具有高度独立性市场评估机构进行专业的评估作价，通过评估便于解决专业技术难题。建设部出台的《国有土地上房屋征收评估办法》中规定了评估机构的选定方法、评估标准和方法。但由于被征收人选择评估机构后，评估机构的委托人仍是征收部门，评估费用是由征收部门来支付，由于利益关系的存在，评估结果的公正性很难得到保证。因此，在确保评估机构独立的情形下，为避免错误评估，评估机构应当在由补偿义务机关代表、补偿权利人代表的参与下，公开进行听证，在认真听取双方意见的前提下，结合自己调查、勘验的情况，运用一定方法作出正确的评估结论。评估的过程应当公开接受社会监督，还应配套告知理由、回避等制度。①对于评估机构也应当建立处罚和评价机制，规定只要有违规行为出现，不得再次进入候选范围，这样可以加大评估机构的自律。

第四，协商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的过程，如何能实现两者均衡，最有效的途径就是平等协商。行政补偿义务机关与相对人在坚持合法、自愿原则的前提下，就补偿的范围、方式、标准与被补偿人进行协商，以达成补偿协议。

第五，订立协议。行政补偿义务机关与被补偿人能协商一致的，双方应订立行政补偿协议书。如果双方经协商不能达成协议，行政补偿义务机关可依职权单方面作出行政补偿决定。

第六，司法救济。当相对人不能与补偿义务机关达成补偿协议，或相对人不服行政补偿决定时，可以复议或诉讼。同时应规定复议或行政诉讼期间停止征收行为的执行。

第七，给付补偿。在补偿协议或其他法律文书生效后，行政补偿义务机关应当按照要求及时、充分地给付。

第八，执行。这不是补偿行为的必经程序，只有在当事人不履行协议的时候，另一方当事人可以通过向法院提讼或申请人民法院强制执行协议内容。

另外，需要明确的是，为了使行政补偿及时、有序地开展，法律规范中应当就补偿行为所涉及的时限问题予以规定。在法律无法做出规定而由行政机关决定的时候，也应注意与当事人的协商，确定合理的时限。

【作者单位：内江师范学院政法与历史学院；本文系四川省教育厅科研项目的阶段性成果，项目编号：11SB159】

【注释】

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《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）2011年1月起施行，取代了原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），对有效规范城市房屋征收活动，切实保障公共利益的实现，维护被征收人的合法权益，具有重要的现实意义。《征收条例》许多制度规定，如征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议、取消行政强拆等成为各界关注的焦点。履行征收补偿协议发生纠纷时，《征收条例》赋予了一方当事人提起诉讼的权力。但同时《征收条例》规定了先补偿后搬迁的基本原则，政府征收部门在履行征收补偿协议时应承担先履行义务。实践中政府征收部门在先履行补偿义务后要求被征收人搬迁时，难以避免发生被征收人反悔拒绝履行搬迁义务。法律适用上的困境使政府征收部门很难采取有效法律措施以解决征收补偿协议纠纷。

一、征收补偿协议性质：民事合同或行政合同

所谓征收补偿协议，就是房屋征收部门为了公共利益的需要，与公民、法人和其他组织，经过协商一致后订立的解决房屋征收、补偿、安置等问题的协议。《征收条例》第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”从该条规定并不能看出征收人与被征收人所签订的征收补偿协议到底属于何种性质？是民事合同还是行政合同？而征收补偿协议的法律性质是解决征收补偿协议争议的前提。

根据我国《合同法》，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。对于行政合同，目前尚无国家立法层面的界定，一般指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。民事合同当事人之间属于民事法律关系，行政合同当事人之间属于行政法律关系。两类合同对应的实体法律关系是不一致的。民事合同与行政合同主要区别如下：

1.合同主体。民事合同的主体是具有民事权利能力和行为能力的自然人、法人和其他组织，民事合同主体间的地位平等，平等地享有法律规定的权利与义务。行政合同的主体中一方恒定是行政主体，表现为不平等状态。行政主体作为合同一方当事人，并没有因合同行为而变成民事主体，其仍保持着行政主体的身份，从而保留了其作为行政主体的行政管理权，从而使其与行政合同的另一方当事人在法律地位上不平等。

