财政研究论文范文

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关键词:区域;经济一体化;国际财政

区域经济一体化作为二战以来世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,对世界经济产生着极其广泛而深远的影响,也成为一个倍受关注的热门话题。而伴随着区域经济一体化的发展,区域经济一体化中的财政问题也不断地凸显出来,并在一定程度上影响着区域经济一体化的进程。同时,由于区域经济一体化的不断扩展,传统的国家财政理论分析框架已经无法对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为作出合理的诠释,这需要我们从一个新的视野和分析框架———国际财政的角度去展开研究。因此,探讨区域经济一体化中的国际财政问题,不仅是区域经济一体化发展的客观需要,也是财政理论研究和分析方法的深入和拓展。

一、区域经济一体化的财政问题

区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。

遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青,2005),但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。

总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。

二、国际财政的理论体系和分析框架

一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发,1997),理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章,1995)。虽然在欧盟的财

源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。

在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发,1997)。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。

从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调(FiscalCoordina2tion)、财政同盟(FiscalUnion)和财政一体化(FiscalIntegration)。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①

三、国际区域财政研究的基本框架

伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。

区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。

国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财

政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发,1997),即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。

国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等,2005)。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚,2000),主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。

国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。

国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。

总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及

其效应分析提供了较为完整的思路和方法。

注释:

①马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。

②区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。

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国际货币基金组织在对《1986年政府则政统计手册》进行修门的过程中，遵循的是不仅仅要使新的体系与1993SNA统一的原则，同时还考虑到则政分析家不断扩大的需要、修改后的政府则政统计体系对《1986年政府则政统计手册》介绍的体系做了大量更新和扩展，其中主要修改的有以卜几个方而:对政府则政统计体系记录的单位和经济事件的范I、记录经济事件的时间、定义、分类和平衡项日进行了重大调整。中国

1.单位的范围

在修改后的政府则政统计体系中，单位的范围侧重于《1993年国民帐户体系》界定的广义政府部门，其定义以机构单位的概念为基础。广义政府部门包括全部居民政府的一位和由政府控制井主要由政府提供资金的全部居民非营利机构。1986年政府则政统计体系的范围是在职能的基础上界定的，它包括履行政府职能的全部单位。在原则上，只包括与政府职能自接有关那此交易。这意味着不包括那此不代表则政政策实行的交易，特别是，与货币当局和其他存款金融机构的职能有关的所有交易都不包括在内。

另外由于修改前后的政府则政统计体系定义的基础不同，从而两者对超国家当局的处理也存在着不同。在修改后的政府则政统计体系中，超国家当局不包括在在何国家当中;而在《1986年政府则政统计手册》中，由超国家组织在一国履行政府职能带来的交易包括在该国的统计数抓中。

2.记录经济事件的时间

在修改后的《政府则政统计手册》中，记录交易和其他经济流m:的时间由权责发生制原则确定。也就说，流量在经济价格被创造、转换、交换、转移和消失时记录。而在《1986年政府财政统计手册》中，交易在收到和支出现金时记录。相比而言，权责发生制的记录时间与资源实际流动的时间相符能够很好反映政府收支情况;而现金收付制的记录时间可能严重偏离有关经济话动和交易的时间。另外修改后的政府则政统计体系之所以采用权责发生制的一个很重要的原因是为了与SNA1993保持一致，在SNA1993中记录经济事件的时间也采用的是权责发生制原则。

3.事件的范围

在修改后的政府则政统计体系中，事件的范围比在《1986年政府则政统计手册》中更为广’泛，因为修改后的体系包括影响资产、负债、收入或开支的全部经济事件，而不是仪仪包括由现金交易代表的那此事件。例如，将易货交易及商品和服务的赠与包括在内。《1986年政府则政统计手册》仪有选择地包括一此实物交易，并且是作为备忘项日。

修改后的《政府则政统计手册》包括其他经济流量,所谓其他经济流量是指除交易外影响一个单位的资产、负债和净值存量的所有流量。为了使会计期初的资产负债表与期末的资产负债表完全协调，必须包括其他经济流量。根据定义，其他经济流量是非现金事件，因此它们井不作为《1986年政府则政统计手册》的组成部分进行统计。

4.定值

在修改后的《政府则政统计手册》中，资产和负债按当前市场价格定值，包括可能具有不同名义价伯的债券。而贷款由于一般不进行交易，因此不具有市场价伯，它们按名义价值记录。在《1986年政府则政统计手册》中，债券总是按债务到期时政府须支付的数额定值，这可能既不同于名义价值，也不同于当前市场价值。修改后的《政府则政统计手册》规定将债券的名义价值作为备忘项日记录。

5.记录流量的总额和净额

关于流量是按总额表述还是按净额表述，在修改后的《政府则政统计手册》和《1986年政府则政统计手册》中，大部分处理是相同的。主要不同在于市场基层单位的销竹和开支。在修改后的《政府则政统计手册》中，市场基层单位的销竹和生产成木按总额分别表示收入和开支。在《1986年政府则政统计手册》中，如果销竹减去生产成木的净额为正数，则作为收入记录;如果为负数，则作为支出记录。

6.流量和存量的统一

修改后的政府则政统计体系是完全统一的体系，因为可以从会计期初的存m:数抓与该期间发生的流量中得出会计期末的存量:数抓。由于这种统一，影响广义政府部门的则务业绩、则务状况和流动性状的全部事件都包括在内。《1986年政府则政统计手册》所包括的存量数抓限于债务，债务存量的变化往往不能与所记录的流量相互协调，需要提供补充性表格来说明完成这种协调所需要的其他数抓。

7.定义

在修改后的政府则政统计体系中，收入是交易带来的净伯增加。因此，收入包括赠与，但却不包括来自处理非金融资产的所得。在《1986年政府则政统计手册》中，收入定义为除赠与外所有不需偿付的款项。因此，收入包括来自处置非金融资产的所得。

类似地，在修改后的政府则政统计体系中，开支是交易带来的净伯卜降。购买非金融资产不影响净信不视为开支交易。“开支”一词取代了《1986年政府则政统计手册》的“支出”，因为它与权责发生制记录的联系更为密切，并表明非金融资产交易不包括在内。《1986年政府则政统计手册》将支出定义为所有不需偿付的款项，包括购买非金融资产。

8.分类

修改前后的政府则政统计体系对收入的分类有很大不同。在《1986年政府则政统计手册》中，收入分为税收入、非税收入和资本收入，赠与构成单独的非收入类。在修改后的《政府则政统计手册》中，收入进一步分为税收、社会保险交款、赠与和其他收入。

在修改后的《政府则政统计手册》和《1986年政府则政统计手册》中，开支/支出都按两种方式分类:按职能和交易的经济性质。在两个《手册》中，按职能进行的分类都采用联合国颁布的《政府职能分类》。修改后的《政府则政统计手册》对由交易带来的非金融资产变化进行了新的分类，因为它们不划为收入或开支。新的分类采用《1993年国民帐户体系》的相应分类，以交易涉及的资产类别为基础。

贷款减还款是《1986年政府财政统计手册》中代表出于政策日的获得的金融资产净额的一个交易类别，与支出划在一起以计算总额的一个交易类别，与支出划在一起以计算总赤字/盈余。在修改后的《政府则政统计手册》中，这此交易与其他金融资产交易划在一起。

9.平衡项日

在《1986年政府则政统计手册》中，尽昔规定了其他平衡项日，但是分析框架仪侧重于一个平衡项日(总赤字/盈余)。修改后的《政府则政统计手册》的分析框架以几个平衡项日为特色，其中，《政府运营表》包括净运行余额(它定义为收入减开支，代表交易带来的净伯变化)和净贷款/借款(它定义为获得的金融资产净额减产生的负债净额，获净运行余额减获得的非金融资产净额);《现金来源和使用表》包括现金盈余/赤字，以反映政府运营表带来的现金流量的余额以及获得的非金融资产净额。除了不剔除贷款和还款交易带来的现金净流出以外，它类似于((1986年政府则政统计手册》中的总赤字/盈余。在修改后的《政府则政统计手册》中，另一个平衡项日是总余额定义为因重新安排出于公共政策日的而进行的资产和负债交易从而经过调整的净贷款/借款。伯得汁意的是，私有化的全部收入(包括固定资产出竹)。

中国作为金融项日包括在内;以贷款形式提供的补贴确定为开支。它相当于《1986年政府则政统计手册》中的总赤字/盈余，但却采用权责发生制确定。修改后的《政府则政统计手册》的其他平衡项日包括净伯、金融净伯、基木余额和储蓄，而在《1986年政府则政统计手册》却没有类似的平衡项日。

10.与其他统计体系的协调

修改后的政府则政统计体系与其他国际宏观经济统计体系相互协调。也就是说，在政府则政统计体系为则政分析服务这一日标卜，基木概念、定义和管理.与其他宏观经济统计体系尽可能相同，与政府则政统计体系相互协调的其他统计手册有《1993年国民帐户体系》、基金组织《国际收支手册》第五版和基金组织《货币与金融统计手册》。《1986年政府则政统计手册》主要遵循1968年《国民帐户体系》，但是两者协调的程度要低得多，主要是由于《1986年政府则政统计手册》采用现金收付制记录。

修改后的政府则政统计体系和与之相互协调的宏观经济统计体系之间的主要差异是它们所采用的分类以及随之而来的平衡项日。例如，修改后的政府则政统计体系的税收分类和《1993年国民帐户体系》有较大的不同，但两个体系的税收定义相同。政府则政统计体系对退休计划和外商自接投资收益再投资的处理不同于《1993年国民帐户体系》的处理，结果，两个体系中的净贷款/借款不同。

此外，由于涵盖范围不同，但是，其内涵在政府则政统计体系中比在《1993年国民帐户体系》中要小

二、与1993年国民帐户体系之间的差异

尽答国际货币基金组织在修门政府则政统计体系的过程中尽可能使其与1993SNA保持一致，但是不能否认的是两者还是存在着一此差异，其差异主要表现在以下几个方而:

1.两个体系对生产相关交易的登录不同

政府则政统计体系不把中间消耗或产出作为开支类别，但是在1993SNA中，却把中间消耗或产出列为开支以扣除、虽然政府则政统计支出类别“货物和服务的用途”与1993SNA中的中间消费最接近，但它与库存的处理以及则政和保险服务的消费有根木的区别。此外，政府则政统计体系中对自给性资本形成的处理影响到对一此项日登录的比较。1993SNA将自给性资本形成中的支出、固定资木消费和雇员报酬登录为中间消费，而政府则政统计系统则登录为购置固定资产。

2.两个体系对社会保险的处理不同

在1993SNA中，社会保险计划收到的所有社会缴款都被视为经常性流入(资源)，社会保险计划支付的所有社会福利都被视为经常性流出(使用)，尽答提供退休福利的计划的收支相当于计划的负债变化。在政府则政统计体系中，对提供退休福利的计划的缴款和这此计划支付的福利被视为是负债的变化，而不是收入和支出。此外，政府则政统计体系以同样方式处理向政府雇员提供退休福利的无基金计划和有基金计划，确认为米来提供福利所负的债务，而1993SNA不承认这此债务。

3.两个体系对数字是否合井汇编的处理也不同

1993SNA不把统计数字合井汇编，但政府则政统计体系把统计数字合井汇编。因此，在为各级政府汇编统计数字时，政府则政统计体系不开列政府部国内两个机构单位间的所有债务人一债权人的则务状况和政府部门两个机构的-位间的所有交易，这样从统计数字来看，似乎政府部门只有一个的一的机构的位。因此，政府则政统计体系的收入、支出、资产和负债总额可能比1993SNA少得多，即使这两个体系之间井没有其他差异。

4.两者在关键的平衡项上可能存在着不同

借出和借入净额是政府则政统计体系和1993SNA中的一个关键的平衡项。但是由于对一此交易采取不同的处理办法，主要是社会保险缴款和退休计划的福利，政府则政统计体系中这一平衡项的价伯与1993SNA中同名的平衡项也许不同。为了避免混淆不清，将《政府则政统计手册》中的平衡项或分类类日标明为「政府则政统计1，以显示这此项日在政府则政统计系统中与1993SNA中的项日名称相同，但覆盖的内容不同。

