执法风险论文范文

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关键词：税收执法风险防范

一、税收执法风险的概念

所谓执法风险，就是具执法资格的国家公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责，侵犯、损害了国家和人民群众的利益，给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责，所应承担的责任。税收执法作为国家行政执法的一部分，承担着为国聚财，堵漏增收的重任。正是由于税务机关是国家财政收支的关键部门，已越来越成为国家纪检监察部门关注的对象。随着国家法律、法规的不断完善和健全，公民和法人的法律意识及自我保护意识也在不断增强，如果我们的税收执法人员不及时调整工作思路，转变执法观念，克服随意执法的老毛病，就随时存在着执法风险，小到经济损失，大到触犯刑律。

二、防范和化解税收执法风险的意义

防范和化解税收执法风险的意义就在于保障税收执法部门有一个安全的税收执法环境，起到稳定队伍，增强凝聚力，提高战斗力的目的，从而促进税收工作效率，更好地维护税法的尊严。防范和化解税收执法风险，保障税收执法安全的意义主要应有以下几个方面：

一是维护税收执法人员的切身利益。如果税收执法人员的执法安全得不到应有的保障，今天这个受到纪律处分，明天那个受到法律制裁，将严重影响税收执法队伍的稳定，不利于各项税收工作的开展。因此，防范和化解税收执法风险，保障税收执法安全是保护同志、稳定队伍的基础，是内树正气、外树形象的关键。

二是树立税收执法机关的良好形象。如果我们的税收执法人员能够时刻保持执法风险意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够降低执法风险，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之，如果执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大执法风险，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。因此，化解税收执法风险，保障税收执法安全也是树立税收执法机关良好形象的根本。

三是确保税收征管质量和税收收入。如果税收执法人员能够始终保持执法风险意识，就能确保政令畅通，使各项税收方针政策及规章制度得到很好地落实，提高执法人员的工作责任心，克服麻痹心理，确保尽职尽责，应收尽收。

三、税收执法风险的表现形式

一是执法不严被追究责任的风险。主要表现为不能严格依法治税，执法随意性大，疏于管理、、推诿扯皮、处罚不当、违法不究等行政不作为问题。如某税收管理员在日常税收管理中未深入实地进行税源巡查，工作蜻蜓点水、敷衍了事，从而造成多起纳税人采取假停业、假转非手段偷税的事件，被群众举报后受到行政处分。

二是执法水平低引发执法风险。主要表现为：一方面是部分执法人员素质不高，执法程序不清，使用税务文书及引用法律条文错误，职责履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不细致。如纳税人的税款已缴纳而税收保全和强制执行措施却未及时解除而造成执法过错。又如某税务所在采取税收保全措施时，一名税务人员一时冲动拉下了动力电闸，使企业正常生产突然中断而造成经济损失，经行政诉讼败诉而被判行政赔偿。

三是执法腐败，被处罚。主要表现为一些干部依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公等问题。如某税收管理员乱拿商户的商品被举报受到行政处分；又如某税收管理员超标准收取税务登记证工本费而被查处。

四是执法不文明引发执法风险。表现为执法方式简单、执法手段粗暴，诱使征纳双方矛盾激化，恶化执法环境等问题。如原项城市公安局驻国税局公安特派室干警李某在协助某税务所工作时，因酒后出警被检察机关查处。

四、税收执法风险的类型

就税收执法风险的类型而言，笔者认为，分为刑事责任风险和行政责任风险两个方面。

(1)刑事责任风险

所谓刑事责任风险，就是指执法人员的执法过错较为严重，应承担刑事责任的风险。对税收执法人员而言，可能承担刑事责任的执法行为主要有以下7个方面：

1、。是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违法处理公务，致使公共财产、国家和人民的利益遭受损失的行为。过去有“小小专管员，权力大无边”的说法，就是纳税人对部分税务干部越权执法行为的不满意看法。这种行为目前在极个别同志身上仍然存在。

2、。是指国家工作人员严重不负责任，不履行职责或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。税务人员一般是指不征少征应征税款，不检查纳税的情况，遇有征税阻力不采取措施、不向上级报告等。这部分人往往因为缺乏一定的事业心和责任感，不求上进，饱食终日，无所用心，马虎行事。一时失足将造成千古恨。

3、索贿受贿。是指国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋利益的行为。受贿有大有小、有轻有重，利用职务之便，随意索取纳税人钱物，有的甚至要人一条香烟、一双皮鞋、一件饮料等，其结果就容易酿成大祸。这在一线执法人员中不敢说没有。

4、不移交刑事案件。是指行政执法人员徇私情、私利，伪造材料，隐瞒情况，弄虚作假，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交。应移交而未移交的涉税案件除了得到纳税人的好处不移交外，往往是因为纳税人认错态度较好，并且愿意接受处罚或说情求饶等因素，使部分法律意识淡薄税务人员认为，只要补税、罚款能顺利入库便万事大吉，容易放弃对这些犯罪行为予以严厉的法律制裁，以儆效尤。

