检察监督制度范文

导语：如何才能写好一篇检察监督制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词:民事执行;检察监督;构建;程序设计

民事执行是指执行机关根据执行依据确认的内容,运用执行实施权,依法采取强制措施,强制义务人履行义务以实现权利人民事权利,以及对执行实施过程中派生出来的各种纠纷进行裁决的司法活动。[1]它是民事诉讼活动的最后一个环节,也是极其重要的一环,在整个民事诉讼中占据举足轻重的地位。民事执行不仅直接关系到当事人民事权利和诉讼目的能否顺利实现,而且关系到国家法律的权威与尊严能否得以维护。因此,规范民事执行权的运行,建立高效、公正的民事执行机制,在国家法律和社会生活中具有十分重要的作用。

民事执行检察监督是指具有监督权的检察机关认为法院在民事执行程序中,作出的裁定、决定、通知或具体执行行为不当或存在错误,要求法院予以矫正的制度。[2]2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第二百三十五条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”但对于具体的监督原则、监督方式、监督程序没有做出明确规定。笔者尝试对检察机关民事执行检察监督制度的构建进行探讨。

一、民事执行检察监督的原则

(一)法定原则

检察机关要依照法律规定的程序、遵循法律规定的方式对民事执行活动进行监督,这既是执行检察监督规范化的必然要求,也是保证民事执行检察监督正当性的客观要求。法定原则包括以下内容:第一,监督权力法定。当前,我国法律对民事执行检察监督权还停留于原则性规定,因此要改变目前检察机关与法院相互争执的尴尬局面还应在法律规定中对“民事执行检察监督权”作出具体、明确的规定。第二,监督程序法定。[3]民事执行检察监督是一种权力监督,各种不同的监督方式应当设定相应的程序规则,严格按照法定程序进行监督。第三,监督的方法、范围法定。法定的范围和方位能够真正丰盈执行检察监督的内容,能够使其具有现实的可操作性,从而有助于民事执行检察监督权从虚权变成实权。第四,责任法定。[4]检察机关所享有的民事执行监督权除具有权力属性外,同时还具有职责属性。法律要明确规定检察机关不依法监督需要承担的责任和后果,既满足了权责对应的需要,又能督促检察机关依法监督。

(二)事后监督为原则,事中监督为例外

检察机关在对民事执行活动进行监督时,不能超越权限,也不能影响法院的正常执行活动。因此,执行监督原则上应采用事后监督的形式。对于“事后”的理解,是指执行活动的某一阶段结束或某种行为已经发生,并不是指民事执行全部活动的结束。当然,也存在例外,在一些特殊的民事执行案件中,法院和当事人主动邀请检察机关介入进行现场监督,此时,检察机关的监督即成为事中监督。

(三)同级监督原则 

民事执行检察监督应当实行同级监督,即由实施民事执行行为的人民法院(即执行法院)的同级人民检察院首先提起检察监督,而不实行现行民事诉讼法规定的民事审判监督“上级抗”模式。与执行法院同级的人民检察院,与执行法院之间的时空距离最近,对执行行为以及执行案件的相关信息的掌握最为全面,由它进行民事执行检察监督,相关信息传递与反馈速度最快,同时方便当事人、利害关系人提出申请,从而有利于提高民事执行检察监督的效率,也更有利于实际操作,确保民事执行检察监督的实际效果。

二、民事执行检察监督制度的程序设计

(一)民事执行检察监督的启动程序

民事执行活动的标的具有私权性质,在私权领域当事人享有对实体权利的处分权和程序权利的处分权,检察机关必须尊重当事人的民事处分权。因此,在民事执行中,如果没有当事人的申诉,检察机关一般不能主动介入和干涉,检察机关执行检察监督程序的启动一般是被动的。[5][6]只有在特殊情况下,如国家利益、社会利益在民事执行中遭到侵害,那么检察机关就会主动进行监督。

(二)民事执行检察监督的方式

1、抗诉

抗诉是现行《民事诉讼法》规定的唯一法定的检察监督方式。《民事诉讼法》第187条规定“已经发生法律效力的判决、裁定”,“如果发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应该提出抗诉”。基于现有法律规定,民事执行活动中作出的生效判决和裁定也是可以抗诉的。对于在民事执行过程中人民法院做出涉及实体权利方面的裁定,如变更、追加被执行主体、案外人提出执行异议等问题,可以参考抗诉条件提出抗诉。

2、检察建议

在执行检察监督实践中,检察建议运用最为普遍。2001年9月30日最高人民检察院颁布《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条规定:“有下列情形之一的,人民检察院可以向人民法院提出检察建议:(一)原判决、裁定符合抗诉条件的,人民检察院和人民法院协商一致,人民法院同意再审的;(二)原裁定确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的;(三)人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的;(四)应当向人民法院提出检察建议的其他情形”人民检察院可以根据《办案规则》的第二和第四中情形运用检察建议对民事执行活动进行监督。[7]但目前法律没有规定检察建议的效力,使得其无法真正有效的发挥监督作用。因此,在民事执行检察监督制度的构建中,需要对检察建议的法律效力做明确规定。

3、纠正违法通知书

纠正违法通知是指检察机关对民事执行中较严重的违法行为提出书面纠正意见,并通知法院予以纠正的一种监督方式。由于纠正违法通知书的针对性强,需谨慎适用:(1)检察机关有确实充分的证据证明执行法院的执行行为存在重大明显的违法;(2)违法行为不属于适用抗诉程序进行监督的范围;(3)必须将提出检察建议作为其前置程序。[8]执行法院收到纠正违法通知书后必须在合理期限内纠正并答复检察机关。

4、现场监督

现场监督是对民事执行活动的同步监督。1990年最高人民法院、最高人民检察院发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》,“应人民法院邀请或当事人请求,派员参加对判决、裁定的强制执行,发现问题,向人民法院提出”。适用现场监督的情形:一是应人民法院邀请或当事人请求;二是当执行涉及重大公共利益和社会利益时,检察机关主动介入。现场监督,可以及时发现法院的违法执行行为,保障法律的正确实施。

5、查处民事执行中的职务犯罪

2004年,最高人民检察院下发了《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》,将在民事行政审判和执行监督中发现法官职务犯罪的侦查权赋予了民行检察部门”。民事执行过程中的违法行为如果达到一定的严重程度,就构成犯罪,刑事监督和民事执行监督并不相互排斥。检察机关对执行中的职务犯罪行为进行查处,客观上能产生对民事执行进行监督的效果,也属于民事执行检察监督的一种方式。[9]

(三)管辖

管辖通常分为地域管辖和级别管辖两个方面。在地域管辖上,为方便检察院对案件进行调查取证,方便对案件进行监督,应该规定由执行法院所在地的人民检察院进行管辖。[10]在级别管辖上,《民事诉讼法》第187条规定检察院的审判监督是一种上对下的监督。但有学者认为同级监督“既能确保由熟悉案情的人民检察院行使抗诉权,必有利于提高诉讼的效率,确保执行程序的高效性。”[11]笔者认同同级监督,由执行法院的同级人民检察院行使监督权,更符合执行监督的实际运行状况。

注释:

[1]童兆洪著:《民事执行权研究》,法律出版社2004版,第23页。

[2]谭秋佳著:《民事执行法学》,北京大学出版社,2005年版第266页。

[3]江伟、常廷彬:《论检察机关对民事执行活动的法律监督》,载《中南大学学报(社会科学)》,2007

[4]参考同上。

[5]俞其林、沈建新:《试论民事执行程序的检察监督》,载《河北法学》,2008年10月第26卷第10期,第191页。

[6]参见孙佳瑞:《检察机关实施民事执行监督之程序设计》,中国民商法律网。

[7]陶伯进、曹国华:《民事执行检察监督的法理基础与制度探索》,载《西南农业大学学报(社会科学版)》,2010年12月第8卷第6期,第42页。

[9]郑依琼、向凯雄:《论民事执行检察监督制度构建》,载张利兆主编:《法律监督权的配置与运行》,中国人民公安大学出版社2008年10月版,第882页。

篇2

    ---以民事诉讼法新修改为基准

    关键词: 民事诉讼法修改 检察监督 定位研究

    内容提要: 经本次民事诉讼法修改,民事检察监督制度发生了巨大变化,为此有必要对其从理论上进行定位研究。本文将这种定位研究分为宏观定位、中观定位与微观定位三个层面。宏观定位试图揭示民事检察监督制度的司法规律,中观定位旨在探讨民事检察监督制度的诉讼规律,而微观定位则意在探讨民事检察监督制度的监督规律。在这三大规律中,司法规律是根本,诉讼规律是基础,监督规律则是保障。惟有同时遵循这三个层面的三大规律,民事检察监督制度方能运作良好,并发挥出最大化价值。