三、我国与国际准则的差距

1.政府则政统计内容不够完整

相比国际准则以及其他国家而言，由于我国特殊的国情，我国长期以来一自都存在着预算内收支和预算外收支。预算内收支和预算外收支都是政府则政收支，理应全部纳入政府则政统计的范围，但是日前我国政府则政统计仪仪对政府预算内收支进行统计，对预算外资金和社会保障资金收支数抓信息则是的独另行收集整理分析的。大部分社会保障缴款收入和支出没有反映在则政预算收支中，对其他社会保障的资金支出也分散在抚恤和社会保障救济、社会保障补助支出等预算科日中。实行则政专户管理的预算外资金也循环于国家预算之外，甚至由各自的主答部门自编核算，这使得国家各级政府的则政总收入和总支出情况无法准确反映，对政府的则政业务话动因指标缺乏很难进行完整精确计算。

2.分类标准不规范

按照CDDS建议的国际货币基金组织的政府则政统计分类方法，政府收入按收入性质分类，政府支出按经济性质和职能进行分类。与之相比，我国政府则政统计分类不够规范，未按收入性质分为经常性收入、资木性收入、转移和赠与收入;政府则政支出未能够按照“经济性质分类”和“政府职能分类”进行分类，用来说明政府资金的使用方向(如下资.答理费用等)和所达到的目标(如教育、科技等)。目前我国政府则政支出分类标准很不统一，部分支出按照功能分类，如行政管理.费、公检法司支出、外交外事支出等，部分支出按照经济性质分类，如社会保证补助支出、国内外债券付息支出等。由于收到统计范围和统计指标分类的影响，造成统计分类框架不清晰，内容的协调，统计数抓质量较差。

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关键词：国际投资保护；征收；管辖；补偿标准；域外效力

双边投资保护协议是国际法中关于保护外国直接投资的基石。到2005年，各国签订的双边投资保护协议大约有2500个。根据联合国贸发会的统计，已经有177个国家签署了双边协定。

几乎所有的双边投资条约规定了有关征收和外国投资者的财产国有化。如果征收是为了公共利益，且它是以非歧视性的方式进行及时、充分和有效的赔偿(prompt，completeandeffectivecompensa-tion)并符合法律的正当程序，那么它就被视为是合法的。在赔偿问题上，如何区分那些可以得到赔偿的征收和那些合理的、不予赔偿的行政措施，对仲裁员和国际法律学家来说都是一个巨大的挑战。不同的仲裁庭对这个问题的看法角度各不相同，有的只专注于行政措施的后果，有的着重于措施的目的，而有的则在这两种方法间采取折中的方法。就这个问题而言，目前尚未有定论。

鉴于此，本文针对国际征收制度和国际投资保护的发展趋势，在阐述双边投资保护条约和国际惯例法对国际投资所起作用的基础上，着重通过分析欧美在国际征收问题上的态度和通过司法判决来分析国际投资法在征收问题上的发展。

一、有关国际财产征收的条约实践

在国际投资保护问题上，国内法和国际法都会涉及到投资者的政治风险。对于东道国来说，它可以进行国内立法对外资进行保护；对于投资者来说，可以选择多边投资担保机构如MIGA或母国的投资担保机构进行保险。构成国际投资保护的法律渊源主要有条约、国际习惯法、一般法律原则以及司法判决。其中，双边投资保护条约为投资者提供了最主要的投资保护。在有关对外投资的法律中，尚未有真正意义上的国际条约，但是，存在着地区性的投资保护条约，如北美自由贸易协定第11章、东盟投资保护协议、已经获得52个国家批准的能源条约，以及WTO关于贸易方面的有关投资保护规定。目前，有关投资保护的条约一般以双边投资条约为主。双边投资条约通常从一个意向声明开始，阐述了旨在保护和促进相互投资，其次对条约中的某些重要词句进行定义。最重要的是，条约界定了投资者的类别和哪些投资需要得到保护。通常，这些定义的范围都比较广。一般来说，双边投资协议并不规定接受投资的问题。它通常取决于东道国关于资本进入的法律(即外资的进入并无绝对权)。美国在这方面的条约实践和其他国家的做法大大不同，因为美国双边投资协议在投资接受上明确要求实行国民待遇。另外，美国最近的条约还包含了禁止某些履行要求，并以之作为接受投资的前提。

关于投资的待遇问题，不同形式的投资协议订立的标准不尽相同。如中国与有关国家签订的投资保护协定，除了少数双边协定明确规定有国民待遇原则，大多采用最惠国待遇或公平待遇标准。目前在投资待遇方面的最重要标准就是“公平待遇”(fairandequitabletreatment)标准。公平待遇标准在确切含义上是有争议的(显然是由于这些标准的含糊不清造成的)。有关公平待遇标准所进行讨论在于它是否只是反映国际习惯法所认为的保护或是否构成了一个自治的标准而超越国际法上的最低标准。对有关双边投资条约争端的仲裁裁决显示了把公平待遇标准看作是一个意思自治的标准，它的解释取决于条约条文。Schreuer(2005)在对案例法的研究上，列举了一系列适用公平待遇标准的条件。这些原则包括透明度和保护投资者的合法期望、免受胁迫和骚扰、恰当的程序和正当程序的标准以及善意原则。另外常用的待遇标准是“充分保护和安全”(fullprotectionandsecurity)条款。这个标准涉及到东道国应当对别人提供的保护。实践中，这项条文规定东道国应恪尽职守保护外国投资者。其它条款主要是可以诉诸当地法院、同双边投资条约中的投资国的关系(保护条款)或投资者向母国汇回利润的形式以及争端解决等。

在双边投资争议解决方面，考虑到缔约方之间(政府间纠纷，如关于条约解释和适用发生的争议)、投资者和东道国之间(投资者与国家之间的纠纷或投资纠纷，如国有化补偿和政府管理行为引起的国际投资争端)可能会产生纠纷，双边投资协定通常都规定将争议提交仲裁。虽然这是政府之间纠纷案件的标准解决方法，值得注意的是，从国际法的角度来说，私人当事人可以根据基于国际法的政府间条约提起仲裁。由于投资者其实并不是条约的缔约方，这种仲裁被称为“无默契的仲裁”(arbitrationwithoutprivity)。对于投资者来说，它的主要优点在于他不再依赖本国的外交保护而采取法律行动。在双边投资协议中有许多不同类型的仲裁规则。最常见的是在解决投资争端国际中心(ICSID)框架下的仲裁。当然，参照联合国国际贸易仲裁(UNCITRAL)规则或其他形式的仲裁，以及两者的组合也有可能的。因此，它取决于相关双边投资协议中关于投资者适用何种仲裁的表述。有些双边投资协议对提交仲裁明确设定了一些条件，比如事先用尽当地救济(priorexhaustionoflocalremedies)。

近年来投资者与投资国的仲裁案件不断大幅增加。仅2005年，各争端机构至少受理了50宗新案件。在选择仲裁方式上，最常见的是采用ICSID。根据联合国贸易与发展委员会《2006年世界投资报告》，在226个基于条约的仲裁中，136个是在ICSID框架下解决的，而67个则是根据联合国国际贸易仲裁法(UNCITRAL)规则、14个根据斯德哥尔摩商会(SCC)规则、4个根据国际商会(ICC)、4个利用特设仲裁(ad-hocarbitration)、其余案件则根据开罗国际商业仲裁地区中心进行仲裁。

目前已经有170多个国家签署了2500多个双边投资协议。问题是，双边投资协议是否可以被引证为国际习惯法，即它们是否“适用于即便在条约未明确规定的情况或争议”。对这个问题没有一个统一的答案。有些学者不认同双边投资协议代表习惯国际法，认为双边投资协议仅构成协议国之间的特别法。在此特别引述Sornarajah(2004年)文中的表述：“认为条约可使国际习惯法稳定的论断是错误的。如果认为在此领域中确实存在习惯法的话，那么就很少需要这种大量的条约制定来保护投资活动。”

二、国际财产征收和补偿标准的国际法问题

双边投资争议是国际投资中所产生的与投资者利益攸关的纠纷。其中一种就是外国投资者与东道国之间由于国有化征收或者政府管理行为等有关投资保护问题而发生的争议。如前所述，双边投资保护协定中的保护标准主要是针对国有化或征收问题。一般情况下，东道国都保证不会实行国有化或征收。只有在特殊情况下，为了公共利益需要，可以对外资依照法律程序实行征收，但应当给予相应的或适当的补偿。

1．征收的条件

双边投资保护条约明确规定对外国人征收须满足一定前提条件，即外国人法的最低标准，包括不得损害公共利益、不得具有歧视性、必须符合法律正当程序以及必须给予补偿等。通过国际法给予外国人特殊保护的理由在于外国人不同于征收国的国民。他们被排除在形成政治意志之外且不属于国家“命运共同体”，共同体应当享有实行征收的新经济体制优势同时承担必要的风险。因此，只有当征收为了公共利益之目的且不具有歧视性并附带补偿时，才可以允许对外国人的征收。

2．征收的补偿义务和补偿范围

补偿义务及补偿范围一直以来是国际征收法领域的热点议题。

在补偿义务方面，发达国家和发掌中国家之间曾经存在着极大的分歧。发达国家在起草条约和缔约时都坚持赫尔公式，即要求征收国对投资者予以及时、充分和有效的赔偿，即便争议双方对确定具体赔偿数额不透明。目前，仲裁法庭要处理的主要问题是对间接征收的处理。间接征收，又称为“蚕食性征收”(creepingexpropriation)，它指的是东道国通过行政手段来剥夺财产所有人的财产权。双边投资协议把这种“等同于”征收措施的危险也考虑在内，比如说通过限制使用权(如指定财产管理人)或以有形手段将财产所有权人从所有人的地位上排挤掉并实质性影响他的使用权(即所谓“蚕食性”征收)。这类事实征收的特征是它将支配权掏空而只剩下形式的外壳。伊朗一美国海牙仲裁庭在一个案件中接受了这种征收。该案中，以美国企业在其购买的建筑用地上与伊朗方面合作建造住宅，而伊朗政府通过指定管理者排除了企业的项目管理权。

在补偿范围方面，北美自由贸易协定(第11章)也将各种等同于征收而受保护投资的措施(第110条：“ameasuretantamounttonationalizationorexpropriation”)归于征收管辖的内容。在现资保护双边协定的实践中，这样等同于征收的措施也和正式征收一样是具有补偿义务的。这导致东道国违背与投资国的约定使投资失去法律基础或经济基础时也负有补偿义务。

当实际上或仅仅名义上为了环保进行的限制对投资项目产生消极影响时，实质征收保护就引出了一个特殊问题。不少评论家担心国家因为害怕补偿义务而削弱环保力度。新的投资保护协约考虑到了这方面的担忧。例如美国与乌拉圭的投资保护合同摈弃了有损法定环境标准的投资鼓励措施(第12条第1款)并承认缔约国有自由在遵守合同义务的前提下保证环境利益得到维护(第12条第2款)。在环保措施或者其他为了公益采取的措施中，常常很难区分事实征收(类征收措施)和为改进国家制度功能而进行的(无征收义务的)调整。对此，新的解决投资争端的国际中心的裁判实践以财产干预强度为标准。在西班牙Teemed公司对墨西哥案中，仲裁庭明确，即使是为了环保或者其他公共利益进行的调整也不能表现为类征收措施。在考量规定之干涉作用的适当性时，如何既考虑到国家利益又顾及财产所有权人的经济权利和合法预期，对此仲裁庭引用了欧洲人权法院关于欧洲保护人权公约第一个会议纪要第1条的判例。根据该判例，为政治目的反对一个项目并不构成无偿剥夺一项投资的经济价值的理由。

颇受争议的是征收可以在多大程度上违背国家与外国企业间的民事合同。首先，国际法中的征收法并不保护外国债权人对国家的所有合同上的请求权。此外，一国违反其来自于供货合同的给付义务都可能表现为征收。另一种情况是外国人出于对合同约定的信赖，在东道国安置了一定财产(如为合资企业建设设施)。根据美国学派的一个观点，如果一国违反合同对外国债权人采取行动且该行为具有歧视性或随意性，那么该国违反了国际法。

如果某种征收外国人财产的行为无论是否给予补偿均违反国际法(如行为歧视性地只针对某一国公民或者违反了国际法公约)，那么按照国际法关于国家责任的普遍原则该行为将导致损失赔偿请求权。也就是说责任国应当履行全面复原义务，恢复到违法行为发生前的状态或者进行经济赔偿。该赔偿责任不仅包括补偿现实财产损失(dammumemergens)，还包括利润损失的补偿(lucrumcessans)。在国际征收法中发生全面损失赔偿责任的情况主要是一国违反投资保护协定或者违背与外国企业签订的在国际法上有约束力的特许协议。