5、帮助犯罪分子逃避处罚。是指有查禁犯罪活动职责的司法、公安、安全、海关、税务等国家机关的工作人员向犯罪分子通风报信、提供便利、帮助犯罪分子逃避处罚的行为。大量的涉税案件证实，如果没有税务人员的参与或出谋划策、，像虚开增值税专用发票、农副产品收购发票、废旧物资发票等行为又怎能轻易屡屡成功呢？其事实令人震惊，其教训无比惨痛。

6、、不征少征税款。是指税务人员为徇私情、私利，对纳税人依法应当缴纳的税款不征少征。

7、发售发票、抵扣税款、出口退税。是指税务人员违反法律法规的规定，在办理发售发票、抵扣税款、出口退税工作中。

以上这些错误的执法行为如果给国家和人民造成重大损失或情节严重的，就会被追究刑事责任，承担刑事责任风险。

(2)行政责任风险

所谓行政责任风险，就是指执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但应受到系统内部党、政纪处分或经济处罚的风险。因此，行政责任风险主要包括党、政纪处分和经济处罚两种类型。

1、党、政纪处分。党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、、5种形式。政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种形式。

党、政纪处分虽然不存在限制人身自由的风险，但却足于影响个人的政治前途及人生命运。如有一位税务干部，工作积极认真、工作业绩也很突出，就在上级考虑拟对他进行提拔重用的时候，该同志却不慎遗失了一份空白完税证而受到警告处分，同时上级也取消了拟对他认命的决定。

2、经济处罚

经济处罚很简单，就是让出现执法过错的人员遭受一定的经济损失作为惩罚来刺激人员的工作责任心。近年来，国税部门通过大量的工作实践并依靠计算机信息技术的飞速发展，摸索出了一套行之有效的“机制管人”措施。《全员岗位责任目标考核》和《税收执法责任制》就是这套机制的核心内容。它通过对每一位人员及每一个岗位的合理划分，明确了详细的工作职责和工作标准，对照每一项工作职责和工作标准对工作任务的影响程度，设定相应的分值及款项。对应尽而未尽到的职责和未完成工作目标的人员给予相应的扣分扣款。

由此可以看出，行政责任风险主要为政治风险和经济风险。

五、执法风险产生的根源

一是政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。各级单位为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定虽然对提高税收征管质量和税务人员的工作积极性起到一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护，一旦出了问题，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。如目前大力推行的纳税评估方式，既没有明确的法律定位，又缺乏规范的操作规程，就是国家税务总局临时制定的《纳税评估管理办法》，其操作性也不是很强。各基层单位在实际操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隐患较大。像纳税评估税款的定性及入库问题，在当前使用的“综合征管软件V2.0”中就没有这一模块，如果按“查补税款”入库，就变成了稽查模式；如果按一般申报入库，又变成了征管模式。有些税务机关为了取得纳税人的配合，向纳税人宣传纳税评估是税务机关开展的一项优化服务措施，在纳税评估中发现的偷税行为也不转交稽查处理。又如税务机关为了方便管理制定了各种纳税管理办法，像《停歇业管理办法》、《转非、注销管理办法》等，这些在法律上应视同税务机关向纳税人发出的约束双方的要约式行为，在实际执行中，税务机关往往根据自身需要而随意朝令夕改，已经形成了事实上的毁约。这些问题如果得不到及时的解决，一旦被司法机关抓住把柄，就会带来严重的执法风险。

二是内部因素引起的执法风险。一是税收执法人员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险。部分税务执法人员不思进取，得到且过，不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验、凭关系执法而造成执法错误。二是税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，给行政相对人或司法机关追究留以口实。三是执法人员随意执法留下风险隐患。如在进行纳税检查或送达税务文书时，因熟人熟脸而不出示税务检查证明或一人前往等。四是因惰性引起的不作为而产生的风险。如漏征漏管户的管理跟不上。五是税务人员、、带来的风险。如不征或少征税款，徇私出售发票，虚假抵扣税款、出口退税，得了好处不移送达到刑事标准的稽查案件等。

三是外部环境导致的执法风险。这方面主要是来自地方政府对税收工作的干涉。在当前各地都在努力发展经济的大环境下，部分基层地方政府把依法治税同发展地方经济对立起来。为了招商引资，搞活地方经济，私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，然而出现问题以后还要税务机关承担责任。另外，税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。还有，随着法律的逐步普及，公民、法人依法维权和自我保护意识不断增强，使税收执法风险的变数更大。因此，国税部门在征管理念、执法体制、征管方式等方面的标准和要求仍需不断改进和完善。

六、税收执法风险的防范与化解

研究执法风险的目的就是为了防范与化解执法风险，从而有效保护执法人员的执法安全，全面提高执法效率。要防范和化解税收执法风险，就必须围绕着建立平安国税、和谐国税、阳光国税、效能国税而展开，主要应从以下几个方面入手：

(一)思想上高度重视，提高防范意识

各级税务机关都要把防范执法风险、构建平安国税切实作为一项重要工作来抓，努力为基层执法人员创造一个良好的执法环境，确保国税人员的执法安全性。

(二)要摒弃“权治”思想，克服“人治”意识，强化“法治”观念

税务机关要强化对税务人员的“法治”教育和“执法风险”的警示教育，不断强化税收执法人员的“法治”观念，提高依法行政意识，自觉地学法、遵法、守法，让“法”深入人心，克服执法上的侥幸和麻痹心理。

