城市化管理范文

导语：如何才能写好一篇城市化管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1.公路城市化管理的难点

1.1建设难

首先，城市化的道路车流量非常大，全封闭交通根本不可能，所以公路建设时的安全、材料运输等问题显得格外突出。城市对施工的要求也格外的严格，施工噪音、扬尘等，往往受到人民群众的强烈批评和投诉。其次，城市化公路日益完善的服务功能带来的施工难度和协调问题日益突出，目前城市化公路配套建设更加复杂而且往往是由不同的专业施工队伍施工，比如绿化工程、照明工程、城市道路的排水工程以及标志标线的设置等，都是有严格的建设顺序和施工程序的，协调不好，不但影响到建设质量和进度，而且容易造成重复建设和浪费，甚至有可能留下不可弥补的缺陷。现在很多城市刚建成的新路就又“开膛破肚”，在社会各界也造成不良的影响，甚至影响了政府的公信力。另外，由于人口不断密集，征地成本、材料成本等不断增长，城市化公路的建设费用非常高，据统计，1993年青岛建成每公里高速造价约为1000万元左右，而现在每公里造价均在1亿元以上，普通公路建设成本增长也在5倍以上，如果涉及到道路拓宽则费用更高。

1.2养护保洁难

道路的保洁养护是保持道路服务水平的基本手段，但是川流不息的车辆给城市化道路的基本养护和每天的保洁工作提出了新的要求。现代社会发展要求养护方法必须快速有效，不允许长时间封闭道路，因此道路维修后的保养时间几乎没有，道路保洁人员的安全也是一大隐患。另外道路绿化和道路附属设施大量的增加，也给保洁保养工作带来繁重的工作量。在有限的人员设备情况下，为实现道路的“畅、安、舒、美”标准，需要找到一条行之有效的办法。因此，对于日常保养工作来说，实施机械化养护是大势所趋，从社会形象上看也是大有益处，必须大力推行机械化养护。这方面需要解决的关键是养护机械购置问题和政策引导，科学制定养护机械购置、配备和更新计划，提高各养护单位机械化水平，同时通过奖惩等激励措施加大各养护单位实施机械化养护的积极性。

1.3保护路产路权难

目前整个城市化道路的路政管理都有较大的缺陷，人民群众的路产路权意识还不是很高，破坏路产路权现象有所增加，而且表现出新的现象，据统计，青岛城市化公路破坏路产路权主要体现在：

1.3.1道口的乱开乱封由于经济的快速发展，公路沿线企业众多，有许多小企业为图方便，在企业周围随意设置路口，甚至破坏绿化带增设道口，或者有的企业和个人私自封死公共路口，擅自“圈地”，公路红线控制难度空前增大。

1.3.2乱设广告、标志随着公路沿线经济建设的发展，这一点变得尤为突出，根据日常巡查统计，几乎每天都有乱设招牌、广告现象发生，繁多而庞杂的路线广告牌，成为严重的视觉污染，不但影响市容市貌，而且也带来安全隐患。

1.3.3道路附属设施的破坏除了以往的盗窃苦力井盖、破坏道路标志外，还出现了偷盗安全警示牌、防撞护栏、盗割照明线路及盗取照明灯具等附属设施现象。

2.应采取的管理措施

针对这些问题，青岛市公路局经过不断的摸索总结，对症下药，建立了一套较为完整的道路建设管理措施，最大程度的保证了公路城市化后的管理。

2.1道路建设方面

首先，施工组织上采取可行性论证制度，即每一项工程的施工组织设计方案都组织进行可行性论证，邀请城市建设各方面的专家进行评估，实现科学的组织和文明施工相结合。其次，坚持走群众参与、群众监督的群众路线，即认真听取群众的要求和意见，并把合理的建议与要求体现在施工中，同时公布施工监督电话，接受群众的监督与投诉，最大程度的把施工与群众的矛盾解决在最初阶段，避免激化。最后，在安全生产上下大力气，克服侥幸心理，把安全工作做到万无一失。实践检验，从2008年截止到目前，全市完成道路建设改造40余条，1180公里以上，没有出现一起上访投诉事件和安全事故。

2.2道路养护保洁方面

一是提高养护技术水平，积极使用新技术；二是在传统养护方法上，进行创新改革增加效率。例如常规的沥青面层灌缝养护工作中，我们把作业程序划分为4个作业块，再划分必要路面占用时间，即灌缝劳动时间和沥青冷却凝固时间，最后制定出一套操作程序流程，由有经验的工人对养护员进行培训，使得这项养护工作变成科学的流水作业，减少了不合理施工带来的损失，增大了养护效率，同时这样提高员工创新意识的工作方式对其他工作具有积极的指导作用。三是大力提高硬件建设水平。购进了先进的路面清洁车，洒水车等，在重交通的城区主干道上，基本实现机械化无人清洁工作。实践证明，集中有限的资金进行的技术设备的更新是提高道路养护管理的重要手段。技术改革虽然增加了投入，但从长远来看，它降低了人工养护成本以及提高了效率，随着目前人力成本不断的提升，机械化养护也是未来发展的主要趋势，早改革早主动，而且提升了公路部门的形象，以一种崭新的面貌出现在人民群众的面前，得到好评。

2.3路政管理方面

公路城市化的路政管理涉及面更广，难度更大，从开发区的情况看，路政管理不仅仅涉及到一个部门、一个行业，而是一个立体的交叉式的管理，比如道口的设立，就涉及到公路、交通和城市规划等部门，同时从中央几个部门联合对超载超限进行治理也能看出，路政管理已不是一个部门或者一个行业能够完全胜任的，为此须对路政管理进行深入、联合、交换的工作方针，联合相关部门以赢得最大的支持，定期和相关部门交换信息、情报和意见。正是由于城市管理当中的这种功能交叉性以及城市管理的严格性，易使人产生一种错误的认识，即认为公路部门的路政管理是一种辅工作，路政管理应该弱化。这种认识的直接后果就是不能严格履行《公路法》赋予公路管理部门的权利与义务，放弃了深入展开道路红线范围内管理这一项基本任务。不仅使得公路管理其它工作陷入了被动，而且严重的影响了路产路权的保护，使人民群众对公路路政管理缺乏认识和了解，甚至产生不少误解。因此城市化道路的路政管理不但不能减弱，而且应该不断加强，研究探讨行之有效的新办法，不断发现问题解决问题。在实施方面，如何有效联合相关部门是完成好路政管理的重要课题。近年来，公路的迅速发展也带来了诉讼案件的上升，屡屡成为被告，有客观的原因，但也有相当一部分是因为在工作中没有很好的联合其他部门一起开展工作，例如在道路建设或者养护作业时，和城管、交警部门联合将减少很大一部分封闭管理难度；在路政执法方面和公安部门的有效联动可以避免大部分的超出行政许可的行为，可有效降低行政诉讼败诉的可能。最后，交换信息、情报和意见则是为了更好的联合相关部门开展工作的必要手段。通过实践检验，各种手段相结合，依法加强路政管理，一方面树立了公路形象，是对公路部门一种强有力的宣传，另一方面路政管理加强后，有效地保护了路产路权，对建设、养护工作是很大的支持，为建设和谐公路奠定了基础。目前，路政管理方面还有很大的提升空间，也需要我们不断根据时代的发展，积极探索管理的新方法、新手段。

篇2

为加快建设中心城区，进一步改进和加强城市管理工作，提升城市环境质量和品位，加快推进我镇城市化、现代化进程，现提出进一步加强木渎镇城市化管理工作意见如下：

一、总体目标

加强城市化管理要坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“源头控制、整改到位、完善提升”的总体目标开展工作。“源头控制”，就是要对涉及城市管理的行为和行政审批事项事先进行审查，对影响城市形象、影响居民生活的事项不予批准，从源头上进行控制；“整改到位”，就是要针对已存在的对城市管理不利或有损城市形象的问题，采取“综合治理、标本兼治”的办法，下大力气进行整改，着力解决；“完善提升”就是要按照更高的要求和标准，完善各类设施，规范管理行为，全面提升我镇城市化管理工作的整体水平，做优、做靓镇容镇貌，彰显中心城区魅力。

二、城市管理工作的原则

（一）依法原则。要严格执行国家有关城市管理的政策法规，杜绝城市管理和执法工作的随意性，坚持依法行政，文明执法。

（二）统一原则。各相关职能部门和各村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司，在现有行政区划和行政体制不变的前提下，在城市管理委员会的指挥调度下，按照统一标准和要求，对全镇城市管理工作实行扎口管理。

（三）精细原则。建立健全全镇范围内的道路绿化、临街店面、环境卫生、镇容镇貌等全天候、全覆盖动态监管机制，注重各项管理工作的细化，切实提升城市形象和品位。

（四）长效原则。坚持部门负责和条块协调相结合，强化城管、村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司联动机制，充分发挥村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司的主体作用，明确各自职责，形成部门、条线纵向到底，村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司横向到边，不留死角的城市化管理体系。

三、城市管理工作的主要内容

（一）加强源头管理，落实关口前移

1、完善规划管理。规划要充分考虑城市现代化管理的功能和要求，城市建筑、市政设施、公益配套等规划要通盘考虑，确保市政交通、停车场点、环卫设施、污水管网、消防、菜场、学校、灯光、绿化、社区医疗等公共基础设施功能和管理功能同步到位。

2、加强环境卫生管理。重点加强对沿街店铺的垃圾治理，加大对垃圾收集容器、收集车等设施的投入，合理设置垃圾收集点；各村（社区）、居委会、市镇办和新区、金桥、旅游公司负责与经营者协商垃圾处理方案，环卫所负责垃圾定时上门收集、定时清扫、日产日清，并按实际需要配足保洁员。重点路段和区域应适当延长保洁时间，暴露垃圾发现后2小时内必须清理完毕。各村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司和城管部门负责对执行不力的经营户进行教育和处罚。镇城管委向社会公开垃圾治理举报电话，设立举报奖，发动群众与政府共同监督，确保道路两侧卫生整洁。

3、加强建设、改造项目审批管理。全镇建设、改造工程的立项，相关职能部门受理后，首先要对基础配套设施进行初审和把关，同时报镇城管委审查，经镇政府批准同意后方可办理相关手续。各相关部门要按有关规定严格把关审批，项目竣工后实行使用、管理、执法部门联合验收，确保建设项目与基础设施建设到位。

4、加强临街开店审批管理。各有关部门要严格行业指导规划，切实加强临街开店的审批。临街所有开店及店面装修审批事项须经镇城管委的审查，工商、环保、卫生、消防等部门发放有关许可证前须由镇城管委牵头会办，确保居民生活环境、市容环境与商贸经济协调发展。镇城管委定期对有关部门落实行业指导规划情况进行监督检查，对执行不力的部门及责任人进行通报批评；对行业指导规划实施后不符合要求的店面，由主管部门牵头整治，有关部门配合实施。

5、加大对违章搭建和其他违法违章行为的执法查处力度。按照“老的违章建筑逐步清理，坚决不允许产生新的违章建筑”的原则，加大对全镇范围内所有违章搭建的执法查处力度，并建立完善的举报、处罚和拆除联动机制。村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司一经发现违章搭建现象，须立即会同城管部门依法予以阻止、处罚和拆除。对其他违法违章行为，村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司和有关部门要切实履行城市化管理方面的管理职责，建立和完善日巡视制度，按照人性化管理的要求，坚持“教育规范在先、惩戒处罚在后”的思路进行宣传教育。对拒不服从管理的，通过联动机制进行查处，将矛盾和问题解决在萌芽状态。

6、加强建筑工地施工的管理。完善工地围栏施工和文明管理。全镇主要道路两侧在建和待建工地必须建设围栏广告墙，实施封闭施工。建设工程施工应严格执行区政府《关于加强建设工程施工和运输环境管理的实施意见》，并加强对建筑垃圾储运管理。

7、加强道路、绿化设施和各类管线管理。规范道路开挖施工和绿化移植、截枝等管理。道路开挖、绿化移植等原则上与道路建设和改造同步实施。要加强各类管线铺设的规划建设和综合管理，原则上各类管线须在道路建设和改造时一步到位，能入地的则尽量入地。道路和绿化在建设改造后5年内不得开挖、不得移植。确需开挖的，施工单位须与镇城管委签订责任书，履行道路开挖前地下管线布网清楚、开挖后路面围栏及警示设施完善、竣工后工完场清的管理义务。对不履行责任义务的违规行为，依法进行处罚。各职能部门在审批道路开挖和绿化移植、截枝项目等事项时须报镇城管委审查，未经批准不得发放开挖许可证，不得移植、截枝。

（二）加大整改力度，促进标本兼治

采取“一事一议”办法,由镇城管委牵头，主管部门负责，相关部门配合，制定有效措施，对城市管理中存在的各类突出问题进行集中整治。

1、加强道路交通秩序和停车的管理。交警部门要加大执法力度，对机动车、非机动车、行人闯红灯等违法违章行为加大处罚和教育力度。要结合道路改造，科学合理组织道路交通基础设施改造，增设单向通行道路，主要路口通行渠化，切实维护交通秩序。要结合地块改造，合理规划和建设一批大型、集中的停车场所，因地制宜设置一批小型停车场所，在条件许可的非主干道路适当增设停车位，尽最大限度增加停车位数量，解决停车难问题。同时，交警、城管部门要加大执法力度，坚决查处各类违章停车现象，对没有内设停车位的货车和大型客车不准在镇区范围内停泊。

2、开展流动摊贩、夜排档综合整治。要下大力气改善菜场、学校、小区周边环境和主要道路两侧环境，适度增设疏导点、便民摊亭，统筹考虑菜市场、夜排档等设点布局；在市场少、摊贩聚集、群众生活需要的路段，按照“不影响交通、市容和便民”的原则，选好场所，就近引导流动摊点进场入市合法经营。要安排专人按照“四个统一”，即：统一规划定位、统一经营种类设置、统一经营时间、统一垃圾存放清理，规范管理经营场所。要加强对摊点秩序的管理和执法，确保主次干道、农贸市场周边无占道摊点、无店外设摊，新村小区无固定无证摊点。要适当增设夜排档集中点，设置相关配套设施，实施统一管理。对各类无证摊贩和门店，工商、城管等职能部门要坚决予以取缔。

3、落实行业规划加强整改。对照行业规划，对全镇目前不符合规划要求的车辆清洗、修理业、重型建材店、小餐饮店、废品收购站和铝合金加工点等行业重点进行整治。对现有的车辆清洗、修理业、重型建材店、小餐饮店、废品收购站和铝合金加工点，由工商、建管、城管、交管、环保、卫监、消防等职能部门及所在村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司负责，实行联合执法，重点解决损坏公共设施、排污、油烟、噪声、卫生、垃圾等问题。对存在问题经整改不符合要求的，应责令停业或搬迁。镇区、旅游景点周边及主干道、旅游专线两侧范围内原则上不允许设置废品收购站，应选择合理的场所设置专门的废品收购点，对无证废品收购点，工商、城管等职能部门要坚决予以取缔。铝合金加工点特别是位于居民区忧民严重的，要坚决予以停业关闭或取缔。