3．补偿标准

有关征收的补偿数额是国际征收法中的一个重要议题。传统国际法以“赫尔”公式(HullFormu—la)表达补偿要求。按此公式补偿应当迅速、充分、有效(即以可兑换的货币进行补偿)(“prompt，ade—quateandeffective”)。19世纪末，阿根廷法学家卡尔沃提出了相反的观点(CalvoDoctrine)。他认为不必给予外国人及其财产比本国人更多的保护，因此未要求完全补偿被国有化的外国财产而仅仅是适当补偿(“appropriatecompensation”)(第2条第2款c项)，但该观点未得到“西方”国际法学界的采纳。二战后，所谓的一次性补偿协定(lumpsumagreement)在各国实践中起到了相当大的作用。该协定主要针对在多次征收后向受损失的外国人的本国进行一次性补偿的问题。依协定，征收国的损失补偿额大多在市值的20％至80％之间。过去，这类协定常被用来作为证据证明国际法不要求完全补偿。然而，同时应当注意到的是这类协定具有相对性并包含从政治目的出发的考虑。许多这类约定中也包括了数十年前的征收行为和国家在革命中的征收行为。出于意识形态方面的原因，这类征收本来原则上不带有赔偿义务。

为了鼓励外国投资和发展本国经济，发展中国家在赔偿标准问题上的立场也比以往灵活，不再坚持卡尔沃学说，而开始接受国际习惯法中的完全征收补偿原则。在伊朗一美国索赔法庭的仲裁裁决实践中就采取了这个观点，尽管附论部分还保留了个别观点：对整个经济部门国有化的补偿可低于完全标准。随着国际投资对本国经济的促进作用，对征收进行完全补偿的观点也比上世纪70—80年代有更牢固的基础。完全补偿的数额原则上必须参照被征收财产的市值计算。如果企业积极参加经济事务，现代仲裁实践倾向于以现实市场价值(如包括商誉)而不是账面净值(netbookvalue，折旧后的投资价值)作为基础。根据伊美海牙仲裁庭裁决，确定适当的市场价值的依据是一个有购买意向且消息灵通的购买者可能提出的价格，即“在买卖双方均有充分信息，均希望将自己的经济获益最大化并均未受强制或者强迫的情况下，有意向的购买者向有意向的销售者提供的价格”。评估运营中的康采恩时，除了现实财产价值还要加上未来预期利益。这样，对运营中集团的完全补偿就接近于违法征收的赔偿额，但后者还包括了损失的利润。在确定价值时，所谓的现金流贴现法起了重要作用。该方法以减去费用和经济风险后的未来收益为依据。

我国目前基于本国国情和促进外商投资的需要，通过同许多国家签订双边投资保护协定和国内立法，在国有化和征收问题上原则上保证对外资不实行国有化或征收。只有在根据公共利益的需要，按照法律程序，并在非歧视性的条件下才可以对外资财产采取征收或其他相同效果措施，同时完全、充分、及时地予以补偿。

三、征收的域外效力

征收措施是一国之行为，国家可以通过立法剥夺或者限制各种财产权。对于国有化或征收措施是否及于外国人在本国的财产，以及国有化或征收措施是否有域外效力问题，不同国家主张不尽相同。如果财产位于征收国内时，该国的属地管辖权包括对该财产的管辖。从国际法角度出发，征收作为一种国家行为具有域内效力。在本国领土上，一国不仅可以调整财产转让而且可以进行有效的财产转让。但如果被征收财产在外国，情况就不一样了。比如：一批被征收的原油从近东运往德国汉堡港。在那里，一家石油企业以所有人的身份要求提货。这时，他国对征收行为的承认就具有决定性作用。从一开始起征收外国财产的效果就取决于在外国是否得到承认，即征收行为的域外效力。例如征收企业在外国的财产就属于这种情况。如果被征收企业的外国财产所在国拒绝承认，那么征收将流于形式。

西方国家在原则承认外国国家国有化和征收措施法律效力的基础上，通常根据征收的性质来决定征收措施的效力(特别是域外效力)，主要根据公共秩序保留、依据法院地法否认无偿征收或没收(以“刑罚性处分”为由)、或是以“实际控制理论”为由否定外国征收的域外效力(即当外国征收措施所根据的法令生效时，有关财产实际上已经在该国之境外，法院可以以该外国法令对相关财产无实际控制力为由否认其域外效力)。下文以德国法院的判决为例说明德国对外国征收措施的域外效力承认问题。

1．积极属地原则：对被运往国外财产的处置

在国际私法中，被征收财产适用财产所在地法律，这一点体现了“积极属地原则”。根据“积极属地原则”，如果被征收财产位于征收国，外国原则上会承认该征收行为。在征收完成后并且相关财产被运往国外，按照上述原则，如果外国承认征收，原所有者无法再在国外要求提取被征收物。问题是，如果征收违反国际法，比如具有歧视性或者未进行规定的补偿，按照国际法各国可自己决定是否承认该违法征收以及是否拒绝执行违反国际法的征收。

在是否承认和执行国外的征收问题上，德国的司法判决值得参考。例如，德国法院只有当征收与联邦德国有属人或者属物上的联系时才审查他国征收措施是否违反国际法。比如，当外国对德国人征收时，该行为就会产生这样的“本国及当前联系”。在此前提条件下，是否审查外国征收行为的标准是德国的公共秩序，这是德国法律体系的主要原则的总称(《德国民法典》总则第6条)。德国的公共秩序在很大程度上受到国际法普遍原则的影响(《德国基本法》第25条)。这样，如果外国征收违反国际法且与德国有足够的本国联系，那么德国当局及法院拒不承认该征收。在“智利铜争端”案例中，美国企业的所有铜矿被智利政府征收。当该铜矿的铜被运往汉堡的德国企业时，一家美国企业要求以原所有人的身份占有该铜。它提出的理由是智利政府拒绝向其补偿。汉堡地方法院首先认为征收在征收国的财产是有效的。因为本案与本国无重大关联，法院拒绝裁定征收无效。即使该行为可能违背国际法及其中的公共秩序原则。仅仅将无偿征收物带往德国不足以产生本国联系。在这一观点后暗含的是对政治经济纠纷的担忧。法院更多的考虑到了否认征收有效性将会给贸易带来不确定性的后果。

在美国，虽然国家行为主义在很大范围内使他国行为免受美国法院就其是否符合国际法进行审查，但是这种特权也有例外，即违反国际法的征收行为，除非总统做出不同决定。

2．消极属地原则：对外国财产的直接和间接征收

根据“消极属地原则”，各国一般拒绝承认外国对其领土内财产的征收行为。将征收扩张到征收时在外国的财产就不具有“域外效力”。当征收国基于属人管辖权将本国公民或本国企业，的境外财产国有化时，征收的效力取决于被征收财产所在国是否承认征收。根据德国联邦法院的判决，他国征收企业的效力也不得及于德国境内的财产。当外国企业被母国解散又同时牵涉到征收时，出现的问题是在德国的企业财产此时属于谁。关于将外国征收措施扩张到在德国财产的问题，还应考虑到一个重要的涉及宪法权利的方面：保护财产所有人来自于基本法第14条的基本权利。因此，在德国直接征收本国财产的前提是有相应的德国法律和符合基本法第14条第3款要求的补偿规定。

此外，当企业在外国享有财产时，一国可尝试以“间接”方式取得该财产。此时，被征收的不是企业而是股东。国家通过征收股份获得对企业的控制并直接控制企业财产。企业的“空壳”仍然保留。财产归属于存续的企业的表象不变，但现在企业已在国家手中。这样国家通过企业控制机制取得对企业财产的支配权，其中包括在外国的财产。德国联邦法院基本上以与对待直接征收相同的方式审理外国通过企业法获得在德国的财产的行为。也就是说，外国不得通过征收股份间接获得对外国财产的控制。当外国通过对外国人征收进而控制法人时，无论如何都应适用属地原则。关于他国征收企业股份的问题，德国联邦法院发展了所谓的“分离理论”，以排除对企业在德国财产征收的域外效力。按照该理论，这类企业的本国财产应归属于一个分离出来的新企业。通过这样一个“分离企业”(Spaltge-sellschaft)的存续，被他国征收的企业股东得直接保留在德国的财产。德国的分离理论一直受到人们的批判，因为虚构的“分离企业”(虚拟企业)的存在打破了企业在经济、法律上的整体性。首先要顾及的问题是剥夺企业股份时，单单以属地理论无法完整回答其关于外国财产的效果问题。因为法人的“母国”(住所地国或者设立地国)可以为自己辩护说企业的股份在其领土内。在这个意义上，“母国”的属地管辖权包括了征收股权。这样看来他国对征收外国财产的承认并非具有决定性作用，因为“母国”能够自己完成对本国领土内股份的征收。如果一个人的企业住所地在外国或者依外国法成立企业或者在外国获得股份，他／她就不能期望能由于企业财产在他国，该国就会为他／她免除征收风险。归根结底，这了关系到企业“母国”和其财产所在国的管辖权冲突。此外，完全否认外国对本国财产的征收可能给本国与征收国的关系蒙上阴影。基于这方面考虑出现了一个利益平衡模式。该模式较极端的“分离理论”灵活，并采取了两项指标：(1)补偿数额，(2)公司股份是否主要在实行征收的企业“母国”的公民手中。德国联邦法院只有在无偿征收(没收)或者被征收股份大部分在外国人手中的情况下才适用“分离理论”。此外，从德国宪法角度来看，应当注意的是外国征收企业股份时，德国是否承认其对本国财产的征收也应依基本法第14条判定。从严格意义上讲，德国基本法第14条要求承认征收的前提是有法律基础和补偿(依基本法第4条第3款的意思)。但与此相反的是，更宽容的观点更具有说服力。不同于直接征收外国财产，企业“母国”可以自己在本国领土“完成”征收股份。以基本法第13条第3款作为评价标准，只有当补偿超过市值的一半时，才完全承认通过剥夺股份而直接征收本国财产的效果。在企业“母国”股权的地域化和因此而合理的征收风险降低了补偿标准。当然，国际法中有利于外国人的补偿规定并不受此影响。同最初的“分离理论”相比，后来的司法判决相对比较灵活，并采取了利益平衡原则。

四、结语

篇4

关键词：行政裁量立法控制行政控制司法控制

一、行政裁量概念的解析

行政裁量是行政权的重要内容，是其最显著，最独特的部分，广泛存在于几乎所有行政领域。但目前不少专著或论文中都比较广泛地使用“行政自由裁量”的概念，尤其强调“自由”二字。其实这两个概念是有区别的，对这两个概念的混同会导致在认识上存在诸多偏颇。

在德国，行政裁量是指行政机关经由法律的授权，在法律规定的构成要件实现时，可以决定是否使相应的法律效果产生，或者产生何种法律效果。[1]德国法学界对“自由裁量”概念的使用是非常谨慎的，只在非常狭窄的范围内使用“自由裁量”。日本与台湾行政法学界对行政裁量的界定与德国大体相同。与此相对应，英美法系国家行政法学界多是对行政裁量进行描述，很少给它一个确切界定，而且在更宽的范围内较多使用“自由裁量”的概念。如王名扬先生在《美国行政法》中就使用的是“自由裁量”的概念：“自由裁量是指行政机关对于做出任何决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取某种行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”[2]相对于大陆法系国家，英美法系国家把行政裁量置于更宽广的范围来加以研究，而大陆法系国家传统上更突出从行政行为角度来分析行政裁量。此外，英美法系更侧重于从程序角度对行政裁量进行分析，而大陆法系多重视行政裁量的实体方面。而我国学者对行政裁量相关概念的使用较为混乱，在概念上更多借鉴大陆法系对于行政裁量的界定，却在使用上似乎又向英美法系那样在更宽的范围内使用行政自由裁量。笔者认为，对两个概念的界定是十分必要的。