2.合同依据。民事合同主体在不违背法律的禁止性规定的前提下，遵循意思自治原则，也就是说民事主体在签订民事合同时，可以自由决定合同的内容，包括缔结合同的自由、选择相对人的自由、决定合同内容的自由、变更解除合同的自由、决定合同方式的自由，不需要有特别的法律依据，其遵循的是“法不禁止即自由”的原则。但在行政合同的签订中，作为合同一方的行政主体都有自己的权限，其行为的方式遵循着“法无授权即禁止”的原则。因此，行政合同的依据不能仅仅是双方的合意。如果合同是依据某一行政法律规范签订，并且该行政法律规范对行政机关缔结合同的权限或程序都做了明确的规定，那么行政机关在合同当中行使的权力就是一种公权力，也就是行政合同。

3.合同目的。民事合同的主体基于自身私益的最大化签订合同，合同的目的呈现单一的私益性。行政合同则因行政主体的参与，使得行政合同的目的区别于单纯的私益性而具有了公益性。同时，在行政合同的行政性与合意性之间，行政性应是其基本的属性，合意性是对传统行政性的修正，使行政行为的行使方式更加柔性化。

4.合同内容。从合同的内容角度来对合同的性质进行判定，常见于德国的行政合同理论，其判断某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同在形成、变更或消灭行政法律关系还是在形成、变更或消灭民事法律关系。合同的性质应根据合同的内容确定，特别是合同约定的给付义务和履行义务是否具有公法性质为根据。

5.行政优益权。民事合同在签订、履行、变更和解除的过程中，双方平等地享有法律上的权利义务，无法律上的特权，除非合同约定，赋予一方法律不禁止的特权。但是在行政合同中，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在合同订立后出现由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更权、解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

根据《征收条例》，市、县级人民政府是国有土地上房屋征收补偿的唯一主体，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，也可以自行实施房屋征收与补偿的具体工作。因此，房屋征收部门是法规授权的代表市、县级人民政府实施房屋征收与补偿工作的行政机关，具有管理辖区内国有土地上房屋征收与补偿事务的权限。因此，从立法条文的基本精神实质来看，房屋征收部门与被征收人应属于管理者与被管理者的关系，属于行政法律关系，在法律关系地位上不是平等的。房屋征收部门为了公共利益的需要行使其行政职能，为了实现国有土地上房屋征收的行政管理目标，与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致后订立房屋征收补偿协议。

可见，征收补偿协议不是民法意义上平等主体之间订立的协议，其法律性质不是民事合同，符合行政合同的各项构成要件，属于行政合同的范畴。房屋征收部门签订征收补偿协议，是一种具体行政行为。

二、征收补偿协议诉讼方式：民事诉讼或行政诉讼

《征收条例》第25条规定，“征收补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。根据这一规定，可以明确的是，征收部门不履行协议时，被征收人可以提起诉讼；被征收人不履行协议时，征收部门也可以提起诉讼。但是该条未明确征收补偿协议发生争议时，当事人所采取诉讼方式的性质。

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我们已经判断，征收补偿协议属于行政合同性质，其法律关系是行政法律关系，所以征收补偿协议发生纠纷时，应当适用我国《行政诉讼法》。根据我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 所以，当征收部门不履行征收补偿协议约定义务时，被征收人可以利用《行政诉讼法》来保护和救济自己的合法利益。但是，被征收人不履行征收补偿协议约定时，房屋征收部门却无法同样根据《行政诉讼法》第2条规定提起行政诉讼。因为按照我国《行政诉讼法》相关规定，行政诉讼被告只能是行政主体。由此导致征收补偿协议纠纷发生时法律适用陷入困境的问题。我们不禁猜想，《征收条例》制定之时，立法者是否假定，政府部门可能会出现违约行为，而被征收人不会出现违约行为？显然这一假定是没有充分理由的。

《征收条例》第27条规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”。这是保护被征收人合法利益的重要规定。先补偿后搬迁的制度对房屋征收部门规定了先履行义务。实践中，房屋征收部门履行补偿义务后，被征收人反悔拒绝搬迁的情形也时有发生。那么此时，房屋征收部门根据什么法律来保护国家利益，要求被征收人履行义务呢？现实中的法律逻辑是矛盾的。