(三)要规范执法行为，提高执法质量

一是要求税务机关在法律、法规的框架内针对本系统的每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及追究实施办法，做到有章可循，理顺执法规程。二是要求税务人员在行政执法的过程中自觉依法行事，努力克服执法随意性，尽力避免违法、违规行为的发生。从而提高执法质量，规避执法风险。

(四)要完善风险控制机制，增强自我保护意识

一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险。二是税务机关在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。三是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的风险。四是税务人员要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行政而引起的风险。

(五)要加强业务培训，提高执法人员素质

要化解税收执法风险，税收执法人员就必须具备一定的，能够正确开展税收执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想观念，端正的工作态度，必要的法律知识，熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此，税务机关应统筹兼顾，有的放矢，有针对性的加强税务人员的政治教育和业务技能培训，尽可能地提高税务人员的综合素质。

(六)要强化税法宣传，做好行政协调，力求社会广泛支持，努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系

在税收执法活动中，如果能做到让纳税人或相关人员理解、支持、配合税收工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率，完成税收任务。要做到以上工作，税法宣传是必不可少的。多年来，税务部门在进行税法宣传时比较注重纵向宣传，即对纳税人的宣传，忽视了对政府及其职能部门的橫向宣传。在实际执法过程中，有些工作如果得不到相关部门的配合和支持，得不到有关人员的理解，就很容易使工作陷入被动或僵局，这不仅不利于税收执法工作的开展，而且会提高执法风险系数。因此，在强练内功的同时，做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，努力构建平安国税，创建和谐国税，才能有效保障税收执法和税务干部的安全。

参考文献：

1，中华人民共和国《税法》

2，中华人民共和国《税收征收管理法》

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社会风险不断累积的社会历史根源从当前中国的现实来看，在经济快速发展的同时，也存在许多“轻视人，蔑视人，使人不成其为人”的现象，如非法雇佣童工、血汗工厂、各种歧视、征地强拆所致命案、环境污染引发的、教育公平问题、廉政风险、道德滑坡等等。不得不承认，市场经济发展20多年来在全社会成功地确立了自由、平等、效率、竞争等理念的同时，每一个个体的人在市场化大潮中更是身不由己地被金钱所驱使，资本逻辑支配着劳动逻辑，自由受缚于资本逻辑，欲望满足了意义追求，知识精英遭受商业精英的排挤，消费主义至上，工具理性泛滥，人文价值观沉沦，当代中国人相当多地成了“无根”的存在。

二、超越资本逻辑的科学发展，是一种以人为本、全面协调可持续的发展

按照马克思的思路，只有终结资本逻辑的统治，使社会走上科学发展的轨道，才能抵御各种风险的袭击，才能实现社会和谐平衡发展，人的生存才能从抽象走向具体，从虚幻走向现实。

1．超越资本逻辑的科学发展，是一种以人为本的发展

以人为本的发展意味着:第一，发展的主体是现实的历史的人，“人们的社会历史始终只是他们的个体发展的历史”(P284)，社会发展归根结底是社会关系中的个人的发展。既然人是社会发展的主体，那么，人的发展程度就应当是社会发展的根本目的和衡量社会发展的基本尺度。第二，“发展”是人的自我创造和自我生成。按照马克思的理解，人不是受动性的存在，而是以实践为本性的存在。正是通过实践活动，人改造了世界，同时也改变了自身，创造出新的自我，从而推动着人的展开和生成。马克思指出:“动物只是在直接的肉体需要的支配下进行生产，而人甚至不受肉体需要的影响也进行生产，并且只有不受这种需要的影响才进行真正的生产;动物只生产自身，而人再生产整个自然界;动物的产品直接属于它的肉体，而人则自由地面对自己的产品。动物只是按照它所属的那个种的尺度和需要来构造，而人懂得按照任何一个种的尺度来进行生产，并且懂得处处都把内在的尺度运用于对象;因此，人也按照美的规律来构造。”(P58)所以，发展是人特有的有意识的生命活动，也就是不断创造和实现自我的本质的活动，这是发展的本原意义所在。认识到这一点，有助于克服资本逻辑主导下的“发展”潜伏着的人的物化和异化的风险。第三，“发展”是人的自由选择和自我承担。在马克思看来，人是发展的主体，发展是人的自我创造和自我生成的自觉实践。这样，发展就不是由某种外在的、先验的神秘力量所控制的被动的过程，而成为了一种人的主动选择的过程。正是在这个意义上，马克思说，“‘历史’并不是把人当作自己目的的工具来利用的某种特殊人格，历史不过是追求着自己的目的的人的活动而已。”(P118－119)发展既意味着人的自由选择权的不断扩大，也意味着人要为自己选择的后果承担责任。马克思曾说过，“选择是人比其他创造物远为优越的地方，但同时也是可能毁灭人的一生、破坏他的一切计划并使他陷于不幸的行为。”(P458)这就是说人的选择带来的可能是正面的后果，也可能是负面的后果，而且随着人类实践活动的拓展，这种不确定性或风险会愈发显著。既然社会发展在很大程度上取决于人自己的自觉选择活动，那么，人就不会把选择的风险责任归于神、命运或历史必然性，而是把风险责任扛在自己肩上。只有对社会发展承担起风险责任的人，才能真正成为社会发展的主体。