行政裁量与行政自由裁量的关系，我们可以从行政行为的分类来入手。行政行为根据受法律拘束的程度不同可以分为羁束行为和裁量行为。羁束行为是指其要件和内容都有法律规范具体而严格的加以规定，行政主体在处理行政事项作出判断时，只能因循规定，不承认行政主体裁量余地的行为[3]。裁量行为是指行政主体及其工作人员根据法律规范所设定的范围，限度，标准或者原则，按照自己的理解作出判断和处置的行为[4]。通说又把裁量行为分为羁束裁量行为和自由裁量行为。羁束裁量行为是指法律规范只对某种行为的内容，方式，和程序作了一定范围和幅度的规定，允许行政主体在法定的范围和幅度内，凭借自身的判断进行裁量的行为。如《中华人民共和国道路交通管理条例》第74条规定：对醉酒驾车的，行政机关可以在1—200元的范围内课以罚款。所谓自由裁量行为，是指法律规范只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法的原则的前提下，自主采取相应的措施，作出裁断的行为。这种裁量多用于行政主体对不适合按照客观的法则进行法律判断的政治性政策性事项，以及基于高度专门性，技术性知识所做出的判断。但这种划分不是绝对的，自由裁量行为与羁束裁量行为相比，只是受拘束的程度不同而已。根据德国学者的观点，其实这两种裁量都属于选择裁量，即在不同的法定措施中，行政机关根据案件的具体情况选择哪一个[5]。因为两种情况下行政机关都有选择行为方式的余地，只是选择范围不同罢了。与此对应，德国学者的另一种分类则是决定裁量，即行政机关只能决定是否采取某个法定措施[6]。而且在有些情况下，两种裁量是行政机关采取措施的不同步骤，如警察面临治安危险时，首先要决定是否决定干涉，其次是如果决定干涉，将采取什么措施。

通过上述的分析，我们可以看出“行政自由裁量”相对于“行政裁量”只是其中的一个分类，二者不宜混同。

二、行政裁量的两重性

行政裁量权在现代行政领域的发展空间的拓宽是一个渐进的过程。当行政权涉及范围较窄时，行政权的运用也只能遵循“无法律即无行政”的严格法治主义。但随着现代社会发展，行政涉及的领域也不断扩大，完全遵循严格法治主义理念将无法应对纷繁复杂的行政管理事项。于是行政裁量权得以承认并充分发展。

行政裁量权的存在对于弥补立法的不足，促进行政管理效率的提高，调动行政主体的主观能动性方面都有积极的意义。但行政裁量权的滥用也存在极大的可能性：从权力本身性质来看，任何一项权力都有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用，由于裁量权的灵活性又决定了他更易于被滥用。行政裁量权尤其是自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在实际操作中，由于执法人员千差万别，个人素质和价值取向的不同将会导致对法律规范的理解不同，从而也会产生行政裁量权的滥用。更有甚者，行政机关工作人员出于本机关和自身利益出发会选择那种最有利于他们自己的做法，而不是选择最有利于公共利益的那种做法。滥用裁量权的形态主要包括：裁量逾越，即没有选择裁量规定的法律后果；处于不正当的目的；考虑错误的和不相干的原因；遗忘了其它有关事项；不作为或迟延；背离了既定的判例和习惯等。

行政裁量权的存在是必然的，但同时我们也必须对其进行控制，避免行政裁量权的滥用和因此而产生的腐败，并进一步避免滥用行政裁量权对公平正义和法治造成威胁。对行政裁量权的控制是一个复杂的问题，因为控制的同时也关系行政裁量权本身运用的效率及灵活度，可以说是一个系统工程，需要多方面的努力。本文就从立法，行政，司法三个方面阐述对行政裁量权的控制。

三、行政裁量权的立法监控

本文这里所说的立法，既包括立法机关制定的法律，地方性法规，也包括行政机关制定的行政法规和规章。通过立法可以从以下几个方面对行政裁量权加以控制：

（一）缩小行政裁量的范围。立法赋予行政裁量权时应慎重，不要轻易赋予行政机关裁量权，同时通过修改现行法律法规逐渐缩小行政裁量的范围。这种方式在实际中确实存在很大的困难，但我们可以在立法技术上进行改变。如在行政管理的具体规范中尽量避免用词的模糊性，而使用较为确定的概念，从而相对地缩小自由裁量的领域，变自由裁量为羁束裁量，甚至变为决定裁量。立法宜粗不宜细的时代已经成为历史，从立法上控制行政裁量范围在一定程度上还是可以实现的。

（二）加强行政程序立法。在具有宽泛的行政裁量权的情况下，越需要严格的行政程序加以控制，通过程序的公开和公平原则将法律规范所设定的适当程序适用于行政裁量之中。世界上没有一个国家制定出统一的行政实体法典，而多数国家都拥有统一规范的行政程序法典或各种单行的行政程序法。我国也应借鉴国外行政程序立法经验，通过严格明确的行政程序法规定来控制行政裁量权的运用。

（三）通过立法完善行政诉讼制度。应扩大行政诉讼受案范围，把抽象行政行为纳入到司法审查的范围当中。抽象行政行为量上剧增，自由度过大的违法问题日趋严重，而且抽象行政行为一旦被滥用，它在更大范围内多次适用，比具体行政行为更具有危险性和破坏力。《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为的审查，奠定了司法审查的技术基础，我们目前也可将对抽象行政行为的司法审查范围局限于行政法规规章之外的其他规范性文件。

（四）立法机关与行政机关应加强法律的解释工作，防止并克服对不确定法律概念解释的随意扩大和缩小。尤其是行政机关制定例如实施细则的行政法规和规章时，应对不够确定的概念、对象、标准、幅度、范围及裁量权的行使方式，程序作出进一步合理规范。因为行政机关这种准立法不仅具有时间和区域、行业的相对稳定性，并且还有专门人员，技术熟悉的优势，在合理规范行政裁量方面可以发挥更大的作用。

四、行政裁量的行政自控

行政主体自身理性认识的提高是对行政裁量权良好控制的组成部分。对行政裁量的行政自控可以从多方面考虑：

（一）通过行政规范性文件使行政裁量权的行使规范化。行政法规和规章的制定主体仅限于少数行政机关，但所有的行政机关无时无刻不在着行政规范性文件，并且这些规范性文件的规定更加明确，更加细化，可以尽可能缩小过宽的行政裁量权的空间。

（二）在完善行政程序立法的同时，行政主体必须严格按照程序的规定行使行政裁量权。如按照规定举行听证会，行政处罚中坚持审裁分离，作出决定的同时要告知当事人理由及复议和诉讼事项。

（三）发挥行政机关内部监督机制，尤其是行政监察和行政复议制度的作用来实现对行政裁量权的控制。相比于对行政行为的司法审查实行有限性原则，行政机关的内部监督无论从广度还是深度都更有利于制止行政裁量权的逾越或滥用。行政机关的内部监督范围不仅包括具体行政行为还包括抽象行政行为；不仅审查行政行为的合法性还要审查其合理性，这是目前的司法审查难以做到的。尤其是内部纠错的行政复议制度，复议机关对下级机关及本机关的行政行为进行全面审查，有利于全面及时地纠正错误，保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行政。从专业性和技术性的角度来看，复议机制与其他监督机制相比，更具有效性。

（四）建立行政裁量的自我拘束机制。行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都应受其前面所做出的决定或采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或采取相同的措施。有人会质疑这是否有损于行政裁量的灵活性，笔者认为对行政裁量自我拘束原则不可机械地理解：社会是复杂多变的，每个个案的具体情况都不完全相同，行政自我拘束是一种原则，我们应灵活把握。如当行政机关出现反复无常，在同等情况下不同等对待或不同等情况下同等对待，我们就可以认为行政主体有违反自我拘束原则的嫌疑。

（五）建立严格的行政责任追究制度。采用严格的行政责任追究制度并形成既定的成文规范，明确奖惩标准和有关程序，可以使行政权的享有者和实施者不敢滥用裁量权，而有助于促进其合法、有效地行使行政裁量权。其本质是变职权为职责，以责任制约权力，体现了权力与责任的统一，实现了权力本位向责任本位的转变。

（六）提高行政人员的素质。行政是人的活动，行政裁量权的运用也是通过行政机关工作人员的行为来直接实现的。公务员实施裁量权的行政行为在很大程度上依赖于公务员自身对国家法律法规和政策的理解，依赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性，伸缩性。因此对公务员的选拔要严格把关，并要对公务员进行定期培训，不断提高公务员的素质，包括文化素质，工作能力，思想品质等，使其能主动地服从法律，自觉服务于人民。

行政裁量的行政自控意味着行政机关对自身的行为进行审查，监督和矫正，毕竟是对自己的违法与不当的自我纠正。这不仅需要勇气还需要一定水准的能力，故不难理解其往往不能达到令人满意的程度。因此内部自控与外部监督相结合才能充分发挥作用。

五、行政裁量的司法控制

笔者认为作为最后救济手段的司法审查是对行政裁量最有效的监督制约手段，但目前我国的司法审查体制还需进一步加以完善。

（一）突破现有的司法审查有限性原则。现有的有限司法审查原则体现了现代国家行政权和司法权的一种配置方式。立法者在规定对行政行为的司法审查的同时，遵循了司法权有限的基本规律，赋予了行政机关以积极，能动地推进各种事业所必需的基本的自由空间。出于对行政裁量的尊重，才决定了司法审查的有限性。但是，由于现代行政的扩张导致行政裁量范围的扩大，行政相对人受行政裁量不法侵害的可能性也会增大；如果相应的司法救济的广度与深度不随之增加，那么相对人的合法权益难以得到充分保障。行政裁量广泛存在于各种行政领域，并不限于具体行政行为，如抽象行为中滥用裁量权造成的危害可能更大。因此扩大行政诉讼受案范围刻不容缓，要把一切对公民合法权益造成危害的行政行为都纳入到行政诉讼当中来，接受司法审查。不少学者已对扩大行政诉讼受案范围的可行性进行了论证，有人就主张可以先将对抽象行政行为的司法审查限于行政法规规章以下的其他规范性文件，这样也可将《行政复议法》与《行政诉讼法》相衔接起来。

除司法审查的范围外，我们还要加大司法审查的深度，即进行合理性审查。传统上，各国对行政行为的司法审查主要采用合法性标准，拒绝对行政行为进行合理性审查。但是，随着各国行政自由裁量权的不断扩张，合法性标准对行政裁量权的控制已显得软弱无力。在这种新的情况下，必须有一种新的控制标准来防止行政裁量权的行使给行政相对人造成不适当的损失。由此，合理性标准便应运而生。在现实中，由于行政裁量存在广泛的自由空间，行政主体在不构成行政裁量权的滥用与逾越的情况下仍然可能造成对公民合法权益的损害，而且这种侵害更具隐蔽性，而且还往往披着合法的外衣。有时这种侵害并不一定是执法人员主观上故意的，但由于行政活动的日趋复杂，行政主体及其工作人员难免在执法活动中出现错误，虽然不违法，却给公民合法权益造成了损害。如果在这种情况下不给公民提供司法救济的手段，显然不利于公民权益的保护，也不利于督促行政机关合法行政，合理行政。长期以来各国都通过对滥用自由裁量权或的扩张性解释，不断扩大合理性标准的适用范围：英国的不合理、不相关的考虑、不适当的动机等[7]；美国的目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等[8]；德国的违反合理性原则、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待等[9]，都属合理性审查的标准。而我国法律规定的合理性审查标准仅局限于行政处罚中的显示公正，范围显然过于狭窄。我们应借鉴其他国家的理论，逐步加大合理性审查标准的范围。但同时我们也要明确法院对行政行为合理性的判断标准不等同于行政主体做出行政行为时的合理性考虑的标准，即法院不能代替行政主体以同一标准判断行政行为的合理性。“法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。即使对于同一证据事实，法院自己作出判断时得出的结论和行政机关不同，只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。”[10]因为现代行政的复杂性，个别问题的专业性技术性不可能使法官对所有行政行为的合理性做出准确判断。因此，司法审查中应确立多层次，多维度的判断基准，如有学者主张将争议分为事实问题和法律问题而采用不同的审查标准[11]，相关问题本文不再赘述。

（二）加强对行政程序中裁量的司法审查。对行政行为的程序性监控也是司法审查的内容之一，而且相对较为容易判断。程序的不公正就难以使他人信赖其结论或内容的正确性。因此，法院应严格审查行政主体在程序问题上的裁量是否存在着违法或不当。我国现行法律目前只规定以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，致使司法审查的程序标准过于狭窄。笔者认为即使在没有法定程序为依据的情况下，法院也可根据相关行政程序法律规范规定的一般程序规则，或借鉴国外司法审查程序性标准的经验，引入正当程序标准，来判断行政主体对程序的裁量是否足以保障通过该程序作出的行政行为的合法性与合理性。