    本次民事诉讼法修改对民事检察监督制度予以了浓墨重彩的强调与强化,其所涉及的内容,不仅涵盖了检察监督基本原则的重新表述,同时还在诸多具体的制度和程序上予以了充实和拓展,从而在相当大的程度上赋予了本次民事诉讼法修改以更重要的历史地位。民事检察监督制度的全面强化与充实彰显了它在各个层面的意义与价值,从宪法层面到诉讼制度层面再到检察制度层面都获得了新的意蕴和内涵,需要对其进行多层面的定位研究。通过对民事检察监督制度的定位研究,有助于揭示其在中国特色的司法制度中的地位和作用,同时也有助于更加精准地把握我国民事检察监督制度所依存和契合的司法规律、诉讼规律和监督规律。为此,相应地就有必要对我国民事检察监督制度进行宏观定位、中观定位和微观定位等多层面的研究。

    一、民事检察监督制度的宏观定位

    考察中国民事诉讼法的发展历史,可以显然看出,它的发展始终交织着以审判权为中心的几对矛盾范畴的辨证运作关系:第一对范畴是审判权与行政权的关系;第二对范畴是审判权与诉权的关系;第三对范畴是审判权与法律监督权的关系;第四对范畴是审判权与调解权的关系;第五对范畴是审判权与执行权的关系;第六对范畴是审判权与陪审权的关系。正是这几对范畴的矛盾运动,推动着中国民事诉讼法律制度的发展进程,由此也呈现出了中国民事诉讼法律制度的发展规律[1]。

    在1982年制定《民事诉讼法(试行)之前,中国社会的民事纠纷主要依靠行政权加以解决,在此以后,审判权与行政权在民事诉讼法的层面开始分离,通过审判权来化解民事纠纷成为此后中国社会民事纠纷的主要解决方式。尽管从形式上看,1982年《民事诉讼法(试行)》的历史贡献主要在于其奠定了民事诉讼制度的体系和框架;但从实质上看,宣告民事案件由人民法院独立行使审判权加以解决,可谓该部法律的核心功绩。因此可以说,中国民事诉讼法发展的第一阶段的表现,就是强调审判权与行政权的分野和界限,从而将宪法所确立的独立行使审判权原则具体落实于作为部门法的民事诉讼法中。可见,该法主要解决上述第一对范畴的关系问题,即审判权与行政权的关系问题。

    然而,1982年《民事诉讼法(试行)》在向前看的意义上是进步的,但其在向后看的意义上却又有不可避免的历史局限性。这种局限性集中表现在其所型构和塑造的被理论上称为“超职权主义”的民事诉讼体制和模式上。这种诉讼体制和模式,就其本质而言,乃是审判权与行政权的关系尚未彻底厘清所导致的“司法行政化”的制度性反映。审判权与行政权同构化或同质化,行政权通过审判权继续发挥旧有的威力。这一诉讼体制和模式尽管与当时尚占主导地位的集中型经济形态较相适应,然而却难以满足不断深化发展的市场经济形态的客观需求,根本原因就在于其仅仅关注了审判权的独立成长和运行,而却几乎完全忽略了与审判权相对应的诉权的存在和基本功能。

    1991年全面修订《民事诉讼法(试行)》,形成正式实施的《民事诉讼法》。1991年《民事诉讼法》的中心议题就是高扬当事人的诉权理念和诉权保障,旨在通过对当事人所享有的诉权的立法确认和制度强化来制衡长期一权独大的审判权。民事诉讼法将诉权范畴导入其中并予以制度性铺展和细化,有效地调整了过于职权化的、畸形的诉讼体制和模式,形成了“由职权主义走向当事人主义”的立法态势,当事人主义化的诉讼体制和模式开始抬头并以不可遏止之势雄劲地发展。

    1991年《民事诉讼法》原本寄望于通过诉权的强化与应然回归来制衡过于强势的审判权,然而诉权毕竟源自私权,而私权在公权面前,永远是羸弱的,因而希望通过诉权来削弱和控制审判权从而使审判权真正成为为诉权服务和提供保障的权力,难免不切实际。其结果,疲弱的诉权和强势的审判权依然难以通过民事诉讼的制度安排达于平衡状态,中国民事诉讼法制的完善之任尚需继续努力。这就为法律监督权登上民事诉讼的舞台提供了契机。影响中国民事诉讼法发展的第三对范畴由此形成:此即,审判权与法律监督权的关系。

    回溯民事诉讼法的发展过程,检察院有权对民事审判活动实施法律监督,其作为一项基本原则,从1982年《民事诉讼法(试行)》就开始出现了。然而,其最初的出现仅仅是一项空洞的基本原则,而缺乏具体的制度保障和程序规范,因而基本上形同虚设。1991年《民事诉讼法》对此稍有改观,规定了检察院的事后监督形式,即抗诉制度。2007年局部修改《民事诉讼法》,对抗诉制度进一步予以完善。抗诉制度虽然取得了明显的实践效应,使司法裁判的公正度大大提升,然而,仅仅局限于事后监督的抗诉制度难以矫正失衡的诉讼体制和模式,诉权保障不力和审判权易致滥用的局面无法得到切实改变。2012年全面修改《民事诉讼法》,进一步突出了法律监督权在民事诉讼法上的地位和作用,将民事检察监督制度从单一的抗诉制度中走出来,步入了涵盖诉前监督、诉中监督、诉后监督和执行监督在内的全面监督新阶段。

    检察院法律监督权在民事诉讼领域中的介入与逐渐强化,反映了民事诉讼法在中国土壤上的发展规律。检察监督权之被导入民事诉讼领域,其最初动向便在于控权,希望通过与审判权同属公权力的检察监督权来制衡和监督审判权,以达到公正司法、高效司法、廉洁司法的制度性目标。然而,检察监督权被引入民事诉讼领域后,其功能迅速扩张,并因此而形成了多元化的功能格局:一方面可以卓有成效地对审判权实施监督和制衡,另一方面还有助于保障和支持审判权的独立行使,同时还可以保障和监督诉权的依法公平行使。此外,由诉讼监督功能所延伸形成的一般监督功能也开始显现。检察院的法律监督权,业已突破诉讼监督的传统藩篱,进入到了更为广阔的一般法制实施和遵守领域。

    可见,检察监督权介入民事诉讼后所产生的多重功能,使得原本一直处于失衡状态的民事诉讼体制和模式,转而变得更加合理与平稳,审判权被滥用的现象得到了明显遏制,诉讼程序无序化状态有了显着改观,司法成本大大降低,司法效率迅速提升,司法的权威性和公信力也因此不断增强。可以说,在1991年修改民事诉讼法后,曾一度陷入困境的中国民事诉讼,在遇到检察监督制度后,诚犹如拨开云雾见天日,大有柳暗花明之感。这充分说明,检察监督制度与中国民事诉讼法在一定的历史阶段具有天然的契合性。至此,一个具有中国特色的民事司法制度已经较为完整地呈现出来。

    当然,也不能认为中国民事诉讼制度发展到检察监督阶段就已到圆满的顶峰了,在中国民事诉讼制度的构成元素中,除诉权和审判权这个一般性矛盾范畴在起着基础性作用外,检察监督权、调解权、执行权以及陪审权等等这些特殊的权力因素也在其中发挥重要的定性作用。如前所述,检察监督权介入民事诉讼后所产生的制度性效果便是矫正了失衡的诉讼体制和诉讼模式,使民事诉讼体制和模式找到了具有时代特征和国别特征的新的发展支点。然而同时也要看到,检察监督权在民事诉讼制度体系中并非一个普适的制度元素,相反它具有鲜明的中国特征,因而它不是一个永恒的不可或缺的权力要素;事实上,用作为公权力的检察权来制衡和制约作为另一个公权力的审判权的思维范式,依然停留在国家权力的分工和合作层面,具有显而易见的国家属性,而尚未触及市民社会的民主性因素。相较于检察监督权而言,市民社会的民主性因素具有更为深刻的合理性和强劲的生命力。因而在中国民事诉讼制度系统构建中充分有效地导入司法民主元素,虽然在时间上以及发展的逻辑上滞后于检察监督权,然而这种滞后性发展极具后发优势,在制度构建上不能忽视这一潜在的制度元素,这个元素就是当事人有接受公民陪审的权利。目前所见到的人民陪审员制度是从审判权视角设置的审判制度,而非从当事人诉权视角描述的诉权保障制度。制度视角改换后的陪审制度将对中国民事诉讼法的下一阶段的发展起着关键性作用。当然,这是下一阶段的制度变迁所应关注的内容,在目前,重点还应放在检察监督权与诉权、审判权的辨证关联与相融相合之上。由此所形成的诉讼体制和模式可以称之为“新职权主义”。

