宪法监督制度范文

导语：如何才能写好一篇宪法监督制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

第二条生产、销售絮用纤维制品，将生活用絮用纤维制品用于经营或者公益活动，以及对絮用纤维制品质量实施监督管理，必须遵守本办法。

本办法所称絮用纤维制品是指以天然纤维、化学纤维或其加工成的絮片、垫毡等作为填充物、铺垫物的制品；包括生活用絮用纤维制品和非生活用絮用纤维制品。

第三条国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）主管全国絮用纤维制品的质量监督管理工作，其所属的中国纤维检验局负责组织实施本办法规定的质量监督管理工作。

省、自治区、直辖市质量技术监督部门（以下简称省级质监部门）主管本行政区域内絮用纤维制品的质量监督工作。设有专业纤维检验机构的地方，由质量技术监督部门委托专业纤维检验机构依法对絮用纤维制品质量实施监督（质量技术监督部门和专业纤维检验机构统称纤维质量监督机构）。

第四条禁止生产、销售或者在经营或者公益活动中使用劣质生活用絮用纤维制品。

具有下列情形之一的生活用絮用纤维制品是劣质生活用絮用纤维制品：

（一）以本办法第六条所列明的禁用原料生产的；

（二）以本办法第七条所列明的限用原料生产的；

（三）以非生活用絮用纤维制品冒充的；

（四）其他存在危及人体健康安全的不合理危险的；有保障人体健康安全的国家标准、行业标准，但不符合该标准的。

第二章质量义务

第五条絮用纤维制品原料的质量，应当符合有关标准和规定的要求。

用于加工制作絮用纤维制品的再加工纤维，应当符合国家规定的包装要求；禁止作为生活用絮用纤维制品原料的再加工纤维，其最小单位产品包装的显著位置应当标注“禁止用于加工生活用絮用纤维制品”的警示。再加工纤维的质量监督管理办法另行制定。

第六条严禁将医用纤维性废弃物、使用过的殡葬用纤维制品、来自传染病疫区无法证实其未被污染的纤维制品、国家禁止进口的废旧纤维制品以及其他被有毒有害物质污染的纤维和纤维制品等物质（以下统称禁用原料），用于加工制作絮用纤维制品、其他纤维制品以及相关原料。

第七条不得将下列物质做为生产生活用絮用纤维制品的原料（以下统称限用原料）：

（一）被污染的纤维及纤维下脚；

（二）废旧纤维制品或其再加工纤维；

（三）纤维制品下脚或其再加工纤维，但符合国家规定的除外；

（四）二、三类棉短绒；

（五）经脱色漂白处理的纤维下脚、纤维制品下脚、再加工纤维；

（六）未洗净的动物纤维；

（七）发霉变质的絮用纤维；

（八）国家规定的其他物质。

第八条絮用纤维制品生产者应当具备下列质量保证条件：

（一）必要的人员、设备、工具、场地；

（二）健全的内部质量管理制度和组织生产所必需的标准；

（三）国家规定的其他条件。

第九条絮用纤维制品生产者应当进行原料进货检查验收和登记，验明絮用纤维制品原料符合相关质量要求以及包装、标识等要求。

生产者进行再加工纤维原料进货检查验收和登记时，应当验明用于加工制作絮用纤维制品的再加工纤维符合本办法第五条第二款规定的包装及标识要求。

第十条生产者应当对其生产的絮用纤维制品质量负责。

絮用纤维制品质量应当符合《中华人民共和国产品质量法》第二十六条规定要求及其他法定要求。

絮用纤维制品标识应当符合《中华人民共和国产品质量法》第二十七条、第二十八条规定要求及其他法定要求。

第十一条生活用絮用纤维制品应当标注有符合国家规定要求的标识；其中以纤维制品下脚或其再加工纤维作为铺垫物原料的，还必须按照规定在标识中对所用原料予以明示说明。

第十二条非生活用絮用纤维制品除依法标注标识外，还必须按国家规定在显著位置加注“非生活用品”警示。

第十三条生产絮用纤维制品，应当经检验合格后，方可出厂。

第十四条销售絮用纤维制品应当符合以下要求：

（一）建立健全并执行进货验收制度，验明絮用纤维制品质量合格证明和其他标识；

（二）采取适当措施，保持销售的絮用纤维制品的质量；

（三）销售的絮用纤维制品有符合国家规定要求的标识；生活用絮用纤维制品是以纤维制品下脚或其再加工纤维作为铺垫物原料的，在标识中必须有符合本办法第十一条规定的明示说明；属非生活用絮用纤维制品的，必须在显著位置有“非生活用品”的警示；

（四）国家规定的其它要求。

第十五条将生活用絮用纤维制品用于经营或者公益活动的，应当建立并执行进货检查验收制度。

第十六条将生活用絮用纤维制品用于经营的，应当自行对生活用絮用纤维制品质量进行定期检查，对存在危及人体健康和人身安全不合理危险的或者已经不符合保障人体健康和人身安全标准的生活用絮用纤维制品，应当及时更换。

第十七条禁止以不合格絮用纤维制品或原料冒充合格产品，禁止在絮用纤维制品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好。

禁止将前款规定的絮用纤维制品用于经营。

第十八条不得伪造絮用纤维制品产地，不得伪造或冒用他人的厂名、厂址。

第三章质量监督

第十九条纤维质量监督机构应当依法对絮用纤维制品质量实施监督检查。

纤维质量监督机构在实施监督检查过程中，根据违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本办法规定的行为进行查处时，应当依法行使法律、法规规定的职权。

第二十条根据监督检查的需要，可以由专业纤维检验机构等具有法定资质的产品质量检验机构对絮用纤维制品质量进行检验；需要抽样检验的，应当依照国家有关规定进行。

第二十一条生活用絮用纤维制品生产者、销售者、消费者以及将生活用絮用纤维制品用于经营或者公益性活动的，可以委托专业纤维检验机构等具有法定资质的产品质量检验机构对絮用纤维制品进行质量检验。

第二十二条专业纤维检验机构等具有法定资质的产品质量检验机构进行絮用纤维制品质量检验，必须执行相关标准、技术规范和有关规定，客观、公正、及时地出具检验结果，保证检验结果合法、有效。

第二十三条任何单位和个人有权对违反本办法规定的行为进行投诉和举报。

纤维质量监督机构对受理的投诉和举报应当进行核实，并对违反本办法的行为进行查处。

第二十四条省级质监部门根据监督检查和举报等情况，负责组织确定本辖区内絮用纤维制品质量违法行为较突出的重点区域、场所，并报请当地人民政府组织相关部门对该重点区域、场所的质量违法行为进行整治。

第二十五条纤维质量监督机构根据监督检查、委托服务以及核查后的投诉举报等情况，建立絮用纤维制品相关单位或个人的质量档案。

纤维质量监督机构根据质量档案，按规定对絮用纤维制品相关单位或个人的质量信用进行评定，并根据评定结果实行分类监督管理。有关絮用纤维制品质量信用评定的方法另行制定。

第二十六条任何单位和个人不得包庇、纵容絮用纤维制品质量违法行为，或者拒绝、阻挠、干预纤维质量监督机构依法对违反本办法行为的查处。

第二十七条各级质量技术监督部门及专业纤维检验机构工作人员对絮用纤维制品质量进行监督检查，不得，，。

第四章罚则

第二十八条在生产、销售活动中违反本办法第四条规定的，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条、第五十条等有关规定进行处罚。

在经营中违反本办法第四条规定的，依据《中华人民共和国产品质量法》第六十二条的规定进行处罚。

在公益活动中违反本办法第四条规定的，责令限期更换合格产品，向有关主管部门进行通报。

第二十九条违反本办法第八条规定的，责令整改，并记入其质量档案；对限期内不予整改的，可以予以公告。

第三十条违反本办法第九条第一款规定的，予以警告，并处以3万元以下罚款。

违反本办法第九条第二款规定的，予以警告，可处以1万元以上3万元以下罚款。

第三十一条违反本办法第十条第三款、第十一条、第十二条、第十四条第（三）项规定，未按本办法要求标注标识的，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十四条进行处罚；其中未按本办法规定标注有关原料明示说明或警示语的，按照对违反《中华人民共和国产品质量法》第二十七条第（五）项的处罚规定处罚。