（三）在司法审查中引进判例制。现代成文法国家与判例法国家都在借鉴对方的先进经验，呈现两大法系融合的趋势。作为典型的成文法国家，法国的行政法却是由判例法发展起来的，这的确值得我们思考与借鉴。行政判例的编纂可由最高院来进行，选择判例的重点在于行政自由裁量案件。我国的最高人民法院近年来一直在进行案例选编，但这毕竟不同于判例制的建立。判例是法律的渊源之一，且具有拘束力，而这些特征都是案例所不具备的。笔者认为我国的司法解释制度倒与判例制有几分相似，都是从审判实践中总结出来一定的经验，使之制度化并赋予其约束力来指导法院的审判工作。但判例制更具体，更细化，更有利于法院应对复杂多变的现实生活。同时，行政机关通过对行政判例的学习研究，也会增强其对行政裁量权自我约束的自觉性。

（四）借鉴国外的陪审团制度。陪审团是在审查证据的基础上，对有争议的事实做出决定，并用以作为法官判决的基础。我国目前的人民陪审制并不是真正意义上的陪审制。笔者认为在行政裁量案件中建立陪审团制度是有其合理性的：因为对行政行为进行合理性审查更多涉及的是事实性问题，这正是行政审判中陪审团制度存在的基础。尤其是在现代行政中，许多问题都与一定的的专门性，技术性问题相关，而法官并不是所有问题的专家。如在环境污染测定与处罚的行政诉讼中，可以请若干环保问题的专家组成陪审团对事实问题进行审查，这样才能对行政裁量行为的合法性与合理性问题做出更为准确的判断，有利于法官适用法律做出公正合理的判决。

结语

现代国家需要行政裁量，建设法治国家又必须对行政裁量权进行控制，由此而带来的各种相关制度相互作用。但任何制度的变革都要注意与其他制度的协调，同时也需要我们大胆发挥一些想象力。无论任何制度的变革都不应该是扼杀行政裁量权，而应是有利于行政裁量权在法治原则下正常运作，有利于合理配置权力，有利于提高现代国家实现政府职能的效率和水准。

参考资料：

［1］参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第124页以下。

［2］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第545页。

［3］杨建顺，《行政裁量的运作及其监督》，载于《法学研究》2004年第1期。

［4］杨建顺，《行政裁量的运作及其监督》，载于《法学研究》2004年第1期。

［5］[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。

［6］[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第125页。

［7］姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第158-160页。.

［8］王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第678-679页。

［9］姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第132-135页。

［10］皮纯协，胡锦光《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社1993年版，235页。

［11］王学栋，冯洪革《论行政行为司法审查的标准》，载于《石油大学学报》（社科版）2004年第2期。

［12］[德]毛雷尔著,高家伟译.行政法学总论[M].北京法律出版社,2000,124-125.

［13］王名扬.美国行政法[M].北京.中国法制出版社,1995年版,545,678-679.

［14］杨建顺.行政裁量的运作及其监督[J].法学研究,2004,(1):3-17.

［15］皮纯协,胡锦光.行政诉讼法教程[M].北京.中国人民大学出版社,1993,235.

篇5

首先，物价总水平仍在低位徘徊，通货紧缩趋势尚未消除。据国家统计局公布的数据，从去年11月份以来，全国居民消费价格总水平开始出现负增长。今年1—6月各月，居民消费价格指数同比分别下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累计同比下降0．8％，其中，食品价格下降了0．9％，衣着、家庭用品、医疗保健及个人用品、交通和通信价格下降1．1—2．4％之间。7月份，物价下降的趋势仍在继续，居民消费价格总水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品价格下降0．9％，衣着类价格下降2．4％。生产资料产品出厂价格从去年6月以来就持续走低，至今没有回升的迹象。据统计，今年1—6月各月，生产资料价格与去年同月相比分别下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。这些指标都表明：生产和消费两不旺，通货紧缩压力仍然存在。这种情况不利于消费需求的增长，不利于企业效益和农民收入的提高，也不利于生产经营者的正常投资和经营。我们认为，只要通货紧缩趋势存在，就应该继续实施积极的财政政策，通过发行长期建设国债，带动投资需求和消费需求，促进国民经济持续、快速、健康发展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在。—方面，消费需求增长的后劲不足。特别是今年以来，消费增长势头明显疲软，上半年，我国GDP实现7．8％的增长率，投资和出口分别增长21．5％和14．1％，而占最终消费较大比例的消费品零售额，今年1—7月仅增长了8．6％，增幅分别比2000年和2001年同期降低1．4和1．6个百分点。居民储蓄率仍居高位，有关资料显示，到今年7月末，城乡居民储蓄存款余额已突破8．3万亿元，同比增长18．4％。尽管实施积极财政政策以来，总体上消费需求有所回升，但主要靠的是政策拉动，在目前居民对社会经济预期并未实现根本好转、农民收入增长缓慢、新的消费增长点尚未最终形成的情况下，如果立即取消政策支持，消费需求则很难保持继续增长。应当看到，这几年我们实施的积极财政政策，发行长期建设国债，使投资保持了一定幅度的增长，成为拉动经济增长的主要力量。其中，国债投资一直是社会投资的主体，政府投资对民间投资的带动效应仍有待提高。据统计，2001年，全社会固定资产投资增长12．1％，其中，国有经济的投资增长为12．8％，占全社会固定资产投资总额的71．55％，集体经济和个体经济的投资增长分别为8．1％和12．7％，仅占全社会固定资产投资总额的28．45％。今年上半年，固定资产投资增势仍然强劲，全社会固定资产投资实现1．45万亿元，同比增长21．5％，其中，国有及其他经济类型投资增长24．4％，集体投资增长15．8％，个体投资增长19．4％。国有投资仍是今年投资增速上升的主要力量，而城乡集体、个体投资对经济增长的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我国国有企业改革、投融资体制改革和金融体制改革相对滞后，资本市场发展不力，致使货币传导机制近期内还不能有效发挥作用，不但国有经济没有进一步扩大投资的能力和动力，民营中小企业投资也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引导机制、激励机制和相应体制环境的情况下，投资的自发增长动力明显不足。因此，现在如果停止实施的积极财政政策，社会投资总量可能会变得起伏不定，甚至迅速下滑。在这些涉及体制、结构等深层次的问题得到有效解决之前，难以形成经济发展的自主动力，积极的财政政策也就不能中止。

第三，我国财政状况仍然可以承受。虽然1998年至今，我国累计发行了6600亿元长期建设国债，财政赤字有所增加，但据统计，都在安全线以内。从我国今年1—7月份的情况看，国家财政收入1．03万亿元，增长10．6％，预计全年财政收入将增长10％以上。尽管这一数字与前两年相比有明显回落，但仍高于GDP增长率，只要适当控制财政支出，估计今年财政赤字可能略超过但不会远远超过3％的警戒线。更何况，可以用来衡量一国资金供给能力的国民储蓄率在我国长期保持40％左右的高水平，相当于世界平均水平的2倍，这意味着我国可动员的信贷资金相当充裕，承受赤字和债务的潜力较大，略高于3％的财政赤字率完全可以承受。在具备一定承受力的前提下，为了避免经济出现停滞，政府主动承担适当的结构性赤字，反而有利于避免将来发生更为庞大的周期性赤字，从而维持相对稳定的经济增长。因此，目前国债发行还有一定的政策空间，实施积极财政政策的中长期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我国物价低位运行，内需自主扩张动力不足，经济回升的基础并不稳固，通货紧缩仍是当前和未来一段时间我国经济工作面临的问题。这些问题在得不到有效解决的情况下就退出积极的财政政策，势必影响今后国民经济的健康发展，甚至可能影响社会稳定。特别是目前我国正处于改革开放不断深化的关键时期，保持合理的经济增长速度，是促进各项事业健康发展和改革开放顺利推进的基本前提。我国GDP增长率已从几年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增长循环陷阱”，再恢复快速增长必然要花费更大的成本，我们改革开放所取得的巨大成就也将受到损失。因此，继续实施积极的财政政策、保持一定的政府支出规模成为当前最现实的选择。况且，目前我国经济结构调整、实施科教兴国战略、西部大开发战略、改善农村生产生活条件、继续推进环境保护和生态建设步伐、扩大就业和再就业、完善社会保障制度以及保证国家安全等，还都需要进一步增加财政支持的力度；另外，银行的不良资产，企业的亏损挂账，社保欠账，在现阶段也只能靠财政解决。

目前，我们选择积极的财政政策，不仅是出于启动国内需求的需要，也是为了保证合理经济发展速度、维持宏观经济稳定、促进经济体制改革、维护社会稳定发展等多方面需要，而最终得出的结论。从这个角度上讲，在我国所处的特殊经济发展阶段，只有继续实施积极的财政政策，才能保证政策的连续性及其成效。因此，目前还不是探讨积极的财政政策是否应该淡出这一问题的时候，当务之急，要认真研究如何通过调整其形式和内容，进一步丰富、完善积极财政政策的内涵，使其在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段中，继续发挥积极的作用。为此，要从原来将积极财政政策作为应急的、短期的政策选择，逐步转向以启动经济内生增长动力为主要目标的中长期政策，把着力点放在解决有关经济和社会长远发展的重大问题上，在降低积极财政政策中长期化会引发的负面效应的同时，力求保持我国经济和财政的可持续发展。

1．继续发行一定数目的国债，把握国债投向；强化国债管理，提高国债的使用效率。在国债发行数量上，一方面，为巩固前期政策效果，促进长期稳定发展，必须继续实施以发行国债、扩大内需为主要内容的积极的财政政策；另一方面，又要适度控制国债发行规模和增长速度，2002年维持1500亿元，2003年可以继续发行建设国债，但规模不宜扩大。

在国债投向方面，增发的国债首先必须用来保证在建项目如期竣工投产，严格杜绝“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大开发的专项国债，建设好西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等重大基础设施建设项目。第三，为了配合国企改革并更直接地拉动内需，可以适当增加国债对企业技术改造投资的贴息规模、扩大贴息范围，加强对科技发展的支持。特别是要增加对国有企业技术改造和符合国家产业政策、具有市场潜力和国际竞争力的新产品研究开发投人，优化产业结构，提高经济增长的质量。

在国债管理方面，不但要加强对国债资金的监管，保证专款专用，坚决防止重复建设，而且要通过不断完善工程招标监理制度和完工审计程序，切实提高国债资金的效益；对用于技改的项目也必须合理选择、科学论证、谨慎决策。除此之外，国债的使用方式也可根据需要适当做出调整。比如，可以适当加大国债投资资金中转贷给地方使用的比例，使地方独立地对自己的负债行为承担责任。这样不但能够减轻中央的财政负担，而且有利于提高国债资金使用效益，逐步发挥其对社会投资的基础性、带动性和引导性作用。

2．不断完善积极财政政策的运作方式，切实扩大政策实施效果。根据经济学理论和国际治理通缩的经验，积极财政政策的运作方式有两种：扩大支出和减税。要进一步提高积极财政政策的实施效果，也应该从以下两个方面下工夫。

一要调整政府支出范围，优化支出结构。为了提高积极财政政策的效率，增强财政的调控能力，政府财政支出既不能缺位，也不能越位。随着市场经济的建立与发展，为使积极的财政政策与市场化改革和经济结构调整结合起来，必须尽快改变竞争性领域政府行政性配置资源的体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段搞好经济的宏观调控，以便从体制上和制度上解决长期以来困扰我们的重复建设和损失浪费的问题。政府的宏观资源主要用于增加基础设施、社会保障、科学教育、环境保护、国防等方面的支出，为经济持续增长创造良好的外部环境，同时通过支持财政贴息、税费改革以及其他必要的优惠性措施，切实改善企业经营环境，减轻社会负担，为优化经济结构、增强企业活力并调动民间投资的积极性创造条件。在此基础上，还要进一步规范部门预算制度、财政国库集中支付管理制度和政府采购制度，切实提高财政支出的效益。