2．超越资本逻辑的科学发展也是全面、协调、可持续的发展

全面是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设要统筹兼顾，系统推进;协调是指发展的各个环节、各个方面要相互适应、相互促进。可持续是指发展进程要有持久性、连续性，主张以多样性的生态发展取代单一性的人类进化，以“共生、共存、共赢”的相互受益行为模式取代“征服、独存、单赢”的损人利己行为模式;建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会，积极应对与治理各种生态风险，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。

三、超越资本逻辑的科学发展，是一种以和谐为价值追求的发展

在风险社会状态下，人类面临着前所未有的风险挑战，对经济社会发展和人们的正常生活造成严重的冲击，导致人与自然、人与社会、人与自身关系的紧张，甚至造成社会动荡和解体，无从实现社会的平稳有序发展。从这个意义上说，风险社会就是和谐社会的对立面，社会风险治理的终极价值追求就是实现一个风险负面效应最小化、安定有序的和谐社会，这也是当代中国为之孜孜奋斗的宏伟目标。

1．“和谐”是指人与自然之间的和谐

在西方传统中，人类中心主义占据着主导，认为人能够从自然无限制地攫取，正是现代资本主义社会普遍存在的对自然资源进行掠夺式开发和肆意挥霍的意识，导致了严重的环境污染和生态危机。与同时代“自然主义”的地理环境决定论和“反自然”的人统治自然历史观截然不同的是，马克思以整体论的思维方式看待世界，以实践为基础分析人与自然的关系，提出了人与自然和社会有机统一的生态要素论思想。第一，人、自然与社会是人类社会和生态系统不可或缺的三个基本元素，它们之间是不可分割、相辅相成的对立统一关系。马克思在《1844年经济学哲学手稿》指出:“自然界的人的本质只有对社会的人来说才是存在的;因为只有在社会中，自然界对人来说才是人与人联系的纽带，才是他为别人的存在和别人为他的存在，只有在社会中，自然界才是人自己的合乎人性的存在的基础，才是人的现实的生活要素。只有在社会中，人的自然的存在对他来说才是人的合乎人性的存在，并且自然界对他来说才成为人。因此，社会是人同自然界完成了的自然的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。”(P187)第二，人类社会生活的生产是自然关系和社会关系的统一。“只要有人存在，自然史和人类史就彼此相互制约。”(P516)第三，重视对人与自然关系的“合理调节”。马克思指出:“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为一种盲目的力量来统治自己;靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换。当今中国政府越来越重视资源、环境、生态问题，不断深化生态文明建设的战略部署和政策设计。但是，粗放型经济增长模式的惯性巨大，城乡社会生态环境污染破坏严重，环保基本国策执行受现实利益干涉，生态优先和环境价值的观念与生态建设的实际行为还有距离。如何应对当前和未来的生态压力和挑战?人与自然和社会有机统一的生态要素论启示我们，确立生态文明建设在社会主义现代化建设全局中的基础地位是必由之路。一是要正确认识自然对于人的生存和社会发展所具有的客观性、优先性、价值性、基础性与根本性地位，确立善待自然的生态道德，并据此来改变对待自然的态度，规范对待自然的行为;二是要深刻理解人与自然关系和社会关系的相互制约作用，转变单纯从人的需要和利益出发、片面追求经济效益而忽视社会效益和生态规律的狭隘发展模式;三是要根据马克思人与自然关系“合理调节论”要求，以生态理性来平衡经济理性，坚决贯彻落实环境保护基本国策与可持续发展战略，促进全社会参与生态文明建设的共同行动。

2．“和谐”指的是人与人之间的和谐

马克思指出，“一个人的发展取决于和他直接或间接进行交往的其他一切人的发展。”(P515)也就是说，人的发展必然通过一种人与人之间的和谐共存才能够得到真正的全面发展。由此出发，马克思批判了资本主义社会中资产阶级对无产阶级的压迫和剥削，因为这是人与人不和谐关系的一种极端表现。对当今中国而言，阶级压迫和剥削现象虽然已经消失，但传统的等级观念、特权思想以及现代性思维中的个人主义依然存在并有着较大影响，这必然诱导出急功近利、自私自利的自我中心主义，造成了社会关系的危机，使社会家园的基础遭到了摧毁。这就要求从自我中心化的个人主义与主体主义转向社会和谐的共同体意识，破除自我与“他者”二元对立的思维模式，进行社会关系与社会制度的革新，既打破社会对个人的不合理约束，又实现个人对社会的依存，从而避免个人本位的误区，使社会成为个人健全发展的家园，开创出和平共处、多元互补的“社会和谐”时代。