    调解权与审判权的分与合,以及执行权与审判权的分与合,也都关涉中国民事诉讼体制和模式的调适与权力资源的再次分配。它们虽然不如检察监督权那样对民事诉讼的体制和模式产生出强烈的冲击效应和明显的塑造功能,但它们在进一步缩小和弱化审判权从而对审判权产生制约力和监督力这一点上是一致的。

    以上所论,是民事检察监督制度的宏观定位,由此旨在揭示出中国民事检察监督制度与中国特色民事司法制度之间的内在关联性;在中国特色的民事司法制度中,民事检察监督制度占据重要一席之地;充分发挥民事检察监督制度的机能和作用,就是在中国当下,从一个极其重要的视角,展示和凸显中国特色民事司法制度的内在生命价值。

    二、民事检察监督制度的中观定位

    民事检察监督制度的中观定位说的是检察监督如何与民事诉讼的整体环境和一般背景相融合和相渗透。因为民事检察监督制度无论其功能大小、强弱,它都不可能在真空中发挥外在的作用,而只能在民事诉讼的制度系统中发挥作用。在这方面,与刑事诉讼有所不同的是,在刑事诉讼中,由于检察机关既有独立的诉讼职能,又有相应的监督职能,而监督职能是依附于诉讼职能的,因而其与整个诉讼环境是较为契合的;而在民事诉讼中,检察机关原本属于外在的公权力主体,而且其所享有的仅仅是法律监督的单一性职能,因而其在民事诉讼中的相融能力则相对较弱,而需要更长的磨合时期。因而不足为怪,在民事诉讼中检法所形成的冲突现象要烈于刑事诉讼,刑事诉讼中所常见到的检法和谐关系,在民事诉讼中比较鲜见。这就为民事检察监督制度发挥应有的功能和价值增添了额外的难度,而克服此一困难又是检察院机关要做的必不可缺的功课。为此,一个基本的方面就是要做好检察监督权在民事诉讼中的中观定位。

篇3

根据民事诉讼法的有关规定和最高人民法院确立的新规则，检察机关在抗诉监督中可以收集的证据包括: （1） 当事人或诉讼人对因客观原因无法收集的证据，已向法院申请调取并提供了相应的证据线索，法院未进行调查收集或未认真调查收集的； （2） 应当由法院调查的有关程序事项的证据中能引起再审的证据，法院未调查收集的。例如，败诉的一方当事人以一审法官有应当回避的法定情形而未回避作为理由提出上诉，二审法院在审理时竟未对此进行调查，便以当事人举证不足为由驳回了上诉，检察机关在决定是否抗诉时可收集一审法官存在应当回避情形的证据。（3） 涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实的证据，法院在审理中未收集的。这类问题主要存在于双方当事人恶意串通，以诉讼方式谋取非法利益的场合。当事人进行这类诉讼前，一般都事先做好充分准备，在法庭审理时也不会轻易暴露，所以法官也不易察觉。另一方面，恶意诉讼对国家利益、社会公共利益或第三人合法权益的损害也常常是在诉讼终结后的一段时间内才会显现。因此，尽管最高人民法院将这类证据规定为法院依职权调取的证据，但法官在审理过程中却往往没有调查收集。检察机关是社会公共利益的维护者，理所当然地应调查收集这类证据。

从以上分析中得出的结论是:检察机关只要是依据民事诉讼法和最高人民法院设定的规则对法院的认定事实活动实施监督，并为了履行监督职责进行调查取证，其调查收集证据和提出新证据的行为便具有合理性和正当性，但如果越出了这一范围，检察机关调查取证活动的正当性就可能产生问题。

论人民检察院发动再审权和对其它民事审判活动的监督权

章武生（复旦大学教授，博士生导师，民诉专业委员会副主任）

现行民事诉讼法规定对错误的生效裁判人民检察院可以依职权发动再审。但是，现行民诉法的这些规定在司法实践中难以有效地运作，民事检察工作开展非常困难，检法之间的摩擦时有发生。并由此引发了理论和实务界对是否应保留检察机关在民诉中抗诉监督权之争。其代表性的观点主要有三种:第一种观点认为，应取消检察机关的抗诉监督，把当事人申请再审作为发动再审的唯一途径。取消的主要理由是检察机关提起抗诉与民事诉讼的性质、特点不符，干预了属于私法的民事关系，与处分原则相抵触。而且检察机关参加诉讼支持一方当事人，也必然造成当事人诉讼权利和诉讼地位的不平等。[4]第二种观点认为，检察机关抗诉监督在现阶段不仅不能取消，而且需要进一步加强和完善这一制度，使之在程序上更合理，更具有实效性。因为检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，它具有当事人申请再审无法比拟的作用。同时，它与处分原则并不冲突，因为从抗诉的实践看，几乎百分之百的抗诉案件均起源于当事人的申诉。[5]第三种观点在加强和完善现行的民事检察监督制度方面的意见与第二种观点基本上是相同的，但其不仅仅局限于完善现有的民事检察监督制度，其认为“检察机关在这样的立法面前，作为不大”。检察机关“应当按照《民事诉讼法》总则的规定，对民事审判活动实施全面的监督。这种全面的监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也不仅仅包括上诉程序的抗诉，还应当包括对起诉至判决、裁定执行的全部的监督活动，以及检察机关对于重要的民事诉讼案件的参与诉讼的权力和对于涉及国有资产权益和社会公益的案件的起诉权。”上述三种主张，均有一定的道理，也有值得商榷之处。笔者认为，对我国民事、检察机关提起或参与民事诉讼，发动再审的程序，应作如下定位:

1. 对涉及公共利益的民事案件，人民检察院应有提起诉讼、参加诉讼和发动再审的权力。主要理由是:

首先，人民检察院参与涉及公共利益的民事案件不违背民事诉讼法理，且符合国际惯例。尽管在市场经济条件下，民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自由处分，奉行当事人主义诉讼模式等为基轴运行的，但不少属平等主体之间民事纠纷的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到公益，所以在民事诉讼中为了社会公共利益不仅应限制适用当事人主义原则，而且国家往往需要对这类案件置缘其间。否则允许当事人假借维护私权为名，恣意侵损公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。在西方“， 作为最高法律秩序和道德秩序的代表者”的检察机关，对民事诉讼的参与不乏其例。如1976 年法国新民事诉讼法第422 条规定:“在法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”。第423条规定:“除上述案件外，在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼”。在再审之诉的规定上，法国最高法院的再审之诉不仅当事人有权提起，检察长也可以提起。当事人未及时提起上诉而该判决违反了法律或法院的判决属越权行为，检察长可以提起再审之诉。法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。[6]在日本、美国等国家也有类似规定。

其次，在我国，检察机关作为国家专门的法律监督机关，让其参与涉及公益案件的民事诉讼，还有现实的紧迫感。笔者之所以在民事诉讼中主张保留检察机关发动再审的权力，主要还缘于现在有许多严重侵蚀国家利益、公共利益的行为。我国是以公有制为基础的社会主义国家，虽然改革开放以来，公有制在国民经济中的比重有所下降，但仍占相当比重。然而在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家的利益却遭到了极大的侵蚀，特别是在国有企业公司化改造，资产重组过程中当事人合谋规避法律，私分、侵吞国有资产，造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。在公共投资领域中发包方和承包方为了个人私利或小集团利益，偷工减料，以次充好的事情也屡见不鲜。而在这些案件中，国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起诉讼或再审。在资本主义国家，尚有检察机关代表国家进行干预，以维护公益，我国作为社会主义国家，检察机关更不能消极无为。而现行法却使检察机关对该类案件的处理显得软弱无力。虽然民诉法在总则中规定了检察机关对民事审判活动有权进行监督，但分则中具体可操作的规定却十分狭窄。使检察机关的民事检察监督处于进退两难的境地，造成了大量涉及公益案件的检察监督无法开展。于是，一些学者针对这种情况大声呼吁:“我国法院监督体系和监督制度存在着重大缺陷，而完善法律监督制度是保障法律充分获得实施的非常重要的条件”。[7]我们认为，对检察监督权作适当的扩张是十分必要的，也是可行的。赋予检察机关对涉及公益的案件广泛的民事检察监督权如起诉权、发动再审权，不仅能维护国家公共利益，而且对于发现犯罪分子，惩治腐败等社会丑恶现象也是大有裨益的。

最后，检察机关参与涉及公益的民事诉讼，还缘于近年来出现的大量现代诉讼。这类诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼，其典型形态是与环境污染有关的公害诉讼、消费者权益诉讼、纳税人诉讼等。我国随着科技和社会化大生产的进步，这类诉讼也在逐渐增多。它与传统的诉讼相比较有较大的差异。如原被告之间力量对比的较大差异。其裁判不仅直接拘束本案中的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也有拘束力、引导力等特点。在该类型诉讼中的当事人诉讼地位极不平衡，极易使裁决不利于原告一方；而且现代诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它还肩负形成社会公共政策的神圣使命。如何衡平当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，并使法与世推演及时创设权利、设定义务，成为现代国家所共同面临的课题。让检察院参与该诉讼，使其在社会公共政策的形成中发挥作用，不失为一个很好的考虑。