二要灵活运用税收杠杆，有效启动投资和消费，拉动经济增长。在当前国内需求不振的形势下，运用税收杠杆调节经济发展成为积极财政政策进行战略性调整的必然走向。由于目前我国税负水平并不高，税收占GDP比重这一指标与国际相比是偏低的，而增支的压力却很大，因此，我们不具备全面的减税条件。但是，我们完全可以通过有针对性地调整税收结构和不断完善税收制度，努力培育和扩大税源，在不至于大幅增加财政赤字的同时，切实扩大积极财政政策的实施效果。为此，首先要对目前不合理的税制结构进行调整，或者根据需要，进行局部减税。其中，包括将生产型增值税改为消费型增值税，以增强企业的活力，并调动投资、生产的积极性；统一内外企业所得税，形成公平的税负，激发国内企业的投资热情；完善个人所得税，建立综合汇总征收制度，同时改革税扣标准，加大对高收入阶层的征收力度，促进收入分配趋向公平；按照不同领域税负水平有增有减的原则，对环境污染等存在外部负效应的行为需要加征重税；尽快解决目前企业所得税和个人所得税中对股息红利所得的重复课征问题。其次，要加强税收征管工作，一方面，要严厉打击各种走私活动，严格杜绝偷税、漏税、骗税现象的发生；另一方面，要通过各种渠道提高纳税人的纳税意识，变被动纳税为主动纳税，使税收征管走上法制化轨道。第三，加快各项税费改革的步伐，取缔不合理、不合法的收费，减轻社会负担，以求扩大和培育国内需求。

3．调整收入分配制度，增加城乡居民特别是低收入群体的收入，不断缩小收入差距。当前，制约经济增长的主要问题仍然是有效需求不足。据国家经贸委今年上半年对600种商品供求情况的调查，供过于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，没有供不应求的商品。要缓解需求不足，必须在提高居民收入上下工夫。目前，社会低收入阶层在不断扩大，城市贫困线以下的人口在增加，农民收入增长也十分缓慢。在这样的情况下，要想有效启动居民消费，有必要进一步集中财政资金，用于提高居民收入水平，缩小城乡和东西部地区收入差距，以及在完善社会保障制度上，从治本的角度改善居民的预期消费需求，达到拉动消费的目的。为此，第一，继续适当增加机关事业单位职工的工资，为下一步启动消费创造必要的条件。第二，政府应通过落实有关就业优惠政策、结合结构调整广开就业门路、强化职业培训和再就业培训等措施，力争解决好当前就业和再就业问题，从根本上增加居民收入、提高居民的消费能力。第三，继续加大对中西部地区经济发展的支持力度，制定各种优惠政策，促进中西部地区就业和居民收入的增长。第四，增加对农村基础设施建设和农村教育的投入，支持农业结构调整，加快农村税费改革步伐，促进农民增收减负。

篇6

行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚行为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段，目的是使相对人今后不再犯同一违法行为。因为行政处罚本身所具有的强制力，直接影响相对人权利义务，对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。“一事不再罚”原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则，定义在我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为的同一事实理由处以两次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律任相互挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。在行政的具体实施过程中，由于对这一原则的理解不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形，有的存在重复处罚、多头处罚的情形。因此，明确这一原则，即明确对行政相对人的同一个违法的行为不得再罚，既是为了保护行政相对人的合法权益，理是为了体现公正。

关键词：行政行为一事不再罚行罚处罚行政相对人

一、关于“一事不再罚”原则的基本含义及其分析

所谓一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：

第一种观点：认为违法的某一违法行为，不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚，违法人只能承担一次法律责任。

第二种观点：认为一事不再罚系指同行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。

第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。

第四种观点：对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其它机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则。至于已经给予其它种类的处罚，则需要根据实际情况区别对待。

对以上观点的简要分析。

观点一：将“一事不再罚”绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将“重罚吸收轻罚”规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的“一种法律不能代替另一种法律责任”原则相抵触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到“同一违法事实”“同一理由”的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。

综上分析各家观点，则学者们的争论主要在以下三个问题：1．何谓“同一违法行为”，即对“一事”的认定；2．什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；3．在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。

二、关于“一事不再罚”原则的适用范围问题

其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。从我国有关行政管理方面的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定看，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。

同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；3．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；4．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。

一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：

1．特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。

2．新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。

其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。

其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。

三、关于一事不再罚原则的例外情形

1．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。

2．行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。

3．行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。

4．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。

5．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。

6．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。

7．多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。超级秘书网

四、结语

对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。

参考文献资料：

1杨解君肖泽晟《行政法学》，法律出版社，2000年版

2罗豪才《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年版

3卢顺珍《论一事不再罚原则的适用》，福建政治管理干部学院学报，2002年第1期

4吴祖谋葛文珠《试述一事不再罚原则》，《法学评论》，1993年第5期

5胡锦光《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年版

6杨解君《行政法学》，中国方正出版社，2002年版

7朱新力《论一事不再罚原则》，《法学》，2001年第11期

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人民法院的行政裁判文书，是具有法律效力的法律文件，它关系到国家法律、法规的具体实施，关系到当事人的诉讼权利与合法权益的保护，也关系到人民法院实事求是、依法办案、秉公执法、刚正不阿的形象。它不仅记录了审判权的运用，更重要的是表明权力运用的公正。是诉讼价值的最终体现。但在审判实践中，大量的行政裁判文书不援引法律条文，仅仅叙述案件事实，然后根据“诉讼法”进行裁判。这样的裁判文书让当事人看不到裁判结果的由来，对裁判结果不信服，从而对法院裁判的公正性表示怀疑。这是职权主义审判模式的产物。根据“公开、公正、公平原则”和WTO的“法律透明度原则”，我们应该在裁判文书中援引法律、法规和规章原文，阐明裁判结果的由来，让当事人明白赢在哪里、输在何处，对裁判结果心服口服，从而减少上诉、申诉，减轻讼累。最高人民法院院长肖扬曾指出：“要做到裁判文书无懈可击，使裁判文书成为向社会公众展示法院文明、公正司法形象的载体，真正具有司法权威。”

1、从法理角度看。审判实际上是一个归责的过程，即由国家审判机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认。归责是一个复杂的过程，责任是归责的结果，但归责并不必然导致责任的产生。因为“归责”有一个重要原则，即责任法定原则——责任作为一种否定的法律后果，应当由法律规范预先约定，包括在法律规范的逻辑结构之中，当出现了违法行为或法定事由的时候，按照预先约定的责任性质、责任范围、责任方式追究行为人的责任。因而承担法律责任的最终依据是法律、法规、规章和司法解释。审判作为一个归责的过程，裁判结果的得出，法律责任的承担，是适用上述依据的结果，因而裁判文书作为法的适用结果的文书，必须援引。

2、从行政审判的特点看。行政审判是对具体行政行为的合法性进行审查。国家基于保护行政相对人的合法权益，确保行政管理的合法性和有效性，将具体行政行为纳入审判权的监督和审查范围之内。但这是一种有限的审查，仅是对具体行政行为的合法性进行审查，即对具体行政行为的事实、程序、适用法律法规和是否具有作出具体行政行为的管理权进行审查。而行政机关在事实、程序和适用法律上是否合法，是否有管理权，必须以法律、法规和规章为基础，因而裁判文书中必须将适用的法律、法规、规章和司法解释予以援引，从而做到“证据清、道理明、判决公和人心服。”

3、从法律、法规、规章和司法解释的广泛性看。由于行政管理领域的广泛性，行政法律、法规和规章大量存在。据统计，仅2002年至2003年上半年，报送国务院法制办备案登记的各地、各部门制订的法规规章就达2440余件。当事人无法一一读遍，因而如果不引用法律法规和规章的原文，那么很容易让当事人摸不清审判结果的由来，从而输了官司的、赢了官司的都糊涂。而且我国行政审判所适用的一般性法律规范有《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等。这些法律条文具有针对性，审理具体行政管理领域的案件，我们适用这些专门的法律条文，如果援引，则能清楚的阐明裁判结果的由来。

4、从诉讼的性质看。诉讼的性质总是要求一方胜诉，另一方败诉，所以法官的裁判总是会不利于一方而有利于另一方，法律无法以一种完美无缺的公平方法适用于一切情况。因而为了法院公正裁判的结果能够得到当事人的认同，更好的树立法院、法官形象，我们应当将行政裁判文书中用于支撑判决结果的法律条文，全部展示给当事人，不论认定事实、认定证据，还是确认行政机关具体行政行为是否符合法定程序、有无管理职权。从而起到审结一案、教育一片的作用，使审判的社会效果、法律效果有机统一。

二、事实部分应详叙主要事实。

行政裁判文书的理由部分是行政裁判文书的重心，当事人是否理解法院的裁判，关键在于这里。因而裁判的理由部分必须写好。事实部分是理由这个重心的铺垫，只有先写好事实部分，理由部分才能精彩。

1、维持判决，包括（1）证据确凿，（2）适用法律法规正确，（3）符合法定程序，三种情况。应当写明：“被诉具体行政行为确认的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致；对整个案件的事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。具体行政行为所基于的事实的性质的认定正确；对相应的事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，其法律依据与更高层次的法律文件不相抵触。根据相应事实所具有的情节，全面适用法律、法规。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手续、符合法定步骤、符合法定时限”等事实。

2、撤销判决，（1）、主要证据不足的，应当写明具体行政行为缺乏根据的事实；（2）、适用法律法规错误的，要写明“应当适用甲法却适用了乙法，应当适用甲法的某些条款，却适用了甲法的其他条款；应当同时适用两个以上的法律法规，仅适用了一个法律法规，应当同时适用法律法规的两个以上条款，仅适用了一个条款；适用了尚未生效的、已经失效的或者无效的法律法规；应当适用特别法，却适用了普通法”等事实。（3）、违反法定程序的，应当写明违反了法律法规规定的“方式、形式、手续、步骤、时限”等事实。（4）、超越职权的，应写明“甲行政机关行使了应当由乙行政机关行使的职权；下级行政机关行使了应当由上级行政机关行使的职权；内部行政机关行使了应当由外部行政机关行使的职权；行政机关超出其行政辖区行使职权”等事实。（5）、的，应当写明“主观动机不良，明知违法，却基于个人利益、单位利益，假公济私或者，作出极不合理的具体行政行为；不考虑应当考虑的因素；考虑了不应当考虑的因素”等事实。

3、限期履行判决，应写明“符合法定条件，向被告申请颁发许可证，被告拒绝颁发或不予答复的；被告没有依法发给抚恤金的；申请被告履行保护人身权、财产权的法定职责，被告拒绝履行或不予答复”等事实。

4、变更判决，应主要写明“畸轻畸重、同样情况不同样对待或不同情况同样对待、反复无常”等事实。

5、确认判决，确认判决除能够作为当事人提起行政赔偿的根据外，还用来解决某种法律事实是否存在，某种行政行为对过去、现在或者将来的事实是否具有效力，某种行政法律关系是否存在、是否合法，关系双方当事人在此种关系中有什么权利、义务等法律问题。因而应当写明“被告改变具体行政行为，原告不撤诉，经人民法院审查原具体行政行为违法；被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者判决驳回诉讼请求的；被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不成立或者无效的，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失”等事实。

行政裁定书包括以下几种裁定：1、不予受理；2、驳回；3、诉讼期间停止具体行政行为的执行，或者驳回停止执行的申请；4、财产保全和先行给付；5、准许或者不准许撤诉；6、中止或者终结诉讼；7、补正判决书中的笔误；8、中止或者终结执行；9、其他事项的裁定。正文部分要写清所依据的法律条款，要写清裁定所依据的主要事实。

三、理由部分应首先援引所适用的法律、法规和规章，然后简洁概括主要事实，形成三段论推理。

1、关于三段论推理

推理是从已知判断，推出新判断的思维形式，由两个部分组成的，即前提和结论。前提是已知的判断，是整个推理的出发点，通常叫做推理的根据或理由。结论是推出的新判断，是推理的结果。

三段论是间接推理。它是由一般到特殊的推理，即根据一般性知识，推出关于特殊性的知识。它的结论寓于前提之中，只要前提真实，结论必然真实，是一种必然性的推理。

三段论由三个直言判断组成，所以称之为“三段论”。前两个直言判断是前提，最后一个判断是结论。在两个前提中有一个共同的概念，它把两个前提中另外两个概念联结起来，是借助一个共同的概念推出结论的推理形式。