4、积极改善自然村环境。各村和香溪社区要结合环境示范小区创建工作，加快推进自然村改造。对暂不实施改造的自然村，要根据国家卫生城市标准，落实保洁人员，完善管理制度，改善环卫、排污等基础设施，全面试行雨污水分流治理，确保村容环境整洁。同时，要加强对外来租住人口的管理，规范房屋出租行为，严格执行外来人口暂住证制度。要加快村民居住地“小区化”管理进程，加大全天候的巡查制度，切实维护社会治安。

5、开展打击非法运营整治活动。交管、交警、城管等职能部门要对非法载客运营、货车闯禁及乱停放的问题开展集中突击整治。要加大对“黑出租”、“黑摩的”、“黑中巴”、“黑三轮（车）”的打击力度，坚决予以取缔。对合法经营的人力三轮车，应根据群众实际需要合理设置停靠点，不得随意停靠和载客。

6、加强绿化和灯光建设管护。镇区及主干道的绿化和夜景灯光要按照亮化、美化、生态化的要求，做好整体规划和布局调整。重点是要高标准，做好竹园路、金山路、中山路、翠坊街、穹灵路、文化广场的灯光改造规划和综合道路建设改造工程，稳步推进绿化和夜景灯光建设，确保绿化、亮化工程上档次、出精品。要加强对镇区及主干道绿化的管护，完善招投标和考核制度，对绿化管护实行全过程的监督检查。景观灯光管理要按照有关办法，切实加强规划控制和运行维护管理。

（三）巩固治理成果，提高管理水平

1、注重长效，强化管理

（1）加强城管作业队伍建设。创新管理机制，进一步理顺和明确建设管理、环卫保洁、河道保洁、绿化、灯光、市容等管护作业人员，以及村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司的职责和职能，落实定位、定岗包干责任和考核机制，提供高标准和高水平的管理服务。

（2）加强市政公共设施的日常管理。着力完善配套设施，强化市政公共设施日常管理、环卫保洁、查漏、补缺、修损等工作，对主干道路、河道、公共场所全面实行一级保洁标准。引入竞争机制，提高管理和运行效率，降低服务成本。

（3）积极推进示范路、达标路建设。按照省、市道路市容环境管理创优的要求，结合道路建设改造，明确部门分工职责，搭建市民参与平台，落实市容环卫责任制，推进道路环境管理上档次、上水平。

（4）加快推行“区域式联动、网格化管理”。村（社区）、居委会、市镇办、新区、金桥、旅游公司要以具体管理任务为载体，将辖区内下属各单位的城市管理人员，如环卫保洁员、绿化养护员、各类管理员、协管员、小区物业保安等城管作业人员与城管执法队员组合为一个联动整体，分编为若干网格化管理小组，实行定位包干区域管理，明确分工管理职责，实施捆绑管理考核，降低管理成本，提高管理效益。

（5）加强小区综合管理。要加强对物业管理的行业监督。完善自治组织、房屋出租和封闭管理，继续推进农村“小区化”管理和市镇老住宅区改造，不断完善环卫、排污、绿化等基础设施，规范绿化养护、道路保洁和停车秩序维护，强化对保洁人员履行职责的监督管理，不断优化村（居）民的居住环境。小区内车库禁止出租居住或其他存在安全隐患的出租行为。

2、严格执法，提高效能

（1）切实加强城管执法队伍规范化建设。要不断完善城管队伍体制、机制建设，保障执法人员编制、经费、装备，强化教育和培训，提高执法人员素质和城管队伍准入门槛。要完善执法工作规范，落实行政执法责任制和岗位责任制，健全执法效能督察和考核机制，坚持依法行政、文明执法，提高管理效能。

（2）建立健全联合执法机制。健全全镇城市管理工作“110”联动机制，完善规范综合联合执法、资源共享、执法调处、快速反应等运行机制。遇到重大问题，主动依靠公安力量，并由镇城管委牵头组织，以主管部门为主，各相关委员单位配合联动，协调解决。公安部门负责及时处理城市管理行政执法活动中的暴力抗法等事件。

（3）积极创新城市化管理模式。在城市管理工作网格化的基础上，通过各种平台使监督举报社会化系统内外部信息交换和管理及时化。镇城管委设立监督中心和指挥中心双线运行，反复检查落实，强化监督，实现实时、动态和精细管理，不断提高社会管理和公共服务水平，更好的为广大人民群众服务。

四、相关措施

（一）加强组织领导。成立镇城市管理委员会，对城市化管理工作实行统一规划、统一协调、统一管理，建立会办会审、监督考核等工作机制，完善运行流程。镇城管委下设办公室，负责城市化管理日常工作的统筹协调、监督检查。

（二）完善城市化管理网络。建立健全城市化管理工作体制。在各村（社区）、市镇办、新区、金桥、旅游公司组建城管科室，具体负责各自辖区内的城市化管理工作，落实辖区市容环卫责任制，形成“纵向到底，横向到边”全覆盖的城市化管理网络，进一步促进城管工作重心下移。

（三）建立社会监督机制。聘请人大代表、政协委员和社会各界人士，建立市民志愿者队伍，定期参加城市管理工作的监督检查，充分听取意见、建议。建立城市管理检查、举报查处制度，凡检查中发现的问题或村（居）民、社会单位、新闻媒体举报或曝光的城市化管理方面存在的问题，镇城管委各成员单位、有关村（社区）、市镇办、新区、金桥、旅游公司要限期整改，并将整改结果按要求及时回复。

篇3

随着“两级政府，三级管理”城市管理体制的实施和逐步完善，城市管理重心逐步下移。“两级政府，三级管理”体制改革对街道办事处内部组织结构与权力格局的地位产生了实质性的影响，街道办事处作为政府一级管理层面得到明确。“以块为主，条块结合”的组织创新，缓和了原有的条块分割、各自为政的矛盾。

近年来，我区各街道的经济、社会各方面快速协调发展，对街道功能的更好发挥起了支撑作用。街道办事处成为城市建设和管理的重要基础，成为社会许多工作的重要依托和落脚点。相对于如此多的任务，街道办事处被授予下列权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等，其职能已完全涵盖了一个区域性政府的全部职能，除了没有人大政协外，已经俨然是一级“准政府”。据了解，当前我区街道具体工作已达多项，而且近两年随着城市迅速建设发展，又有更多、更重的任务下放到街道，如去年开始实行税收“属地征管”以及即将实行“在地统计”等。

当前，在强调全面、协调的“科学发展观”和加快“两个率先”步伐的新形势下，街道工作面临的问题和矛盾日益突出，亟待进一步改革。主要是街道日益重要、繁杂的功能、职责和街道被授予的权力、权限不相吻合，“责权”不统一，条块矛盾在新的基础上不断产生，虽为一级行政主体，也存在很多管不了但又不能不管的尴尬局面。建议市政府以加强城市管理为主题，继续推进管理重心下移，进一步加大街道管理体制和管理方式的创新，确立街道在城市管理中的重要基础地位，把街道办事处建设成为责权统一、行为规范，能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，并以此带动“两级政府、三级管理”体制的完善，全面提高城市现代化管理水平，为人民群众的工作、生活和经济的发展创造一个安全、整洁、方便、舒适的社会环境。

二、城市管理情况

（一）城市管理工作基本情况

近两年我区提出了“管好城内、提高城外、辐射社区”的工作思路，积极推进城市管理行政执法权重心下移，建立并发挥执法分队、协管员、保洁员三支队伍的重要作用，深入开展环境整治，切实落实好长效管理措施，努力服务城区经济，各项工作都取得了显著的成绩，为第二十八届世遗会在我区顺利召开作出了贡献，在去年多次检查考核中获得七个第一名，三个第二名，一个第三名。我区的两名执法队员还荣获了03年度苏州市“十佳城管队员”称号。

1、不断加强城市环境管理的组织、协调、监督、检查、考核工作。实行城市环境管理目标责任制，与街道及有关部门签订《城市环境长效管理目标责任书》，把长效管理和创优活动结合起来，健全日常管理体系，加强长效管理网络。同时不断完善检查考核机制，在检查的内容方法及管理措施上不断加以完善和改进，加大了新村及农贸市场和个体疏导点的整治力度，将环境管理的重点向社区内部延伸。在城管、街道、环卫的共同努力下，我区的市容环境质量不断得到提高。

2、积极推进城市管理行政执法权重心下移，建立并发挥“三支队伍”的重要作用。按照“两级政府、三级管理、四级网络”的要求，我区积极推进城市管理行政执法权重心下移，建立并发挥三支队伍的重要作用，充分调动执法局和街道两个方面的积极性，切实提高城市市容环境长效管理水平。去年率先在全市开展了行政执法人员派驻到街道工作，真正落实了街道层面的执法队伍。目前街道层面的城市市容环境日常管理工作和行政执法工作已基本做到有机衔接和紧密结合，城市市容环境管理工作的快速反应机制和长效管理机制都得到了进一步强化。同时加快组建协管员、保洁员队伍，探索保洁工作市场化运作模式。按照《关于苏州市市区城市环境长效管理的意见》的要求，在全市范围内公开招聘82名协管员。为主动适应市场经济需要，加快城市保洁机制的改革步伐，推进街巷新村保洁市场化运作，按照“抓重点、勤探索、出经验”的工作思路，努力实现街道城管科、协管员、保洁员、社区居委会三位一体、齐抓共管、相互督促、共同努力的工作模式，积极探索保洁市场化的新路子。

（二）城市管理存在的问题

1、体制机制不顺。城市管理局近两年才成立，工作中遇到了很多体制机制上的矛盾，责权不统一，有责无权，给工作带来很大不便。如卫生问题，属于大城管的概念，但城管局不负责具体工作。又如负责社区环境卫生的有多支队伍：清扫路面的黄马甲、清理绿化带的绿马甲，还有清理乱涂乱贴的队伍，虽然分工明确，但效率低下。建议成立一支综合队伍，承包路段，这样省钱也便于管理。我区也在体制机制上进行探索，如最近要施行的“三位一体”的城管体制，即成立城市管理科（负责协调、敦促、检查）、城市管理执法中队（向街道派驻中队，以街道为块进行属地管理）、城市管理协管员中队（负责长效管理、店面管理）。

2、城市管理滞后于经济社会发展。如新村中的无证摊点、疏导点，一直是城管工作的难点问题。但又有其存在的理由，给予居民群众购物的方便。建议在规划新村时要加强配套设施，如借鉴“邻里中心”，建立新村小商品市场、小型超市等，既提升了档次，满足了群众需求，又解决了环境问题。

3、缺乏执法安全保障机制。在我们执法过程中，暴力抗法的事件屡有发生，城管工作人员的安全得不到很好的保障，建议市政府加快制定这方面的政策，如成立城管公安分局等，以切实保护城管工作人员的人身安全，加大执法力度，稳定工作队伍。

4、城管经费不足。目前，城管经费市区各承担一半。但市里承担的只是按人头费计算的一半，其他如装备费、城市管理的各项费用等均不含在内，因此实际上市里下拨的经费不足一半，使原本就比较拮据的经费更显不足。

5、城管工作人员人数与承担的职责不相协调。目前，我区经行政区划调整以后，区域面积已达30平方公里，常驻人口和外来人口及流动人口达40万左右。区城管局机关有8人，在一线工作的16人，相对于所担负的众多职责而言，编制不够、人员缺乏。

6、媒体宣传教育不足、居民素质有待提高。建议加强城市管理工作的宣传力度，市各大媒体应多多正面开展相关的报道，杜绝不公正报道的现象，要让群众理解城管、支持城管，为城管创造一个良好的社会氛围。

7、着装问题。在《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》所列出的经批准统一着装的部门中，并没有城管部门。而统一着装，其实行目的是作为一种执法工作服饰，方便执法。同时，也是维护法律尊严的一种表现，体现了执法队伍的规范性和权威性。建议恢复统一着装。

三、市政建设情况

（一）我区市政建设基本情况

近年来，我区市政建设力度逐年加大，努力打造一个最佳人居和创业的城区。仅去年我区在市政方面主要完成的任务就有：投资30万元改造和清理了群众呼声较大的22条道路和106座化粪池；投资60多万元进行了区内道路维护和下水道养护；投资525万元对我区的防汛设施进行改造和维护；建设完成17个小游园，新增绿化面积15000平方米；实施完成了养蚕里新村一社区和37号街坊的老新村改造及我区创建国家园林城市线路上39块绿地的绿化工程。

在老新村改造方面，我们能充分考虑绿色生态、车位停放、健身活动、环境美化等多种因素，突出了以规划为龙头，“规划最优”的新概念，实现了景观与环境的协调。从改造效果来看，得到了居住地群众的认可。但受老新村改造条件所限，有些方面还需要进一步完善和提高。

据不完全统计，目前，在我区还分散存在的低洼地面积达680万平方米，需改造户数达29000多户；无地队占地面积达66万多平方米，需改造户数达1500多户；城中村占地面积达7.7万多平方米，需改造户数近500户。同时我区共建成小游园24个，总面积达到29000多平方米，在建还有6个，均需要日常维护，任务还非常艰巨。

（二）存在的主要问题及对策

1、资金问题。目前我区的市政建设资金主要依靠政府的投入，区内企事业单位征收的一部分费用得不到落实，仅从绿化费及义务植树统筹费的征收来看：2002年不足6万元，2003年更不足5万元，很难适应目前市政建设发展的步伐，资金存在很大的缺口。市、区两级政府已经投入大量的资金，只保障了我区市政建设的基本费用，也就是日常开支，如年内因城市整体需要，突发产生的工程，其经费就很难得到保障。没有足够的资金保证，就会影响到工程质量，拿绿化工作来讲，可能应为一级养护的就只能降为二级或三级了，对缺损的绿化也不能及时地补上。

对此，我们要努力实现资金链的健康发展。我们可以尝试在市政建设过程中构建资金链，可以考虑“三个一点”，即政府出一点、社会筹一点、企业让一点。出、筹、让的形式上，我们还要不断地创新、实践、总结，建议重点可以推行公用事业民营化，这样可以减轻政府的财政负担。在具体操作上，政府可行合理地借助于市场效应，给予企业优惠政策，多渠道、多形式地吸引和筹集资金；在形式上可以引用竞争机制，采用社会公开招标。以此培育一批能够从事公用事业的民营企业，重点扶植原建设局系统下属的单位，帮助他们适应市场，提高市场竞争力，在我区逐步实现公用事业民营化。

2、技术问题。市政建设工作技术要求高，涉及各个领域的科学知识，所以对从事这项工作的人员的素质要求也相应要高。目前从我区的市政建设队伍来看，除技术人员外，工程施工人员多数为外来民工，其技术水平低下，甚至出现野蛮施工等现象，人员的技术水平低下。

对此，我们将加强技术培训，倡导终生学习的新理念，要求适应现代社会的发展要求，不断自我完善和提高；对专业技术培训，可以委托有关专业单位进行，以此全面提高我区市政建设队伍的整体素质水平与市场竞争力。

3、管理问题。市政设施的日常管理和维护也是一个很重要的问题。以往我们的管理基本以概念式管理和经验式管理为主，既要管理好日常工作，又要管理好突发事；既要顾及到完成政府的工作任务，又要照顾到人民群众的迫切需要，难免会出现顾此失彼的现象。