3．“和谐”指的是人与自身的和谐

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目前，人们生活中一个非常重要的，必须的工具的就是电子计算机，其具有多种多样的功能，这为企业的办公带来了巨大的变革，使企业办公变得更加方便快捷。而在信息技术时代，最新的档案方式就是电子信息档案，它对企业在高科技方面的创新发展意义重大。但是根据具体情况来看，电子信息档案并不全是优化，它也有自己的不足，比如与传统的纸张档案相比，具有更大的风险性，如果没有积极制定防范风险的措施，那么很容易导致企业的数据被盗，所以，企业在使用信息档案时一定要注意信息的安全性，积极主动的制定一些避免风险的措施，以使信息资源更加安全。

避免风险的措施

提前预防，在风险还没有出现的时候就进行遏制是规避风险最有效的方式，也是最经济的方式，对于电子档案来说，应该以其自身的潜在缺陷为根据来实施控制管理，来保证内部信息的安全可靠，主要措施有：

1.积极引进最新技术。

计算机在工作过程中要同时结合多种措施，而规避风险的最好的办法就是引进新的技术，新技术对可以使电子信息档案更加安全可靠。其中一个很重要的方法就是设置密码，这是现代操作系统最常运用的方式，在对电子信息档案实施密码设置后，要积极的训练一些计算机技术人员来实施管理控制，避免信息资源被一些外界因素干扰。

2.制定一些制度。

为了保证信息资源的安全性，那么必要的管理制度是必不可少的，所以企业要主动制定一些有针对性的制度来进行预防，也可以根据需要授权档案管理人员自己制定制度，例如：可以规定只有管理人员才能进行相关的系统操控，而无关的人员没有权利操作系统等。

3.及时消除风险。

为了确保信息档案数据的安全性，及时消除潜在的风险是非常重要的，在计算机维修期内，企业尤其要注意随时可能存在的风险，主动采取应对措施。因为计算机网络的的复杂性，使得控制风险工作也极其的不容易，不过，只要及时且做到全面看待问题，那么就可以把问题解决掉。比如，对于那种对计算机激进主义异常敏感的机构来说，为了应对潜在的危险，那么采取一定的措施是非常必要的。

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有人说，建筑工程质量难以把握，质量漏洞防不胜防，即使聘请了第三方监理机构，工程质量也不见得提高了多少，这也是很多建筑工程企业普遍存在的想法。那么，建筑工程施工质量真的是难以捉摸么？归根结底，是因为没有抓住影响建筑工程质量的关键因素。具体来说，主要有如下几个因素影响建筑工程施工质量：

1.1工程设计人员的水平

建筑工程质量首先由设计人员的水平所影响，这主要是因为设计人员在设计阶段所做的工作直接影响到整个工程的质量，如果由于设计人员的失误或者知识结构缺陷而导致设计出来的工程存在致命的质量缺陷，那么即使在施工过程中质量监管再严格，也无法改变工程质量缺陷的命运。

1.2施工工艺

施工工艺是影响工程施工质量的决定性因素，也是诸多影响因素中最为关键的因素。施工工艺主要包括了施工方法的合理性、施工器械的先进性、施工人员的技巧性等各个方面。由于施工工艺几乎存在于工程施工的每一个环节之中，因此即使是第三方质量监理人员，也无法顾及到施工质量的每一个方面。施工器械维护保养是否得当，施工人员的施工技巧及经验等，也都会影响到工程施工质量。

1.3质量监管模式与机制

建筑工程施工过程中，出现施工质量问题是正常的，问题的关键在于，如何将问题暴露并反映出来，这直接影响到工程施工质量的好坏。如果施工质量存在问题，但是没有暴露出来，那么整个工程的质量就会受到影响。施工质量的监管模式与机制，国内外存在较大的差距，国内主要依赖于固定的责任人，在固定时间节点或者间隔周期进行质量检查，这在很大程度上依赖于质量检查人员的经验和责任心；相反，国外依赖于信息化、网络化的质量监控网络体系，能够实时的紧扣质量管理的方方面面，从而真正实现施工质量的动态管理。

1.4质量管理执法力度

质量管理执法力度也是影响到工程施工质量的一个重要因素。有法不依、执法不严，这是我国建筑工程施工单位质量监管普遍存在的现象和问题，这表明我国当前建筑工程施工质量仍然是以人监管为主，质量监管执法力度不严，成为造成施工质量漏洞的重要诱因。如何加大质量管理执法力度，从而真正做到工程施工质量有法必依，执法必严，奖惩分明，这是我国绝大多数建筑施工企业需要直面的问题之一。

1.5监理人员的素质

质量监管人员，或者监理人员的专业知识构成、职业道德、责任心等，都将影响到工程施工质量的高低，因此，建筑工程施工企业应当逐步培养高水平的质量监理人员，借助于他们，逐步提高工程施工质量。

2建筑工程质量管理的若干问题思考

2.1质量监管模式的更新

正如上文分析的那样，目前国内建筑工程企业的质量监管模式落后，无法满足工程质量监管的需求，必须要采用更加具有更加先进理念的质量监管模式——面向对象的质量监管模式。过去的质量监管模式普遍都是以面向过程为主导，这种质量监管模式具有广撒网的特点，因而也容易忽略质量盲点；相反，面向对象的质量监管模式，是根据施工对象的特点进行质量需求控制和管理，明确了质量监管的主体，以不同的对象为主导实施质量监管，更容易抓住质量管理的漏洞，因而更符合建筑工程质量管理的发展趋势。