法庭审判就是三段论推理的运用。我国审判工作的基本原则是“以事实为根据，以法律为准绳。”这个原则大体上规定了审判工作的三段论推理过程。这里的“法律”相当于大前提中的一般原则，“事实”相当于小前提中的特殊情况，就是已经查证落实的具体案情。整个审判工作集中到一点，就是把一般的法律规定和具体的案件事实联结起来，从而得出相应的审判结论。

例1、如“某公民诉镇政府土地处理决定案”。由于镇政府提供的证据，均不符合法律规定，因而主要证据不足，具体行政行为被法院撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）项规定，不具有合法性和真实性的证据材料不能作为定案依据。被告提供的2002年10月对两家住宅用地进行测量制作的绘图，没有相关人员的签名和盖章；且对两家住宅用地的测量不准确。此份证据不具有合法性和真实性，因而不具有证据效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条（六）项规定：经一方当事人或他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。被告提供的1998年10月测量填报的“土地登记申请书”，申报面积被改动，且原告对此提出异议。因而此份证据在上一份证据不具有证据效力的情况下，不能单独作为定案依据，也没有证据效力。综上，被告所提供的两份证据，均不具有证据效力，而被告镇政府正是以这两份证据为依据，作出的土地处理决定，显然被告具体行政行为主要证据不足，应予撤销。

这个判决的理由部分，连用了两个三段论推理，分别都是由“司法解释”和简洁的事实构成的。由于裁判文书应援引司法解释，《行政诉讼法》已有规定，所以本文没有赘述。

例2、某公民诉房产管理局房屋行政登记案。因被告适用法律法规错误，具体行政行为被撤销。

法院判决的理由部分是这样写的：《城市私有房屋管理条例》第九条规定：买卖城市私有房屋，卖方须持房屋所有权证和身份证明，买方须持购买房屋证明信和身份证明，到房屋所在地的房管机关办理手续。任何单位和个人不得私买私卖城市私有房屋。现买方（第三人）、卖方（原告）没有到被告处办理房屋产权转移手续，仅买方前妻一人，持伪造的房屋买卖契约和买方、卖方身份证复印件前去办理，被告即将买方、卖方的房屋所有权转移，颁发了产权人为买方的房屋所有权证书。被告具体行政行为适用法律法规错误，应予撤销。

这两个判决的理由部分，以援引的法律法规为大前提，以简洁概括的主要事实为小前提，形成三段论推理，非常自然推导出撤销被告具体行政行为的结论。判决结果，另当事人心服口服。

四、行政裁判文书中不应违反的形式逻辑的基本规律。

形式逻辑是研究思维的形式结构及其规律的科学。各种思维形式的具体规则是不相同的，但是它们都有着共同的规律，这就是形式逻辑的基本规律。形式逻辑的基本规律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。这些逻辑规律贯穿在形式逻辑的各种思维形式之中，从始至终它们都在发生作用。

1、同一律：关于任一对象的思想的外延和内涵，在对该对象进行论断的过程中，应当严格确定和始终不变。同一律要求我们在论证过程中应保持概念自身的同一。在裁判文书中，避免出现混淆概念、偷换概念、偷换论题、转移论点等问题。

2、矛盾律：在对任何一个特定对象的论断过程中，不能对其同一方面既肯定什么后否定什么，否则，这两个判断不能同真，其中必有一假。裁判文书中不能出现自相矛盾的说法，如果出现互相矛盾的材料，说明案件事实不清。

3、排中律：对同一对象作出两个具有矛盾关系的不能同假，其中必有一真，即排除第三种可能。排中律只适用于矛盾判断。表现在裁判文书中，就是司法人员必须有法必依，执法必严。判决用语不能含糊其辞，模棱两可。

4、充足理由律：在思维过程中，任何一个被确定为真的论断，必须有充足的理由。论断的充足理由要求，不仅内容必须是真实的，而且还必须同论断之间有正确的逻辑联系，即从这些理由能够合乎逻辑的推出该论断。国家的法律法规可以充当充足理由的真判断。体现在判决书中，要求判决书必须证据充分。

参考资料：

1、《行政法与行政诉讼法》

2、《行政裁判文书改革与实例评析》

2001年5月人民法院出版社

3、《法律逻辑学》

2004年2月群众出版社

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关键词：企业并购财务整合财务管理

0引言

企业并购后进行有效的财务整合，不仅关系到一次并购活动的成功与否，也关系到企业的长远发展和企业价值最大化。但是，在众多企业并购案中真正成功的却寥寥无几，究其原因没有做好企业并购后的财务整合，最终导致企业并购的失败。本人在前人的研究基础上，结合自己在长丰集团联合新华联并购中银扬子财务整合的一点经验，对企业并购后财务整合应该注意的问题进行探讨。

1企业并购财务整合应该注意的问题

1.1明确企业并购的战略目标

随着我国经济市场化步伐的加快，越来越多的企业将直接参与到国际竞争中，原来那种纯粹以完成兼并政治任务或获取资产转让差价为目的的兼并行为将不再成为企业兼并行为的主流，取而代之的是以追求企业经济规模化、战略多元化为目的的兼并，为使企业能够健康地进行可持续发展，明确企业的兼并战略目标，为企业有效地制定及实施财务资源的整合确定明确的目标，成为企业在兼并后首先应采取的措施，为企业有效实施兼并后的财务整合指明方向。企业在兼并必须克服一味追求规模，盲目“做大”的非经济倾向。企业在选择兼并作为扩张方式时，必须有一个核心指导思想，扩张的规模必须以规模经济效益为原则，以有利于发展核心竞争力为原则。企业兼并提高了企业规模，但不一定就能实现规模经济效益。

1.2并购后的财务管理采取整体性和实用性

企业并购的目的在于追求1+1>2，因此，对于不协调的资产业务要及时进行处理，停止获利能力低的生产线，对不良债务及时通过各种方式进行重组。并购企业不仅对被并购企业进行管理，而且对自身也要勇于优化管理，从而发挥集团的整体协同效应。

在并购后财务管理时，应对集团资产全面进行定性分析，对并购后集团无法利用或生产经营过程中不需要的资产及时转售出去，以便净化集团资产，从而提高资产收益率和集团内在价值。因此，在资产整合过程中，应将目前不具有可用性的资产及时出售，以便快速回收部分资金，并将所回收的资金投入到企业的生产经营活动当中，对于那些在将来可能具有可用性的资产，也可以考虑暂时转售出去。这不仅是因为资产变现后可将所获得的资金及时再投入使用，变沉淀资金为运营资金，而且因为闲置资产通常会发生自然损耗和无形损耗，并需支付一定数额的资产储存保管费用。此外，还应充分利用并购后企业的现有资产，发挥其潜在的效用。

1.3财务整合过程中要注意文化的融合

企业要致力于建立与战略、财务协同的强势企业文化模式，重点培养忠诚于企业哲学并能够系统思考、执行的具有领导才能的人才。文化整合模式具有多样性，并购企业如何选择适合自己的文化整合模式呢？一般来讲，并购企业选择文化整合模式需要考虑两个主要因素：企业并购战略和企业原有文化。

企业并购战略指并购的目的及该目的的实现途径，内容包括确定并购目的、选择并购对象等。并购目标直接影响文化整合模式的选择，例如以追求企业在财务、经营和管理上的协同效应为目标的企业并购，在文化整合时显然与仅仅以财务协同为目标的兼并不同。在前一种战略目标下，并购方会更多地干预被兼并企业，并且对它进行更多的调整。并购战略类型对文化整合模式有影响力。在横向兼并战略中，并购方往往会将自己部分或全部的文化注入被兼并企业以寻求经营协同效应；而在纵向一体化兼并战略和多元化兼并战略下，兼并方对被兼并方的干涉大为减少。因此，在横向兼并时，兼并方常常会选择吸纳式或渗透式文化整合模式，而在纵向兼并和多元化兼并时，选择分离式的可能性较大。企业原有文化对于文化整合模式选择的影响主要表现在并购方对多元文化的容忍度。根据企业对于文化差异的包容性，企业文化有单一文化和多元文化两种类型。单一文化的企业力求文化的统一性，多元文化的企业不但容许多元文化存在，还对此十分赞同，甚至加以鼓励与培养。因此，一个多元文化的并购企业视多元文化为企业的一项财富，往往允许被并购者保留其自身文化；与之相反，单一文化企业强调目标、战略和管理经营的统一性，不愿意被并购企业拥有与之不同的文化。由此可见，处理好新旧文化的关系其重要性显而易见。

搞好理财文化的整合，使被并企业与兼并企业的理财观念、财务管理思维模式、价值理念等融为一体，形成与兼并后的企业战略发展目标相一致的理财文化。唯有在被兼并企业中成功实行了理财文化的整合，才能使得其他财务资源的整合得以顺利实施并取得成效。

1.4规范并购企业的法人治理结构

实现集团财务控制在现代企业制度下，并购方母公司与被并购方子公司的关系是资产纽带关系，并购方的意志应通过对资金、财务活动的调控从而在被并购方得到完全的体现，以确保投资回报这个终极目标的实现。这就决定了并购方集团公司财务组织的设置模式，对于规模较大的企业集团，可在总部分别设置两个管理部门，一是主管总部财务的财务管理部门，二是主管对被并购子公司进行投资与权益管理的投资管理部门，这两个部门各司其职,职责分明。对于规模很大的企业集团，除了前述的两个部门外，还可以考虑在集团内部设置第三个部门，即信贷管理部，专门从事企业集团内部各成员企业的资金融通。

1.5对并购方案进行成本-效益分析

企业并购的成本-收益决策分析，就是将并购计划的收益和成本进行比较，评价并购计划是否可行的过程。其决策原则是：如果并购计划的收益不能够弥补成本或者不足以产生以差异化为基础的竞争优势，那么并购计划就是不可行的；相反就是可行的，企业进行并购活动需要付出成本，它由并购方企业购买目标企业的成本以及企业并购后进行整合管理的成本组成。整合管理成本既包括并购方企业设计、制定、实施和评估整合计划所支付的显性成本，也包括由于整合进程滞后或整合效果不理想而造成的企业管理摩擦、人力资源利用效率下降造成的隐性成本。企业并购的收益具有不确定性，分析企业并购的收益，应该从以下几个方面进行：优化资源配置、节约成本、有效突破进入新领域的壁垒、合理避税、形成竞争优势。

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1．有利于节约资金，缓解县级财政困难。实行公共财政是缓解当前县级财政领域出现的突出矛盾，切实解决县乡难题，确保县乡财政正常运行的根本出路，而推行政府采购恰恰可以成为一个突破口。县级财政收支矛盾一直比较尖锐，而在财源的培植和拓宽上又无法在短期内见效，所以就要在“节支”上下功夫。从我国各省推行政府采购的实践看，节支率一般在10%左右，县级政府采购因为刚刚起步，节资的空间应该更大一些。在全社会建设社会主义新农村的今天，对财力有限的县级财政来讲，财政扶贫资金、农业基础设施建设专项资金都是政府采购的范围，对这些项目实施政府采购将会节约大量资金，从而缓解县级财政困难的现状。

2．有利于增强乡镇企业的竞争力，促进县域经济发展。政府采购是一个大的消费市场，不容忽视。政府通过公开、公正、公平的原则来采购价格低、质量高的产品，乡镇企业为了进入政府采购市场，就必然会在降低产品成本、规范经营管理、提高产品质量以及完善服务上下功夫，这一过程就增强了企业的竞争实力。通过政府采购有意识地引导他们经受市场的考验，并通过调整政府采购规模来直接或间接地促进县域经济战略调整，提升产业结构，增加就业机会，激发县域经济的活跃程度，推动县域经济良性发展。

3．可以抑制腐败，促进县级政府建立反腐倡廉机制。采购过程中没有有力的监督措施，容易出现有意采购价格高的商品，拿提成回扣的腐败现象,使本来就有限的财力更加困难。政府采购作为“阳光采购”，它以公开投标为主要形式，并依托法制来提高采购过程的严密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由个人说了算带来的寻租行为。通过制定规范来约束政府行为，提升基层政府依法行政的意识和高效廉洁的运作机制。