对此我们将逐步实现可持续的科学管理。市政建设的科学管理主要指的是区内市政建设的整体性、统筹性和依法性。第一步是要对全区的市政建设情况进行调研、数据处理，即通过对市政建设的工程项目，进行整理、汇总、存档，通过电子信息化处理进行科学地分析比较，建设一整套评估体系，再结合我区未来发展的需要，进行科学的、全面的、可持续的整体发展的规划。第二步就是统筹协调。目前我区的市政建设中一个项目就可能涉及到城建、交通、通信、水利等好多家部门，如何在项目的实施过程中进行统筹协调是个难题，建议市政府建立工程协调的专门领导机构。第三步就是依法管理，保障科学规划的准确实施，不折不扣地完成规划中的要求和任务，保证体现群众利益高于一切的要求；通过依法管理，实现政府划拨资金、社会筹集资金、企业让利资金的落实到位，保障市政建设的适时开展。

四、劳动和社会保障工作情况

（一）当前劳动和社会保障工作存在的问题

我区当前的劳动保障工作还存在不少问题，有些已成为制约劳动保障工作和城市管理工作进一步推进的瓶颈，亟待研究解决。

1、失业人员增多，就业和再就业压力持续加大

主要原因是：国有、集体企业改制力度的进一步加大,下岗保障与失业保障并轨工作加快推进，失业人员大量增加；城市化进程加快，原来的农村成为城镇,大量农民变成了城市居民，存在着就业问题；苏州经济和社会的快速发展吸引了大量外来人员来苏就业，加剧了就业压力；每年有大量大中专院校毕业生需要解决就业问题；同时，城区就业岗位对劳动力素质技能的要求与劳动力供给的不匹配，严峻的就业形势使劳动者就业空间相对狭小，分流难度加大，给我们城区的就业和再就业工作带来更大的压力和难度。

2、养老保险扩面难度大

养老保险扩面工作一直是劳动保障工作的难点之一，对于用人企业，我们一方面要做好经营者的工作，鼓励他们为员工参保，完成社保扩面的任务，另一方面又要从发展区域经济的大局出发，为企业加强服务，创造良好经营环境，保护经营者的积极性。从长期看，可以通过服务推动企业发展壮大，以发展推动社保扩面工作，实现扩面工作和企业发展的良性循环互动。但短时期内，每年一定数量的社保扩面指标，完成任务的难度较大。

3、街道社区劳动保障工作机制、体制建设滞后

目前，街道劳动保障工作岗位上一般2人，经费由街道支付，社区还没有劳动保障协管员，由于人手少，经费少，街道劳动保障工作难以深入。随着劳动保障工作要求的不断提高，工作重心的不断下移，街道和社区劳动保障机构任务很重，工作量很大。因此，当前街道劳动保障工作机制、体制建设已明显滞后于工作的需要，必须要有较大的改变。

（二）下阶段劳动保障工作的一些思考

我们认为必须实现以下四个方面转变：

1、工作重点转变

做好新形势下的失业人员就业和再就业工作是当前政府一项重要工作。我们城区的劳动和社会保障工作的重点要从生活保障转到就业保障上来，把促进就业和再就业工作作为我区劳动保障系统工作的重中之重。一是抓好就业岗位的开发。把发展服务业和私营个体经济作为今后扩大就业的主攻方向，大力开发社区就业岗位，帮助困难弱势人群再就业。二是抓再就业优惠证的落实。三是抓就业培训和服务。

2、服务载体要转变

要由传统的封闭式、机械式服务转变为开放式信息化服务。建设劳动保障服务网络和工作平台，是做好就业再就业工作，实现劳动和社会保障事业新发展的主要基础和载体。随着劳动者保障工作的进一步拓展，劳动保障原有办公工作模式已明显不适应工作的需要。当前我市正在着力推进市、区、街道、社区劳动保障网络平台建设，我区要努力推动机构、人员、经费、场地、制度、工作“六个到位”，建立开放式信息化服务平台，为社会公众提供优质高效的服务。

五、社会治安综合治理情况

（一）近两年综治工作主要成果与基本经验

在区委区政府的正确领导下，全区综治工作不断取得新进步，连续获得了省、市荣誉称号。

1、基层“创安”活动。已建安全文明小区115个（省级5个、市级40个），安全文明大院45个，小区内共有居民的45%。小区内呈现出案件少、秩序好、群众满意的良好态势。在特色街区开展创建“平安街区”活动，在居民住宅区开展技防设施建设，认真落实电子防盗门实事工程。

2、群防群治活动。已建92支社区治安志愿者巡逻队、公民道德义务巡逻队共计2837人，34支社区义务消防队计973人，小区“四护”力量836人，治安信息员2700多人。

3、社区综治工作。推进社区警务战略，社区配备民警和外来人员协管员。社区“一组二会三室”工作网络健全，人员、经费、场所、制度落实。创“无毒社区”工作全面推开，社区法制教育机制不断健全，法律进社区、进家庭、进单位、进校园等活动开展正常，建立了68名优秀干警的社区法律顾问队伍。外来人员管理工作、境外人员及其安全保卫工作加强，刑释解教人员安置帮教工作规范。“青少年违法犯罪社区预防计划”正在启动,维护残疾人权益工作有力。

4、矛盾纠纷排查调处工作。健全了区、街道、社区和单位三级人民调解委员会，建立了区、街道调解中心，规范了民调和工作的开展，加强了对民调工作的培训和指导，使“维稳第一道防线”的效能进一步强化。以公安为主力，街道综治办、社区居委会、治安信息员、治安积极分子和居民骨干为基点，构建了全方位的信息网络，强化预警性信息的挖掘。

（二）面临的问题和对策

1、社会稳定工作。近年来，随着城市化建设的推进，大量的不稳定隐患产生和暴露出来。引发的原因主要是拆迁安置，当事人对补偿标准不满。当前的拆迁安置政策在一定程度上不能适应市场经济的要求，能否出台一些补充政策适当提高补偿标准。还应严格区分不同性质的拆迁，同时要进一步增强拆迁规范、透明操作程序、提高拆迁队伍的素质。

2、外来人员管理工作。近年来，外来人员违法犯罪率居高不下，每年要占违法犯罪案件总数的70％。在外来人员管理方面，手段以打击整治和登记管理为主，缺乏其它明显有效的手段。今年，根据市委政法委的部署，各地开展外来人员集宿管理工作，但在古城区实施有较高难度，市委市政府能否针对城区特点出台一些办法措施帮助古城区落实这项工作。

3、治安辅助力量配备。目前治安辅助力量主要有三支队伍：外来人员协管员、公安联防、治安辅警，在维护治安方面取得了较大成绩。但外来人员协管员、公安联防经费不足、待遇较低。特别是与治安辅警队伍在待遇上的明显差距造成了队伍的不稳定。目前，区委政法委与劳动部门协商，为符合“4048”条件的协管员享受一些公益性政策。市有关方面能否出台一些公益性政策，使他们尽可能多地享受公益性优惠。另外，建议对这三支队伍进行调整，按照类似于城管执法局的模式，在适当减少人数的基础上统一管理、统一待遇、统一服装。

篇4

[关键词] 人口管理 创新 城市化 路径选择

[中图分类号] D631 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0076-05

[作者简介] 聂作坤（1965―），山东济南人，山东省公安厅组织教育处处长，天津大学管理学院“管理科学与工程”专业博士研究生，研究方向：城市社会管理。

作为社会管理的重要组成部分，科学的人口管理对于落实科学发展观，推进和谐社会建设和社会主义现代化具有十分重大的意义。近些年来，我国各地致力于加强和创新社会管理，在人口管理的体制机制创新和管理方式的改进上，进行了富有成效的探索。但是，与快速发展的城市化相比，与人们不断增长的物质需求和精神需求相比，我国的人口管理还显得很不适应。因此，总结实践经验，顺应历史潮流，在城市化进程中探索人口管理的新体制、新机制、新方式，成为加强和创新社会管理的重要课题。

一、我国的人口管理

与快速推进的城市化不相适应

发达国家的经验证明，工业化是城市化的动力，而人口迁移则是城市化不可或缺的手段和结果。我国正进入城市化快速发展的关键时期，城市化成为不可逆转的历史潮流。

城市化一个最为直接的现象，就是农村人口不断向城市转移，城市人口不断增长。据2010年第六次全国人口普查显示，近10年来，我国人口转移快速提升，2010年全国常住城镇的人口和乡村的人口已经非常接近，城镇人口为6.66亿，占总人口的比重是49.68%；居住在乡村的人口为6.74亿，占50.32%。2010年同2000年相比，我国城镇人口比重上升了13.46个百分点。

我国规模庞大的流动人口伴随着城市化进程和经济体制转轨、社会结构转型而出现，对经济社会发展产生了巨大的影响。城市流动人口给社会经济发展带来巨大活力的同时，也对政府管理提出了新的更高的要求。传统的城市人口管理无法适应新阶段、新形势的需要，而新型的城市流动人口管理体制还没有建立起来。总体来看，传统人口管理的弊端，主要表现在“五重五轻”上。

一是重管理，轻服务。传统的人口管理，着眼于管控，着力于强制，管理手段以他律和防范控制为主。防范控制的目的在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸福，它是在“问题情境”的倒逼下被迫采取的一种被动应对式的管理模式。在这种管理中，人口管理机构将被管理的公民置于对立方、服从方，而很少考虑如何通过有效的工作，为满足人口的物质需求和精神需求提供服务。

二是重户籍人口，轻外来人口。在计划经济体制下形成的户籍管理制度，同人口城市化的现实严重脱节，管理部门工作的重心长期放在户籍人口上，对于日益增多的流动人口，特别是大量的农民工的管理和服务，许多地方体制不顺畅，措施不得力，方式不对头。以户籍为主的城市人口管理制度，使进入城市的外来人口难以转化为正式居民，只能以暂住人形式滞留城市。在一些地方，主管部门往往更多地把这一群体作为区别于户籍人口的对象，进行重点治安管理，防范重于服务。一些城市行政化色彩浓厚的“单位化社区”，致使社区外的人口很难融入其中，传统的社区管理服务思路也很难将流动人口视为当地居民。这种管理思路集中表现为对本地户籍人口利益的过多保护，忽视甚至无视对流动人口的权益保障，导致了城市社会中“新二元结构”的出现，严重背离了社会公平的基本要求。

三是重数量管理，轻质量提升。主要表现在政府部门提供的公共服务不能满足社会需求。主管部门大量精力用于人口数量的登记和掌控，政府应当提供的公共服务总体上有欠缺且不均等，尤其未将流动人口主要是农民工，纳入城市的经济社会文化发展规划、计划和实施之中。在一些地方，长期以来存在“算大账包括农民工，具体用钱不涵盖农民工”的局面，农民工就业难、就医难、住房难、子女入学难长时间得不到有效解决。

四是重分治，轻协同。我国人口管理机构包括公安机关、民政部门、卫生部门等，其分工似很明确，如出生、死亡、户口迁移由公安部门主管，死亡原因和婴儿死亡统计等由卫生部门统计，老年人口、残疾人口等由民政部门负责，人口普查则由统计部门主管。但这种条块分割，层级节制的分散管理体制，往往导致政府职能部门间功能重叠，信息不畅，关联度低；人口信息系统网络的整合性、共享性差；有关户籍、教育、医疗、用工、劳保、分配、扶贫与计划生育的政策不协调不配套。相关部门、单位、基层组织缺乏信息沟通、制度约束、责任追究机制，无法形成强大的管理合力，时常出现面临利益时“这件事该我们管”，需担责任时，“要他们先盖章”的现象。各部门对人口管理的工作重点不同，又往往形成各自为政的局面，不能发挥协同管理的作用，造成人力、财力、物力和时间的浪费，导致分管部门众多，却不能全面详细准确地掌握公民的个人信息，难以为居民提供有效的服务。

五是重行政权力，轻社会力量。目前人口管理过多地依靠政府，政府依然发挥着自上而下的主导作用，尽管取得了较大的成效，但越来越多的人口管理问题，使政府的行政行为面临越来越高的行政成本。涉及人口管理的非政府组织发育不完全，没有真正发挥作用，缺乏公民的积极参与，公民自治机制不全，自治能力不足，参与的主动性、自觉性、理性和形式的规范化、程序化程度低，不能形成有力的民主监督。人口管理缺乏公民的积极参与与回应，最终可能会导致更多的社会问题和矛盾冲突。

人口管理存在的这些问题，与我国发展社会主义市场经济时间不长，社会管理体系探索实践比较少有很大关系，因而研究国际上发达国家和地区的经验，借鉴其有益做法，很有必要。

二、国际人口管理经验的有益启示

在工业化的推进和带动下，一些发达国家的城市化走过了漫长的历程，在人口管理上积累了较为丰富的经验。虽然由于国情不同其发展路径有所差别，但总的来说，其主要经验基本上是相似的。

1．实行全面的社会融合政策。基于人权保障，一些发达国家致力于社会的融合，制定了明确的政策，确保居民享有比较全面的权利。这些权利包括自由流动权和自由居住权、平等就业权、移民及其子女享有受教育权、享受社会保障权利、各种政治权利、家庭团聚权。欧盟为确保欧盟成员国人口在欧盟区域内享有全面的权利，建立了一系列有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和协调机制。这种机制包括制定社会融合的共同目标；开发一套共同的测量指标来监控成员国社会融合工作；在欧盟层面成立专项工作协调委员会，专门对欧盟人口流动以及移民进行管理。

2．推进严格而又灵活的身份登记制度。一些国家的身份登记管理工作有其非常严格的一面，也具有相当的随意性。严格的是居民必须及时在有关机构登记身份信息，这些户口信息同他们的就医、存款等日常生活紧密相关。流动人口必须在规定时间内到当地行政部门去登录，登录时居住地点填得很细，工作人员问清地点之后，甚至会把住宅区详图拿出来核对。登录之后，原来的户籍材料就会自然变更。注重身份管理可以加强行政当局和居民的协调。通过加强联络能让居民增强归属意识，在享受当地各种优惠的同时，注意遵守当地的行政措施和法令。所谓随意性，就是人口流动完全自由，没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，到哪儿扎根都没人拦着。

3．实行全国统一的社会保障制度。许多国家的医疗保险、失业救助等实行全国联网，在首都和外省别无二致。以社会保险为例，社会保险体制归劳动和社会保障部门的社会保险事业管理中心统一管理，每个公民都有一个社会保险号码，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等一切社会福利。如果从一个城市搬到另一个城市，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。如果父母跨省市调动工作，子女的入学问题也不会受到任何影响。这种统一完善的社会保障制度，排除了社会地域歧视，建成了覆盖全部人口的社会安全网，为人口管理提供了必要的社会支持，起到了社会稳定器作用。

4．拥有不断走向成熟的社会管理体系。人口管理需要强有力的数据支撑。在城市各项管理活动中，现代化先进的科技手段得到了广泛的应用，较高的城市管理效率和水平，保证国家和政府能够对城市的管理做到游刃有余。一些发达国家为提高其国际竞争优势，相继推出国家信息基础建设，并规划用网络构建“电子化政府”或“联线政府”，作为提升政府效率及便民服务的重点。在人口数据的管理上，发达国家普遍实现了IC智能卡信息化管理，由计算机网络、数据库、IC卡以及读写设备和人口管理运用软件等组成现代人口信息资源管理系统。发达的管理系统与健全的法律体系紧密联系，全方位地向社会提供优质、规范、透明、高效的管理和服务。