2. 对于不涉及公共利益的一般民事案件，人民检察院不能发动再审，当然也不宜提起或参加诉讼。主要理由是:

第一，人民检察院参与一般民事案件，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。对此，上述主张取消检察机关发动再审权者的理由中已有论述，这里不再赘述。

第二，人民检察院参与一般民事案件的诉讼，违背诉讼经济原则。诉讼成本是设计民事诉讼程序时必须考虑的一个问题，检、法两院和当事人对同一再审案件重复投入大量的人力、物力和时间则有违诉讼经济原则。

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关键词：民事检察　起诉　参诉　抗诉

检察监督权作为一种国家权力，其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡；最终目的是为了保障国家法律的统一实施，以维护社会的公平正义。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；并在第187条至第190条规定了具体的监督方式。然而在司法实践中，检察机关抗诉与法院审判的矛盾时常出现，现行民事检察监督制度显露出很多缺陷，急需改革与完善。

一、检察机关抗诉与法院审判的矛盾

《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之问也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”。

检察机关在抗诉再审中也与法院之间产生矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。’但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。这些矛盾表明现行民事检察监督制度存在着某些不足。

二、现行民事检察监督制度的缺点

(一)监督的手段单一

在《民事诉讼法》中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，即通常所说白勺“事后监督”。

(二)监督的范围狭窄

《民事诉讼法》没有赋予检察机关对人民法院民事审判活动中的其他审判行为的检察监督。例如，人民法院对妨害民事诉讼行为强制措施的适用、财产保全、先予执行措施的适用，以及特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序均不发生检察监督的问题。

(三)监督的程序不完善

《民事诉讼法》对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作程序未作任何规定，缺乏可操作性，使检察机关在具体工作中无法可依。在庭审中，出庭的检察人员仅仅是宣读一下抗诉书，以及对庭审程序进行监督，并无权对法院的实体裁决行使权利。

三、构建具有中国特色的民事检察监督制度

要克服我国现行民事检察监督制度存在的缺陷，必须对现行民事检察监督方式进行改革和完善，以强化检察监督为主导来改造我国现行的民事检察监督制度，构建起适合我国国情、突出现代司法理念、具有中国特色的新型民事检察监督制度。笔者建议通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序和权限，应当规定检察机关对民事诉讼的整个过程实行全程监督，必要时可参与民事诉讼的全过程，具有起诉、参诉、抗诉等权利。

(一)保留抗诉权

对生效裁判的抗诉权仍然保留，但在方式和途经上进行改进。检察机关对法院生效裁判的抗诉监督，有利于调整失衡的双方当事人的地位，有效地对法院的民事审判进行监督，因此检察机关对法院生效裁判的抗诉权必须予以保留和强化。人民检察院对同级法院的生效民事判决和裁定觉得需要进行抗诉的，除报上级检察院决定并抗诉至其同级法院外，还可以采取同级检察机关监督的方式，直接向原审法院提起抗诉，并由其重审。这样既可避免当事人的讼累，又利于信息之反馈，更能及时有效发挥监督之功效。

(二)设置起诉权

现行《民事诉讼法》仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。设置检察有关的起诉权可以有效地解决这些问题。

关于人民检察院可以提起民事诉讼的民事案件的类别，国内主流的观点认为应包括侵犯国家对国有资产所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。笔者认为可大体上规定为以下几种：(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时，代表国家起诉；(2)在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众起诉；(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉的，代表国家、集体、法人和公民起诉；(4)在重大涉外案件中，代表国家、集体和法人起诉。

(三)行使参诉权

对于涉及国家利益、社会公共利益的案件，在当事人已经诉诸法院的情况下，可以赋予检察机关参与诉讼的权利。检察机关参加到已经开始的民事诉讼，既可以是法院提出，也可以是检察机关主动提出，还可以是按照法律的有关规定行使参诉权。检察机关应该可以在诉讼的各个阶段参加到已经开始的诉讼中来。

(四)赋予调查权

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关键词：检查监督；司法独立；刑罚执行制度

中图分类号：D926.34 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0129-02

检查监督是检察机关对已经发生法律效力的刑事判决、裁定，以及执行刑罚活动是否合法实行的监督。包括对刑罚交付执行的监督，对刑罚变更执行的监督，对刑罚终止执行活动的监督，对刑罚执行中罪犯提出申诉、控告、检举处理的监督，对监督狱政管理和教育改造罪犯等活动的监督等。

司法独立，是指司法权由司法机关独立行使，不受任何机关或个人干涉。最早在英国1689年颁布的《权利法案》和1701年颁布的《王位继承法》中提出了司法独立。1748年孟德斯鸠在《论法的精神》一书中第一次系统地加以阐述，作为三权分立学说的组成部分。在历史上，这一原则的内容包括：1）法官独立审判案件，不受任何干涉；2）司法机关有独立的组织系统，和其他组织系统分离；3）法律专设条款对法官的地位加以保障。司法独立的核心是审判独立。

监狱刑罚执行监督是我国检察机关的一项重要职权，是检察机关在整个刑事诉讼过程进行法律监督的最后环节，它直接关系国家刑罚权的正确实现，如何正确处理好检察监督和司法独立之间的有关系，如何实现检察机关对监狱刑罚监督的科学性、权威性，促进监狱依法、严格、文明和科学行刑，这不仅是一个重大的理论问题，也是一个重大的现实问题。当前，检察机关对监督刑罚执行的监督状况不容乐观，在实践中还存在较大的缺陷和不足，亟待改革与完善。

一、检察机关对监狱刑罚执行监督存在的现实问题

（一）刑罚执行监督法律及相关制度建设滞后

在我国，刑罚执行监督方面的法律法规过于原则，司法解释相对滞后，禁锢了刑罚执行监督的发展，已经成为刑罚执行监督工作难以有效开展的掣时因素，主要表现为以下几点：

第一，目前正在实行的《人民检察院劳改检察工作细则》与修订的《刑事诉讼法》、《刑法》以及《监狱法》的规定相比，有关规定不完善，或过于原则，甚至有的地方存在冲突，使检察机关对刑罚执行活动的监督缺乏可操作性和力度。有关刑罚执行监督的立法对执行监督的手段和监督途径也没有进行详细规定，不利于刑罚执行监督的有效、规范开展。虽然刑事诉讼规定，当检察机关发现执行活动中有违法行为时，应当提出纠正意见或发出《纠正违法通知书》，但未明确规定这种“意见”和“通知书”的法律效力，也未规定监狱机关拒绝接受或拒不纠正错误时的法律后果。从而使检察机关的法律监督地位严重削弱，使刑罚执行监督在一定程度上流于形式，使监狱机关的司法独立权限在实际刑罚执行过程中更为宽泛，难以保障刑罚执行活动的公正性和合法性。

第二，对刑罚执行机关的减刑、假释、暂予监外执行的监督方式和程序规定不完备。《刑事诉讼法》对减刑、假释、暂予监督外执行的监督方式由抗诉改为提出纠正意见书，直接影响了监督的力度和效果。同时，由于监督的时间被置后，客观上给监督工作造成一定的难度。

第三，对监管活动的监督出现了无法可依的局面，形成了立法真空。由于法律所规定的监督方式的滞后性、被动性、有限性，监督措施的软弱性，使检察机关的诉讼监督不能贯穿执行始终，实践中难以发挥应有作用。尤其是法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点，对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定，无形中降低了监督的法律地位和规格。

（二）向监狱派驻检察机构的监督模式，缺乏法律依据

《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条明确规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”，《刑事诉讼法》第224条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”但从这些规定可以说明，我国法律赋予检察机关对监狱刑罚执行机关的监督权，而并没有明确规定“检察机关向各个监狱派驻检察室或者检察院”这种专门的检察机构的规定。

（三）驻监检察人员“不作为、乱作为”的现象时有发生

驻监检察机构作为一个专门监督机构，检察人员在监狱开展监督的工作行为相对独立，检察机关在对驻监检察人员的监督是间接的，往往难以到位。出现驻监意识不强，导致不改监督、不愿监督；不履行监督职责，该纠正违法不予以纠正；报与数驻监检察人员，接受罪犯及其亲友的贿赂之后，与监狱民警串通一气，为罪犯非法减刑、假释、违法保外就医等开绿灯。