第三十二条违反本办法第十七条规定的，按照《中华人民共和国产品质量法》第五十条、六十二条规定予以处罚。

第三十三条违反本办法第十八条规定的，按照《中华人民共和国产品质量法》第五十三条规定予以处罚。

第三十四条违反本办法第二十二条规定的，按照《中华人民共和国产品质量法》第五十七条规定予以处罚。

第三十五条违反本办法第二十七条规定的，按照《中华人民共和国产品质量法》第六十八条规定予以处罚。

篇2

关键词：警察权宪法制约宪法监督

当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是，如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治文明的发展水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今中国，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警察权的滥用往往使公民的权利化为乌有f}l。而的核心内容就是通过调整国家公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。

对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督以及社会舆论的监督);既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的监察部门和督察力量的有力监督;既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。

一、限权—明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位

依据的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是法律，毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从角度来构建限制警察权的机制尤为必要。

我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些政治、经济或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内时，其权力才有可能被有效地约束、监督。

就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种“流水作业式”的刑事诉讼构造。依照理论，权力只有相互制衡，公民的私权利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保障呢?而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。

因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生主张的“侦诉一体化”的观点[3]，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点[4]。检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦查的专业分工，反而不利于侦破[4]。加强侦诉合作的具体设想是:警察侦查案件，得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官的命令，警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥用。

二、制衡—建立司法审查制度，以司法权控制赞察权

警察权应当受到司法权的控制是的必然要求，也是当今社会发展的时代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施，而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意[5]。以司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实的理论基础。

首先，以司法权控制警察权符合理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理念。马克思也曾经说过:“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身上，这种集中是和心理学的全部规律相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。

其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’I61。而司法权从其本质上说应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为现代法治国家所公认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障公民权利、维护人权。

因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是:(1)建议在全国各基层法院设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人及其人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。

三、监督—设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督

警察权在行使的过程中往往直接与人民群众发生关系，警察能不能严格依法行使权力，最有发言权的还是人民群众，特别是有关事件的当事人。因此，为了增强警民沟通、建立和谐社会，笔者认为可以参照人民法院系统的‘，人民陪审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，在警察体系内部也引人“人民监督员”(或称之为“人民侦查员”)制度，即在诉前的侦查阶段吸纳社会公众参与，尤其涉及对公民基本权利采取限制和剥夺的强制措施时，由社会公众进行监督制约的民主制度。其宪法基础主要体现在以下方面:

第一，人民侦查员制度具有明确的宪法和法律依据。《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利，警察权的行使也必须接受人民的监督。《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。《人民警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”。第46条规定:“公民或者组织对人民替察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时直处，并将查处结果告知检举人、控告人”。这些都是实行人民侦查员制度的宪法和法律的依据。列宁曾指出:“宪法就是一张记载着人民权利的纸”。人民的权利真正得以实现，最重要的是通过一定的途径和载体，从“纸上”落到实处。否则，人民的权利只能是一句空谈。实行人民侦查员制度，就是为了落实宪法和法律的上述规定，为人民群众行使对公安工作的监督搭建一座实实在在的桥梁，通过这种制度化的刚性程序，将警察权的行使直接置于人民的监督之下，保障人民监督权利的行使，促进人民民主的经常化、程序化、制度化。

第二，人民侦查员制度具有坚实的理论基础。建立人民侦查员这种由社会公众监督制约司法活动的民主制度，其基本的宪证理论基础就是马克思列宁主义关于对国家权力实行监督制约和司法的民主性的理论。具体地说，着重体现在以下方面:

一是权力的监督制约理论。权力需要监督和制约，不受监督的权力必然产生腐败，这是一条公律。替察权作为一项重要国家权力，其兼具行政性和司法性，直接影响到公民人身权利和财产权利，必须受到有效的监督制约。这种监督制约既要有法律程序上的制约，又要有人民群众和社会各界的民主监督，惟有如此才能有效地防止权力滥用和腐败，保持警察权的人民性。

二是社会主义民主法治的理论。党的十六大提出社会主义民主法治建设，要实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的十六届四中全会进一步强调不断提高发展社会主义民主政治的能力，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，推进决策的科学化、民主化，加强对权力运行的制约和监督。实行人民侦查员制度，通过制度化、规范化和程序化的途径，贯彻社会主义民主法治的理论，在法律监督中体现人民意志，是实现“立警为公、执法为民”的一个重要措施。

篇3

关键词：警察权宪法制约宪法监督

当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是，如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治文明的发展水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今中国，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警察权的滥用往往使公民的权利化为乌有。而的核心内容就是通过调整国家公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。

对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督以及社会舆论的监督)；既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的监察部门和督察力量的有力监督；既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。

一、限权—明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位

依据的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是法律，毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从角度来构建限制警察权的机制尤为必要。

我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些政治、经济或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内时，其权力才有可能被有效地约束、监督。

就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种“流水作业式”的刑事诉讼构造。依照理论，权力只有相互制衡，公民的私权利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保障呢?而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。

因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生主张的“侦诉一体化”的观点，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点。检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦查的专业分工，反而不利于侦破。加强侦诉合作的具体设想是：警察侦查案件，得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官的命令，警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥用。

二、制衡—建立司法审查制度，以司法权控制赞察权

警察权应当受到司法权的控制是的必然要求，也是当今社会发展的时代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施，而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意。以司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实的理论基础。

首先，以司法权控制警察权符合理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理念。马克思也曾经说过：“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身上，这种集中是和心理学的全部规律相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。

其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’。而司法权从其本质上说应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为现代法治国家所公认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障公民权利、维护人权。

因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是：(1)建议在全国各基层法院设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人及其人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。

三、监督—设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督

警察权在行使的过程中往往直接与人民群众发生关系，警察能不能严格依法行使权力，最有发言权的还是人民群众，特别是有关事件的当事人。因此，为了增强警民沟通、建立和谐社会，笔者认为可以参照人民法院系统的“人民陪审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，在警察体系内部也引人“人民监督员”(或称之为“人民侦查员”)制度，即在诉前的侦查阶段吸纳社会公众参与，尤其涉及对公民基本权利采取限制和剥夺的强制措施时，由社会公众进行监督制约的民主制度。其宪法基础主要体现在以下方面：

第一，人民侦查员制度具有明确的宪法和法律依据。《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利，警察权的行使也必须接受人民的监督。《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。《人民警察法》第3条规定：“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”。第46条规定：“公民或者组织对人民替察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时直处，并将查处结果告知检举人、控告人”。这些都是实行人民侦查员制度的宪法和法律的依据。列宁曾指出：“宪法就是一张记载着人民权利的纸”。人民的权利真正得以实现，最重要的是通过一定的途径和载体，从“纸上”落到实处。否则，人民的权利只能是一句空谈。实行人民侦查员制度，就是为了落实宪法和法律的上述规定，为人民群众行使对公安工作的监督搭建一座实实在在的桥梁，通过这种制度化的刚性程序，将警察权的行使直接置于人民的监督之下，保障人民监督权利的行使，促进人民民主的经常化、程序化、制度化。

第二，人民侦查员制度具有坚实的理论基础。建立人民侦查员这种由社会公众监督制约司法活动的民主制度，其基本的宪证理论基础就是马克思列宁主义关于对国家权力实行监督制约和司法的民主性的理论。具体地说，着重体现在以下方面：

一是权力的监督制约理论。权力需要监督和制约，不受监督的权力必然产生腐败，这是一条公律。替察权作为一项重要国家权力，其兼具行政性和司法性，直接影响到公民人身权利和财产权利，必须受到有效的监督制约。这种监督制约既要有法律程序上的制约，又要有人民群众和社会各界的民主监督，惟有如此才能有效地防止权力滥用和腐败，保持警察权的人民性。

二是社会主义民主法治的理论。党的十六大提出社会主义民主法治建设，要实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的十六届四中全会进一步强调不断提高发展社会主义民主政治的能力，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，推进决策的科学化、民主化，加强对权力运行的制约和监督。实行人民侦查员制度，通过制度化、规范化和程序化的途径，贯彻社会主义民主法治的理论，在法律监督中体现人民意志，是实现“立警为公、执法为民”的一个重要措施。

篇4

关键词：银行监管；存款保险；道德风险；监管宽容

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）03-0051-04

随着金融深化，有着一定监管职权的存款保险制度正日益成为银行业危机救助的核心制度安排。同时，它也是完善的金融监管体系中不可或缺的重要组成部分。根据世界银行2005年工作报告《世界存款保险：全面的数据》，已有越来越多的国家在其存款保险制度中引入监管职权。Cull，Senbet和Sorge通过对58个国家数据的实证研究发现，在监管环境较好、法制较为健全的国家，存款保险会有利于金融的健康发展。如果存款保险制度安排不包括一些相关的监管措施，则会造成金融体系的不稳定，从而破坏金融业的良性循环。