二、县级政府采购中存在的问题

1．思想认识上有偏差，推行政府采购工作困难。一是有些人认为县乡实行政府采购没有必要。政府采购就是财政拿出资金来购买产品，县级财政大部分处于“吃饭财政”的局面，只能暂保人头费，而不能保证公用经费的支出。既然政府拿不出钱来，各单位购买的物品，大都是本单位自己的钱，也就用不着政府采购了。二是认为县级开展政府采购不大可能。因为县级政府采购规模不大，价格就难以下降，不但达不到节约的目的，反而要政府或各单位拿出资金来供养采购机构的人员，增加了成本，失去政府采购的意义。正是这些认识上的偏差，导致县级政府采购工作难以深入开展。

2．市场发育不规范，具体操作规则滞后。《政府采购法》的实施促进了我国政府采购工作规范化的进程，但政府采购是市场经济的产物，它依赖于市场经济的发展程度。地方经济条件发达，市场发育相对健全，政府采购工作就可以顺利推行，反之，地方经济欠发达，市场发育相对滞后，政府采购工作就难以开展。对于供应商来说，由于县级采购规模比较小，又零星分散，再加上政府采购本身要求价格较低，除去成本无利可图。所以县级政府采购市场很难吸引较多供应商，尤其是资质好、业务大的企业，某些项目的采购供应商还达不到法定的三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制。另外由于政府采购实施细则程序滞后，政府采购法对县级没有明确的规定，县级采购还没有可遵循的规范或可推广的成功模式，直接影响了政府采购工作的深入开展。

3．机构设置不明、工作职责不清。根据《政府采购法》的要求，县级财政应设立政府采购办公室，行使监督管理职能，政府采购中心可根据各地的实际情况而定，有条件的可脱离于财政部门，单独设立，无条件的可委托上一级采购中心执行采购业务。但是，实际上，大部分县采购办是挂靠在财政局某个科室，而成立采购中心来实际履行集中采购任务，并规范、制定各种制度，建立信息库、专家库，负责采购的监督管理职责；有的县采购中心和采购办一套人马两块牌子，既当运动员又当裁判员。因为机构设置不合法、不规范，也就失去了开展政府采购的意义，不能体现政府采购的目的和优势，采购单位不理解，采购人不接受，从而制约了采购工作的深入开展。

4．采购方式单一，采购程序不规范。受财力和采购规模的限制，县级政府采购主要以询价采购和邀请招标采购为主，公开招标采购因要采购信息，增加费用且时间较长而采用不多。这虽然节约了时间和费用，但不能形成规范效益，也有悖于《政府采购法》中“以公开招标为主，其它方式为主辅”的要求。在具体采购操作中，也是由采购单位向采购中心报采购计划，由采购中心来确定采购方式，并具体实施采购行为。由于没有形成规范的运行机制，采购没有计划，形成采购中心坐等采购单位报来临时采购计划的现象，造成了采购活动的盲目性和无序性。

5．发展不平衡，工作人员素质不高。由于政府采购是新生事物，政策性强，涉及面广，不仅涉及到财政、财务管理知识，还涉及到商品质量鉴定，招、投标等知识，专业性很强，特别对于科技含量高、技术要求强的采购项目，更是陌生。县级采购中心一般只设3－5人，且都是从财政内部其它科室抽调去的，对于市场知识、法制知识以及政府采购知识懂得不多，对于一些本应纳入政府采购目录的采购因为缺乏相应的知识而未纳入政府采购，例如：一些专用医疗设备、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、绿化工程等。由些就大大缩小了政府采购的范围，也为采购单位不进行集中采购找到了借口，不利于财政部门加强管理。

6．监督力量不足，监督力度不够。县级财政由于编制不足，采购办单独设立的很少，采购中心既要组织采购活动，完善手续、程序，又要抽出力量配合监督科室对各采购单位政府采购执行情况检查，力量明显不足。由于财政部门内部对政府采购的职能设置不明确，手续程序不够规范，对违纪问题的查处力度明显不够。例如，对应该纳入集中采购的，由于年初没有采购预算，也没有有效的运行机制，预算科或国库科将资金直接拨入单位在集中支付的账户而不拨入政府采购账户，单位自行采购后，在报销票据或检查时作为问题提出时，单位振振有词，认为财政将资金拨入集中支付账户，单位认为就可以自行采购，致使采购工作始终处于被动，缺乏有效的、全方位的监督机制。

三、推进县级政府采购工作的对策

针对县级政府采购制度实施中存在的问题，要结合县级的实际情况和特点，从基础工作入手，建立科学规范的县级政府采购制度，使《政府采购法》真正落到实处。

1．全面推行综合预算，为县级政府采购营造有利的外部环境。县级的采购资金十分有限，不能只在预算内资金上做文章，更需要加强对预算外资金的管理，将政府采购工作与实行预算外资金管理结合起来。现在的预算外资金管理还停滞在简单粗糙的将资金入财政笼子，在支出时各单位认为是自己的钱，财政无权干涉，正因为财政对他们的支出没有进行深入管理及有效的控制，造成政府采购时没有足够的资金，而预算外资金成了部门资金，改变了资金的性质，使推行政府采购没有了基础，也导致了人们认识上的偏差。

2．制定实施细则规范管理，推动县级政府采购工作。针对县级政府采购资金量少、规模小的特点，上级主管部门要尽快制定出切合县级实际的政府采购实施细则，来规范和推动县级政府采购工作。制定政府采购目录要结合各县的经济状况，认真筛选政府采购商品的范围，既不能项目过于琐细而难以操作，也要防止项目过于简单而使采购单位有空子可钻。实际操作中可以选择几个比较容易的项目进行采购，取得经验，待时机成熟后，以点带面，全面铺开。

3．明确机构设置，建立有效的运行机制。县级政府采购机构设置可根据各地的实际情况，因地制宜。既要保证县级政府采购活动规范运作，又要考虑政府采购规模的大小及采购成本、机构人员编制等客观因素。笔者认为县级政府采购设立采购办是非常必要的，主要负责履行监督管理职能，即编制、审批政府采购预算，制定政府采购计划，制定政府采购制度、程序、手续，确定政府采购方式，批准采购资金的支付，保存备案的采购文件，履行对供应商和采购中心以及采购单位的监督检查，受理投诉和质疑。县级是否设置采购中心，应以当地的政府采购规模作为重要的判断标准，并采取多样化的形式。对于一些集中采购程度高、规模大任务重的县可设置独立的集中采购机构；其它一些采购规模较小的地方，不必县县建机构，这些县区的一般性采购项目可在政府采购管理部门的监督下，实行部门采购或区域联合采购，对于一些大型或比较复杂的采购项目，可以委托上一级集中采购机构和其它机构采购。但县级政府采购的机构无论是设还是不设，都要在管理与执行上形成制约机制，也要在管理机制和程序上与执行的运作机制和程序上形成制约机制。因此研究制定县级政府采购管理机构内部制约机制是当务之急。

4．创新采购模式，扩大采购范围。针对县域市场狭窄、选择余地小的劣势，可以采取横向联合采购和纵向委托采购的办法。横向联合采购即临近的县之间互通采购信息，对相同或类似的采购项目，自愿联合组织实施采购，建立起县际之间的协作制度。纵向委托采购即县级政府采购机构根据当年的政府采购预算和计划，向市级政府采购机构报送，委托市级采购机构统一集中采购，对个别技术含量高的大宗商品，还可由省级政府采购机构采购。针对县级政府采购资金量小，规模相对较小、采购零散的特点，打破县、市区界限，建立以经济区为特点的联合政府采购体系。对零散的采购项目，包括一些办公用品、电脑设备、较小的建筑工程、医药药品等采购项目，可以由市级政府采购部门组织县级采购部门，推行跨区域联合采购，提高采购规模和采购资金量，节约采购成本，提高采购资金节约率。对小宗的、经常性的采购项目，要注重发挥市级政府采购规模大、成本低的优势。县级采购部门可以委托市级政府采购部门进行采购，以最大限度地提高资金节约率，扩大政府采购的规模和影响，不断拓宽政府采购的领域。

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随着中国加入WTO及资本市场的逐步规范化和全球化，越来越多的企业在不断发展壮大的过程中走向了集团化发展之路。而财务控制体系作为企业集团的“神经”，其运作是否健康有效不仅关系到企业的长远战略和短期效益目标的实现，在一定的经济环境背景下，事关企业集团的生死存亡。

一、企业集团有效财务控制的基础条件

1、各成员企业必须建立和完善各自的内部控制体系。构建系统、严密、完善的内部控制体系，是现代企业必须遵循的基本管理法则，更是企业提高防范风险能力和经营管理水平的内在要求。

2、建立与公司法拟合的公司治理机制。建立与公司法相关规定基本一致的管理层、股东会、董事会、监事会体系，并保证各机构自身的规范化动作和各治理机构相互间的衔接协调和相互制约，是企业行为理性化的基础。

3、建立必要的集团内部审计体系。集团总部必须建立起必要的内部审计机构和对各成员企业的内部审计制度，对各成员企业的经营管理进行全面但有重点的审计。

二、企业集团建立财务控制体系应考虑的因素

1、集团层次结构的影响。从集团总部拥有下属子公司的股权比率来看，集团下面有全资子公司、非全资控股子公司和参股子公司三大类型。将集权与分权合理结合，把对整个集团有重大影响的理财权集中到集团公司，一些日常财务决策权则应由企业自己做主。对于参股子公司，一般可考虑通过委派到子公司的董事来实现其决策和控制意图。而对于与集团公司保持一般协作关系及财务上的资金借贷关系的关联公司，则应采用完全分权的方式。

2、成员企业重要性程度的影响。对集团具有重要影响的成员企业，集团总部必须保持高度的控制权和管理权；对于那些与集团发展战略、核心竞争能力影响不大的成员企业，即使是控股的子公司，从提高管理效率角度着想，则采用分权型的管理体制较适合。

3、企业集团不同发展阶段的影响。从一些企业集团管理体制的演变过程可以发现，初创阶段的企业集团倾向于集权管理，而成熟的企业集团大多倾向于分权管理。

4、东、西方管理文化差异的影响。西方文化的价值观及社会意识，使西方企业集团更易于采用分权制，在东方文化结构趋于集中统一的社会意识背景下，东方企业集团在管理上更易于采用集权管理。

三、企业集团的财务控制体系类型

1、强有力的集权体系。这种体系常见于一些以核心产品生产企业为母公司而向外扩张所形成的企业集团，其子公司大多是为母公司提供辅助产品或零部件的生产单位。实行这种体系需要具备一定的前提条件：（1）对子公司财务部门的集中控制。（2）统一财务会计制度。

2、有效监管、控制的分权体系。这种体系控制的主要特点是：（1）投资控制。集团的投资规模和投资方向在很大程度上影响到集团公司的发展，因此，集团投资管理倾向于采用集中管理。（2）利润分配控制。母子公司以控股方式形成，对应的是按股份分红的利润分配方式，集团公司要对分公司、全资子公司、控制企业等形成针对其不同特点的适宜的分配政策。

3、参与监管、及时传递重要信息的监督体系。集团委派人员进入成员企业董事、监事层或委派非总监类财务人员入驻成员企业，实现参与和影响企业的经营决策，同时及时向集团公司传递成员企业的重要财务信息的一种控制模式。

四、实现财务控制的常见措施。

在企业集团现财务控制的过程中，不同的企业集团财务控制目标的差异导致了组建控制体系和实际控制措施的差异。归纳起来，主要有以下类别的一些控制措施。

1、实现总会计师委派制。集团公司制定成员企业总会计师委派管理办法，并赋予总会计师组织实施各成员企业内部控制的权力和责任，代表企业行使监控职能，保持控制力度，确保成员企业内部控制行之有效。集团各成员企业总会计师接受集团财务总监的指导和监督，以保持派驻各成员企业的总会计师的履行财务控制职能过程的客观性、公正性。

2、推进财务信息化，实现远程跟踪和实时监控。随着企业集团规模的扩大，地域性和时间性的影响将会使企业集团会计信息质量随之下降。通过网络系统推进财务信息化，各成员企业实行相对一致的财务、会计政策，建立涵盖各员企业的会计信息系统，实现成员企业与集团的财务信息即时共享。

3、实行资金集中管理，强化资金控制。资金流是企业内部控制的核心。组建内部银行或企业集团财务公司是集团公司实现资金集中管理的主要方法，个别企业集团对下属控股子公司实行收支两条线的管理制度，以调节资金余缺，提高资金使用效率，控制资金流出量，节约资金成本，从整体上防范财务风险。