按照行政诉讼方式处理，征收补偿协议双方当事人享有不同的救济途径。在行政合同的履行过程中，如果行政主体不履行合同义务，行政相对方可以依据《行政诉讼法》对行政主体提起行政诉讼。如果行政相对人（被征收人）不履行协议，行政主体并不享有诉讼权利。从这个角度来看，《征收条例》第25条第2款的规定与现行诉讼制度不符，这或属立法弊漏，或属立法者假定征收部门不需要诉讼权利。

那么征收补偿协议发生争议时，可否按照民事诉讼方式处理呢？首先，征收补偿协议属于行政法律关系，不属于民事诉讼受案范围。我国《民事诉讼法》第3条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。 其次，按照民事诉讼方式处理，则不利于保护被征收人的合法利益。因为在民事诉讼中，举证责任一般由谁主张谁举证，也就是被征收人提起诉讼的话，要承担举证责任。而在行政诉讼过程中，被征收人因征收补偿协议提起行政诉讼，举证责任在于被告即房屋征收部门。在征收补偿协议签订过程中，被征收人收集相关证据的难度较大。最后，我们也无法假设，同一征收补偿协议发生争议时，被征收人提起诉讼为行政诉讼，适用《行政诉讼法》；而房屋征收部门提起诉讼为民事诉讼，适用《民事诉讼法》。毫无疑问，这种处理方式是自相矛盾的。

这样看来，征收补偿协议发生争议时，不宜用民事诉讼方式进行立案处理。因此，《征收条例》第25条则由于存在极大漏洞而无法适用，不利于国家公共利益的实现，不利于规范城市房屋征收行为。

三、征收补偿协议法律适用的司法救济

征收补偿协议所遭遇的尴尬并非独有，一直饱受争议的国有土地使用权出让合同和农村土地承包经营合同也面临同样问题，根源还得从行政合同法律制度体系建立入手。在现代行政管理实践中，行政主体运用行政合同的方式实现行政管理目标已成为一种趋势。有合同就有争议，有争议就需要解决。解决行政合同所引起的纠纷需要建立行之有效的救济制度。

众所周知，现行《行政诉讼法》是在人们尚未充分认识行政合同性质的情形下出台的，因此该法难免存在不适合对行政合同进行审查之处，具体表现在救济制度的构建上仅是对相对人的单向救济。例如《行政诉讼法》规定，只有受行政机关具体行政行为侵害的相对人才能提起行政诉讼，被告不得反诉；在诉讼中被告行政机关负主要举证责任。这种单向性救济制度实际上剥夺了行政机关寻求救济的权利。事实上，行政合同争议是在双方达成合意的条款基础上产生的，要求解决争议的一方不一定就是相对方，也可能是行政机关，故现行行政诉讼制度的单向性规定不能满足行政合同救济的需要。

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【关键词】土地征收 补偿制度 公正补偿

1我国现行土地征收补偿制度存在的问题

1.1补偿标准的设定不合理

现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。

1.2补偿安置方式单一

《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。

1.3土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

1.4集体土地所有权主体制度不完善

依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。

1.5土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

2重建我国土地征收补偿制度的构想

2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准

在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。

2.2拓宽补偿范围

贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。

2.3灵活运用多种补偿安置方式

安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。

2.4明确集体土地所有权主体

集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。

2.5建立公正的土地征收补偿程序

补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。

3结语

土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。

参考文献：

[1]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[M].北京:人民出版社l2009.

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改革开放三十多年来我国行政法治建设取得了可喜的成绩，先后颁布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等单行部门法，构成我国目前的行政法律体系。但在实践过程中行政相对人的合法权益却难以得到有效保护，在此提出这个问题，并在分析产生行政相对人合法权益不能得到很好保护原因的基础上，进一步论述怎样通过完善行政法律制度来更好地维护行政相对人的合法权益，以便更好地促进行政法治建设。

一、行政相对人合法权益不能得到很好保护的原因

行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权力监督并进行行政救济的法律规范的总称。行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。我国公民、法人或其他组织及我国境内的外国人、无国籍人、外国组织，都可以行政法律关系的行政相对人主体参加行政法律关系，享有一定权利，并承担一定的义务。目前我国行政相对人的合法权益不能得到很好保护的原因是多方面的，笔者认为主要原因有以下几个方面：