一、 早期存款保险的缺陷

20世纪80年代后，美国的银行和储贷机构危机加深。自1980年至1983年，美国有118家储贷机构破产，损失资产430亿美元。同时，1980年至1994年间，投保于美国联邦存款保险公司（FDIC）的商业银行和储蓄银行中有1617家被关闭或得到FDIC的财务支持，这使FDIC在1988年第一次遭受损失。加拿大自1982年至1992年，也有25个投保存款类机构破产，加拿大存款保险公司（CDIC）（以下简称CDIC）为此遭受了巨大损失。

分析两国金融危机的原因，除了宏观因素如国家整体的政治、经济、金融和立法状况外，金融监管的乏力也是一个主要原因。而监管当局如美国家庭信贷联邦委员会（FHLBB）在监管措施、人员配备等方面存在严重问题，其监管力量不足且缺乏培训，对所属FSLIC在职责和资源方面也没有充分授权，缺乏必要措施和进行及时调整，出现监管空隙和监管不足，从而引发道德风险。另外，从1980年到1984年间，美国联邦和州银行监管机构中的检查人员总数不断减少，检查次数和频率在下降（见图1和图2），而盈利银行承担过度风险的情况并没有得到有效控制，这进一步鼓励很多储蓄机构更加大胆地投放高风险贷款业务，并最终导致了危机的暴发。

图1 美国联邦银行监管机构中检查人员数量变化图

注：资料来源：FDIC在FRB，OCC和州银行监管会议信息的基础上收集而成。FRB：联邦储备银行，OCC：货币监理署

二、 金融监管在存款保险制度中的引入和强化

图2 对不同评级的金融机构平均检查间隔

注：资料来源：FDIC，FRB和OCC

对上世纪八、九十年代美国和加拿大银行业危机的调查分析表明，银行监管体系并没有起到应有的作用，存款保险制度作为纯粹的“付款箱”对金融稳定所发挥的作用不尽如人意。主要有以下两个方面：一是只存在一个监管者时，由于缺少制约和相互监督，监管机构会为维护监管名誉延迟关闭本该关闭的金融机构，出现监管宽容；二是由于有存款保险制度的存在，受保险机构倾向于从事高风险经营。

1987年，加拿大对CDIC立法进行了重新修订。扩大了CDIC的法定权力，增加了一定的监管职权，并为控制风险制定了早期干预措施。存款保险的目的也进一步明确为：为保护存款人利益而提供保险并可采取措施将损失暴露最小化；促进和致力于维护金融体系稳定；在促进成员机构稳健经营和财务操作方面发挥重要作用。这标志着在存款保险制度中首次强调了主动性干预并增加了监管职责。1991年美国《联邦存款保险公司改进法》（FDICIA）（以下简称FDICIA）的出台，意味着存款保险体制开始引入并强化对资本不足的存款类金融机构进行监管和干预的措施，同时在监管体系上也进行了创新。该法在强化FDIC监管职权方面主要规定：(1) FDIC在处置问题金融机构时遵循“成本最小化”原则,即处置成本给存款保险基金带来的损失最小；(2)立即纠正机制，对“资本严重不足”的银行，可采取从限制某项业务到关闭该机构等的严厉措施。

从美加两国所采取的措施来看，主要是从成本最低和风险最小化的角度来考虑。在处置破产和关闭银行过程中要做到成本最低，存款保险公司应该在银行破产或被关闭之前参与并全面了解有关银行的信息，以便在银行监管机构最终决定关闭某银行后，能够尽力设计出使银行资产价值最大化和负债最小化的方案，并有权采取一切有效措施处置其资产和负债。而风险最小化也可以说是损失最小化则要求存款保险机构能够对它所承保银行面临的风险进行评价和监测，如有必要，还可以在银行实际破产前采取行动，或关闭该银行，或对其进行接管。实行风险最小化管理体制的存款保险机构拥有较大的权力，它可以与银行监管机构一起决定银行业和存款保险体系的准入和退出，制定和修改存款保险条款，按照一定的风险标准计算存款保险的保费以及当银行的有关风险指标出现问题时，可以对其采取行动，即所谓的早期干预措施。

三、 存款保险机构监管职权的特点

（一）从维护自身利益的角度出发实施监管职权

由于存款保险机构要独自承担因银行倒闭所造成基金支付的损失，这就使它更有积极性去监管甚至关闭有问题的银行，并且能激发其监管的主动性和责任心以及避免监管宽容。而银行监管机构，因银行倒闭的赔付最终不是由其担负，因此对倒闭时机的选择以及倒闭后责任的考虑有可能增大银行倒闭赔付的成本。

（二）降低道德风险，增强金融的安全与稳定

实行存款保险制度对存款类金融机构而言，会使其免遭挤兑浪潮的冲击，于是在信息不对称的情况下，有些机构会在资产组合方面为实现高收益铤而走险，选择风险更高、回报更丰厚的投资，从而加大其破产的可能性，这将不利于金融稳定。存款保险对储户的保护则使其较少关注银行经营活动的安全与否，降低了其将资金转移到安全机构的警惕性，弱化了市场对金融机构的约束力。因此，适当的监管是存款保险制度有效运作的必然要求。

（三）仅对问题银行进行监管，不涉及银行监管机构的常规业务

银行监管机构监管的目的是实现公共政策目标、政府的优先发展战略和其他参与者利益的普遍保护以及维护整个金融体系的安全。而存款保险机构监管的目标则是通过监管可以降低存款类金融机构倒闭的可能性，及早发现问题避免危机的传播，同时提高存款保险的有效性和高效性，使损失暴露最小化。因此，银行监管机构主要负责日常的合规性监管和风险监控，保持整个银行业稳健运行。当发现某银行经营中出现问题时，存款保险机构开始介入并进行全程风险监控。

（四）积极采取早期纠正措施，减少银行监管机构在关闭问题银行过程中的宽容

银行监管机构对问题银行更多的是实施挽救措施。但由于银行监管机构缺乏行动的决心，他们在救助问题金融机构过程中经常犹豫不决，希望尽量宽限时间，能够通过更强有力的监管措施就可以让问题银行恢复健康运营，不愿意看到因银行倒闭导致风险扩散并暴露监管的不足和缺陷，结果正是由于这种监管宽容最终导致危机暴发。而存款保险机构采取早期纠正措施的核心是及早发现和解决受保存款类金融机构出现的经营问题，在有问题银行尚有能力吸纳自己的亏损时，通过早期纠正措施来保护存款保险体系与纳税人，从而降低存款保险基金的长期亏损风险。由于存款保险机构关闭问题银行的决心，迫使银行监管机构考虑接受和正视所监管机构必须倒闭的事实，加速了问题银行的市场退出，减少了损失。

存款保险机构采取早期纠正措施是一种激励相容的监管策略，同时它也优化了整个金融监管激励相容的环境，符合成本最小或损失暴露最小的原则。它不但给问题银行选择倒闭的自由，同时，也让问题银行在倒闭之前能有一个回旋的余地，使其更有一种激励去选择最佳的处置结果。

（五）对问题存款类金融机构处置过程全面监控

在对问题存款类金融机构处置过程中，存款保险机构一般采取收购与承接（P&A）、存款偿付以及向濒临倒闭的银行提供贷款、资助、资产收购或承担债务等多种形式的资金支持（OBA）。无论采取什么方式，存款保险机构都会从维护基金安全的角度对整个处置过程精心安排、全面监控，确保资金的有效使用。

四、 存款保险机构参与监管所可能产生的问题

在全方位、多元化的银行监管体制下，如果各监管主体定位不准确，协调不一致，缺乏信息交流与沟通和作风官僚化则容易导致政出多门、重复监管以及监管资源的浪费。同时，各机构间的监管竞争也容易导致对被监管机构的宽容，从而可能产生监管不足，使监管流于形式。

然而实践证明，几个监管机构并存并不一定是监管资源的浪费或监管重复，关键是能否做好信息共享和监管协调。世界上许多国家都有多个监管机构，它们的效率都很高，并长期维护着金融市场的安全与稳定（见表1）。