2.2质量监理体系制度的完善

目前我国建筑工程施工质量监管不力的局面，在很大程度上是由于我国质量监管体系机制不健全所造成的，因此，要实现对工程质量的全面监管，必须要逐步健全和完善质量监理体系和相关制度。除了政府要逐步健全各项工程质量管理制度和法规之外，建筑工程单位也应当逐渐提高对质量监理机制建设的认识，建立自上而下的质量监管机构和自下而上的质量管理信息通道，只有这样，才能够保证整个工程质量得到有效的监管。

2.3质量管理风险的控制

质量管理风险属于隐性因素，对于质量的影响并不明显，但是如果对风险控制不佳，对于工程质量的影响却是致命的。建筑工程质量的风险主要来自于资金链风险、施工组织方法风险、施工工艺风险、施工材料器械风险以及人员控制风险等几个方面。要实现对工程质量的全面监控，在施工过程中，就要时刻对上述风险进行分析，对上述风险因素进行合理的控制与规避。质量管理风险的控制，还依赖于整个建筑工程施工团队对于质量风险的认识和重视程度，自上而下建立起全局风险意识，对于质量控制具有明显的积极意义。

2.4质量监管方法的应用

质量监控管理的方法有很多，选取合适可行的监管方法，对于工程质量有着重要的影响作用。目前很多建筑工程单位普遍采用全过程质量控制方法，这是一种行之有效的质量监管方法，但是当工程量非常大、施工范围较大、施工人员较多的时候，该方法无法满足质量监管的要求。为了解决这个问题，可以效仿国外，采用更为先进的全周期质量监管方法，从工程质量的整个生命周期入手，对工程质量实时监管，从设计阶段，到施工阶段，再到竣工阶段，从项目规划，到项目执行，再到项目实施，按照时间节点罗列质量盲点，有目标、有针对性的对工程质量进行监管，从而极大的提高了整个工程的施工质量。

3结语

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审计风险已成为审计机关及审计人员所面临的一个无法回避的现实。如何最大限度地减低审计风险,已越来越受到各级审计机关和审计人员的重视和关心。本文结合审计工作实践,对审计风险的成因作一简析,并提出了一些防范对策。

一、审计风险产生的原因形成审计风险的原因是多方面的,既有主观的原因也有客观的原因,归纳起来,笔者认为主要有以下几个方面

(一)法律、法规建设相对滞后随着我国加入WTO组织,我国对外开放的步伐将加大,我国的政治、经济政策要不断调整、变化和发展,各种新情况、新问题不断涌现。而我国有些法律、法规出台相对滞后,致使在审计过程中遇到新情况、新问题时,出现无法可依的情况,使审计工作在一些环节和方面受到法律、法规依据不足的限制,给审计工作带来了不同程度的风险。如近两年,财政部已先后出台了十六项《会计准则》,但只规范会计行为,对违反《会计准则》如何处理,目前还无法具体规定,给审计所查出问题的定性和处理增加了难度,也同时带来了审计风险。

(二)环境和体制面对知识经济社会的到来,科学技术迅猛发展,企业竞争、破产兼并、资产重组等各方面因素的变化,使审计工作难度将更加纷繁复杂。同时,我国现行的审计管理体制不利于审计独立性的发挥,无形中增加了审计风险。我国审计机关自组建以来,地方审计机关受地方政府和上级审计机关双重领导,不同程度地受到地方政府行政干预,特别是在地方保护主义严重地区,长官意志有时代替了行政执法,严重影响了审计监督职能的独立性及审计结果的客观公正性、真实性、准确性,从而加大了审计风险。

(三)审计人员的素质在目前我国审计人员队伍中,具备政治素质和业务素质的双高人才还偏少,专业知识单薄,一部分人以前没有足够的专业训练,学历低,审计查账技能的水平低,工作方法不当,查不出问题,或未将问题彻底查清、弄准,使审计结果与事实不符或不完全相符。同时,由于审计人员法律、政策水平不高,撰写审计报告、意见和决定的水平低,逻辑思维和判断能力不够。此外,目前审计人员年龄和知识结构不合理,经验不足,风险意识淡薄,识别风险的能力有限,甚至极小数审计人员职业道德素质较差,对工作缺乏责任心,,,,这就必然影响到审计质量,最终形成审计风险。

(四)会计信息失真《光明日报》1999年7月21日报道:财政部对部分企业会计质量抽查结果表明,当前会计信息失真的问题主要是“人为操作造成的”。一般情况下,无意识的财务、会计信息资料差错容易发现,也容易纠正,影响较小,而有意识的舞弊手法隐蔽性较强,甚至隐含着严重的经济犯罪。表现为个别会计人员故意制造虚假的会计信息迷惑竞争对手或应付上级检查,以达到浑水摸鱼、损公肥私的目的,使审计人员难以发现,给审计结果的真实性埋下了隐患,加大审计固有风险和控制风险。