（四）监督手段不力，监督质量不高

刑罚执行监督在现行刑事诉讼法典中仅作了一些原则性的规定，且大多为弹性监督条款，缺乏可操作性，直接导致了执行监督工作难以准确到位，监督无处着手。一是监督的依据少，《刑事诉讼法》中只有五条提到刑罚执行监督问题，而且简单、原则，实践中难以操作。二是监督的方式滞后，而且是形式监督，无法保证监督效果。如，《刑事诉讼法》第215条、第222条，都是规定人民检察院进行事后监督和形式监督，这种事前不参与，事后仅对批准决定和减刑、假释裁定书、保外就医批准是否不当进和审查，使减刑、假释，保外就医程序审查流于形式，并无实际效果。对于监狱报请的减刑、假释、保外就医的案件材料，检察机关仅仅是从报来的材料上作程序性的审查，对于其他情况则一无所知，故很难发现减刑、假释、保外就医存在的违法行为，也就无从谈起纠正意见。

驻监检察机构对监狱刑罚执行监督在质量和效率方面普遍存在着质量不高，效率低等问题。存在这些问题的主要原因是：驻监检察机构的人员，装备不到位，人员结构不合理，不能适应繁重的监督工作需要；缺乏科学高效的驻监检察工作机制，不能调动检察人员的工作积极性；驻监检察工作的作用没有受到应有的重视，必备的办公条件、人员配备、办公经费、工作困难等诸多问题未得到解决等等。

监狱报请的减刑、假释材料并签署意见。这种做法缺少法律依据，也使检察机关似乎成为呈报减刑、假释的审查机关，成为事实上的管理机关。二是参加监狱关于减刑、假释、保外就医案件的讨论，已成为一种较为普遍的做法。驻监检察人员参加监狱研究减刑、假释、保外就医案件的讨论并发表意见，使监督的关口前移，有利于加强对监狱重要而敏感环节的监督，提高监督的效果，防止事后无法监督的情况发生。但这一做法的合法性值得商榷。而且，不符合司法独立之法律的精神。

二、改革监督模式，强化监督功能

（一）建立检察机关随时介入制度

为了防止因法律规定检察机关事实监督的不足，实行监督的关口前移，提高监督的功能，在规范现有违法途径的同时，应通过立法明确检察机关的随时介入制度，包括对减刑、假释的暂予监外执行的呈报和开庭审理或书面审理、裁定工作同步监督；监所检察人员参加执行机关对减刑、假释、监外执行的审核活动，在保证司法独立权的前提下，进行有效监督。

（二）建立随时约谈和检察官接待日制度

检察人员有权随时约谈在押罪犯，了解监狱机关在执行中是否存在违法违纪问题。同时通过检察机关在各监区设置监督举报箱或咨询举报热线电话，全面掌握监狱罪犯的情况及是否有干警打骂体罚虐待罪犯等情况发生，检察机关每月有在监狱设立检察官接待日，进行有关咨询、申诉、控告，以此确保刑罚的正确、有效进行。

（三）建立监狱执法情况报告制度

监狱机关虽然独立行使刑罚执行权，但要将监狱刑罚执行活动情况尤其是涉及罪犯敏感的减刑、假释、保外就医、奖惩考核、离监探亲等情况，上报给负责本监狱监督的检察机关。除了定期报告外，对监狱在监管改造过程中发生的重大违法事件或狱内监管事故，也应随时向检察机关报告。

（四）建立暗访曝光制度

为了杜绝应付检察监督现象，检察机关以事先不向监狱机关打招呼的形式，派出检察人员直接深入监管场所向服刑罪犯调查了解或走访罪犯亲属，以进一步了解掌握监狱机关和监狱民警执法行为的真实性。检察人员在暗访过程中，对发现或查出的重大违法问题，经过检察机关查证属实，及是向被检察单位进行公开曝光，这将对监狱机关执行活动的公正、公平、公开，起到积极的促进作用。

（五）建立微机联网动态监督制度

要充分利用现代化的科技手段，尽快实行检察机关与监狱机关的微机联网，实行动态监督。检察机关监所检察部门与监狱要经常互通情况，尽快建立各自的微机网络，并实现微机联网、信息共享、各负其责，及时掌握刑罚执行、监管改造、教育改造、监所检察工作情况和信息动态，实现对刑罚执行和监管活动的全程动态管理和动态监督，不断推进各部门之间的相互配合和信息交流工作，使监所检察工作由事后监督变为事前监督或同步监督，由静态监督变为动态监督，由被动监督变为主动监督。

参考文献：

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[3]冯玲.论检察机关在刑事诉讼中的监督职能[D].成都：四川大学,2007.

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[5]陶成.罪犯权利保障研究[D].成都：四川大学,2006.

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[7]朱庆华.假释制度探析[D].上海：华东政法学院,2007.

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关键词：暂予监外执行;检察监督;监督机制

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）34-0124-03

随着司法改革不断被提上议事日程，刑事执行检察权的改革亦势在必行，暂予监外执行检察监督作为刑事执行检察权的重要组成部分，如何应对改革所带来的变化？暂予监外执行检察监督还有许多问题值得研究和探讨，权力配置和权力运行该当如何？实践中遇到的问题，特别是近年来在暂予监外执行检察监督的实践中遇到的新型问题该做何解答？这些都是本文研究的内容。本文将从两类暂予监外执行的重点问题入手，探讨暂予监外执行检察监督的内容和困境，最后回归到对检察监督困境的破解及机制建立上。

一、两类案例引发的思考

类型一：张某，女，2012年11月17日因制造罪被判处有期徒刑15年，2012年11月22日张某产下一女，判决交付执行中，张某尚在哺乳期，法院于2012年11月22日决定对其暂予监外执行。时过一年，张某哺乳期届满，法院于2013年11月23日做出收监执行决定，但是在收监执行过程中却出现了困难，张某所产下女婴系非婚生子女，女婴的生父尚在监狱服刑。女婴目前除张某本人和张某母亲以外，无人抚养，若收监张某，其母亲无力承担单独抚养女婴的义务。若交由社会福利机构抚养，根据民政局规定，只有父母双亡或无亲人的小孩才可接受，张某须放弃其抚养权，张某显然不同意;若由张某母亲和社会救助机构共同抚养，则张某及其母亲须到相关部门办理手续，但张某完全不予配合，张某显然是在以小孩需要抚养为由恶意逃避法律制裁。①

类型二：黄某，2001年因贩卖罪、组织越狱罪被判处有期徒刑19年，因其患有严重疾病，于2009年被决定暂予监外执行;2012年又因贩卖罪被判处有期徒刑8个月，合并前罪未执行完毕的刑期，决定执行有期徒刑7年6个月，因其患有严重疾病决定暂予监外执行;2013年再次因贩卖罪被判处有期徒刑10个月，合并前罪未执行完毕的刑期，决定执行有期徒刑7年3个月，因其患有严重疾病再次决定暂予监外执行。

类型一中张某利用了自身对于女婴的抚养义务，恶意避免法律的制裁，其趋利避害和对女婴的感情情有可原，但对法律权威的冲击和对社会一般人的示范意义却很大;类型二中黄某更是恶意利用自身严重疾病的事实，数次逃避法律的制裁，损害法律的尊严甚至是玩弄法律于个人意愿之中。上述两种类型的案例都具有代表性，类似的案件各个地方都屡见不鲜，是目前暂予监外执行遇到的最为棘手的情况，作为检察监督机关如何履行监督责任，维护法律尊严的同时保障罪犯的基本权利，也是暂予监外执行制度本身及检察监督权本身需要思考的问题。因此，如何实现暂予监外执行的合法决定、合理执行、消除恶意是我们探讨创新暂予监外执行监督检察机制的逻辑起点和最终依归。

二、暂予监外执行违法违规类型及分析

暂予监外执行作为自由刑变更执行的方式，对于自由的限制较低，且监外执行一日折抵自由刑刑期一日，这些利益都成为罪犯趋之若鹜般争取的动因，这也导致了在暂予监外执行制度施行过程中存在一些违法违规的现象。具体而言可以分为：决定不当、执行不当和恶意利用。区分这些情形并挖掘其产生的原因，才能真正做到对症下药，实现检察监督权的应有效果。

（一）暂予监外执行决定不当

暂予监外执行决定不当是指享有暂予监外执行决定权的机关在批准或者决定对罪犯做暂予监外执行时，存在受贿、、审查不严格、决定不合理等违法违规的现象。新刑诉法第254条规定了暂予监外执行的决定或者批准机关，但规定是不同阶段由不同的机关行使该权力，这种多个决定机关的规定一方面导致暂予监外执行决定做出的环节增多，滋生腐败的土壤也在无形中拓宽;另一方面，各个机关在是否给予罪犯暂予监外执行时对新刑诉法第254条规定的符合暂予监外执行情形的理解存有差异，这种差异也导致了决定不当的出现。例如，人民法院在对需要保外就医罪犯做出暂予监外执行决定的审查中，除了审查指定医院所出具的证明疾病严重程度的文件外，也会重点审查罪犯的主观恶性，防止罪犯因其严重的社会危险性再次实施犯罪;而在作为监管单位的批准机关在审查时主要从罪犯羁押在场所中带来的重大医疗风险出发，而忽视了从案情和罪犯本身出发去考量其社会危险性，可能致使具有严重社会危险性的罪犯获得了暂予监外执行的批准。