监管机构间监管信息是否能共享，直接影响着监管协调、监管效率和监管竞争。Charles M Kahn 和 Joac A C Santos 通过研究证明当存在多个监管者时，监管者可能会倾向于不愿意共享信息。为避免这一问题，监管者应根据各自的信息优势来安排监管范围和监管职责。同时，还应当建立专门的制度和设立专门的机构来解决信息共享问题。美国对商业银行和储贷机构监管的部门较多,为了避免发生上述问题，他们于1970年建立了联邦金融机构检查官协会（FFIEC），由FRB、OCC（货币监理署）、 OTS（储贷机构监管办公室）、FDIC轮流出任协会主席。该协会是一个非监管权力机构,负责协调监管行业组织职责、制定统一的银行业监管指标、报表体系和分析方法等，沟通各机构间监管信息，保证监管的一致和协调。几十年来该机构运作的效果很好，确保了各监管机构间的协调，减少了监管中不必要的重复，提高了监管的一致性和效率。

表1 世界主要国家银行业多元化的监管主体

注：资料来源：1．周林等：《世界银行业监管》，上海财经大学出版社，1998年10月

2、张荔等：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年4月。

当然，在多个监管机构存在的情况下，监管竞争是不可避免的。然而，存款保险机构在监管过程中，出于自身利益的考虑以及采取早期纠正措施将会减少因监管竞争所导致的监管宽容。同时，由于与银行监管机构共同对受保机构进行监管，在双方竞争的相互制约下可使银行业免受监管过度的影响。另一方面，存款保险机构参与监管，由于相互制约和监督，使银行监管机构减少了因监管垄断而向被监管机构寻租的机会，降低了监管的道德风险。

五、我国应建立具有监管职权的存款保险机构

（一）我国存款类金融机构监管的现状及存在的问题

2003年我国银行业监管职能从央行分离出来，成立中国银行业监督管理委员会专门行使对银行业的监管职能。目前银行监管已逐步从合规性监管向风险监管与合规监管并重转变。在全面推行五级分类制度的基础上，银监会引入国际先进的CAMELs等一系列审慎监管制度，对银行业的监管力度进一步加大。

然而，尽管我国金融监管水平与十几年前相比已经有了长足的进步，但由于受银行业整体发展水平和监管体系管理问题的影响与国际监管水平相比还有很大差距。

1．由于缺乏规范的市场退出机制，在问题金融机构市场退出的监管过程中表现出的拖延和容忍，给国家造成了很大损失。监管当局更多地是关心机构的生存问题，存在监管容忍及延迟关闭现象，没有及早采取纠正措施，导致一些高风险机构资产状况持续恶化，最终增大处置成本。如中农信和海发行的问题就是最明显的案例。

在银行的资本充足率监管方面，国有商业银行股改后，仍有30%的存款类金融机构资本充足率很低。对于这些资本不足的机构，目前很难及早采取市场退出的有效措施，这既暴露了我们监管手段的软弱无力，同时也无法对经营管理者形成有效的威慑。

2．金融创新产品、新市场和新的金融运作形式大量涌现以及中小企业信贷、小额信贷等方面业务的不断增长，使旧有的监管规章难以适应新的发展形势，如建设银行吉林分行3.2亿元金融诈骗案等暴露了我国金融监管方面的薄弱和不足。另外，由于配套的行业规范如会计准则、外部审计等不完善，造成金融业务操作上的风险，使我国金融业大案、要案频发且不断升级。

3．监管人员的严重缺乏和监管理念滞后制约了监管水平的提高，难以满足银行业发展的要求。目前，我国金融监管队伍的金融业务水平，特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面，与金融监管的要求还存在很大距离。虽然银监会在对监管人员的培训方面投入了很大力量，但是与日益增长的监管业务量要求还是相去甚远。监管理念的更新和风险防范的操作，需要有一大批既精业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉经营政策、行业运行和市场变化的监管人员来实现。只有这样的监管人员，才能比较准确地掌握金融机构风险状况，真正发挥风险预警、识别和控制的监管作用。

（二）我国建立有检查职权存款保险制度应注意的问题

根据我国多种形式的银行体系（国有、股份制和信用合作社等）、银行业监管的现状和银行经营中的风险暴露以及问题金融机构救助资金来源的不确定性，存款保险机构的设计不应该仅仅具有“付款箱”功能，要使有限的资金得到合理的运用，使存款保险基金的损失最小，增大监管的激励相容和有效性，弥补监管工作的不足，就应该赋予存款保险机构一定的检查职权，将责、权、利有机地结合起来，从而达到既保护了部分存款人的利益又保护了广大纳税人的利益。

设计我国存款保险机构的检查职权和范围应根据我国的实际情况，与现有的监管机构形成有效的分工与合作：

1．存款保险机构可大力发展非现场检查系统。主要通过建立一些统计模型，对金融机构按期提交的各项报表和监管机构的检查报告，同时与一些机构评级一道加以深入分析，了解银行的经营状况。

2．注重对小型受保存款类金融机构的监管。对资产规模较小、资本充足率低于巴塞尔协议的基本要求、法人治理结构不够完善、管理和风险控制能力较差、交易行为不规范的中小金融机构如城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行、农村信用社等，它们问题较多，面临着较为严峻的生存压力。这一类机构倒闭的概率相对较大。为提高监管效率，对这类机构应更多地由存款保险机构与实施主监管职责的银行监管机构密切保持沟通并进行协同检查。

3．对问题存款类金融机构，存款保险机构在与主监管机构达成一致意见后，有权实施一系列正式或非正式的纠正措施。

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关键词：保险；表见；超越权

一、保险表见制度的重要性

在现代生活，保险起着为资本投资、生产和流通保驾护航的作用，有利于社会稳定，推动经济发展。作为保险行业的延伸行业，保险对于整个保险行业具有不容忽视的地位，她是联系客户和保险公司的桥梁。而保险人就从事保险的工作，是以保险人的名义从事保险活动，其办理的所有保险业务，皆由保险人所有和承担。保险人的行为属于民法上之一种，应遵循民法关于的一般规定。但是纵然合同里明文规定哪些可为哪些不可为，人违规操作的事情还是无法杜绝。人受委托人的委托，代表委托人从事经济活动，以努力实现委托人利益最大化。但由于信息不对称，人对该交易的了解要远远大于委托人，人就有可能采取欺骗手段，在交易中为争取自身的利益而损害委托人的利益。更为重要的是，从法律上来讲，人代表委托人在交易中所做出的承诺，最终都要由委托人来承担，因此有必要规范行为，并明确行为的效力，以保护受害者，尤其是表见。《保险法》第127条第2款规定：“保险人没有权、超越权或者权终止后以保险人名义订立合同，使投保人有理由相信其有权的，该行为有效。保险人可以依法追究越权的保险人的责任。”

二、保险表见具有下列法律特征

1.无权而为行为。权的行使基础是保险人的合法授权。而保险表见人在从事有关保险活动中没有保险人的法定授权，这种授权上的瑕疵可能由于保险人怠于及时授权所致，比如上一次授权期限到期而没有办理新的授权手续致使保险表见的发生，也可能由于保险人的过错所致，例如：超越权而造成保险表见，本来保险人只授权人办理房屋按揭保证保险而没有授权其办理车辆按揭保证保险，但人在工作中却同时了这两种保险业务。[1]

2.客观上具有足以使投保人相信其有权的情形。仅有保险权的表象，实无合法授权，这是保险表见的基本特征。委托权行使的基础是被人的合法授权，而保险表见人在从事有关保险活动中没有保险人的合法授权。行为人可以是没有权的人，也可以是超越权的人，还可以是权已经终止的人，但必须是与保险人具有关系的某些表象。这些表面要件足以使无过错的第三人相信其有权。比如人拿着从保险人处取得的盖有保险人印章的保险凭证与相对人为相关保险活动，则相对人可以据此认为人享有权，无论保险人追认与否，均构成保险表见。