（一）行政相对人在行政法律关系中的弱势地位在行政法律关系中，行政相对人的法律地位表现为：行政相对人是行政主体行政管理的对象；行政相对人也是行政管理的参与人；行政相对人在行政救济和行政法制监督法律关系中可以转化为救济对象和监督主体。行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定差别。但在监督与救济行政法律关系中，则与行政主体处于平等的法律地位。在行政实体法律关系中，行政主体依法拥有较多的行政自由裁量权，而行政相对人较多的则只是服从管理的义务。正因为这样，行政相对人相对于行政主体而言处于弱势地位，其合法利益就很容易受到侵害。

（二）行政主体在从事具体行政行为时的违法行政现象行政违法指行政主体违反行政法律规范，侵害了受行政法律规范保护的行政关系，尚未构成犯罪的有过错的行为。行政主体在执法过程中主流是好的，但也存在很多问题，出现许多违法行政的现象，这些违法行政现象的出现直接损害了行政相对人的合法权益。结合《行政诉讼法》及《行政复议法》的规定，并借鉴国内有关学者、法学家等对违法行政的具体形式的划分，以下将行政违法分为行政错误、行政越权、、内容违法和程序违法五种具体表现形式：一是行政错误。行政错误是指行政行为在内容或形式上所表现出的错误。凡行政行为在事实认定上的错误、法律适用上的错误、意思形成方面的错误，皆属行政错误。二是行政越权。行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权利及限度而做出不属自己行政职权范围的行政行为，或非行政机关的组织及工作人员在无法定授权或委托（或超越授权或委托的范围）的情况下越权行使行政职权的行为。主要有无权限、层级越权、事务越权、地域越权四种。三是。主要是就权力行使者在主观上故意违背法定的目的、原则来说的，即这种违法的表现形式是从主观层面来予以认定的。其主要有如下四种：违背法定目的、考虑不当、随意裁量、明显违背常理。四是内容违法。主要有与法律依据不相符合、不履行法定职责、事实和法律上不可能、违反行政合理性原则和行政公正性原则。五是程序违法。程序违法简单地说就是行政行为违反行政程序法律规范，既可指违反整体的程序过程，又可指违反每一个程序要素。具体表现有三种：方式违法、步骤违法、期限违法。

（三）行政救济法律的不完善为了保障行政相对人的合法权益，我国目前也出台了相关的法律，如《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等，但是由于这些法律本身还存在一些不足，使得行政相对人的合法权利在受到侵害后难以得到救济。其一，从法律本身存在的不足来分析，行政诉讼的受案范围还比较窄，如抽象行政行为的司法审查制度还没有建立，行政终局裁决权的范围还存在一些质疑，交通事故责任认定等行政行为不受司法审查尚有非议，以刑事侦查为名规避行政诉讼的事件也时有发生。其二，从行政补偿方面看，行政诉讼法的基本原则是公平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失尽可能予以补偿，同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。补偿直接损失原则，指行政补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。补偿全部损失原则，即行政补偿对被剥夺或被限制权利者受到的全部损失予以补偿。包括已发生的、将来一定发生的、物质上的、感情和精神上的损失。”［1］而我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律。对行政补偿的规定散见于许多具体的法律和法规中，且对行政补偿的规定非常随意和不统一，导致在同样的情况下得不到同样的补偿，造成不公平的现象，损害了行政相对人的合法权益。

（四）行政法律监督力度不够我国目前行政法制监督的有关法律还比较少，立法的滞后给行政法制监督带来了消极影响。从表面上看，我国行政法制监督体制健全，多元监督主体以多样化方式和途径对行政主体进行监督，但实际上存在监督主体多元但没有形成监督合力，目前我国监督工作的重点一直放在查错纠偏的追惩性的事后监督上，监督违法违纪多，监督权力行使过程少，监督具体的微观事项多，监督全面的宏观控制少。［2］因此，我国应借鉴国外发达国家在其立法和执法上的经验及长处，构架制定出适合我国国情的、较为完善的法律监督制度，以解决现行法律、法规不能解决的争议与不平衡，切实保障当事人的合法权益。