5．调整城市布局，着力解决居民就业和住房问题。人口的大量流入和过度集中常常给城市带来资源、环境、就业等方面的巨大压力。为了实现可持续发展，发达国家许多城市，先后采取了改变城市布局、分散中心城市功能和发展规划性郊区等调控措施，降低市区人口密度，引导人口有序流动，以此来增加就业和解决居住问题。20世纪初以来纽约郊区的迅速发展，吸引了大量城市人口前来居住和就业。1970年后，大型购物商城成为郊区的经济生活中心，不仅解决了大量居民的就业问题，而且使居住和就业日益融合。1970～1990年美国的中心城市减少了100万个就业岗位，而郊区则增加了400多万个就业岗位。

三、加强和创新人口管理的政策建议

借鉴国际经验，要同我国的国情紧密结合。当前，我国人口管理问题已经为全社会所关注，各地政府部门都在进行探索。笔者认为，创新人口管理，须臾不可脱离以人为本、执政为民的宗旨，不可脱离建设和谐社会的目标。

1．不断解放思想，切实将“以人为本”作为人口管理的出发点和落脚点。思想是行为的先导。加强和创新人口管理，需要不断解放思想，消除认识误区，提高人口管理各主体的自觉性。社会是人的社会，没有人的存在，就没有社会的存在。各级政府的宗旨始终是全心全意为人民服务，新时期我们所有的工作都要尊重人民主体地位，保障人民各项权益，促进人的全面发展。今天，我们提出在人口管理问题上解放思想，最重要的是以人为本，把它作为人口管理的出发点和落脚点。针对当前人口管理存在主要弊端，解放思想尤其要注重解决以下几个问题。

一是消除人口歧视。以户籍制度为重要内容的人口管理，长期以来形成了户籍与非户籍的二元结构，二者之间巨大的差别似乎是天经地义的事，重户籍人口，轻非户籍人口自觉不自觉地形成了人口歧视。尽管30余年的改革和发展已经凸现外来人口对城市的巨大贡献，但如今仍然有人不把农民工当作自家人。应认识到，外来人口也需要安全感和归属感，而让外来人口受到歧视的后果则明显可见。目前外来人口已成为我国城市建设、环卫、服务等领域的主要劳动力量，可以说一个城市如果缺少外来人口，在很大程度上就缺少了为城市添砖加瓦、锦上添花的重要人群。一个无法让外来人口生存的城市，不是一个好城市。

二是正确处理允许人口流动与给予市民待遇的关系。城市化是一个社会变迁过程，是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念转变的过程。城市化对于农民而言，是谋生存、求发展、享幸福三个层次连续递进的系统工程，把农民从形式上变成市民是容易的，要具备条件让农民逐一实现上述三大目标却有一定困难。切实解决进城农民工的劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题，恐怕远远比直接给他们一个城市户口要好。一般来说，公共政策经济资源占有量与其政策目标的期望值成正比例关系。对流动人口给予市民待遇必然会赢得他们加倍努力工作和回报，这不仅会产生巨大的经济效益，也会产生良好的社会效益。

三是正确处理管理与服务的关系。自古以来，管理就是国家机关的天职。服务是为集体和为别人工作，是现代社会赋予国家机关的新理念。从字面上看，管理与服务似乎是相互独立、相互对立的两种理念，但从深层次的角度来分析，二者又是密切联系、相互结合与生发在一起的有机体。在人口管理中，管理与服务具有重要的同一性。管理和服务的最终目的都是实现人的全面发展，对于外来人口就是要让他们公平、体面而有尊严地生活。行政管理机关应当加强服务，营造良好的行政环境来促使人民群众履行自己的公民义务，这就要求我们必须处理好管理与服务的关系，即在人口管理中增强服务的意识，从而使我们的行政管理更加科学化、人性化、规范化。

2．健全人口管理的法律体系。目前，我国有关人口管理的法律法规还不完备，尽管各地根据实际情况制定了一些地方性法规，但是随着形势的变化，特别是城市化进程的加快，已经不适应当前需要，人口管理工作明显滞后。常住人口管理所能依据的法律法规不仅少而且严重过时。《中华人民共和国户口登记条例》还是1958年在计划经济条件下制定的，几十年来没有进行修改，早就不适应千变万化的实有人口管理形势。国家职能部门要尽快给户籍管理瘦身，清理户籍管理法律法规上不应有的附加，建立公平合理的户籍管理服务的新法律体系，使人口管理工作做到有法可依。

3．建立面向全体居民的人口管理服务体制。要明确提出以居住地居民而不是户籍居民作为公共服务与管理对象。政府要对全体居民负责，居民不论有无正式户籍，都应依法享有参政议政的权利和接受公共服务的权利，同时履行相应的义务。在条件成熟时，应建立全国社会融合监管机构，在流动人口较多、条件较为成熟的地方建立流动人口服务管理站，在流动人口较多的企业建立流动人口综合服务中心，全面落实“市民化待遇、亲情化服务、人性化管理”措施。设立流动人口社会融合综合衡量指数，并将该指数作为考核地方领导业绩的重要依据。积极推广倡导本地外地居民一体化的新型管理服务体制，从重管理变重服务。创立一站式服务，让流动人口融入社会，为社会提供最有效的人口公共服务和产品，逐步实现基本公共服务均等化。

4．改革户籍制度。户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。城乡人口有着两种不同的福利体制，城市要高于农村，其差额就是户籍的差额。户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度，同等享有初级卫生保健，以及免费接受义务教育。户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。

5．完善社会保障制度。近几年国家和政府集中精力与财力加强社会保障制度的改革与建设，取得了明显效果，但在许多地方，农民工至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提高。因此，提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障，使其能够平等地享受到医疗、教育、养老等方面的社会保障待遇，真正从农村进入到城市之中。要加快配套改革，提供更多公共服务。比如，政府要将农民工居住问题纳入城市住房保障建设规划，加大投入力度，积极为进城农民提供农民工公寓及其他住房救助保障服务；用人单位对农民工自行安排居住场所的，可以给予一定的租金补助；招用农民工较多的用人单位，可在符合城乡规划并依法取得的企业用地范围内，按规定建设农民工集体宿舍，供农民工租住等等。

6．理顺高效有序的工作机制。要形成人口管理相关部门协调、协商、联动的互动机制。只有加强相关部门的沟通协调，相互配合，做到信息共享，工作互动，才能共同做好常住人口管理工作，才能保证人口信息质量鲜活、准确。要在相关部门之间建立起定期协商通报制度、分工配合制度。特别要加强流动人口服务管理组织领导和相关部门之间的协调沟通，形成服务管理合力，降低流动人口服务管理成本，提高工作效率。要推进流动人口服务管理创新，健全社区组织体系，构建街道和社区流动人口服务管理平台，将流动人口服务管理工作所需经费纳入同级财政预算。人力资源和社会保障、建设(房地产)、人口和计划生育、地方税务、工商等有关部门应当将其采集的流动人口信息，及时汇入公安机关流动人口管理信息平台，实现信息交换和共享。明确政府及其相关部门职责，以信息化技术为手段，构建政府组织领导，公安、建设、人力资源社会保障等各部门齐抓共管，社会广泛参与的流动人口服务管理的工作机制。

7. 推进法制与自治的结合，充分发挥社会各方面的积极性和创造性。根据政府、市场和公民在人口服务管理中的角色定位，明确划分三者各自的权利、责任和利益，重新塑造三者的分工与合作关系，形成良性互动。政府要科学合理地做好人口管理的财政投入和利益调节工作，在人口管理中起到掌舵和导航的作用。要充分发挥公民社会组织的自律性管理作用，建立起自律性运行机制。要注重引进市场机制，吸引多种性质的社会组织参与管理和服务，打破政府对公共产品和公共服务的垄断，以各种形式在公共产品和公共服务的生产中引进竞争机制，以满足多样化的社会需求。人民团体、企业事业单位应当协助政府及其有关行政部门做好流动人口的服务和管理工作。

[参考文献]

[1]高春燕.中国人口管理现代化研究[M].北京:科学出版社,2005.

[2] 胡卓萍，吕美琛，王艳斌.深、沪发展时期流动人口管理模式借鉴―――北部湾经济开发区人口管理之二[J].广西警官高等专科学校学报， 2009（3）.

[3]李玲,欧阳慧.大城市流动人口特征及管理:以广州为例兼与北京上海比[J].人口研究，2001(2).

[4]冯晓英.城市人口规模调控政策的回顾与反思――以北京为例 [J].人口研究，2005(5).

[5]魏立华，丛艳国．“自利性”户籍制度对中国城市社会空间演进的影响机制分析[J]．规划师，2006(6).

[6]李通屏等.人口经济学[M].清华大学出版社，2007.

[7]金小桃.战略管理视角的人口发展治理[M].中国人口出版社，2007.

On Population Management in Urbanization Process

Nie Zuokun

(School of Management Tianjin University, Tianjin, 300072)

篇5

关键词：城市化；城市公共设施；管理

中图分类号：F294 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0054－04

引言

城市化率一般用一定地域内城市人口占总人口的比例来表示。改革开放以来，尤其是近几年，我国城市社会经济不断发展，城市化水平进入快速增长时期。我国城市化率从2005年的42.99%提高到2009年的46.59%，年均增长0.9%，预计到2020年，将有50%的人口居住在城市，2050年则有75%的人口居住在城市。尽管我国城市化率提高很快，但不仅远低于发达国家85%的水平，也低于世界平均50%的水平，未来发展空间很大[1]。

然而，真正意义上的人口城市化并不是人口流动到城市这么简单，城市化水平的整体评价体系还应包括下列要素：适龄人口入学率；人均国内生产总值；城市第三产业占国内生产总值比重；城市人均道路铺装长度；城市用自来水普及率；城市人均住房面积；万人拥有医生数；人均公共绿地面积等。这表明，人口城市化起码应该是一个包含相应的城市建设的过程，而这个过程中相当大的一部分内容就是城市公共设施建设。

城市公共设施的发展水映了城市的整体经济实力、规划建设能力，是体现城市良好投资环境、生活环境的重要指标之一。良好的城市公共设施不仅能够提高城市环境质量，维护城市形象，为城市经济的发展起到促进作用，而且能够提高人口城市化水平。当前，我国城市公共设施水平无论从人均占有率还是从质量来看，都落后于世界平均水平。因此，大力发展城市公共设施建设对于城市社会经济发展、当前城市化更快更好的发展具有重要意义。全方位地、准确地研究我国城市公共设施建设过程中存在的问题，不仅对于我国城市社会经济的发展具有较好的推动作用，同时对于我国城市化质量的提高也具有重要的意义。

一、城市公共设施的含义及特性

正确认识和理解城市公共设施的含义及特性，对于建设和管理城市公共设施具有重要作用，同时对于厘清城市公共设施建设管理过程中出现的种种问题也有一定的指导意义。克莱尔（RobKrier）认为：“城市公共设施就是指城市内开放的用于室外活动的、人们可以感知的设施，它具有几何特征和美学质量，包括公共的、半公共的供内部使用的设施”。这一定义较为笼统，涵盖了很多方面的内容。而我国学者对此也没有一个统一认可的定义，因为随着社会的进步，城市公共设施的形式也随之不断发展，其品种和数量也越来越多。但总体来讲，我国学者一般将其归纳为公共物品的范畴，即指由政府或其他社会组织向城市提供的、满足居民生活需要的公共建筑或设备，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、社会福利与保障、社区服务，等等。

城市公共设施最基本的特性就是其公共性。其公共性表明，它不具有竞争性和排他性，即任何人增加对这些商品的消费都不会减少其他人所可能得到的消费水平。例如，城市公共图书馆，城市新增人口一样可以方便、快捷、高效地享受其提供的借阅服务，而这种服务并不对其他已有人口的服务造成任何质量的下降或者数量的减少。总之，其公共性表明，这类设施的建立并不是以盈利为根本目的或出发点的，它具有极强的公益性。

二、城市公共设施建设过程中存在的问题及分析

（一）对建设管理主体的认识不够明确

前文已述，城市公共设施的基本特性在于它的公共性，通俗地讲，每一个城市居民都有权享用城市公共设施提供的服务。而且，从城市公共设施提供的服务来看，其产品基本上都是居民所需的必需品，关系到每一个居民生活的方方面面。从这个角度来说，只有城市政府才能承担这一事关居民基本利益的责任。但我们看到，长期以来，相当大的一部分公用设施都是政府垄断经营，亏损的多，维持正常发展的少，而且基本上都采取财政补贴的模式进行建设和管理。这种现象的不断出现以及长期发展，渐渐使得政府、群众、学界等对这一模式产生怀疑，希望通过引入外界力量改变这种入不敷出的状况。

因此，针对城市公共设施建设管理的主体问题，不同的利益群体、不同的学术派别提出了不同的观点。有观点认为，城市公共设施关系到居民的基本利益，为保证其质量和效益，必须由政府全权负责；也有观点认为，随着社会主义市场经济的不断发展和完善，城市公共设施的建设和管理完全可以交给市场自行解决，政府可以从中摆脱出来，这样，不仅从经济上减少亏损，而且在工作精力上可以去应对其他更多的社会、经济发展问题；还有的观点认为，在不损害和降低城市居民享受城市公共设施服务的基本利益的前提下，可以将一些对国际民生关系不是很重大的城市公共设施交给市场去运作。

概括起来，上述观点主要集中在城市公共设施的建设管理是否需要引进市场化以及在多大程度上引进市场化这两点上。事实表明，城市公共设施建设管理项目是国民经济的基础产业，是整个社会经济活动的基础。一直以来，政府在城市公共设施项目的建设管理过程中始终处于主导地位，其对社会资源的调控能力有目共睹，经验丰富；而市场化也有其自身优势，其对社会资源的配置具有合理的引导性，市场化运用得好，市场效益往往会有很大的提高。但是，正如上面所提到的，应以何种方法、何种程度使用市场化，这还是一个认识不甚明确的问题。

（二）建设管理体制过于僵化

总体来讲，我国城市公共设施基本上还是沿袭了计划经济体制下的管理模式。这种管理模式存在两大弊端：一是纵向上政企不分，建设管理部门既是政府部门，形成决策，负责投资，同时又是企业部门，负责具体的建设管理工作；二是横向管理上条块分割，一项城市公共设施的建设管理虽有统一规划、统一分工、统一管理制度，但由于分属不同部门，管理职能上往往相互交叉，职责不清，关系不顺。

具体来说，目前我国城市公共设施建设管理模式大体上可以分为三种：统一管理、分级管理、统一管理和分级管理相结合。统一管理的责、权相对集中，可以实现集中统一的城市公共设施的建设和维护，但对于具体实施部门来讲，负担过于沉重；分级管理有利于对城市公共设施的日常维护管理，但由于各部门属于互助合作，一旦其中涉及不同的利益诉求，矛盾过多，则容易相互掣肘；统一管理和分级管理相结合各取其长，可以回避上述不利因素。

改革开放以来，我国的城市公共设施建设管理制度通过不断借鉴和吸收国外先进经验，较以往有了很大水平的改进，更适合我国城市建设发展的实际情况，但统一管理和分级管理的矛盾依然存在，难以协调。现实中我们经常发现，新建不久的道路总要挖来挖去，给居民的生活带来不便。这说明，城市公共设施建设管理需要采取什么样的制度形式还需要不断探索，还有很长的路要走。