3.相对人是善意的且无过错。因相对人的过错而相信行为人具有权，则不能成立表见。例如我国台湾地区“民法典”第I69条之但书规定：“但第三人明知其无权或可得而知者，不在此限”。其第107第还规定：“权之限制或撤回，得以对抗善意第三人。但第三人因过失而不知其事实者，不在此限”。 [2]我国《民法通则》第66条第4款也有类似规定：“第三人知道行为人没有权、超越权或者权已终止，还与行为人实施民事行为给他人造成损害的，由第三人和行为人负连带责任”。所谓“相对人善意且无过错”，包括两个方面的含义。第一，相对人相信人所进行的行为属于权限内的行为。第二，相对人并无过错，即相对人已尽了充分的注意，仍无法否认行为人的权。一般而言，之相对人应对人有无权加以慎重审查。如相对人因轻信人有权而为之，或者因疏忽大意而未对行为人的资格或权进行审查而相信行为人的权，不能成立表见，即本人对此不负授权人的责任。授权之意思表示由本人直接向相对人所为，相对人应当审查行为人有没有权及其权的范围，即对授权之意思表示进行审查。如权之意思表示直接向人所为，相对人不仅应当审查本人有没有授权的意思表示，而且还应当按本人与人之间的种种事情来审查是否有权以及权的范围。

三、保险实务中发生的比较常见的几种情况。

1.超越权限的。[3]即在被人授权不明的情况下，人超越权而为行为，善意相对人已尽应尽的注意义务，仍然不知其越权，而与其进行交易。委托权限的有无、大小取决于本人的授权，而授权这一法律行为在实践中往往被忽视。《民法通则》第65条第3款规定：“委托书授权不明的，被人应当向第三人承担民事责任，人负连带责任”。此规定即是成立此种表见的法律依据。《民法通则》第65条第2款规定：“书面委托的授权委托书应载明人的姓名或者名称、事项、权限和期间，并有委托人签名或者盖章”。根据此规定，委托之被人将人的姓名或者名称、事项、权限和权的有效期在委托书中写明，以此确定人的身份、事项、权限和期间，使相对人能够正确了解人，从而进行有效产生当事人预期的法律效果。如果证书或展业证书授权不明，使善意且无过错的投保人相信人资格、事项、权限和期间而与人实施民事行为，保险人就应当向投保人承担民事责任，人承担连带责任，使善意且无过错的投保人的合法利益得到保护。所以权限范围表述应该明确，意思表达不能模糊，否则，不仅投保人无法辨别权利界限，人甚至保险人也难以有效遵循，为事后表见纠纷理下隐患。

2.权已经撤销或消灭后，被人未收回各种证件并以适当方式通知第三人，善意第三人非因过失而不知权已经消失，仍然与离职人进行交易。[4]从法律上讲，关系终止应在当事人之间产生无权的法律后果，但根据利益衡平原则，保险人不及时对保险人的客户群进行终止关系的通知或公告并收回有关文书，保险权的不确定性就不能及时消除，相对人有合理的理由相信人有权，法律责任应当由保险人承担。

3.权自始不存在的这种情况下，表现为：被人以直接或间接的方式使第三人以为其授权人权。但事实上被人并未授权，但是被人明知无权人以自己名义为行为，而不做否认。因此也构成表见。如本人以直接或者间接方式声明授予行为人权，但实际上并未授权。在这种情况下，该行为人以本人的名义与相对人所为民事行为，成立此种表见。在该行为人以本人的名义与相对人实施民事行为前，本人以与声明授权行为人以权相同的方式撤销原声明，只有使撤销的意思表示到达相对人，才能使行为人的行为成为狭义的无权。由此而产生的行为的法律后果由保险人承担，

四、超越权的具体理解

对于《保险法》第127条对规定的“超越权限”作何理解，是否只包括“超越权”还是包含了《合同法》第49条“行为人没有权、超越权或者权终止后以被人名义订立的合同，相对人有理由相信行为人有权的，该行为有效”的规定所规定的三种情况。笔者认为是包括《合同法》的三种情况。

1.在我国的整个法律体系中，《合同法》是上位法，是规范民事法律行为的一项基本法律制度，其效力及于民商事的所有领域。而《保险法》是下位法，是规范在保险这个特殊的金融领域的法律制度。从上位法统领下位法的规则中，可见对于某一具体法律制度的规定要服从上位法的规定。

2.依据中国保监会2001年11月16日的《保险机构管理规定》第5条规定：“保险机构没有权、超越权或者权终止后以被人名义从事的保险活动，未经被人追认的，由保险机构承担法律责任。相对人有理由相信保险机构有权的，该保险行为有效，由保险人承担法律责任”。该条规定和我国合同法的规定是一致的。

3.从公平角度和最大程度保护弱者的角度看，保险公司也应当负责任。保险公司作为法人和格式合同的订立者应该负有谨慎的注意义务，对于那些离职的人和根本就无权的人的有权外观要承担责任。

注释：

[1] 桑萍：《试论保险表见》，《市场周刊·财经论坛》2004年第8期。

[2]万可佳：《浅谈保险表见》，《中国保险管理干部学院学报》2004年第5期。

[3]宋凤茹：《保险人的“表见”-《保险法》第128的理解与适用》，《经济师》2006年第1期。

篇6

关键词：消炎止灵片；微生物限度检查；方法学验证

中药口服制剂容易受到微生物的污染，因此微生物限度检查是《中国药典》2010年版一部中药丸剂必检项目，是微生物污染状况控制的重要指标。当建立的微生物限度检查法时，应进行方法学验证，以确定所采用的方法是否适合该产品，使检验结果更具有有效性。因此本文通过对辽宁朝阳龙城制药厂提供的消炎止灵片不同批次进行了微生物限度检查法的验证，从而确定了该品种的微生物限度检查法。

1仪器与材料

1.1仪器 生物安全柜（BHC-1300ⅡA2），生化培养箱（SHP-150），隔水培养箱（JC303-3B ）。

1.2培养基和稀释液 营养肉汤培养基、营养琼脂培养基、改良马丁培养基、玫瑰红钠琼脂培养基、胆盐乳糖培养基、4-甲基伞形酮葡糖苷酸培养基（MUG）。稀释液：pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液，按要求配制，灭菌。

1.3菌种 大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌、白色念珠菌和黑曲霉均由中国药品生物制品检定所提供。

2方法

2.1菌液制备菌液制备 接种大肠埃希菌、金色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌的新鲜培养物至营养琼脂培养基中，30～35℃培养18～24h；接种白色念珠菌的新鲜培养物至改良马丁培养基中，23～28℃培养24～48h。上述培养物用0.9%无菌氯化钠溶液制成每1ml含菌数50～100cfu的菌悬液。接种黑曲霉的新鲜培养物至改良马丁琼脂斜面培养基上，23～28℃培养5～7d，加入3～5ml含0.05%（ml/ml） 聚山梨酯80的0.9%无菌氯化钠溶液，将孢子洗脱。然后，用适宜方法吸出孢子悬液至无菌试管中，用含0.05%（ml/ml） 聚山梨酯80的0.9%无菌氯化钠溶液制成每1ml含孢子数50～100cfu的孢子悬液。

菌悬液制备后，若在室温下放置应在2h内使用，若保存在2～8℃的菌悬液可以在24h内使用。黑曲霉菌的孢子悬液保存在2～8℃，可在存储期内替代对应量的新鲜孢子悬液使用。

2.2供试液制备 取10g，加pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液100ml，振摇，制成1：10的供试液。取1：10的供试液1ml，加入pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液9ml，即为1：100的供试夜；取1：100的供试液1ml，加入pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液9ml，即为1：1000的供试夜。

2.3细菌、霉菌和酵母菌计数的验证实验 验证试验分4组，进行3次独立的平行试验，并分别计算试验组的菌数回收率和稀释剂对照组的菌数回收率。

2.3.1供试液制备 依据《中国药典》2010年版一部附录"微生物限度检查法"中供试液制备法：取本品10g，加pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液至100ml，作为1：10的供试液。①试验组 分别取1：10供试液1ml采用薄膜过滤法，加至100mlpH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液中，混匀，全量通过滤膜后，以pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液冲洗滤膜（约100ml/次，冲洗3次），分别加入50～100cfu试验菌悬液，待其通过滤膜，再加入50mlpH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液冲洗内壁，取膜贴至营养琼脂培养基平皿中，每株试验菌平行制备2个平皿。②菌液组：取上述制备的菌液，照上述方法，测定所加的试验菌数。③供试品对照组：取1：10供试液1ml，采用薄膜过滤法加至100mlpH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液中，混匀，全量通过滤膜后，以pH7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液冲洗滤膜（约100ml/次，冲洗3次），取膜贴至营养琼脂培养基平皿中。④稀释剂对照组：取稀释液1ml和50～100cfu试验菌，按薄膜过滤法测定其菌数。⑤常规法检查白色念珠菌、黑曲霉。