二、完善行政法律制度的方法

完善我国的行政法律制度是一个长期的过程不能一蹴而就，需要从多方面加以努力，就目前来看应从不断修改和完善现行行政法律和完善行政监督制度两方面努力。

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根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定,对征地补偿标准有争议的,裁决机关应当为批准征地的人民政府,因此,征地补偿安置争议裁决必须以人民政府的名义作出｡裁决工作涉及政府办公厅､法制机构和国土资源管理部门三个单位的职能,如何加强沟通协调,建立相互配合､分工明确､规范运作､权责一致的工作机制?我们认为,征地裁决制度作为一项专业化的纠纷解决机制,无论是由政府委托国土资源管理部门代表政府进行裁决,还是由政府法制机构以政府名义进行裁决,都离不开作为征地管理机关的国土资源管理部门的参与｡在征地裁决工作的分工上,可以采取如下做法:

一､作为一种准司法程序,要求裁决机关以居中身份公正地解决争议,因此,裁决的受理工作和裁决书的审查､送达应当由人民政府法制机构､办公厅负责｡只有这样,才能体现裁决的公信力,才能避免国土部门既当裁判员､又当运动员,群众才会认可裁决的结果,从而减少讼累｡

二､案件受理后,由国土部门负责裁决中的调查取证､证据材料的审查､提出处理意见､裁决书初稿的制作等具体工作,然后将档案材料随裁决书初稿移交人民政府法制机构,由政府法制机构或办公厅对裁决书进行审查,然后送达申请人和被申请机关,卷宗材料归档｡

三､征地补偿安置争议裁决的数量多､工作量大,因此,一方面要保证裁决经费的落实,另一方面要适当增加国土资源部门法制工作机构的人员编制,以提高工作效率,加快征地争议裁决的处理进度｡

裁决是否必须作为行政诉讼前置程序

《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的由批准征地的人民政府裁决｡对该规定是否将裁决作为诉讼的前置程序,存在两种不同观点｡一种观点认为,争议协调和裁决是诉讼的前置程序,其目的是为了把矛盾化解在基层,减少不必要的纷争和讼累;另一种观点认为,争议协调和裁决不是诉讼的前置程序,而是解决征地补偿安置争议的非诉讼渠道,是可选择的｡笔者同意第二种观点:

一､《行政诉讼法》第十二条规定,行政机关最终裁决､不能提起行政诉讼的具体行政行为,只能由法律来规定｡《立法法》也规定,诉讼和仲裁制度只能由法律规定,行政法规可以规定的事项为执行法律规定需要制定行政法规的事项和国务院行政管理职权的事项｡显然,裁决前置属于对公民诉权的限制,属于司法程序范畴,不应当由行政法规来确定,应当由法律作出规定｡

二､建立征地补偿安置争议裁决制度目的是为了将征地补偿安置争议纳入法制化的轨道,维护被征地农民的合法权益,如果将征地补偿安置争议裁决作为被征地农民提起行政诉讼的前置程序,裁决制度就成了被征地农民通过司法裁判解决争议的障碍,限制了被征地农民的诉权,与立法本意相违背｡

三､各地尚未建立完整的协调和裁决机制,造成大量的征地纠纷久裁不决,解决争议的时间长､程序繁琐､费用高,大部分的被征地单位或农民不愿意采取诉讼的渠道解决征地补偿争议｡如果裁决作为诉讼前置程序,将会使大量的争议排除在人民法院的受案范围之外,不利于征地补偿安置争议的解决｡

协调和裁决受理的关系

协调工作是征地各方主体之间的协商行为,是解决征地补偿安置争议的有效途径｡为了保证裁决渠道的畅通,裁决机关对于未经地方政府协调的裁决申请,不能简单地不予受理,可以在受理之前,先向相关的市､县人民政府发出限期协调通知书,逾期不协调或者协调达不成协议的,再依法裁决,从而避免由于地方政府不协调导致裁决程序无法启动的问题｡

裁决受案范围

征地补偿标准争议包括:被征收土地的种类､面积､前三年平均产值,需要安置的农业人口数量;土地补偿费和安置补助费的标准､数额;地上附着物和青苗的种类､补偿标准､数量和支付方式｡

1999年新《土地管理法》实施后发生的征地补偿安置争议,作为历史遗留问题,可列入裁决的受理范围(应当在裁决制度中设定合理的申请期限,如在裁决办法实施之日起六个月内)｡

对于征地程序争议和政府制订的区域性补偿标准能否列入裁决范围问题,我们认为:

一､征地程序争议不宜单独列入裁决受理范围,但可一并进行形式审查｡

征地补偿标准和征地程序密不可分｡拟订征地项目的补偿标准和安置方案的,主管部门应当在征地报批前书面告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,主管部门应当组织听证｡征地补偿安置方案应当依法公告｡这些法定程序,是维护被征地单位和农民知情权､监督权的重要环节｡

此外,我们认为,《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定了可申请裁决的事项为补偿标准争议,对补偿标准没有异议,单独对征地程序申请裁决的,不宜受理;对补偿标准存在争议,同时对征地程序有异议的,裁决机关应当对征地实施程序进行形式审查｡

二､裁决申请人对市､县人民政府制订的地方性补偿安置标准(地方法规､规章除外)不服的,如果该标准为市､县行政区域范围内的统一标准,不能单独申请裁决,但是可在申请征地补偿安置争议裁决时一并提出,裁决机关应当依法进行审查;如果该标准只针对特定群体､特定项目､特定区域,可以单独申请裁决｡

裁决申请主体

可以提起征地补偿争议裁决申请的主体为征地相对人或者其他利害关系人,包括土地所有者､用益物权人(含土地承包经营者､自留地和自留山使用权人､宅基地等集体建设用地使用权人)､青苗和地上附着物所有者｡对申请主体的审查,应当以是否存在法律上的利害关系为标准,否则不利于最大限度地维护被征地农民的合法权益｡如《安徽省征地补偿争议裁决办法》第七条规定:对安置补助费的标准有争议,申请裁决的,安置补助费发放给被安置人员的,由被安置人员提出;安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位的,由被征地的农村集体经济组织或者其他单位提出｡上述规定限制了被征地农民的裁决申请权利,因为被征地农民安置的好坏,与安置补助费的标准有必然因果关系,标准高则安置好,标准低则安置差,因此安置补助费发放给被征地的农村集体经济组织或者其他单位时,也与被征地农民存在法律上的利害关系,应当允许被征地农民对安置补助费争议申请裁决｡

对土地补偿费有异议的,申请主体为土地所有者和其他利害关系人｡因为用益物权人和土地补偿费之间可能存在法律上的利害关系,如福建省《实施土地管理法办法》第二十六条就规定,“土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位｡但被征收的属农民承包经营的土地或者自留地,集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的,应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民”｡

对安置补助费有异议的,可以由农村集体经济组织或者用益物权人提出争议裁决申请｡

对青苗补偿有异议的,可由青苗和地上附着物所有者申请裁决｡

裁决与行政复议

我们认为,应当对相关的法律进行修改,提高裁决决定的法律效力,把裁决制度设立为与行政复议并列､可供当事人选择的制度,这样可以提高效率,及时化解征地纠纷｡

一､从性质上看,征地补偿安置争议裁决与行政复议相近似｡两者都是由行政机关负责审查并作出决定,解决的争议都是行政机关在行使行政职能过程中与相对人之间发生的行政争议,而不是平等主体之间因所有权､使用权纠纷､损害侵权赔偿纠纷产生的民事争议｡

二､从行政效率来看,如果允许申请行政复议,必然导致行政效率低下,增加处理争议的行政成本｡

三､从审查机关来看,征地补偿争议裁决的审查机关为征地批准机关,即国务院或者省级人民政府,行政复议的审查机关为上一级机关对下一级机关或者原机关复议,征地争议裁决的审查层级高于行政复议,因此,裁决后再申请行政复议没有实质意义｡

裁决与行政诉讼的衔接

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信赖保护原则在我国行政法上的适用

信赖保护原则应是整个行政法的主要原则之一，但是目前主要适用于行政许可领域中，即大量的授益行政行为范围内。下面将从四个方面来探讨信赖保护原则在我国行政法上的具体适用。