（三）建设管理资金缺乏，效益不高

随着社会经济的不断发展，我国在城市公共设施建设管理上的投资较以往有了很大程度的增长，但从投资所占经济发展的比重来说还是很少；此外，建设管理资金来源渠道单一，目前城市公共设施建设管理资金主要来源于维护建设税、公用事业附加费和城市基础设施配套费以及土地使用权出让金，以及其他类型的类似于过去计划经济体制下的政府拨款。但同时我们还必须注意到，不仅每年度的城市公共设施建设管理经费缺口大，而且有的城市公共设施建设管理经费，每年的实际拨款数不能全额下拨，严重影响了城市公共设施建设管理项目的正常运转。

当前，在城市公共设施建设管理过程中，存在着问题：首先，政府所承担的投资和管理职能不明确，职责也不到位。具体表现为城市公共设施建设管理的各相关部门不能从宏观上形成集体决策，主要依靠行政审批替资决策。这样一来，下级部门往往被动接受上级部门的意志，上级部门往往毫不保留地同意下级部门的方案。其次，由于城市公共设施建设管理项目的“决策-投资-设施”分属不同的行为主体，实施主体不能有效参与项目的前期准备阶段，对于政府的决策只能“毫无异议”地被动接受，使得项目的投资风险约束机制不能有效控制，进而造成项目的建设管理效率低下。

（四）城市公共设施建设布局不合理

城市公共设施建设的根本目的是为了充分发挥其公共服务职能，以便于改善城市环境品质，提高居民生活质量。我国目前在城市公共设施建设过程中存在的主要问题是人均占有率低，但具体到一个城市内部，往往存在某一地区占有率高，而某些地区占有率极低的现象，即出现了城市公共设施空间分布失衡的现象。由于缺乏科学合理的引导，城市公共设施空间分布失衡现象在某种程度上来说远比人均占有率低所引发的各类问题要严重，因为这不仅违背了我们构建和谐社区、和谐社会的初衷，也导致了城市生态环境、居住环境的破坏。

显而易见，城市公共设施的超量建设、超标建设造成了极大的城市公共设施建设资金的浪费，城市土地的浪费，挤占了人居环境，也不利于城市公共设施的充分利用。与此同时，城市公共设施在某些区域的缺乏，又使得生活在其中的城市居民无法享受到城市生活的方便和乐趣，影响了居民生活水平的提高和城市的协调发展，带来的诸如“上学难”、“看病难”、“养老难”等社会问题，严重影响了居民的生活质量，有时也可能影响到社会稳定。

随着城市人口的不断增加，城市建设过程中新城开发速度加快，同时城市公共设施建设布局不合理的问题亦越来越突出。一方面，政府规划不够细致，只注重居民住宅的建设，忽视了公共设施的建设，或者公共设施建设速度远远落后于住宅建设的速度，而对于城市住宅开发商而言，为了追求更大限度的资金回报率，往往“有意识”地忽视城市新城公共设施的建设；另一方面，由于旧城开发较早，城市公共设施建设布局合理，发展成熟，功能发达、稳定，使得外来人口乐于迁往，同时也吸引新城人口涌入以享受城市公共设施提供的某些服务。城市公共设施布局不合理对人口的吸引作用进而会引发很多社会问题和社会矛盾，如城市交通拥堵问题就是其中的一个顽疾。

三、城市公共设施建设策略

（一）明确城市公共设施建设管理的主体

政府在城市公共设施建设管理过程中，应首先明确自己的角色定位问题。在我国市场经济越来越发达、市场化制度越来越完善的今天，完全排斥市场化的作用是不正确的，但同时完全依赖市场也是不正确的。亚当・斯密是自由市场经济的倡导者，他认为，政府管的事越少越好，但是政府必须把城市公共设施建设和公共产品的提供作为其三大职能之一[2]。市场经济高度发达国家的经验也表明，城市公共设施的建设管理必须以政府为主导。

然而，“以政府为主导”这句话还是很笼统，在实践中很难予以界定和度量。而且，前面在关于城市公共设施的概念中已经阐述过，城市公共设施并不是一个静止的概念，它是一个随着社会发展尤其是城市飞速发展不断变化的一个概念，很多设施将作为新生事物在城市发展过程中出现。因此，明确界定哪些城市公共设施是可以进行市场化运作的，哪些是不能进行市场化运作的，这对于城市公共设施的建设和管理工作具有重要意义。具体来讲，可以将城市公共设施定性为：可完全市场化、可半市场化和非市场化三种形态。可完全市场化是指城市公共设施可以完全通过市场进行运作，政府只是制定规则并予以监管即可；可半市场化是指政府必须参与并主导城市公共设施的建设管理，但其中一些子项目可以放置市场予以解决；非市场化是指一些关系国计民生的重要的城市公共设施项目必须全程由政府主导进行，任何市场化运作都必须予以禁止。无论以何种形式进行，政府从中必须充当其总体规划、制定法规政策、补贴资金、业务监管等责任。

（二）深化城市公共设施建设管理体制的改革

理顺城市公共设施建设管理体制对于城市公共设施建设管理具有重要意义。首先，在管理方式上，要转变政府职能，实行政企分开，政府应主要抓宏观调控工作，重点编制城市公共设施发展规划，制订城市公共设施建设和管理规范、标准，监督检查有关城市公共设施建设管理的法规执法情况，同时做好组织、协调、推动与服务工作。其次，要对城市公共设施属性进行合理、科学划分，针对可完全市场化、可半市场化和非市场化的城市公共设施进行分类建设管理。对可半市场化和非市场化的城市公共设施的建设管理，要改变以财政投资为主的传统策略，积极探索投融资机制创新，借用市场化、社会化的力量建设和管理城市公共设施。同时，政府要积极建立和优化与企业的委托建设、经营关系，避免多头管理、分散操作。然后，应引进市场竞争机制。市场化的竞争机制可以提高效率，引发市场资源的高效配置，但市场化的竞争机制也并非一概而论地适用于城市公共设施建设中。对于可完全市场化的城市公共设施建设自然可以引进市场化竞争机制，以克服自然垄断所带来的弊端。对于可半市场化和非市场化的城市公共设施建设可以引入市场化竞争机制，但政府必须对引入的经营者进行严格的限制，并采取严格的监督，严防竞争可能引发的不良后果。最后，应加强城市公共设施的法制建设， 制定比较完善和健全的全国统一的法律法规，以规范城市公共设施建设的各个环节，并要逐步建立起较为完善和可行的社会监督机制，使得城市公共设施建设的各项工作能够有法可依，使得违反城市公共设施建设程序和环节的行为能够受到监督制约以及必要的处罚。

（三）扩展融资渠道，强化城市公共设施建设的资金保障

扩展融资渠道，强化城市公共设施建设的资金保障，保证建设、维护费用的投入，大体上应从三个方面入手。

1.稳定原有资金来源

目前，我国城市公共设施的建设和管理资金以城市维护建设税为基本来源，实行新税制后，城市维护建设税有了很大改进，资金增加较快，虽然城市维护建设税本身主要针对于城市公共设施的维护而非建设，相对于建设所需的庞大资金来讲屈指可数，但作为我国城市公共设施建设的传统的、重要的资金来源，这一来源只能继续稳定和强化，而不能削弱。这主要是因为，城市维护建设税体现了这一税种“取之于民、用之于民”的精神，能够引导广大企事业及个体生产者对于城市建设发展的关注和参与。

2.完善城市公共设施建设项目运营的收费机制

城市公共设施是政府提供的一种公共产品，这与政府从中收取一定的费用并不矛盾，这一部分收费如同城市维护建设税，其对于当前我国城市公共设施所需资金而言杯水车薪，但它同样体现了城市居民对城市建设发展的关注和参与，所以这一部分资金来源也需要进一步完善和保持稳定。然而，在现实中我们经常发现城市公共设施被“绑架”进行乱收费以及不合理收费的现象。城市公共设施收费是一种社会收入再分配形式，对于经济运行有重要的影响作用，但乱收费以及不合理收费的现象是绝对不应该存在的。因为收费范围的确定、收费标准的高低会直接影响城市公共设施建设企业的效益和居民生活，所以政府必须要明确哪些城市公共设施应该收费、能够收费以及如何收费。在此基础上，政府还要合理规划和使用这些收费，并予以公示。

3.实行市场化运作

为了避免各种形式的垄断造成的公共资源流失以及效率低下，可适当引入竞争机制，开展市场化运作。市场化运作过程中最关键的就是要加快改革城市公共设施建设项目的投资管理体制。具体来说，就是要实行经营项目的投资主体多元化，利用直接融资和间接融资两类工具，坚持谁投资、谁承担风险、谁受益的原则。但在实际运作过程中要注意以下几个问题：

第一，制定合理的招商融资政策。政策的制定首先必须要遵守国家法规，其次要维护国家、集体和公众的利益，任何损害国家、集体和公众利益的招商融资政策都是要坚决避免的。融资过程中，要始终注意合作双方的地位平等、风险分担、利益共享的问题，同时要对城市公共设施建设完成后的后续问题予以明确，避免其他问题产生。

第二，建立和完善工程咨询制度。招商融资是当前经济社会中经常发生的经济现象，但同时它也是一项复杂的、专业的系统工程，需要专业的人才和知识，因此政府在运作过程中必须聘请专业的财务顾问和其他社会专业中介机构，来对城市公共设施建设项目的立项、特许经营年限、收费标准、融资方式等作认真的论证，并协助政府进行招标、比选、与投资者谈判等整个招商过程。

第三，建立城市公共设施建设和管理市场化运作的信息制度。城市公共设施建设关系到整个城市发展的形象，但也关系到政府在城市建设管理中给人民群众树立的形象，因此政府在进行市场化运作中要建立招商融资信息制度，完善监督管理体制，引入公众参与和专家评议制度。同时征询政府法律顾问和投资顾问的机构意见，提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。

（四）进行合理科学规划布局

城市公共设施的建设布局问题关系到社会公平和效率的问题，是城市公共设施建设和管理过程中的一件大事，因此必须要对其进行合理、科学的规划布局。城市公共设施规划过程中必须依据程序进行，讲究合法性，避免快速决断；连续性决策，每个过程都要进行选择，不断调整决策，以谋求共识；综合审视，注重比较与选择，不要专注于某一个方面。在我国城市化快速发展的同时，城市公共设施的规划建设不应一味追求规划的效率与经济性，不应主观的追求单一要素对整体的拉动，而应在规划中更多地体现合理性与科学性，综合各方面因素，满足更广大市民的需要，赢得更长远的利益，实现更长久的发展[3]。

结语

表面上看，城市公共设施建设和管理不属于国家大型规划项目，重要性不大，但由于其关系到城市居民生活的方方面面，关系到城市政府在人民群众中的形象，因此必须要时刻关注其实施过程中的每一个环节。除了上述要注意的问题之外，还需要强调的是，城市公共设施的建设和管理涉及到两类人群，其实这两类人群才是城市公共设施建设和管理过程中最重要的两种力量。第一类人群是建设和管理者，第二类是设施使用者或者受益者。针对第一类人群，政府必须要提高其科学管理水平，加强其基本的业务素质培训，强化其职业道德建设；而对于第二类人群，政府要加强素质教育，不仅要发动他们参与这项工作，更重要的是要教育他们爱护城市公共设施，合理使用和维护好城市公共设施。

参考文献：

[1] 《中国城市发展报告》编委会.中国城市发展报告（2009）卷[R].北京：中国城市出版社，2010.

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【关键词】物业管理；城市户进程；重要性

1.城市化进程中住宅小区物业管理现状

1.1物业服务费收缴工作难

对于大多数物业服务企业来说，物业服务费收缴难已经成为企业面临的主要难题之一。根据《物业管理条例》规定，物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，而大多数物业服务企业很少定期向业主公布收支情况，不按物业服务合同的约定收取物业服务费、捆绑收费情况非常普遍。业主提出异议并拒绝交纳物业服务费时，经常遭遇物业服务企业断水、断电、停止供暖等威胁。当然，物业费收缴困难的另一方面也由于多数业主缺少对物业管理的正确认识，对物业服务企业稍有不满就拒绝交纳物业服务费，拖延交纳的现象也比较普遍。而业主一旦拒绝或拖欠缴纳物业服务费，物业服务企业只能通过降低服务标准来维持日常运行，引发业主更大的不满进而形成恶性循环。

1.2物业管理行业从业人员素质偏低

物业管理吸纳的劳动力中大部分来自企事业单位下岗分流人员、农村剩余劳动力及部队复转军人等，对于缓解农村剩余劳动力向非农产业的转移和产业结构调整中的就业矛盾作出了重要贡献。但正是由于物业管理作为劳动密集型行业解决大量就业人员的特点，导致了物业管理行业就业门槛低、从业人员素质参差不齐，员工在日常履行职务的过程中往往处理问题不及时、采取的方法不得当，甚至态度恶劣，从而引发新的物业管理纠纷。另外，由于物业管理行业从业人员工作强度大、待遇低，缺少应有的尊重，导致物业服务企业的员工队伍缺少稳定性，出现了人才难寻难留的“两难”局面，不利于为广大业主提供优质而专业的服务。

1.3社会各界缺少对物业管理行业应有的关注

物业管理行业对于维护社区安定，解决大量人员就业，实现房屋的保值和增值都发挥着重大作用，然而物业管理行业却未获得与其规模相适应的地位。我国各城市住宅小区都普遍存在着业主私搭乱建、任意拆改承重墙、擅自接改管线等违规装修行为，物业服务企业本身没有行政处罚权，在履行了告知、制止的义务后业主仍违规施工的，只能由房地产行政主管部门处罚，而显然在这类问题的处理上房地产行政主管部门缺乏必要的高效监管，也没有给予物业服务企业应有的支持，一方面仍有大量业主违规装修，严重影响了住宅小区的整体性和房屋的安全性；另一方面，相邻业主面对投诉其他业主违规装修的情况没能得到有效解决，也认为是物业服务企业工作不力所致，加深了对物业服务企业的误解；同时《物业管理条例》明确指出，保修期内房屋及共用部位、共用设备设施出现质量问题由建设单位承担保修责任，但由于业主缺少对物业管理的正确认识，往往将诸如屋顶渗漏、墙皮脱落、公共配套设施不齐全等开发商造成的历史遗留问题，一并将责任归咎到物业服务企业身上，只要物业服务企业不及时提供维修就拒绝缴纳物业服务费，使物业服务企业承担不必要的责任，增大了物业服务企业的工作难度；另外，各新闻媒体对于物业管理行业的正面报道很少，普遍认为业主是弱势群体，一旦业主和物业服务企业之间出现纠纷，在没有进行深入调查的情况下就作出倾向性的报道，将各种纠纷产生的原因直指物业服务企业，给整个物业管理行业造成很大的负面影响，不利于物业服务企业的成长和发展。物业管理行业正在成长中，需要不断适应市场经济的发展和城市化进程的步伐，固然物业服务企业自身存在很多问题，但是社会各界也应该充分肯定物业服务企业在加速城市化进程、改善人们生活居住环境中的重要地位，高度重视物业管理在人们日常生活中发挥的重要作用，给予物业管理行业更多的关注和扶持，为物业管理行业的发展提供良好环境。