测试结果见表1：

由表1数据可知， 在3次独立的平行试验中，稀释剂对照组的菌数回收率均大于70%，试验组的菌数回收率也均大于70%，证明照该供试液制备方法和计数法测定供试品的细菌、霉菌和酵母菌数方法可行。

所以，消炎止灵片的细菌计数可以采用薄膜过滤法，霉菌和酵母菌采用常规法检查。

2.4 控制菌检查方法验证 阳性对照组检出试验菌，阴性对照组没有菌生长，试验组检出试验菌，所以消炎止灵片的控制菌检测方法可以按此供试液制备法和控制菌检查法进行供试品的控制菌检查。。

3结论

3.1细菌计数方法可采用薄膜过滤法测定，消除甲氧苄啶的抑菌性，霉菌和酵母菌计数方法采用常规平皿法测定。

3.2大肠埃希菌、大肠菌群按常规法进行控制菌检查。

3.3注意不同的培养时间对样品细菌总数计数结果的影响 样品经24h培养后，有的菌落很小，容易漏掉，培养48h后，菌落不但变大，而且还有很多新生长出来的菌落，培养72h后，菌落数增加不多，但菌落明显变大，而且混杂的霉菌生长旺盛，影响结果的观察计数。同时这也是一些样品经72h培养后细菌总数技术有明显增加的一个原因。培养24h和培养48h计数结果有明显差异，所以在规定的培养环境下，应严格遵守培养时间，以便真实的反映出样品中细菌总数的水平。

参考文献：

[1]《中国药典》2010年版一部：Apendix附录XIIIC：79-88.

[2]特玉香，曹艳玲，林丽英，等.十全大补丸微生物限度检查方法验证[J].药物分析杂志，2008，28（6）：932.

[3]何维为，上官一平，王伟娇.驴胶补血颗粒、银杏叶胶囊微生物限度检查方法的建立[J].中国药事，2008，22（2）：145.

[4]于风平，杨美琴，特玉香，等.含大黄、黄芩、黄连和黄柏药材的中成药微生物限度检查法的建立[J].药物分析杂志，2010，3：558-562.

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关键词：存款保险 金融风险 法律制度 

2009年6月18日，《有效存款保险制度核心原则》颁布。国际存款保险协会和巴塞尔银行监管委员会，在总结世界各国的存款保险制度在应对金融危机的经验的基础上，提出建立有效存款保险制度准则，为各国加强存款保险制度提供指导。该原则的提出，又一次把建立存款保险制度问题推向了我国金融改革的风口，再一次提醒我国应当紧紧抓住当前时机、抓紧建立我国的存款保险法律制度。 

一、存款保险制度概述 

存款保险制度，就是银行按照规定参加存款保险，缴纳保费，国家组建专门机构负责管理投保银行的保险费和其他渠道筹资，建立起存款保险基金：当某家银行出现倒闭破产等危机事件时，存款保险机构按照规定标准及时向存款人予以赔付，并依法参与或组织对这家银行的清算，实现对存款人合法权益的最大保护。该制度通常与政府接管、最后贷款援助制度一起，构成处理金融机构市场退出的核心法律制度，是国际金融中心金融安全法律体系的信心来源与保证，对稳定本国金融市场安全体系起到重要作用。它的核心是防止一些存款者因某些金融机构的倒闭而对其它的金融机构失去信任，由此导致大规模的挤兑行为，引发银行机构恐慌和大规模的金融危机。 

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    1.我国涉农保险监管的内在目标一是可靠。科学的涉农保险监管规则能够提高涉农风险管理部门监管效率,保护我国农业生产者的经济稳定,通过农业风险管理部门的监控,促使农业保险人严格遵守国家农业保险计划标准,确保涉农保险计划的完整性和稳定性。二是合理。农民以合理的代价获得涉农保险,保证涉农保险的价格合理和合同条款合理,在农民(投保人)和农业保险人之间实现利益的平衡。三是公平。对涉农保险投保人实施无歧视的对待,面对所有农业生产者,不管其生产规模大小,涉农保险监管规则要求涉农保险计划没有差别。我国农业现代化和科技程度不高,农民的农业再生产能力比较差,保证涉农保险人依约及时履行对投保人的赔付义务是涉农保险监管的一个重要方面。四是安全。政府加强对涉农保险基金的监管,保证我国涉农保险基金的安全。涉农保险健康运行要求涉农保险基金安全运行,涉农保险基金的安全需要有完善和规范的涉农保险监管规则。

    2.我国涉农保险监管的外在目标由于国家的政治需要,国家对涉农保险进行监管,通过涉农保险的方式让公共财政普惠广大农村和所有农民,享受改革和社会发展的成果,实现农村全面、和谐发展。目前我国农民抗风险的能力非常弱,没有政府的大力支持,难以实现农业的可持续发展。涉农保险作为准政策性险种,体现了政府的行为,以政府的权威动员全社会分担涉农风险。对涉农保险进行有效的监管,保证实现准政策性涉农保险的目标,是农业保险监管部门不可推卸的政治任务。

    (二)明确涉农保险监管的主体、对象和法律责任

    1.明确涉农保险的监管主体我国涉农保险活动的监督管理工作,应由国务院保险监督管理机构、国务院财政部门、国务院农业行政主管部门和各级人民政府负责,并应建立协调沟通机制,相互配合、相互支持。其中,由中国保监会继续对涉农保险进行监管,既可保持监管工作的连贯性,又可保证监管工作的专业性;农业部对农业特质及农业风险的认识更专业,有利于开展险种的选择、费率的制定等技术层面上的工作;财政部负责监管涉农保险的保费补贴、管理费补贴及巨灾准备金等财政扶持事宜。在明确分工、各司其职的基础上,要加强各相关部门之间的协调与沟通,避免互相牵制。还要确保涉农保险监管过程的相对独立性,提高监管过程的可信度和有效性。

    2.明确涉农保险的监管对象我国涉农保险关系中存在着三大监管对象:政府、农业保险经营组织和投保农户。一是政府。对政府的监管主要是对其涉农保险政策扶持行为的监督(主要包括财政补贴、税收减免、金融扶持以及再保险等几个方面的政策优惠与资金支持)。二是农业保险经营组织。监管机构对各类涉农保险经营组织监管,主要为了提高广大农户对涉农保险经营组织的信任度,保证农户投保的安全性,维护涉农保险市场公平、安全、高效的运行,避免涉农保险经营组织违规操作和损害农户的利益,如对投保农户的欺诈、不如实说明和解释保险产品、制定不利于投保农户的保险条款、灾害后不予理赔或少赔等行为。三是投保农户。对投保农户的监管主要是对农户在购买涉农保险和农业生产过程中存在的道德风险和逆向选择问题进行监管。由于保险经营主体对这些信息的掌握远不如农户真实、详细,严重的信息不对称就会导致涉农保险中的道德风险的问题;另外涉农保险还存在严重的逆向选择问题,通过监管农户以控制涉农保险经营的高风险,促进农业保险业的稳健发展。

    3.涉农保险的法律责任涉农保险法律责任,这里主要是指各类农业保险经营组织、中介机构和投保农户等农业保险关系主体,违反农业保险法律法规所应当承担的责任。根据违反农业保险法的性质、情节和危害程度的不同,农业保险的法律责任可以分为民事责任、行政责任或刑事责任。其中民事责任的承担方式有停止侵害、赔偿损失等;行政责任的承担方式有责令改正、吊销经营农业保险业务许可证、罚款等;刑事责任的承担方式有管制、拘役、有期徒刑和罚金等。(1)涉农保险经营组织的法律责任涉农保险经营组织的法律责任是指各类涉农保险组织违反涉农保险法律法规应承担的责任,主要包括:第一,骗取补贴、虚假报告、拒绝监管行为及其法律责任。涉农保险经营组织通过故意虚构保险标的、编造虚假数据、文件、资料等方式,骗取国家财政补贴;提供虚假报告、报表、文件和资料;拒绝或妨碍依法检查监督,构成犯罪,则依法追究刑事责任,尚不构成犯罪,可由保险监督管理机构责令改正,给予警告并处以一定的罚款;情节严重,可以限制其业务范围,甚至吊销经营保险业务许可证。第二,违反财务管理行为及其法律责任。保险主体经营涉农保险业务,违反财务管理规定;没有按照规定使用涉农保险条款和费率,或未按照合同约定进行保险事故查勘定损,由保险监督管理机构责令改正,给予警告并处一定罚款;情节严重,可以限制业务范围、责令停止新业务或吊销经营保险业务许可证。如果保险主体经营涉农保险业务行为违反条例规定尚未构成犯罪,对负有直接责任的高级管理人员和其他直接责任人员,保险监督管理机构可予以警告并处以一定罚款;如果情节严重,应撤销任职资格,禁入保险市场。(2)涉农保险中介机构的法律责任目前我国涉农保险中介机构主要指涉农保险人。违法行为主要有:涉农保险中介机构未取得经营涉农保险业务许可证而非法从事业务;涉农保险中介机构在业务中欺骗投保农户。如果情节严重、构成犯罪,应依法追究刑事责任;不构成犯罪,可由涉农保险监管机构责令改正、没收违法所得或吊销经营业务许可证。(3)投保农户的法律责任投保农户的法律责任主要指投保农户的欺诈行为,给农业保险公司造成损失,依法所应承担的法律责任。如谎称遭遇灾害或事故骗取保险金、故意制造保险事故骗取保险金等行为,构成犯罪的应追究刑事责任;不构成犯罪的依法给予处罚。