二、防范审计风险的对策针对审计风险产生的上述原因,为有效防范审计风险,就应采取行之有效的措施,把审计风险控制在最低限度,笔者认为可采取以下对策进行防范审计风险

(一)要树立风险意识审计风险具有客观性,不以人的意志为转移。审计人员必须正视风险而不能回避,要面对它,逐渐养成谨慎、细心的习惯,从而把审计风险降至最低。但风险意识的提高不是一朝一夕能做到的,特别是我国加入WTO时间较短,审计风险理论研究和实践尚处在探索中,大多的审计人员风险意识尚未形成,从而主观上对审计风险的防范能力较弱。因此,要不断加强他们的风险意识,经常对审计人员进行警示性宣传教育,转变思想观念,改变过去那种简单审计方法,提高工作效率,以强化审计人员风险意识,增强意识自觉性。

(二)坚持依法审计,不断完善财经法规由于目前我国客观存在的经济立法和审计实践在一定程度上不同步的问题,致使在审计中对遇到的新情况、新问题没有处理的相应依据,所以,我们必须加快审计法规体制及相关法规体制建设,这对有效防范审计风险至为重要。同时,我们要认识到,严格遵守《审计法》、《审计法实施条例》,规范审计业务,依法审计,提高执法质量,是降低审计风险的前提条件。作为审计执法人员应具有很强的法制观念,应将审计法贯彻于审计活动的始终。即首先严格法定程序,从确定审计项目,送达审计通知书、审计报告,征求被审计单位意见,到依法作出审计处理,送达审计决定等,每一个环节都严格按规定程序办事、环环相接、不漏不乱。其次,严把法律法规使用权,审计人员办理审计事项应当客观公正,实事求是,并正确运用法规,独立行使法律赋予审计的监督权。无论是对审计查出问题的性质认定,还是针对所存在的问题做出的处理、处罚,所使用的法律法规应准确有效,而不要随意武断,不要带有任何感彩,以促进审计执法行为的规范。

(三)建立逐级审计责任制,不断改革现行管理体制作为审计人员,审计机关要对审计结果形成的报告逐级、逐项签字并承担必要的法律责任。在审计的基础环节、中间环节、决策环节,建立起责任明晰的呈递制度。每一个环节的审计,都要有文书底稿和责任者的签字。对审计结果要层层审核,分极把关。重大项目审计,可考虑建立终身责任制。这样可集中多个人的意见、智慧,避免了个别人由于客观原因可能带来的偏差。但审计风险除了审计人员失察失误外,非独立操作也是重要因素。为解决好这个问题,保证审计工作的独立性原则,就必须铲除滋生地方保护主义的温床和土壤,尊重客观规律,进一步改革、完善现行审计管理体制,以确保地方审计机关的执法力度,更好地化解和防范由于地方干预带来的审计风险。

(四)全面提高审计人员综合素质,提高审计质量,是降低和防范审计风险的根本审计质量是审计工作的生命,它涉及到审计组织的各项工作,贯穿于每个审计项目的全过程。审计风险问题归根结底是质量问题,而决定审计质量最直接的因素是人员素质。因此,提高审计人员素质,特别是业务素质,是降低和防范审计风险的根本保证,也是最彻底、最根本的防范措施。为此,要建立审计干部定期培训制度,加强业务学习,制定和实施更为严格的后续教育制度,同时,还要根据知识经济时代要求,努力学习相应的学科,使每个审计工作者都熟知《审计法》、《审计法实施条例》和《中华人民共和国审计基本准则》。通过学习,培训增强审计干部的执法意识,提高审计人员的执法能力,培养审计人员的综合能力,使其能够在复杂环境中发现问题和处理问题;并通过加强审计人员政治素质教育,使其牢固树立客观公正、严格执法、勤政廉洁、无私奉献的高尚职业道德,避免由于“关系风”引起审计风险。要坚持内部信息交流制度,善于发现相关项目和一些经济往来事项中存在的问题及有关情况,促进审计人员改进审计方法,提高审计技巧,由过去的单纯查账到多种形式并举。要熟练运用计算机进行辅助审计,积极开展抽样方法的探索及研究,使审计人员的各项综合素质适应审计事业发展的需要,同时也可回避审计风险的发生。超级秘书网

(五)依法提高会计信息质量,尽快建立科学高效的审计信息网络和信息反馈机制为保证审计结果正确、合法,在实施审计之前,必须对被审计单位开展审前调查,对被审计项目或审计单位可能存在的审计风险进行认真分析预测,有针对性地制定控制措施。在实施审计中,所取得证据必须做到全面、真实、相关、有效,以起到足以支持最终审计评价结论的作用。错误、失真的审计证据,必然得出错误审计结论;不全面,不充分的审计证据,必然得出片面,不可靠的审计结论。所以审计人员取得证据必须充分、有力、合法、合规、客观、真实。如被审计单位账、证记录不全,内控制度不健全,财务管理混乱,被审计事项或审计单位存在过多不确定因素,审计人员就不能盲目进驻,应要求其抓紧清理整顿,等具备了审计条件时,再实施审计。对被审计单位不予配合或审计人员难以获得必要审计证据时,审计人员可以拒绝或发表保留性意见,对一些敏感性问题,或一时看不清、说不准、难以把握的问题,在出具审计结论时要十分谨慎,审计评价要留有余地,要适当、适度,避免使用绝对化语言。为此,审计机关要建立科学、高效的审计信息网络和信息反馈机制,要对被审计单位的历史、现状、重大的关联交易事项进行及时、切实的记录,防范实际可能出现的贻误和虚假;要求被审计单位将审计机关认为必须按时报送的信息资料及时报送,并通过审计信息反馈网络实行查询。