（二）暂予监外执行执行不当

暂予监外执行执行不当，顾名思义即是在对罪犯进行社区矫正开展暂予监外执行过程中，罪犯本人或者监管机关存在违反法律规定的若干情形。第一是罪犯在暂予监外执行过程中违反禁止令的规定，相关部门没有给出及时处理。例如罪犯未经报告离开居住的市、县而未给出警告，或者警告后不改正的未提出收监执行建议。第二是当罪犯暂予监外执行的条件消失后未提出收监执行建议，如因保外就医暂予监外执行的罪犯病情好转，因怀孕或哺乳暂予监外执行的罪犯哺乳期满一年，应当收监执行的情况。第三是暂予监外执行过程中违反相关程序规定的，如刑期届满未及时办理释放手续等。

（三）恶意利用条件获取暂予监外执行

这种情形是本文探讨的一种新型的暂予监外执行违法违规的情况，也是一种复杂的、极难行使检察监督的情况。如前文案例所示，张某在哺乳期过一年后，利用了自己是唯一可以对孩子履行抚养义务的监护人这一身份，拒绝了监管机关协调时提出的其他方案，恶意逃避法律的制裁。

三、暂予监外执行监督的困境及分析

（一）监督立法单薄且粗疏

随着刑事法律的不断修改，对于暂予监外执行制度和监督权的法律规定也有所加强，但是在实践中许多问题得不到解决或者寻找不到法律的支撑，对暂予监外执行进行监督就显得捉襟见肘了。第一，对于暂予监外执行制度的规定存在结构性缺陷。我国采用的是折抵式执行方式，罪犯因为一个犯罪行为被判处了自由刑，却可以通过另外一个行为让这种自由刑变得虚无，这种利益是使得很多罪犯都愿意铤而走险的重要动因。而即便是被查处了也就是监外执行期限不计入刑期，最坏的情况就是以再犯罪被数罪并罚，但这种行为的风险成本是极低的，加之对于这类腐败因为其环节太多本身很难发现，于是乎催生了通过贿赂获得暂外执行的腐败现象。第二，对于暂予监外执行的决定和批准未做期限性规定。人民法院或者监管单位批准机关在做出暂予监外执行的决定和批准时，未将执行的期限性或者条件性明确写入，暂予监外执行作为一种执行的方式，没有任何期限或者条件的限定是不可理解的，于是乎出现了罪犯以排他性监护权为由或者故意拖延治疗等方式，恶意逃避法律的制裁。第三，暂予监外执行的决定机关不统一。新刑诉法明确规定了交付执行前，由人民法院决定;交付执行后由监狱和看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。多机关的审批模式为衍生腐败提供了土壤，也为监督权的实现增加了难度。目前在司法实践中会出现上述类型二所提到的暂予监外执行中再犯罪，又因严重疾病被暂予监外执行，甚至反复几次，很大程度是因为作为批准机关的监管部门考量保外就医时重病情而轻社会危害性。

（二）监督手段单一且缺乏刚性

在暂予监外执行整个环节的监督过程中，人民检察院主要是以提出书面意见等形式来履行监督职能，即便是在《人民检察院刑事诉讼规则》规定中对于暂予监外执行监督权做了详细解释，但无论是对通知的审查权，还是向有关人员的调查权，抑或是对相关材料的调阅权等，最终落脚的监督手段也就是提出检察建议或者纠正意见，体现了监督权的抽象性和弹性特征[1]。在司法实践中，上述权力在行使中有诸多困难，所谓的各项权力基本被束之高阁，更为重要的是一旦检察建议和纠正意见这样的监督手段在实际中被执行机关不予理睬，采取何种措施来补救法律也没有明文规定，这些局限性直接影响了检察监督的效果。与此同时，检察建议和纠正意见不具有法律的强制性，没有设置拒绝纠正时应当承担的法律后果，导致法律监督权缺乏保障，对监督对象无法产生威慑力。于是在实践中经常可以看到，对同一个问题，如果监督对象对检察建议或者纠正意见无异议却不改正，监督机关只能通过反复多次地提出纠正意见或者检察建议，这样的监督所能达到的效果与法律预期便相去甚远了。

（三）监督程序性规定不足且监督滞后

新刑事诉讼法、《高检规则》和《刑诉解释》等法律文本对暂予监外执行都有或多或少的规定，对于监督权的实现程序规定为：批准和决定机关将暂予监外执行的书面意见的副本抄送人民检察院，人民检察院认为不当的，在接到通知一个月之内向批准和决定机关送交书面意见，批准和决定机关应当对该决定重新审查，对于核查不符合法律规定的，应当依法提出纠正意见，并向上一级人民检察院报告。至此，该程序规定再无下文，然而，“完整或独立的法律规范的基本结构应当由构成要件、法律效果以及把法律效果归入构成要件（效力规定）所组成”[2]。因此就该程序而言提出纠正意见就算是监督职责履行完毕了，但是如果监督对象不予纠正将如何，法律在此没有任何程序性的补救规定，算是一大缺憾。并且法律只是针对批准和决定阶段做了程序性规定，对于执行阶段如何开展检察监督无法可依。另外，对于暂予监外执行检察监督的程序性规定存在固有的滞后性，人民检察院无法提前介入执行机关的启动、考核、报送等环节，导致了对于执行机关提请变更的事实根据无法开展过程监督，使得在事由提请到变更裁决这段程序中出现了监督空白。

四、暂予监外执行监督机制的完善

对于上文我们探究了暂予监外执行监督权实现中面临的诸多困境，虽然新刑诉法提高了检察监督的地位和作用，但达到法律所预期的检察监督效果还有一段距离，笔者认为应该在两个方向上进行创新。第一，暂予监外执行制度创新或者修改;第二，暂予监外执行检察监督的工作机制创新。

（一）暂予监外执行制度创新或修改

暂予监外执行会出现违法决定、违法执行及恶意骗取决定等现象，最根本的原因是我国采取的是折抵式的暂外执行模式，折抵式的暂外执行模式出发点是保障犯罪人的权利，有利于罪犯更好地回归社会，使得判处自由刑而被决定暂予监外执行的犯罪人能够提前回归社会并免受自由刑刑罚的制裁。我们不妨深入思考，我国规定的三种可以或者应当暂予监外执行的情形都是对犯罪人自身体格上的缺陷而给予的制度照顾，但这种制度设计最终带来的效果是与立法初衷相背离的。一方面，刑罚的目的是基于报应主义下的惩罚罪犯，刑罚的效果在于对犯罪人自身的特殊预防和对社会一般人的一般预防，显然就目前的司法现状而言，惩罚罪犯的目的落空，而预防作用反而演变为了恶意骗取暂予监外执行决定的相互效仿。另一方面，折抵式暂予监外执行模式容易滋生司法腐败，助长不正之风，人本能的趋利避害促使犯罪人可以为了这种风险成本极低而利益巨大的处置结果去采取欺骗手段或者行贿行为，以此来逃避法律的制裁，而在暂予监外执行中的执法不严、和权力寻租等现象就屡见不鲜了。

在日本采取了自由刑停止执行制度[3]，在德国采取了推迟自由刑制度，在我国台湾地区采用了停止执行自由刑制度，这些制度都是不同于我国大陆地区的折抵式暂予监外执行制度的，只是将法定事由作为自由刑停止执行的依据，而事由经过则继续执行原判刑期。这类制度除了能够有效避免暂予监外执行制度的若干弊病，还在一定程度上扩宽了事由的范围，保障了犯罪人作为人的基本权利，可谓相互兼顾之策。故而，从整个制度的优越性出发，用自由刑停止执行制度代替现有的暂予监外执行制度是司法制度发展的必然趋势，是处理目前诸多问题和困境的必然要求[4]。

当然，如果我们放弃制度的优越性而仍然采用现有的暂予监外执行制度，则涉及对现有的暂予监外执行制度本身进行一些修改，以期达到制度设计的效果。第一，暂予监外执行决定权统一为人民法院，前文已经论述了多机关决定、批准下的弊病，统一为人民法院可以保障暂予监外执行制度在理解和适用上的一致性，也因为人民法院居中裁判的效果有别于行政命令式的审批。第二，增强暂予监外执行决定的诉讼性，可以作为特别程序之一在诉讼中完成，下文再详细解构这种人民检察院参与的特殊诉讼程序。第三，细化暂予监外执行收监情形的规定，如应对恶意骗取暂予监外执行决定的予以收监做出规定，以确保法律的严肃性。