    (三)建立专门的涉农保险监管机构———涉农风险管理局

    涉农保险监管机构必须设立在政府的核心层,监管机构才能够具有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权,这是农业保险监管成功的关键条件。政策性保险非盈利性和商业性保险盈利性特点,决定了两者无论监管内容和监管规则都有很大差异:政府对商业保险(包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险)进行监管,主要因为保险业事关国计民生,地位重要;使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同来提高公众福利;目标定位是防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”[5](P101)。而对于准政策性涉农保险,涉农保险监管在于促进涉农保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果还由保监会监管两类不同性质的保险,有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂,这也要求对涉农保险监管的要求更高。因此,国外农业保险的监管机构通常都是专门的监管机构,不是商业性保险监管部门。例如,1996年,美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局,监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。日本的农业保险由农林水产省负责监管。因此,在我国农业部内设立相对高度独立的涉农风险管理局,可以最大限度地减少保监会同时监管商业保险和准政策性涉农保险可能出现的利益冲突。涉农风险管理局有充分的资源支持,具有充分的监管权力,拥有大量具有丰富农业和涉农保险专业知识的人才,有助于确保监管涉农保险过程的协调性,能建立抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会相比,农业风险管理局监督涉农保险,可以推出更快、更高质量的监管规则,采用更透明、更具问责性的监管方式。在行政管理方面,涉农风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心(如农业部、发改委、气象部门和财政部)联系,通过与政治和行政权力的核心建立直接联系,可以大大增强监管效力。能更好地向涉农保险的利益相关者宣传涉农保险信息和监管规则,有利于推进我国农村和农业的良性发展。国家必须制定明确的法律规范确定涉农风险管理局的法律地位、职能、监管的适当程序、监管涉农保险必须具有的相关权利与职责。涉农风险管理局的职责包括:一是设定涉农保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果;二是设定涉农保险监管目标和手段;三是建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。

    (四)制定科学、合理的涉农保险监管规则并确保有效遵守

    涉农保险的监管规则应坚持经济原则和法律原则,通过有效实施国家的支农政策,提高农村的社会福利。经济原则是减少涉农保险运行成本,提高涉农保险的效率;法律原则是减少涉农保险执行者过度的自由裁量权。监管规则是保证涉农保险信息的质量,应减少涉农保险当事人收集信息的负担,为涉农保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高涉农保险监管水平,设计出科学、合理、操作性强的高水平监管规则。

    1.用平实的、易懂的和非专业的语言起草涉农保险合同以及监管规则目前我国涉农保险的投保人绝大多数是农民,素质低和信息不对称,因此,起草涉农保险监管法律规则和涉农保险格式合同条款,应用平实的、易懂的和非专业的语言非常重要。涉农保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保监管法律规则得到有效实施的基本要求。

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为防范办照、办证过程中的廉政风险，该局重点采取了四项措施:一是坚持公开透明。按照《省工商局政务公开实施办法》的规定，将行政审批事项、依据、权限、时限、程序、收费标准和依据、举报电话等向社会公开。在公开的内容上坚持以公开为原则，不公开为例外，认真落实行政许可结果、行政处罚结果、享受优惠政策结果、服务承诺结果等“四公示”制度，自觉接受群众监督。在公开方式上，因地制宜，因事制宜，选择网络、新闻媒体、设立公示栏、印发便民手册、设置电子显示屏和触摸屏等多种形式公开，切实方便群众知情、办事。二是推行网上行政审批和电子监察。以政府开展电子政务建设为契机，依托全省统一的电子政务网络平台，将工商机关行政审批项目在网上实现互联互通，使审批事项能够在网上办理，真正做到“一门受理，网上流转，全程监督，公开透明”。通过电子监察，加强对审批项目的实时监督，使整个审批流程公开透明，发现问题及时预警纠错。三是加强办证窗口规范化建设。要求注册大厅必须做到一个“窗口”对外，实行一条龙服务;严格执行首问负责制、限时办结制、一次性告知制等制度;倡导引导服务、预约服务、跟踪服务等延伸服务事项。

突出干部选拔任用工作的规范，着力防控用人风险

由于工商部门实现省以下垂直管理，因此，做好选人用人风险的防控是该局十分关注的一项工作。主要采取以下措施把住“六关”:一是民主推荐关。实施公平公开的民主推荐制度，凡民主推荐票数未达到规定得票率的，不得列为考察对象。二是干部考察关。考察干部时坚持广泛认真听取群众意见;纪检监察干部参加干部考察工作，对考察过程进行监督;坚持群众公认的原则对民主测评中没有得到多数干部群众支持的不得作为提拔任用的对象。三是廉政审查关。人事部门对拟提拔使用干部在提交党组会研究之前书面函询纪检监察机构，由纪检监察机构对拟提拔任用的干部进行廉政审查，凡未经廉政审查或经审查廉政方面存在问题的，不予提拔重用，防止干部“带病提拔”。四是会议决定关。各级党组讨论决定干部任免事项充分发扬民主，一律采取无记名投票表决的方式作出决定。五是公示试用关。

突出项目建设和大额资金使用的规范，着力防控项目、资金风险

工商行政管理系统属垂直管理体制，系统较大，每年都有一部分项目建设和大额资金使用，该局重点采取了以下措施:一是坚持党组集体研究的原则。凡重大工程项目、政府采购项目、大额资金的使用都必须经党组集体研究决定，同时成立相应的领导小组，领导小组必须有纪检监察机构负责人参加，对决策过程以及执行情况实施监督。二是规范项目建设和资金分配使用行为。制定出台了《江西省工商行政管理系统基本建设管理办法》。对基本建设项目申报、审批及立项、基本资金管理、项目建设标准、项目工程招标、项目设计、项目开工审批、项目施工管理、工程竣工验收、项目建设财务管理、项目建设审计、项目建设档案管理等全过程进行规范。为加强省局对系统基本建设项目补助资金的管理，出台了《关于加强对工商系统基建项目补助资金管理使用的通知》。为确保专项补助资金分配的合理和公正性，省局成立了有纪检监察机构参加的专项补助资金分配领导小组，从制度层面上有效地防控了项目建设和资金使用风险。三是严格执行公开招投标和政府采购有关规定。坚持公开、公正、公平，防止暗箱操作搞私下交易;招投标结果在第一时间向全局干部职工公示，以接受群众监督。四是实行会计集中核算管理制度。省局近年来对内设机构及所属事业单位进行财务审计发现，个别单位财务管理不规范，为加强财务管理，防范财务风险，在全系统推行了会计集中核算管理制度，取消了省局机关和直属机构的会计岗位，由计财处对各单位的财务实行统一收付、统一核算、统一管理。（本文作者：王曦单位：江西财经大学）

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贵州省食品药品检验所，贵州贵阳550004

【摘要】目的：建立活血止痛贴微生物限度检查方法。方法：按照2010版《中国药典》一部的微生物限度检查法，采用常规平皿法和平皿稀释法对各试验菌的回收率逐一进行验证；采用常规法和稀释法进行控制菌铜绿假单胞菌和金黄色葡萄球菌的方法验证。结果：大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌采用平皿稀释法时，回收率均高于70%；白色念珠菌、黑曲霉采用常规平皿法时回收率均高于70%，采用稀释法检查控制菌铜绿假单胞菌和金黄色葡萄球菌时实验组检出实验菌。结论：活血止痛贴细菌计数采用平皿稀释法检查，霉菌和酵母菌计数采用常规平皿法检查，控制菌铜绿假单胞菌和金黄色葡萄球菌采用稀释法检查，方法经验证有效，可用于此药品的微生物限度检查，能有效控制药品质量，准确可靠。

关键词 活血止痛贴； 微生物限度检查法； 稀释法

【中图分类号】R927.11【文献标志码】 A【文章编号】1007-8517（2015）04-0014-03

1实验材料

1.1供试品活血止痛贴（批号：140401、140402、140403，贵州心意药业有限责任公司），规格： 2.3g/贴，9贴/盒。

1.2仪器高压蒸汽灭菌器、净化操作间、净化工作台、生物安全柜、振荡器、电热恒温水浴箱、电热恒温培养箱。

1.3培养基pH 7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液、营养琼脂培养基、玫瑰红钠琼脂培养基、胆盐乳糖培养基、营养肉汤、溴化16烷基三甲胺琼脂培养基、甘露醇氯化钠琼脂培养基（均由北京陆桥技术有限责任公司生产）.