2.针对城市化进程中住宅小区物业管理现状提出的合理化建议

2.1充分发挥业主自治作用

2007年10月正式生效的《物权法》明确提出了建筑物区分所有权的概念，为业主参与物业管理区域的自治管理提供了法律依据，业主对建筑物内的住宅、商业用房等专有部分享有所有权，专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。但从当前物业管理实践来看，业主并不清楚自己的权利，当权益受到侵害的时候也很少能找到适当的途径来维权，对物业服务企业擅自改变共用部位用途、利用共用部位经营等侵权行为也无能为力。政府行政主管部门应指导住宅小区在条件具备的情况下成立业主大会及业主委员会，充分发挥业主的自治作用，让业主参与到物业管理活动中，监督物业服务企业的行为，配合物业服务企业的工作，共同维护小区的安定团结。

2.2对物业服务收费实行动态管理，并鼓励物业服务企业开展特色经营

根据中国物业管理协会在2008年开展的全国物业管理行业生存状况调查显示，物业服务企业经营效益情况不容乐观。仍有很多物业服务企业处于亏损状态，保本或微利企业也占有很大的比重，这势必导致物业服务企业很难留住高层次专业人才，无法保证从业人员队伍的稳定性，也不利于物业管理行业的健康发展。因此，一方面，应对物业服务收费实行动态管理，杜绝物价持续上涨、物业费永恒不变的现象。在行政主管部门的协调下，组织小区业主与物业服务企业就物业管理服务与收费标准展开积极探讨，依据实际市场情况动态处理相关问题，真正将市场机制引入到物业管理活动中来；另一方面，国家相关主管部门应鼓励物业服务企业在政策许可的范围内开展特色经营服务，并对物业管理行业给予一定的扶持和税收优惠政策，减轻物业服务企业的负担，稳定好物业管理从业人员队伍。

2.3高度重视物业管理在现代城市化发展中的地位

物业服务企业在向业主和物业使用人提供服务的同时，还承担着物业区域内公共秩序的维护、市政设施的配合管理、物业的装修管理等，其内容带有公共管理性质的职能，通过物业服务企业在住宅小区内开展宣传教育、安全防火、治安防范、环境卫生、园区绿化、房屋维修养护等工作，有效填补了政府对公共环境和公共设施以外的社区生态环境和人文环境的空白，完善和发展了城市管理功能。尤其是在城市快速发展的今天，更要高度重视物业管理在现代城市化发展中的重要地位，鼓励物业服务企业在实施物业管理的过程中充分发挥公共管理职能，帮助业主在日程生活中养成良好的生活习惯，树立节能环保的理念，在小区内开展垃圾分类、中水循环利用等节能环保措施，充分发挥物业服务企业在提高城市建设和城市管理专业化中的重大作用。

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1问题提出和调查结果

1.1问题提出

中国在由二元经济社会跨入现代经济社会的过程中，农村人口向城市转移和城市化发展是一个长期的必然的趋势。改革开放20多年来，已有大量农村劳动力流入城市，成为城市中“事实上的迁移人口”，在中国城市中已出现诸如“浙江村”之类的移民自发安置形式[1,2]，无论是数量巨大的流动人口还是采取自发安置的“移民”，都已经给中国社会和城市发展带来严重的影响。进入90年代，农村剩余劳动力的转移已从“离土不离乡”[3]的就地转移进入全分离的异地转移阶段，并主要以流入城市地区和发达地区的城镇为主流[4-8]。目前和今后，在中国城市中将面临严重的移民安置问题。

数量巨大的农村剩余劳动力转移去何处？在城市中如何吸收安置移民并让他们能够融入城市社会？其次还有文化的适应和社会的稳定发展问题。但目前国内的研究集中于劳动力转移的原因机制和影响分析，对城市外来移民的吸收安置研究薄弱。

1.2城市外来低收入移民

本文界定研究对象为城市外来低收入移民，主要是指从农村来的、在城市中生活了较长时间、户籍没有迁移的、素质和收入水平较低但存在预期收益的、待迁移和有长期定居意向的“准移民”。“城市外来低收入移民安置”是从“人类安置”的主要含义出发，主要是期望从解决移民最基本的住房问题角度，来达到在城市安置移民的目的。

1.3城市外来低收入移民的调查特征

本文采取观察访谈和问卷调查的方式，通过对广州市和东莞市的一般抽样调查和50个镇村的重点调查，获得合格问卷459份，（占95.8%）。调查发现：近10～20年来，城市外来人口增长速度很快，已接近并超出当地常住人口。在被调查的外来人口当中，男性多于女性，71.1%的人在30岁以下、年龄结构（特别是女性）偏向年轻，70.4%的外来人口接受初中或高中教育，56.8%的外来人口来自农村地区，66.1%的外来人口在城市滞留超过1年以上并且有延长的趋势，主要就业于第三和第二产业的非正式部门，目前仍属城市中收入不稳定的中低收入阶层。

2城市外来人口现状居住特征分析

2.1外来人口现状居住类型

调查表明，目前外来人口在城市中居住类型主要有如下8种（表1），其中住出租屋、住单位集体宿舍、擅自占住和寄（借）住4种主要类型分别占49.45%、25.27%、15.60%和4.84%，合计占95.16%。

表1外来人口的现状居住类型

Table1Actualoccupancytypeofnon-nativebornlow-incomemigrants

居住类型人数（人）比例(%)

A寄（借）住224.84

B擅自占住7115.60

b1露宿34.23

b2废弃房屋57.04

Bb3水上船只11.41

b4建筑工棚4563.38

b5自建窝棚1115.49

b6其它68.45

C住旅馆招待所20.44

D住出租屋22549.45

d1租公房94.00

d2租私房15167.11

Dd3经营用房125.33

d4租临时房屋10.44

d5集体出租屋167.11

d6其它3616.00

E住单位集体宿舍11525.27

F住自己购买房屋91.98

G住自建房屋71.54

H其它40.88

*24人没有回答。

A、寄（借）住。外来人口寄（借）住在亲戚、朋友、熟人和主人家，其居住条件相对较好，但易激发寄住家庭的矛盾，居住既不长久也不安稳。

B、擅自占住。外来人口在城市中露宿、占住废弃的房屋、居住水上船只、在建筑工地搭建工棚、自建窝棚等。擅自占住实质是对土地的“非法入侵”，易受到政府的整治，是一种临时暂时的居住方式。

C住旅馆招待所。在被调查的人中所占比例最小。

D住出租屋。外来人口在城市中租住单位公房、城镇和农民私房、临时房屋以及集体出租屋，这已成为外来人口的主要居住方式。由于外来人口的急剧增加，在需求刺激下城市中非正式的租赁市场已经形成。住出租屋已经使外来人口的居住条件略有改善，但常常是尽可能多的人挤住在一间房子里，居住条件仍非常艰苦。

E住单位集体宿舍。比例上仅次于住出租屋的方式。一般工厂均为工人提供集体宿舍，特别是在珠江三角洲的三资企业，在一些私人企业则可能是在工场旁边随意搭建一些临时窝棚供工人居住。集体宿舍一般只允许个人居住，当家属随来时只好外出寻找出租屋居住。

F自己购买住房和G自建住房。这两种方式目前所占比例较小。

2.2外来人口现状居住特征

2.2.1居住行为特征

目前外来人口短期安置行为趋向明显。虽居住条件较差，但都表现出极强的忍耐性。实质上多数外来人口在对待住房上只是无可奈何的采取一种暂时的、对付式的办法来解决。

2.2.2居住状况

①74.4%的人采取同住方式以分担租金。②69.7%的外来人口人均实际居住面积低于8m[,2]／人。③多数缺乏基本的设施条件。79.5%的人住房缺乏成套设施，40.4%的人其住房有最基本的独立厨厕，其他为根本没有任何设施的工棚、窝棚和水上船只。

2.2.3居住空间分布与景观特征

外来人口在城市中可分为聚居式和散居式两种类型，具体又可分为“村庄”聚居型、单位聚居型和遍在散居型。在珠江三角洲的三资和外资企业，单位宿舍的提供只是保证再生产连续进行的一个中间管理环节，居住行为被作为生产行为的一个部分得到集中管理，就象一只只“口袋”将外来人口装了起来；而在外来人口聚居的“都市村庄”，建筑密度一般在70%以上，“接吻楼”、“握手楼”随处可见、布局杂乱；村庄基础设施不完善，通风不畅、采光不足，而由擅自占住和租住形成的窝棚区，垃圾遍地，污水横流。

外来人口不仅本身居住条件恶化，而且刺激城市非正式的住房租赁市场形成，促使“都市村庄”满目扩建；而暂时性短期安置则使城市出现二元结构、形成社区分割，已给社会和城市发展带来严重的影响。外来人口在城市中的短期安置行为，应源于中国传统户籍管理制度所带来的移民在身份认同上的障碍；安置问题所以产生在于现有住房制度中，面向中低收入阶层的社会住房资源配置不足，或根本没有意识到外来人口巨大的住房需求。

3自下而上的外来移民自助安置

3.1自助安置的内涵与理论应用

自助(Self-help)安置起源于20世纪初，作为一种理论形式则起源于60年代，后由于世界银行的肯定和参与，使其成为一种解决低收入阶层住房问题的世界性计划[9,10]。

自助是一种与其它建设系统不同的建设方式。住在这种自助式住房中的个人和家庭必须通过自财政、自劳动和自管理等等参与住房建设过程，这可能是完全自发的、也可以由机构组织发起的。自助安置理论其核心是期望通过解决城市低收入移民阶层最基本住房问题来达到在城市安置他们的目的[11～19]。在发展中的拉丁美洲等地区城市化过程中，农村人口盲目流向城市，移民首先面对的是最基本的居住问题；其次由于受教育程度低、难于就业而普遍收入低，更进一步加重了移民安置问题。完全自发的城市“擅自占住”因而成为必然，并严重影响城市发展。有组织的自助安置期望通过移民和机构的努力，在解决最基本的住房问题同时，通过提高文化和社会意识，最终在城市安置[10]。

在中国，目前对城市化过程中的农村劳动力转移和流动人口安置，理论上主要有两种解决问题的方式：一是“自上而下”的方式。通过建立国家和地方的宏观调控体系，使流动人口“合理有序”的流动[20,21]。这是一个调控过程没有到达安置的层次；一是“自下而上”的方式。80年代以后，中小城镇的发展作为农村剩余劳动力的“蓄水池”发挥了重要的“截流”作用[22]，改革开放15年以来小城镇累计吸收了3000多万的劳动力就业[23]。这是宏观层面上自下而上的问题解决方式；McGee的Desakota模式描述了在较发达的核心区域以自下而上为主的城市化过程[24]。由于非农经济的迅速发展，这些区域不仅吸收了本地大量农村剩余劳动力，而且吸引了数以百万计的内地民工[25～28]。这是中观层面上自下而上的问题解决方式；在这里，试图构建一种微观层面上自下而上的方式，主要以外来低收入移民自我依赖为主的安置方式。

3.2交叉分析

对城市外来人口基本特征与现状居住类型作交叉分析，结果表明：

(1)在现状三种主要的居住类型中，住出租屋的和住单位集体宿舍的文化程度略高、滞留时间略长，一般主要从事第三产业但住集体宿舍的有更多从事第二产业；擅自占住者以来自湖南和四川的为多，住出租屋的主要来自湖南、广东、江西和四川，其他来源分散；虽然多数来源于农村地区，但住出租屋和住集体宿舍的有更多来自城镇甚至城市地区。

(2)在外来人口中，文化程度越低的现状主要采取方式B和A，初高中及大专以上主要采取E、F和G；滞留时间越短的（1年以下）主要采取B和A，滞留时间较长的（1～3年）主要采取F，滞留时间更长的主要采取E和G；从事第一产业的主要采取G，从事第二产业的以E比例最高，而从事第三产业的则以F和G比例较高；目前储蓄水平越低的（1万元以下）主要只能A寄（借）住，储蓄水平相对较高的主要采取G、F和E；来自湖南、广西和贵州等省的以B和A比例最高，来自距离较远的四川、湖北、江西和河南等省的则以E、F和G比例最高，而来自距离更近的广东其他地区的主要是F和G、或者可能是依靠近亲采取A寄（借）住。

显然，A寄（借）住、B擅自占住和C住旅馆招待所更接近暂时性短期安置行为，而D住出租屋和E住单位集体宿舍属过渡性安置行为，F自己购买房屋和G自建房屋则表达较长期的迁移安置倾向。

3.3解决移民安置问题的一个基本框架

目前采取D住出租屋、E住单位集体宿舍、F住自己购买的房屋和G住自建房屋等居住类型的外来人口可能导向自助安置，以下是一个解决问题的基本框架：

(1)首先要开展自助安置试验。有两种结果：其一是导向移民永久城市安置，其二可能因为移民收入积累、家庭牵制和城市适应等问题失败返回来源地城镇安置或农村；(2)自助试验主要有个人和机构两种启动方式。由于外来移民收入两极分化，一些可在一定政策条件下购房安置，一些开展个人自助建房安置；机构自助的发动者可以是企业、地方和社会组织，国内的或国外的；机构自助是解决问题的主体。(3)在空间层面上，合适的自助安置试验应从发达地区的城市（镇）和大城市的中间及圈层开始。在试验过程中，无论是储蓄收入、文化素质还是城市适应性，移民通过自身积累都会得到提高，其结果：一部分外来移民融入当地城市（镇），一部分可能由于收入提高以购房安置形式进入大城市，一部分可能由于适应问题回返来源地城镇安置，当然仍有部分返回农村。

适合自助安置的城市外来人口基本特征如下：年龄在19～29岁或以上，有一定的文化程度（至少具有初高中或大专以上），目前在该地区已滞留一个较长的时间如1～3年或以上，有一定的储蓄水平（或者接受家庭援助的可能性）如有1～3万元以上，来自距离最近的地区和反而来自距离相对较远的省份的外来人口。

3.4住房发展与自助教育

在中国社会经济条件下，如果政府给予政策上的支持，自助住房生产计划将是可行的。但同时要使自助超出单纯的自助住房生产，关键是在自助住房发展计划中开展自助教育。

通过教育和培训，不仅希望为成员提供住房和服务设施，而且在于促进一个民主的自管理的整合的城市社会的形成。一般自助教育和自助住房建设如影相随同时进行（表2）：

表2一般的自助教育－住房发展时间表

附图

a-A介绍自助合作的规则、组织和功能，介绍机构和自助组织法，讨论成员地位和职责；b-B了解住房规划设计、财政和资助、建设和建筑、组织和管理，讨论并参与规划设计；c-C小规模住房建设的方法、设备和工具使用、建筑技术和合作技巧的理论与实践培训；d-D住房扩张、环境和住房维护、住房资源利用的技术培训，参与成员管理会议；e-贷款偿还、会计知识培训，沟通技巧和职业培训，社会责任教育等等。

通过自助和自助教育，首先可以解决最基本的住房问题，其次学习与建筑相关的技术知识，提高资金运用和相关的组织管理能力；表达自己的动机期望，认识个人

权利和社会责任，形成一定的社会意识并激发个人潜能；增加与社会的联系，提高移民对城市生活的适应能力。自助住房建设的过程因此成为自下而上的开发性移民安置过程，自助住房生产模式是自下而上的外来移民安置模式。