（二）暂予监外执行检察监督的工作机制创新

针对目前检察监督行使过程中的信息受限、滞后性以及强制性不足等困境，笔者认为有必要创新工作机制，以弥补当前暂予监外执行制度缺陷给监督工作带来的困难。

1.程序优化，强化监督参与性

上文已经论及将暂予监外执行决定权统一到人民法院，采取特殊程序开启审判模式处理暂予监外执行的申请、监督以及决定，具体而言即是罪犯、检察机关、人民法院的三方参与的审判模式[5]。首先，刑罚执行机关、罪犯本人及其法定人、近亲属均可作为申请人，向人民法院提出申请，并附上相关证据材料。其次，受理案件的人民法院对申请做出初查并裁定是否予以立案，立案程序可以比照普通刑事案件的模式进行，需要注意的是如执行地与原审人民法院不一致的，以执行地人民法院为决定机关。最后，案件受理后，由上述三方参加庭审，检察院可以在诉讼中发表意见。考虑到暂予监外执行的紧迫性，可以采取一人独任审理的简易程序，确保司法高效化下能够保障罪犯的基本权利。

2.信息联网，打造监督无死角

推进监狱、看守所、社区矫正机关及检察机关一体化的信息网络平台建设，确保检察机关在实现监督时可以提前介入，在人民法院受理决定之前掌握相关情况。其次是在暂予监外执行阶段，时刻跟进罪犯监外执行的情况，防止一些文书未到位、罪犯未报到、收监未预警等监督漏洞的出现。最后，赋予检察机关调查权是必然要件，对于信息平台上关于罪犯的信息情况，检察机关可以不定时地、主动地进行调查核实，防止弄虚作假，谎报瞒报等信息不实现象的出现。

3.违法查处，落实监督强制力

检察监督权最终落脚点即是监督的强制力问题，对于检察机关行使监督权过程中所制发的“纠正意见”或“纠正通知”等法律文书应赋予强制力，一旦发出，非经复核程序不得予以，保障监督的强制性[6]。与此同时，明确检察机关对于暂予监外执行过程中违法违规行为的查处权，对于不构成犯罪的，可以《处罚建议书》等形式，要求当地公安机关对其进行行政处罚;对于已经涉嫌犯罪的行为，可以直接进行侦办，对象包括自由刑执行机关、社区矫正机关、涉嫌犯罪的义务工作人员等[7]。

参考文献：

[1]朱立恒.我国刑事检察监督制度改革初探――以刑事检察监督的弹性化为中心[J].法学评论，2012（2）：48.

[2][德]考夫曼.法律哲学[M].刘幸义，等译.北京：法律出版社，2014：153.

[3]日本刑事诉讼法[M].宋英辉，译.北京：中国政法大学出版社，2000：106-109.

[4]蔡国芹，赵增田.以暂缓或中止刑罚执行代替暂予监外执行[N].检察日报，2011-01-12（3）.

[5]尤君泽，尤胜利.监外执行联合监督考察机制的构建与完善[J].人民检察，2008（11）.

篇7

一、我国罚金刑的立法现状

我国现行刑法在罚金刑的适用范围、罚金刑的数额、罚金刑的执行等方面作了原则性规定，从罚金刑的立法现状看具有以下特点：

1、罚金刑的适用范围宽泛

刑法分则规定罚金的有125条，占整个分则条文的45.1％，主要集中于三类犯罪之中：一是经济犯罪；二是以贪图财利，非法占有为目的，大多数可适用罚金；三是其他轻罪，主要用于少数妨害社会管理秩序的犯罪。刑法的这些规定，体现了国家对经济犯罪和贪利性犯罪有针对性治理的政策。但是它给审判实践提出了更高的要求，更给执行工作和执行检察监督工作增添了新的难度。

2、罚金刑数额适用相对明确

刑法52条规定：判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。这是罚金刑的基本原则，但是罚金刑在数额上如何确定，刑法未作统一规定，而是因罪而异，主要有三类：一是按一定的倍数或比例确定罚金，即按照犯罪分子的销售金额、应纳税额、虚报数额、非法所得数额、造成损失数额等的若干倍或者百分比来确定罚金数额；二是规定罚金的上限、下限；三是只规定可适用罚金，具体数额不作规定。我国刑法没有规定罚金的法定数额，便于审判人员根据犯罪行为和犯罪分子的具体情况作出符合实际的罚金判决，并且不会因为货币价值的变化而不断修正罚金的数额。

3、实行罚金刑选科、并科双轨制

现行刑法将罚金刑规定为附加刑，在处理罚金刑和自由刑两种刑罚的关系上，采用了选科、并科的双轨制。刑法分则125个条文规定了罚金刑，其中规定为“选科”刑种的有7个条文，规定“可以并处罚金”的有1个条文，规定“并处罚金”的有57个条文，规定“并处或者单处罚金”的有60个条文。

4、罚金刑的执行补救措施

刑法53条规定：罚金在判决指定的期限内一次或者分期缴纳。期满不缴纳的，强制缴纳，对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴，如果由于遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或者免除。这一规定，将罚金刑的执行分为五种方法：一是限期一次缴纳，二是分期缴纳，三是强制缴纳，四是随时缴纳，五是减少或者免除缴纳。

二、我国罚金刑的执行现状

我国刑法大量规定了罚金刑，罚金刑适用率高达40％以上，从山东省某县法院2007年审理的刑事案件看，全年共判决刑事案件273件464人，适用罚金刑的110件222人，总金额2,187,800元，未执行完毕的34件76人，金额为1,209,000元，占总金额的55.26％。可见，罚金刑执行问题不容忽视。存在问题的主要原因表现在以下几个方面：

1、罚金刑执行对象财产状况不明确，造成执行盲目性

一是我国刑诉法没有赋予侦查机关对犯罪嫌疑人财产状况的调查权，以致立案侦查后，司法机关不会着手调查行为人财产状况。案件移送法院，法官对被告人财产范围一无所知，给法院裁量和执行罚金刑造成极大的盲目性。二是根据刑法罪责自负原则，判处罚金只能以被告人个人合法财产承担，但是个人财产与家庭共有财产往往混为一体，难以准确区分出犯罪分子的个人财产，这给法院采取强制执行措施增加了难度。

2、罚金刑确定的罚金数额不平衡，影响刑罚效果

根据刑法52条规定，判处罚金应根据犯罪情节。但是由于社会成员贫富悬殊，罪犯财产多寡不同，适用罚金刑不可能完全平等，审判机关在判处罚金刑时如果不考虑罪犯财产状况，会出现以下情况：一是罚金数额相对于罪犯经济承受能力过多，罪犯无能力交纳而使罚金刑不能执行；二是罚金数额相对罪犯经济承受能力过少，罪犯得不到经济惩罚的痛苦起不到判处罚金的作用，有些罪犯甚至有缴纳能力而故意想方设法逃避。在目前尚无制度约束的情况下，导致罚金刑执行的随意性，许多判决成为一纸空文，根本没有进入执行程序而不了了之，影响了罚金刑的刑罚作用。

3、罚金刑执行部门不明确，责任无法落实

我国刑诉法规定，人民法院已生效的含有财产执行内容的刑事法律文书，当事人拒绝履行的，审判人员应当移送执行。但是法律没有明确规定罚金刑执行部门，特别是对随时追缴、异地执行的罚金由谁负责执行、执行经费如何解决、移交执行机构执行的有关程序等均无明文规定。司法实践中这项工作主要由刑事审判庭负责代为完成，而刑事审判人员主要任务是履行审判职能，没有足够的时间和能力，也没有相应的执行措施去保证罚金刑的执行，致使罚金刑执行工作形同虚设。

4、罚金刑执行程序和强制措施不明确，导致无法强制执行

我国现行刑法对罚金刑执行难确实采取了补救措施，但对于执行罚金的程序以及不缴纳罚金如何制裁，法律没有明确规定，司法解释也未作进一步阐释和完善，因此，现行刑法只片面强调了扩大罚金刑适用范围，却忽视了罚金刑有效执行的保证，致使罚金刑执行工作无法可依而陷入困境。5、罚金刑执行检察监督不到位

现行法律以及司法解释没有规定检察机关如何对罚金刑执行进行监督，加之监所检察部门人员少，工作量大，法院又没有规定罚金刑执行的程序和执行部门，所以各地检察机关均未很好地开展这项工作，使罚金刑执行工作处于无监督状态。

三、完善罚金刑执行制度

由于罚金刑立法相对滞后，执行机构不明，执行措施不力，执行监督缺失，致使罚金刑执行率极低，影响了罚金刑效果，妨碍了司法公正。要落实罚金刑的立法成果，真正实现立法意图，必须完善罚金刑执行制度，建立完备的罚金刑运行机制。