1.4菌种大肠埃希菌（Escherichia coli） ［CMCC（B）44102］第3代；金黄色葡萄球菌（Staphylococcus aureus）［CMCC（B） 26003］第3代；枯草芽孢杆菌（Bacillus subtilis）［CMCC（B） 63501］第3代；白色念珠菌（Candida albicans）［CMCC（F） 98001］第3代；黑曲霉（Aspergillus niger）［CMCC（F） 98003］第3代；铜绿假单孢菌（Pseudomonas aeruginosa） ［CMCC（B） 10104］第3 代。

2方法与结果

2.1菌液制备方法接种大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌、铜绿假单胞菌的新鲜培养物至营养肉汤培养基中，置30～35℃培养18～24h，分别取上述培养物1ml，加0.9% 的无菌氯化钠溶液9ml，10倍递增稀释制成每1ml含菌数为50～100cfu的菌悬液；接种白色念珠菌的新鲜培养物至改良马丁培养基中，置23～28℃培养24～48h，取培养物1ml，加0.9% 无菌氯化钠溶液9ml，10倍递增稀释制成每1ml含菌数为50～100cfu的菌悬液；接种黑曲霉的新鲜培养物至改良马丁琼脂斜面培养基中，置23～28℃培养5～7d，加入5ml含0.05% （ml/ml） 聚山梨酯80的0.9%无菌氯化钠溶液，将孢子洗脱。吸出孢子悬液至无菌试管内。取原液1ml，加含0.05% （ml /ml）聚山梨酯80的0.9% 无菌氯化钠溶液9ml，10倍递增稀释制成每1ml 含孢子数为50～100cfu的孢子悬液。

2.2供试液制备按2010年版《中国药典》一部附录微生物限度检查法之规定，取供试品100cm2，放置于无菌纸上，粘贴面朝上，用无菌纱布覆盖贴膏剂的粘贴面，然后用无菌剪刀剪碎，置500ml无菌的含玻璃珠的三角瓶中，加30ml的十四烷基酸异丙酯，45℃保温振摇至供试品分散均匀，加pH 7.0无菌氯化钠-蛋白胨缓冲液至200ml，充分振摇，将部分油脂倒出，将剩余萃取液倒入无菌的分液漏斗中待油水明显分层，萃取，用三角烧瓶收集水层作为1∶20供试液，备用。

2.3菌落计数方法的验证

2.3.1试验组取1∶20供试液分1、0.5、0.2ml和含50~100cfu的试验菌液（大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌、白色念珠菌、黑曲霉），分别注入平皿中，立即倾注营养琼脂培养基（大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌）和玫瑰红钠琼脂培养基（白色念珠菌和黑曲霉），每株试验菌平行制备2个平皿，大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌置30～35℃培养3d，白色念珠菌和黑曲霉置23～28℃培养5d，测定其菌数。

2.3.2菌液组分别吸取含50~100cfu的试验菌液（大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌、白色念珠菌、黑曲霉），注入灭菌平皿中，立即倾注营养琼脂培养基（大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌）和玫瑰红钠琼脂培养基（白色念珠菌和黑曲霉）每株试验菌平行制备2个平皿，大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌置30～35℃培养3d，白色念珠菌和黑曲霉置23～28℃培养5d，测定其菌数。

2.3.3供试品对照组取1∶20供试液分1、0.5、0.2ml分别注入平皿中，立即倾注营养琼脂培养基和玫瑰红钠琼脂培养基，细菌计数和霉菌及酵母菌计数分别平行制备2个平皿，营养琼脂培养基置30～35℃培养3d，玫瑰红钠琼脂培养基置23～28℃培养5d，测定其菌数。

2.3.4回收率计算各试验菌株的回收率=（实验组平均菌落数－供试品对照组平均菌落数）÷菌液组平均菌落数×100%，结果见表1-3。

由表1、表2、表3的结果可知，平皿稀释法试验大肠埃希菌、金黄色葡萄球菌、枯草芽孢杆菌3株菌株回收率均能达到70% 以上，常规平皿法试验白色念珠菌、黑曲霉2株菌株回收率均能达到70% 以上，说明平皿稀释法法可用于活血止痛贴的细菌计数，常规平皿法可用于活血止痛贴的霉菌及酵母菌计数。

2.4控制菌检查方法的验证

2.4.1金黄色葡萄球菌检查方法的验证

2.4.1.1试验组分别取1∶20的供试液各20ml及含50~100cfu金黄色葡萄球菌菌液，分别接种至100、200ml的营养肉汤培养基内，34℃培养24h，可见100ml培养基不混浊，200ml培养基混浊，取上述两种培养物，划线接种至甘露醇氯化钠琼脂培养基的平板上，培养24h，可见100ml的无菌生长，200ml的有菌落生长，呈金黄色，圆形凸起，边缘整齐，光滑湿润，外周有黄色环。

2.4.1.2阴性菌对照组取1∶20的供试液20ml及含50~100cfu大肠埃希菌菌液，接种至200ml的营养肉汤培养基内，34℃培养24h。取上述培养物，划线接种至甘露醇氯化钠琼脂培养基的平板上，培养24h，平板上无菌生长。

2.4.1.3验证结果上述方法试验组100ml未检出金黄色葡萄球菌，200ml检出了金黄色葡萄球菌，阴性菌对照组未检出大肠埃希菌。说明稀释法200ml营养肉汤培养基可以用于退热贴金黄色葡萄球菌的检查。结果见表4。

2.4.2铜绿假单胞菌检查方法的验证

2.4.2.1试验组分别取1∶20的供试液各20ml及含50~100cfu铜绿假单胞菌菌液，分别接种至100、200ml的胆盐乳糖增菌培养基内，34℃培养24h，可见100ml培养基不混浊，200ml培养基混浊，有菌膜生长，取上述两种培养物，划线接种至溴化16烷基三甲胺琼脂培养基平板上，培养24h，可见100ml的无菌生长，200ml的有菌落生长，呈灰白色，扁平、无定形、周边有扩散现象，表面湿润，菌落周围有水溶性蓝绿色素扩散，使培养基显蓝绿色。

2.4.2.2阴性菌对照组取1∶20的供试液20ml及含50~100cfu大肠埃希菌菌液，接种至200ml的胆盐乳糖增菌培养基内，34℃培养24h。取上述培养物，划线接种至溴化16烷基三甲胺琼脂培养基平板上，培养24h，平板上无菌生长。

2.4.2.3验证结果上述方法试验组100ml未检出铜绿假单胞菌，200ml检出了铜绿假单胞菌，阴性菌对照组未检出铜绿假单胞菌。说明稀释法200ml胆盐乳糖增菌培养基可以用于活血止痛贴铜绿假单胞菌的检查。结果见表5。

3结论

综上所述，活血止痛贴细菌计数采用平皿稀释法检查，霉菌和酵母菌计数采用常规平皿法检查，控制菌铜绿假单胞菌和金黄色葡萄球菌采用稀释法检查，方法经验证有效，可用于此药品的微生物限度检查，能有效控制药品质量，准确可靠。

参考文献

［1］国家药典委员会．中华人民共和国药典（一部）［M］．北京：中国医药科技出版社，2010：79-88.