4外来移民安置与自下而上的城市化发展

4.1自下而上的城市化内涵

自下而上的城市化，是指发生在农村地域，由基层社区政府发动和农民自主推动的、以农村人口在农村内就地转移，建立小城镇为中心的城市化过程[6]。

如果在自下而上的开发性移民安置模式作用下，另一种形式的自下而上的城市化将会出现，与以上对自下而上的城市化的理解不同的是：在地域上，城市化发生发展的地域在城市而非农村；城市化人口来源非来自农村的就地转移而是异地转移。但理解大致相同的是：城市化发动的主体来自“下”，即城市化发展投资主体主要来自地方社区和农民群体及个人，以自有和自筹资金为主。

4.2外来移民安置对农村和城市发展的影响

4.2.1外来移民安置与城乡经济发展

在开发性移民安置模式作用下，试图建立一种促进农村社会经济持续发展的机制：在国家鼓励自助安置的政策和减少农村土地对外来人口的牵制作用下，通过自助提高外来人口的城市适应能力，实现劳动力的空间异地转化，农村规模经营和规模经济发展。外来人口在城市就业将大大促进城市非正式经济发展。由于开发性移民安置中自助教育的作用，外来移民的文化和社会意识及移民素质等都会得到提高，移民在就业中逐步从就业于非正式经济部门转向就业于正式经济部门的可能性，显然要大于没有实施开发性移民安置模式以前，从这个角度看则长期有利于城市正式经济的发展。

4.2.2外来移民安置与城市空间的有序评价

在开发性移民自助安置中，人口集中和产业集聚是在同一地点同时发生的，这将意味着实质性的城市空间扩张。如果空间位置选择得当、组织合理、整个开发过程在非完全商业化的前提下来进行，将实现城市空间的有序发展。由于在自助过程中鼓励自助组内密切的家庭联系和住房合作建设的开展，通过自助教育提高移民的质素加强移民与社会的联系，等等，将使所形成的安置“空间连接度”[29]提高，如果通过诸如自助教育、自助规划和计划、政府和操作者的作用等组织过程，对内部连接度已较高的住房活动［D=D（资金、土地、设施等）］、产业活动［I=I（非正式的、正式的）］和衍生活动［S=S（教育文化、社会意识等）等按不同的功能属性和类型结构进行组织，将实现空间的有序发展，形成等级的移民安置空间（图1）。

附图

图1对自助安置模式空间有序发展的认识

Fig.1Knowledgefororderlyspacedevelopmentofself-helpsettlement

4.2.3移民安置与城市社会空间整合

由于在开发性移民自助安置中，鼓励团结的自助来进行住房建设和相应的活动，可以预见地缘、血缘、人缘和业缘关系将再次成为移民在自助中的联系纽带，移民文化将在异地得到发展。自助安置必须充分考虑与移民文化相关的问题，另一方面如果引导不当，在自助中发展的移民文化现象将对城市社会发展带来不利的影响。

在自助教育下发展的移民文化与在自发的地缘、血缘、人缘和业缘关系基础上发展的移民文化相比，将可能发生一些质的变化：自助教育使移民无论在与职业、收入相关的经济层面上，还是在观念、城市文化认同和心理的归属感等文化层面上，其城市适应性将得到大大增强。结果将首先使外来移民在“精神”上实现城市化，其次，移民在文化和社会意识上的质的变化，将最终促进移民与城市的整合，由社会隔膜和社会分割所引起的社会冲突和相应的社会问题将大大缓和。

4.3移民安置与城市化发展

在国家相关政策作用下，经过内外力的交互作用，城市外来移民为发动的主体。资金来源于国际援助、国家长期贷款，并以自助机构获得的信用贷款和自财政为主要的资金来源。在自助住房建设中同时必须开展自助教育和培训，从而使自助模式超出一般的住房建设成为一种自下而上的开发性移民安置。三种有利于城市化发展的结果出现（图2）：

附图

图2自下而上的开发性移民安置与自下而上的城市化发展

Fig.2Below-updevelopingmigrantssettlementandbelow-upurbanization

其一，在相应的户籍制度和农村土地使用制度改革配合下，农村剩余劳动力将通过自助住房建设脱离农村、居住城市，在发达地区的村镇、城镇和城市三个层面实现劳动力空间转化；其二，城乡社会经济发展互动反馈。城市非正式经济的发展，一方面在城市地域通过人口集中和产业集聚使城市空间扩张，另一方面城市正式和非正式经济的发展将改变城市的经济结构；其三，在自助教育过程中，移民城市适应性增强、观众转变、文化和社会意识提高，在“精神”上成为城市化的人。城市空间扩张、经济结构转化和移民精神城市化构成自下而上的城市化发展。

收稿日期：2001-04-28；修订日期：2001-05-31

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篇8

我国从上个世纪70年代末实行经济体制改革。在农村经济领域，以乡镇企业为核心的非农产业得到了快速的发展，并在总体经济中占了越来越大的比重，使农村的经济结构发生了极大的变化，由过去以农业为主的单一经济结构，发展为农业与非农业经济并存的二元经济结构。1978年我国农村非农业经济的产值和劳动力在整个农村经济中的比重分别为26.72%和7.12%，到了2001年，非农业经济的产值和劳动力比重为82.47%和32.71%，分别增长了56和25个百分点。从1978—2001年，我国农村每户平均劳动力人数从每户1.64人，减少至每户1.33人，减少了18.9%。相对应的，非农业劳动力人数从每户0.13人增至每户0.65人，增长了400%。在乡镇企业快速发展的影响下，非农业收入有了较大幅度的增长，从不足7%增长到30%多。1978年，在农村居民家庭总收入中，农业收入和非农业收入的比重分别是84.95%和7.92%，农业收入份额远远高于非农业收入。到了2001年，二者的比重则变为49.24%和45.06%，分别增减了约36和37个百分点。

从以上数据可以看出，在我国农村内部二元经济转化过程中，非农业在农村经济中的份额逐渐增大，农业份额在减少，非农业的产值和劳动力在GDP和劳动力总数中比重越来越大。从农村居民家庭劳动力构成来看，非农业劳动力人数在增加，农业劳动力人数在逐渐减少。相应的在农户家庭收入中，来自非农产业的收入占据了越来越大的比重，农业收入的比重越来越小。

美国是当今世界上最发达的国家，国民生产总值居世界首位。1790年时的美国是一个农业国家，13个独立州的总人数仅为390万人，城市人口只占总人口的5%，到2000年，美国的全国总人口达2.81亿多人，城市人口比例达75%。在过去的200年——300年里，美国在各方面发生了许多重大变化，其中在经济方面，美国从一个依靠原材料出口和制成品进口为特征的殖民地经济变成了最大的工业国家。19世纪初，美国小规模工业化开始，1865年南北战争结束后，在工业革命的推动下，美国大规模工业资本主义迅速发展，到第一次世界大战爆发时，美国城市结构已经定型。1920年至今，美国的城市发展的主要特征是现代都市区的形成和转型，从而形成了巨型城市带，也就是当今美国的城市格局。

通过对我国的农村发展现状和美国的城市化发展历史的对比可以看出，地区的发展与产业的发展有直接关系。发展非农产业，因地制宜培育具有竞争优势的主导产业是推动城镇发展的重要条件。城镇发展首先要解决的就是产业发展问题。

二.案例概况

（一）莱西市：城市化的初级阶段

莱西市属于山东省青岛市。目前在莱西市小城镇经济结构中，二三产业分别占总产值50%以上和35%以上，农业比重不到15%。当地有关部门根据实际条件，发展了六大农业产业链。

如下表所示：

农业产业链具有代表性的企业企业规模以及对当地的带动

肉鸡——鸡肉制品九联，万福肉鸡年出栏6300万只，发展养殖场180多处，带动当地5000家农户

生猪——猪肉制品万福，希杰（外资）生猪年出栏65万头，发展养殖场120多处，带动当地4000家农户

果品——果品加工南南食品（外资），三丰食品，阿姆斯食品（外资）发展果园种植面积达23万亩，带动当地9万家农户

蔬菜——蔬菜加工万福食品，亚细亚食品发展蔬菜种植面积42万亩，带动当地9万家农户

奶牛——奶制品雀巢公司（外资）以及其余

三家奶制品公司养殖奶牛6万余头，发展养殖场200多处，带动当地9000家农户

花生——花生制品东生食品，佳德食品发展花生种植面积30万亩，带动当地12万家农户

莱西市的农村经济以六大农业产业链为主体，形成了“公司+农户”，“市场+农户”，“公司+合作组织+市场”的模式，发展了以农产品深加工为主的企业240多家，年加工出口120万吨农产品，占整个农业产值的50%，年出口额达到2亿美元。目前，莱西是大约80%的农产品和70%的耕地被用于乡镇企业的生产加工。非农产业的发展增加了非农就业人数和农民的非农收入，近年来由务农转向务工经商的人数达到了十几万，城镇农民人均收入60%以上来自农业产业化。

此外，当地政府还加大了招商引资的力度，主要吸引韩国、日本、台湾等地区的投资项目。目前莱西市的外商和台商投资企业有300多家，外企税收占地方财政收入的50%以上。以李权庄镇的泰光公司为例，该公司在当地吸纳劳动力1万人以上，年生产耐克运动鞋800万双，年出口创汇1.5亿美元，年缴纳税收8000万元人民币以上，带动了整个李权庄的经济。在目前李权庄镇地方财政收入当中，农业税收仅占地方财政收入的10%左右，相对应的，90%的财政收入来自于非农产业。

莱西市提出了“园区经济兴莱西”的口号，在企业布局上，规划了专门的工业园区，在共享基础设施，集中治理污染，扩大城镇规模，增加镇区人气方面起到了积极的作用。在小城镇建设上，莱西市坚持“三高”原则，一是高起点规划，用长远的眼光规划城镇建设，打造现代化的“绿，美，净”生态小城镇；二是高标准建设，完善城镇的载体功能，打造具有现代化气息的精品工程；三是高效能管理，强化城镇管理秩序，提高管理效率。目前，莱西市的农村城镇化已基本完成，城市化进程已经进入了初级阶段。

（二）纽约：城市化完成的典型

1776年，美国政治上获得独立后，开始在经济上发生转变，将南方的种植园经济转换成棉花经济，向英国出口棉花。棉花从南方运往英国，在纽约中转，使纽约的交通地位迅速上升。1803年的路易斯安娜使得密西西比河流域加入美国，新奥尔良等南方城市通过密西西比河同中西部连接起来。1825年，伊利运河通过哈德逊河将纽约五大湖连接起来，从而促使人们向纽约州和北俄亥俄州迁移，中西部变成了居住地，产生了布法罗和其他小镇。1898年，曼哈顿，布朗克斯，布鲁克林，昆士河斯坦藤岛等地区先后并入了纽约市，合并后的纽约市占地面积930平方公里，成为当时世界第二大城市，人口336万，仅次于英国伦敦。到19世纪中叶，纽约逐渐成为美国最大的港口城市和集金融，贸易，旅游，文艺于一身的世界大都会。

19世纪末，美国农业革命大大提高了农业生产效率，不仅为城市发展提供了必要的食品，而且还解放了大量农村劳动力。此时的美国经济因为工业革命的推动已经开始分化为多层次经济，制造业开始崛起，并且逐渐超过了农业，政府部门的扩大，学校科研机构的增加，服务业的不断发展，使得第三产业较工业革命前也有所增加。纽约的经济主体，已经由独立战争前的农业，转变为了工业和第三产业，其中服装、印刷、化妆品等行业均居全美首位，机器制造、军火生产、石油加工和食品加工业占有重要地位。

纽约市的地理优势也是实现城市化的一个重要方面。纽约市内多数河流都通大西洋，港口规模巨大，设备优良，终年不冻。纽约也是铁路交通重要枢纽，地下铁道全长1000多公里，是目前世界上最长最快捷的地铁交通系统。纽约由三个国际机场，其中著名的肯尼迪国际机场承担着全国50%的进出口货物空运业务和35%的国际客运业务。纽约的曼哈顿岛是全美金融中心，美国最大的100家公司中，有三分之一以上的总部设在曼哈顿，7家大银行的6家以及各大垄断组织的总部都在这里设立中心据点。位于曼哈顿南部的华尔街是美国财富和经济实力的象征，也是美国垄断资本的大本营和金融寡头的代名词，在华尔街上聚集了2900多家金融和外贸机构，其中包括著名的纽约证券交易所和美国证券交易所。目前的纽约已经完成了城镇一体化，农村城市化的进程。

三，对案例的对比分析

从国际经验来看，城市化一般经历三个阶段，第一阶段主要表现为人口向城镇集中，并因此促进村镇发展为小城镇，小城镇向小城市转化，大中城市的规模日趋扩大；第二阶段主要表现为人口流向城市的速度加快，大中城市迅速发展，小城镇的发展速度相对缓慢，甚至出现萎缩和停滞状态；第三阶段人口继续向城市集中，但速度变慢，主要以流向中小城镇为主，同时，大城市人口也向小城市迁移，由此推动小城镇迅速发展。当然，需要特别说明的是，莱西市不可能发展成为纽约那样的特大型城市，但是，通过对比莱西市的发展状况和纽约市的发展历史，可以总结出城市化过程中的几点共同特征。

（一）吸纳剩余劳动力，发展非农产业

由城市化的三个阶段特征来看，我国正处在初级阶段。目前我国将发展乡镇企业作为加快农村工业化，城镇化和现代化的一项战略措施。许多小城镇在实践中根据自身条件，通过产业链式化，规划建设工业园区等方式，积极探索产业与城镇建设统一发展的路子。这也正是二元经济转换过程中的必要手段。按照经济发展理论，二元经济发展过程中，由于发展中国家非农业部门的劳动生产率普遍高于农业部门，非农业部门的收入水平普遍高于传统农业部门，因此，在二元经济转换的早期，越来越多的农民脱离农业部门到非农业部门中就业并获得收入。

由莱西市小城镇发展过程来看，该地区通过发展六大农业产业链，规划建设工业园区，加大招商引资力度等措施，使非农产业在产业结构中的比重越来越大，并且逐渐的取代了农业成为主导产业。其中农业产业链的发展，带动发展了农产品的深加工产业，一方面在农业的基础上发展了非农产业，同时也增加了就业机会，吸纳了农村的剩余劳动力，提高了农产品的附加值，增加了农民收入。

从纽约的城市化发展过程来看，19世纪末，随着农业生产率的提高，农村劳动力剩余的现象也越来越明显。农村人口以及工厂纷纷向纽约集聚，纽约的城市规模迅速膨胀，到1921年，纽约市的人口则由建市初期的336万增长到618万。工业化时期，电力，钢铁等新技术得到了大规模的应用，有力的促进了工业生产的发展，纽约成为全美最大的工业基地。大量的农村剩余劳动力转移到了此时刚刚崛起的工厂企业中。

（二）完善基础设施以促进城镇发展

从地理位置来看，莱西市属于沿海地区，周围的交通条件良好。尤其是上个世纪九十年代，高速公路的修建，铁路系统的完善，加强了莱西市与外地的联系和沟通。当地镇政府重视对工业园区的规划，创造好的区位条件、设施条件和发展氛围。同时，政府鼓励建设带动性强的农产品加工和深加工型企业。乡镇企业的集聚促使大量的剩余劳动力涌入，吸纳了农村人口到企业周围工作居住，渐渐形成了具有小城镇规模的生活区，其他的服务业，制造业等第三产业也随之兴起，渐渐形成了“工业化小城镇”的发展模式。