1.信赖保护原则在具体行政行为撤销中的适用

具体行政行为的撤销，是指行政机关对已经生效的但存在违法或不当的行政行为的效力通过法律程序予以消灭的行为，根据违法程度的不同，对于行政行为予以全部或部分撤销。对于违法或不当的行政行为，撤销完全符合依法行政原则的必然要求。但是，行政相对人基于对该行政行为效力的信任已经产生了值得保护的信赖利益，撤销违法或不当的行政行为符合了法治原则，却可能损害公民的合理预期从而造成社会的不安定因素。因此，行政机关不得随意撤销已经存在的行政行为，即使是“有错必纠”的情形也应予以必要的限制。对于给行政相对人带来权益的授益行政行为的撤销一般要受到比较严格的限制，因为该授益行政行为带来了一定的信赖利益给行政相对人，行政相对人基于对该行政许可的信赖而进一步产生了合法的个人利益。表面上来看，对于违法的负担行政行为进行撤销，既可以体现有错必纠和依法行政原则，又可以减轻相对人负担，其撤销通常不发生既得权益或信赖利益的保护问题，原则上应可随时加以撤销，但是我们发现在现实案例中并非如此。在某些特定情况下，相对人履行负担行政行为后，已经形成了较为复杂的社会关系和个人利益，对于负担行政行为不加考虑的撤销，势必会给行政相对人带来很多不利，会给其合法利益造成侵害。因此，对于负担行政行为的撤销也要慎重为之，不得随意。

2.信赖保护原则在具体行政行为废止中的适用

行政行为的废止是指由于法律变更或事实变化而引起合法行政行为的效力停止。废止的原因是因形势、法律或政策的变化或者行政行为的目标、任务已经完成而产生，并非由于具体行政行为的违法或不当所致。行政相对人基于对合法的行政行为信赖而产生相应的信赖利益，这个利益应该得到应有的保护，所以对于相对人的授益行政行为原则上是不得随意废止的，除非法律有特别规定。不论是对于行政行为的撤销还是废止，两者所考量的标准是一致的。这个标准就是对信赖利益和否定原行政行为所维护的公共利益进行客观的对比。前者显然大于后者时，不得撤销或废止原具体行政行为；在相反情形下行政行为可以被撤销，但不能溯及既往，对于给行政行对人所造成的损失必须给予合理补偿。

3.信赖保护原则在抽象行政行为中的适用

抽象行政行为是指针对不特定的对象制订和能够反复适用的规范性文件的行为，也是行政主体做出的一类重要行政行为。公民基于对政府和公权力的信赖，对于已经生效的抽象行为会给予一定的尊重和认可，伴随这种尊重和认可，公民会作出一系列的生产和生活安排，必然会产生一定的信赖利益。原则上抽象行政行为不得具有溯及力，即使在特定情况下可溯及既往，也不得限制或者损害相对人已经依法取得的利益。但是，如果该抽象行政行为明显违反上位法，或者行政相对人以不正当的方法或提供不正确的材料，使行政机关做出该抽象行政行为的，不适用信赖保护原则；如果行政相对人只是希望或者期待而未表现其已生信赖的事实，由于欠缺信赖要件，也不适用该原则。③

我国信赖保护原则完善的制度构建

信赖保护原则在我国行政法上的理解和适用，还存在很多问题，正是这些问题的存在，信赖保护原则不能在相应的法律秩序下发挥最大的作用。结合我国《行政许可法》对于信赖保护原则规定之不足，从法律制度上就完善信赖保护原则提出如下几点建议。

1.明确“公共利益”的界定

《行政许可法》第2条第2款规定了行政机关可以根据公共利益的需要撤销或变更已经存在的行政许可。由此可见，撤销或变更已经做出的行政许可的重要依据是保护公共利益。2004年宪法修正案中规定“：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”④我国目前对于公共利益仍然没有明确界定，导致了其理解的模糊性。作为以国家意志行事而存在的行政法，其目的在于维护以公正为核心的公共利益，在学理和法律上应明确对于公共利益的界定，才可能使以其作为基础的信赖保护原则在我国发挥其应有的作用。

2.建立健全行政补偿制度

公民信赖利益保护离不开完善的行政补偿制度。目前许多国家的法律都规定要给予合理补偿。目前我国《行政许可法》第8条也有行政机关应当依法给予补偿的规定，但是此规定过于笼统，具体操作性不强。行政补偿制度要成为一种健全的制度，一方面是明确补偿标准，另一方面是完善行政补偿的程序。《德国行政程序法》第48条2款“：相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。”台湾地区《行政程序法》第120条规定：“授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿，补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。”⑤以上规定我们都可以借鉴，既要明确行政相对人领取补偿的程序，也要明确包括行政主体给予补偿的程序，使补偿确定在既得利益和期待利益之间。因此，要加强行政补偿立法，才能更符合信赖保护原则的精髓和要求，才能实现真正的诚信政府。