第一，明确罚金刑执行主体

罚金刑的执行长期而复杂，必须有专门的部门负责。法院可明确设立执行局为罚金刑执行主体，在执行局设立专门执行机构或人员负责罚金刑的专项执行。

第二，建立罚金刑执行移送制度

罚金刑的执行缺乏制度约束而导致执行困难，要增强罚金刑执行力度，必须设立罚金刑执行移送制度。一是刑事审判庭与执行局之间的移送。刑事审判庭应将涉及罚金刑的案件相关法律文书及时移送执行局备案，在规定的期限内缴纳罚金的，由刑庭将相关依据移交执行局注销备案，逾期不缴纳罚金的，执行局可依据判决书和执行书启动执行程序。二是法院与检察院之间的移送。检察院监所部门为罚金刑执行监督机构，法院对判处罚金刑的案件，应将相关法律文书在移送执行局的同时移送检察院，执行局启动执行程序以及法院裁定中止、终结执行或减免罚金应及时书面告知检察院，以便检察院及时进行检察监督。

第三，制定罚金刑执行措施

罚金刑作为刑事处罚，其执行相比民事财产执行应更具有强制性。目前，相关法律和司法解释对罚金刑如何强制执行未作具体规定，但是罚金刑判决生效后，罪犯便具有向国家缴纳罚金的义务，因此，可参照《中华人民共和国民事诉讼法》执行条款的规定执行罚金刑。

四、建立罚金刑执行检察监督制度

现行刑诉法第224条规定：人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。但是，刑诉法没有规定检察机关如何对法院罚金刑的执行进行监督，所以，应针对法院制定的罚金刑执行制度，制定罚金刑执行检察监督制度，对罚金刑执行的每一个环节进行监督。

第一、规定监督程序和方法

一是罚金刑执行监督由检察长指派监所检察部门的检察人员实施;二是罚金刑执行监督实行个案跟踪监督；三是检察人员应当审查人民法院的判决、裁定及相关材料；四是检察人员可以根据情况查阅或调阅执行案卷材料，走访、了解被执行人及其家庭的经济状况。

第二、规定监督内容

1、规定监督程序和方法。一是罚金刑执行监督由检察长指派监所检察部门的检察人员实施;二是罚金刑执行监督实行个案跟踪监督；三是检察人员应当审查人民法院的判决、裁定及相关材料；四是检察人员可以根据情况查阅或调阅执行案卷材料，走访、了解被执行人及其家庭的经济状况。

篇8

当前看守所对在押人员在人权保护方面，主要存在以下不足：1、对在押人员的诉讼权利保护不够，隐形、变相超期羁押现象仍然存在。高检院、高法院、公安部多次联合下文严禁超期羁押，将杜绝超期羁押提上重要议事日程，明目张胆的超期羁押是很少有了，不少地方甚至连续多年保持了无超期羁押的辉煌记录，但表面合乎法定期限，实质超期羁押的隐形、变相超期羁押现象仍然存在，这无疑是对在押人员人权的严重侵犯。2、一些看守所还存在牢头狱霸殴打、体罚在押人员等监管不到位、管理混乱的问题。如躲猫猫事件等。3、一些看守所监管场所基础设施建设严重滞后，被监管对象的“居住权”得不到有效保障。4、在押人员其他权利未能得到充分的保护。如在押人员的消费义务，在一些看守所，在押人员只要一进看守所，不管条件如何，就要购买由看守所统一提供的生活必需品。还有的以较高的价格向在押人员出售商品，在押人员的伙食标准也未能随着社会上物价的上涨而有所提高等。

看守所等监管场所人权保护不足产生的原因，主要是看守所执法人员在思想认识上存在误区：（一）认为被监管对象在监管场所只有接受教育和改造的权利，没有必要过多地强调其他权利；（二）认为被监管对象是坏人，有些甚至是社会渣子，监管条件差一点对他们也是一种惩罚；（三）认为被监管对象虽然是公民，但他们是违法和涉嫌犯罪的公民，不可能和其他公民享受同等待遇；（四）认为被监管对象的合法权益是应该保障，但当地条件有限，无法保障；（五）认为保障被监管对象合法权益不仅需要物质准备，而且需要思想准备，而思想准备需要一个过程。因而在权益保障方面，主观上持观望态度，行动上表现为“不作为”。另外就是立法滞后，我国现行的看守所条例是1990年制定的，其中一些内容已明显落后于形势的发展，造成了对在押人员人权保护的法律依据不足。

在崇尚“法治”、保障人权呼声高涨的今天，严防“躲猫猫”事件再次发生，人民检察院应充分发挥驻所检察监督职能，强化看守所被羁押人员的人权保障机制，树立维权意识，转变执法观念，突出人权观念，增强服务意识，提高依法监督的水平，使驻所检察工作更具人性化，实施全方位、多角度的人权保障。

一、加强收押、出所活动检察监督，保护公民不受非法羁押

篇9

收稿日期：2013-02-10

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[11]汤维建.论中国民事行政检察监督制度的发展规律[J].人大复印资料：诉讼法学、司法制度，2010，（8）：31-39.

[12]汤维建.我国民事检察监督模式的定位及完善[J].国家检察官学院学报，2007，（2）：66-74.

Research on Chinese Civil Prosecution System under the New CivilProcedure Law in Perspective of SinoUS Civil Prosecution Type Analysis

ZHANG Qing1， WU Yan2

（1. School of Law， Yangzhou University， Yangzhou 225009；

2. The People’s Procuratorate of Jintan， Changzhou 213200， China）Abstract：

篇10

第二条本规定适用于国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

第三条本规定所称的城建监察是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理，以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚的行为。

第四条国务院建设行政主管部门负责全国城建监察工作。

县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建监察工作。

第五条城市应当设置城建监察队伍，在当地行政主管部门的领导下，行使城建监察职能，其组织形式、编制等可以由城市人民政府根据建设系统监察队伍统一管理、综合执法的原则，按照当地城市建设系统管理体制和依法行政的要求确定。

法律、法规规定的行政主管部门在其法定权限内可以委托城建监察队伍实施有关城建行政处罚。法律、法规规定授权的，从其规定。

第六条县级以上人民政府建设行政主管部门在城建监察工作中的职责：

(一)负责对城市规划、市政工程、公用事业、园林绿化、市容环境卫生等行业的城建监察的业务指导；

(二)依据国家和地方有关法律、法规和规章，制定城建监察规定和办法等：

(三)按照城建监察的需要，制定不同时期的工作目标和政策；

(四)负责组织制定城建监察人员的考核标准，提出培训计划和内容，对城建监察人员进行培训，提高城建监察人员的执法水平；

(五)负责对受委托的城建监察队伍实施行政处罚的行为进行监督，并对该行为的后果承担法律责任；

(六)负责与有关部门的工作协调。

第七条城建监察队伍的基本职责：

(一)实施城市规划方面的监察。依据<中华人民共和国城市规划法)及有关法规和规章，对城市规划区内的建设用地和建设行为进行监察；

(二)实施城市市政工程设施方面的监察。依据<城市道路管理条例)及有关法律、法规和规章，对占用、挖掘城市道路，损坏城市道路、桥涵、排水设施、防洪堤坝等方面违法、违章行为进行监察：

(三)实施城市公用事业方面的监察。依据《城市供水条例》及有关法律、法规和规章，对危害、损坏城市供水、供气、供热、公共交通设施的违法、违章行为和对城市客运交通营运、供气安全、城市规划区地下水资源的开发、利用、保护以及城市节约用水等方面的违法、违章行为进行监察；

(四)实施城市市容环境卫生方面的监察。依据<城市市容和环境卫生管理条例)及有关法律、法规和规章，对损坏环境卫生设施、影响城市市容环境卫生等方面的违法、违章行为进行监察；

(五)实施城市园林绿化方面的监察。依据(城市绿化条例)及有关法律、法规和规章，对损坏城市绿地、花草、树木、园林绿化设施及乱砍树木等方面的违法、违章行为进行监察；

(六)在受委托的范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚。

第八条任何单位和个人不得妨碍城建监察人员依法行使职权。

第九条城建监察人员必须具备下列条件：

(一)必须是国家正式职工；

(二)具有中等以上文化程度，经过法律基础知识和业务知识培训并考核合格；

(三)作风正派、遵纪守法、廉洁奉公。

第十条城建监察人员在实施城建监察时，应当严格执行法律、法规和规章，贯彻以事实为依据，以法律为准绳和教育与处罚相结合的原则，秉公执法，服从组织纪律，保守国家秘密。在上岗时应当持城建监察证、佩带标志，自觉接受监督。不得滥月职权，。

第十一条城建监察证和标志由建设部统一印制，各省、自治区、直辖市建设行政主管部门统一编号、组织并监督实施。

县级以上地方人民政府建设行政主管部门要建立城建监察工作规章制度，对城建监察人员进行教育培训和业绩考核，实行奖惩制度。

第十二条县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当保证城建监察队伍的经费和配备必要的装备。

第十三条各省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据本规定，结合本地实际制定具体实施办法，报同级人民政府批准实施。