纽约是海港城市，纽约的繁荣先是以贸易为基础的。纽约的商业功能得到巩固后便控制两条贸易线，即北大西洋到欧洲的海运和通往美国内陆腹地的陆运。在全美国对外贸易中，纽约处于无可争议的领先地位。其次，纽约在工业化时期是全美最大的工业基地。工厂企业云集于此，加快了纽约城市化进程。再之，纽约华尔街作为美国及世界金融中心更是闻名遐迩，它向国内外提供金融服务，其资金在全美和全世界都具有支配作用。在工业时代，纽约已经发展成为集金融、工业及服务业等多功能于一体的综合性城市。

四，几点结论

（一）非农产业是关键

对比莱西和纽约的发展过程可以发现，农业产业化的发展，把大量农民从田间解放出来，不再直接从事农事生产，而是进入加工性质的企业或者服务业。由于企业的大量出现，促使了原本分散的村落逐步结合成新的生产和生活群体，形成城镇，逐步实现了农村人口向城镇人口的转化。在莱西市，“农业企业——农产品加工企业——农产品流通企业——农业服务型企业”的农村新型产业结构已经初步形成。

（二）围绕农业抓非农产业

针对我国的目前情况，发展建立在农业基础上的非农业，一方面可以增加就业机会，吸纳更多的劳动力，另一方面可以增加农产品的附加值，创造附加收入，这在目前的我国，是值得大规模推广的。随着农业机械化水平的提高，农产品生产单位的成本逐渐降低。通过农村产业链，建立以农业生产为基础的各类农业加工企业和与农业相关的各类服务企业，都会扩大农村向城镇化发展的方向。具有不同专业化分工特点的农业企业和农业服务企业集中到一起，就形成了具有一定产业结构的城镇。

（三）产业集聚促进城镇的形成

纽约由于其独特的地理位置和历史条件，造成了工业革命后大量农村人口的流入，港口贸易的发展吸引了大量新型工业企业的构建，这些在客观上为工业集聚创造了条件。莱西市乡镇企业初起时期，“村村办企业”造成了企业分散的布局，这种局面在环境、用地和进一步发展方面造成了不利影响。现在，莱西市在推进城市化工程中提出了“组团发展”的新思路规划了城镇工业用地或者专门的工业园区，出台了相应的优惠原则；将企业布局和城镇建设统一在一起，初步形成了原市区和新工业区南北两大组团。相信在不久的将来，在胶东半岛的辽阔大地和交通咽喉位置上，会出现一个新的由农业起步，以非农业经济推动而形成的中等城市。

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关键词：城市规划；城市建设管理；发展

随着我国社会经济的不断进步，城市规划显得越来越重要。城市规划的根本就是促进城市发展，为城市的建设提供依据，是城市合理的进行建设和城市土地合理开发利用的基础条件，也是实现现代化社会、新型城市的主要手段。怎样面对全新的时代，怎样提升城市化的步调，开展好管控活动，从基础上处理好发展时期面对的不利现象，进而切实的体现出城市在革新以及建设之中的意义，非常关键的一个事项就是要确保建设和管控是一起开展的。

一、城市规划建设是城市化健康发展的保障

城市规划建设决定城市化进程的健康发展。城市规划建设水平决定了城市的功能完善程度、效率便利程度、环境优美度和人与自然和谐程度，进而决定了城市形象，在城市的规划建设过程中，正确处理好城市规划建设与城市化进程的关系，成为城市化健康发展的保障。

1.城市要促进经济增长，经济繁荣是城市发展的先决条件，尽管高的城市经济增长并不必然导致高的居民福利，但没有一定的经济条件肯定没有好的城市生活。

2.城市要促进社会公平。这意味着管理者不仅考虑城市经济总量，还要关注个体收入与财富的分配、所享有的资源情况、就业、保健、医疗和教育等等。

3.城市要促进生态和谐。城市的经济增长应该是低代价的、环境友好的。相反，如果城市的发展以城市环境污染和不可居住性为成本，这将会降低城市居民的生活质量。而管理正是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段，管理的好，城市才能发展的好。

二、城市规划的发展研究

1.统一协调发展。城市规划管理要做到统一协调发展，就必须坚持科学规划，合理布局，站在城市经济、社会、市场、生态等方面全面协调可持续发展的高度，坚持先规划，后建设的基本方针。统一规划，统筹兼顾，通盘考虑，综合权衡，协调发展，尽量做到既考虑城市的总体规划布局，又考虑城市内的区域规划布局。在城市规划管理过程中，可以结合实际推行城市规划管理公示等制度，逐步建立城市规划管理分级审批制度，保证城市规划管理的科学合理。

2.坚持量力而行。在城市规划管理过程中，坚持量力而行的原则，科学合理地决策城市建设的各项目标。对于一些涉及城市规划管理的重大问题，要认真地组织开展综合调研，在深入调研考证的基础上，研究制定具体的方案，尽量避免造成重大的损失。同时，要坚持从城市建设的实际情况出发，从公众最关心的热点、难点和焦点问题入手，不断摸索出一套适合城市自身发展的规划管理新模式。在开展城市规划管理与建设时，必须要坚持树立节约资源的原则，逐步形成科学合理的城市规划管理布局，最大限度发挥城市的整体功能，认真对城市规划管理可能遇到的问题进行预测，进而不断实现城市的科学、和谐、全面与可持续发展。

3.引导公众参与。引导公众积极参与，是城市规划管理的客观要求。这是因为，城市规划管理涉及到城市所有不同方面的利益关系，而且政府、投资者、开发商、市民等与城市规划管理都有着密不可分的联系。所以，在推进城市规划管理进程中，我们必须要进一步健全完善相关的信息公开制度，让公众了解参与程序，不断构筑起不同群体在城市规划管理中充分参与的体制机制，进而提高城市规划管理的科学、合理与可行。

4.完善法制建设。近年来，我国法制化建设力度逐步增强，城市规划管理与建设的法制化进程也在不断地加强。但是，城市规划管理的法制化建设力度依然不能很好地满足城市发展的需要。因此，需要我们进一步健全完善一套城市规划管理的法制化体系，为城市规划管理提供可靠的法律依据与保障。

5.明确目标，有计划有步骤地推进城市现代化

城市规划与建设必须本求实际，有目标有计划地扎实推进城市现代化的发展。在城市规划方面，应该切实把握好因地制宜的发展思路，根据城市现有的资源、地形、商业环境、经济水平制定出适合城市长远发展的规划蓝图。城市建设的主导因素是依据城市环境境遇地理位置进行的，在城市规划与发展中，切忌急功近利，盲目发展，每一项城市规划举措都要充分结合当地的实际。城市现代化建设的根本目的是在于提高市民的生活环境质量与城市的基本构建水平，规划重点应该从城市经济发展方向进行长远考虑，着重建设改善民生的公共基础服务设施，使城市功能向着人性化、现代化的方向合理规划。在城市发展目标方面，需要制定短缺目标、中长期目标，使城市的规划有步骤进行，使城市的发展具有旺盛的生命力。

三、城市规划与城市未来发展

城市规划是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排。城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行阶段管理的龙头。我国的城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划不能仅仅限于理想模式的探讨，还要注重务实，及时调整思路，加强应用理论的研究，动态地解决城市发展中存在的问题。城市规划中规划研究是基础，规划技术是保证，规划实施是关键。

1.可持续发展的指导思想。可持续发展是人类发展的必然选择，实现经济社会文化人口等的协调发展是当代城市发展的主潮流。城市规划建设中对生态环境的破坏在所难免，但要采取科学合理的规划措施把这种消极影响降到最低，要把可持续发展的思想贯彻到规划的各个层面上。

2.人性化的规划理念。城市规划是一项与城市社会发展密切相关的主体行为，它涉及到人与自然的关系，人与人的关系，人与自身发展的关系。

城市规划就是通过对城市空间的设计和分析，来对人们的活动空间区域之间的关系进行有效的协调。通过对城市空间的有关概念进行解析，来探讨建筑设计和城市规划相互的制约。

3.追求和谐的基本准则。城市规划要特别注重生态的平衡性、产业的协调性，布局的合理性等等。城市的空间结构布局和土地利用并不取决于科学性，而是取决于利益冲突和价值判断。城市规划实质上是一种意识形态，在这一过程中要照顾各方利益，统筹兼顾，以实现和谐的最终目标。

结束语：

随着知识经济时代的发展，我国城市发展受到政策、科技和文化的影响和推动作用逐渐加剧。在城市发展的过程中，要不断地加强社会调控的功能，确保城市发展、社会公平、效率以及生态环境保护之间的平衡性。因此，城市规划与城市建设管理只有坚持以人为本的原则，以科学的态度对城市进行规划，保持严谨的态度实施城市建设，运用人性化的措施对城市进行管理，才能确保城市经济的快速发展。■

参考文献

[1]邱永乐.浅析城市规划与城市建设管理[J].山西建筑，2008，34（9）

篇10

[关键词]城市规划；城市建设；管理；

一、城市规划建设是城市化健康发展的保障。

城市规划建设决定城市化进程的健康发展。城市规划建设水平决定了城市的功能完善程度、效率便利程度、环境优美度和人与自然和谐程度，进而决定了城市形象，在城市的规划建设过程中，正确处理好城市规划建设与城市化进程的关系，成为城市化健康发展的保障。

1.城市要促进经济增长，经济繁荣是城市发展的先决条件，尽管高的城市经济增长并不必然导致高的居民福利，但没有一定的经济条件肯定没有好的城市生活。

2.城市要促进社会公平。这意味着管理者不仅考虑城市经济总量，还要关注个体收入与财富的分配、所享有的资源情况、就业、保健、医疗和教育等等。

3.城市要促进生态和谐。城市的经济增长应该是低代价的、环境友好的。相反，如果城市的发展以城市环境污染和不可居住性为成本，这将会降低城市居民的生活质量。而管理正是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段，管理的好，城市才能发展的好。

综上所述，城市规划、建设、管理是密不可分的统一体，是一门综合性极强的社会系统工程。三者只有彼此兼顾，互相促进，城市发展才能步入协调健康有序的良性循环轨道。

二、城市规划的发展研究

1.统一协调发展。城市规划管理要做到统一协调发展，就必须坚持科学规划，合理布局，站在城市经济、社会、市场、生态等方面全面协调可持续发展的高度，坚持先规划，后建设的基本方针。统一规划，统筹兼顾，通盘考虑，综合权衡，协调发展，尽量做到既考虑城市的总体规划布局，又考虑城市内的区域规划布局。在城市规划管理过程中，可以结合实际推行城市规划管理公示等制度，逐步建立城市规划管理分级审批制度，保证城市规划管理的科学合理。

2.坚持量力而行。在城市规划管理过程中，坚持量力而行的原则，科学合理地决策城市建设的各项目标。对于一些涉及城市规划管理的重大问题，要认真地组织开展综合调研，在深入调研考证的基础上，研究制定具体的方案，尽量避免造成重大的损失。同时，要坚持从城市建设的实际情况出发，从公众最关心的热点、难点和焦点问题入手，不断摸索出一套适合城市自身发展的规划管理新模式。在开展城市规划管理与建设时，必须要坚持树立节约资源的原则，逐步形成科学合理的城市规划管理布局，最大限度发挥城市的整体功能，认真对城市规划管理可能遇到的问题进行预测，进而不断实现城市的科学、和谐、全面与可持续发展。

3.引导公众参与。引导公众积极参与，是城市规划管理的客观要求。这是因为，城市规划管理涉及到城市所有不同方面的利益关系，而且政府、投资者、开发商、市民等与城市规划管理都有着密不可分的联系。所以，在推进城市规划管理进程中，我们必须要进一步健全完善相关的信息公开制度，让公众了解参与程序，不断构筑起不同群体在城市规划管理中充分参与的体制机制，进而提高城市规划管理的科学、合理与可行。

4.完善法制建设。近年来，我国法制化建设力度逐步增强，城市规划管理与建设的法制化进程也在不断地加强。但是，城市规划管理的法制化建设力度依然不能很好地满足城市发展的需要。因此，需要我们进一步健全完善一套城市规划管理的法制化体系，为城市规划管理提供可靠的法律依据与保障。

5.明确目标，有计划有步骤地推进城市现代化

城市规划与建设必须本求实际，有目标有计划地扎实推进城市现代化的发展。在城市规划方面，应该切实把握好因地制宜的发展思路，根据城市现有的资源、地形、商业环境、经济水平制定出适合城市长远发展的规划蓝图。城市建设的主导因素是依据城市环境境遇地理位置进行的，在城市规划与发展中，切忌急功近利，盲目发展，每一项城市规划举措都要充分结合当地的实际。城市现代化建设的根本目的是在于提高市民的生活环境质量与城市的基本构建水平，规划重点应该从城市经济发展方向进行长远考虑，着重建设改善民生的公共基础服务设施，使城市功能向着人性化、现代化的方向合理规划。在城市发展目标方面，需要制定短缺目标、中长期目标，使城市的规划有步骤进行，使城市的发展具有旺盛的生命力。

三、城市规划与城市未来发展

城市规划是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排。城市各项工程建设的综合部署，是一定时期内城市发展的蓝图，是城市管理的重要组成部分，是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行阶段管理的龙头。我国的城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划不能仅仅限于理想模式的探讨，还要注重务实，及时调整思路，加强应用理论的研究，动态地解决城市发展中存在的问题。城市规划中规划研究是基础，规划技术是保证，规划实施是关键。

1.可持续发展的指导思想。可持续发展是人类发展的必然选择，实现经济社会文化人口等的协调发展是当代城市发展的主潮流。城市规划建设中对生态环境的破坏在所难免，但要采取科学合理的规划措施把这种消极影响降到最低，要把可持续发展的思想贯彻到规划的各个层面上。

2.人性化的规划理念。城市规划是一项与城市社会发展密切相关的主体行为，它涉及到人与自然的关系，人与人的关系，人与自身发展的关系。

城市规划就是通过对城市空间的设计和分析，来对人们的活动空间区域之间的关系进行有效的协调。通过对城市空间的有关概念进行解析，来探讨建筑设计和城市规划相互的制约。

3.追求和谐的基本准则。城市规划要特别注重生态的平衡性、产业的协调性，布局的合理性等等。城市的空间结构布局和土地利用并不取决于科学性，而是取决于利益冲突和价值判断。城市规划实质上是一种意识形态，在这一过程中要照顾各方利益，统筹兼顾，以实现和谐的最终目标。

四、结语

总之，作为一项复杂的系统工程，城市规划建设和管理只要我们做到以人为本的原则，以科学的态度对城市进行规划，保持严谨的态度实施城市建设，运用人性化的措施对城市进行管理，就一定能够建成一座人类聚居较为适宜的和谐城市。在我国新时期，城市发展产生了质的飞跃，与此同时，城市规划必须要通过一个量变到质变的发展。随着知识经济时代的发展，我国城市发展受到政策、科技和文化的影响和推动作用逐渐加剧。所以，新时期新时代的城市规划要严格把握这一历史性的改革，使社会调控的功能得以加强，使城市的发展、社会公平、效率以及生态环境保护之间的最佳平衡得到有效保障。

参考文献：

[1]甄峰，万绪才，张越.21世纪中国城市发展与城市规划.城市发研究，1999，（2）.