这样不仅使审计机关及时掌握相对真实可靠的信息,而且能加大对被审计单位在处理经济业务中的无意疏忽和有意掩盖的查处,提高审计效率,减少被误导的可能性,降低审计风险。综上所述,审计风险贯穿于审计工作的全过程,来源于审计机关和审计人员所采取的方法、程序,来自审计人员的素质、经验能力,它同审计的环境、体制、会计信息失真等各方面有密切联系。要防范和控制审计风险,既有赖于审计执法环境的进一步改善,更需要审计机关的自身努力。因此,只要审计机关和审计人员真正树立起审计风险意识,结合审计工作实际,采取有效措施,就一定能够防范和控制审计风险,并最大限度地降低审计风险。

参考文献:

〔1〕会计法写作论文〔S〕.

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论文关键词：食品安全 执法主体 执法模式

一、对宁波市食品安全执法主体模式的考察

宁波市作为一个沿海开放城市，食品来源基本上属于输入型的，所以，对于食品安全相当的重视，在执法模式上也做出了一些创新。根据我国《食品安全法》的规定，我国的食品安全监管领域的执法部门主要是卫生、农业、质监、工商、食品药品监督等部门，各部分依据职责实行分段或品种监管。根据《宁波市关于进一步明确食品安全主要监管部门监管职责的意见》，食品安全监管部门职责主要细分为如下：

从上表可以看出来，宁波也是一个典型的分段监管的城市，强调的是多主体监管执法模式。食品安全监管协调工作是由食品药品监管部门和食品安全委员会办公室来牵头完成的。协调机制的建设主要是为完善食品安全监管执法模式的建设，通过资源共享，能够进一步改善执法过程中出现的漏洞。

根据2012年《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》的规定，县级以上人民政府设立食品安全委员会，分析本地区食品安全形势，研究部署、统筹协调和指导本地区食品安全工作，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依照法律、行政法规和本办法规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；农业、林业、渔业、出入境检验检疫、商务、经济和信息化、粮食、交通运输、环境保护、公安、教育、旅游、城市管理等部门在各自职责范围内做好食品安全监督管理相关工作。同时区别了食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动。食品生产加工小作坊是由质量监督部门监管执法的，工商部门负责工商登记，并不对食品质量安全负责。对于食品摊贩的食品安全监管，食品药品监督管理、工商行政管理部门依据各自职责，对规划确定的临时经营场所内食品摊贩的食品安全进行监督管理。城市管理部门依据职责对食品摊贩进行监督管理；发现食品摊贩违反食品安全法律法规规定的，应当及时告知食品药品监督管理或者工商行政管理部门。

宁波的食品安全执法模式基本上是按照《食品安全法》的规定进行的设置的，在执法效率及成本上花费巨大，所以宁波也在不断完善自己的执法模式，例如通过完善分段监管和综合协调监管体制，建立政府、业界和消费者互动机制，建立食品安全检验资源共享与风险管理机制。

二、国外的执法主体模式的考察与比较

在食品安全领域，国外现有的监管执法主体模式主要分为两种模式，一是多主体联合执法模式，各主体都有相应领域内的执法权；二是单一主体执法模式，单一主体执法，其他部门予以配合。虽然在监管执法主体的设置上不同，但是为了保障食品安全，两种模式都在以降低成本、提高效率、保障安全为目标相互借鉴融合。

（一）多主体联合执法模式

美国是一个典型的多主体联合执法的国家，在美国，负责食品安全执法的主要机构有卫生部下属的食品和药品管理局（FDA）、美国农业部下属的食品安全检疫局（FSIS）以及动植物卫生检疫局（APHIS）,美国环境保护署（EPA）。FDA的执法内容比较广泛，主要是保护消费者不受危险的，未经检验的和虚假标识的食品的危害，检测食品添加剂，除了食品安全检疫局执法范围以外的都在其执法范围内。FSIS主要是负责肉类，家禽和蛋制品的卫生安全，但是不包括野生动物食品。APHIS的主要任务则是防止植物和动物的有害生物和疾病，以及是否对人类造成危害的监管执法。EPA的任务则是保护消费者免于农药的危害，检测市场农产品的农药残留量，改善有害生物防治的方式。

澳大利亚联邦政府负责食品安全机构包括食品标准局、卫生与老年人事务机构的公共福利部门下属的澳大利亚新西兰食品管理局、农林水产部门下属的澳大利亚检疫检验局等。

（二）单一主体执法模式

对于欧盟而言。欧盟于2002年明确了制定欧盟范围内统一食品法的基本原则和要求，并要求建立欧盟食品安全局。其建立的欧盟食品安全局并不是执法主体，其不具备制定规章制度的权限，但是将负责监督整个食品链，做出相关风险评估。欧盟食品安全局的建立是欧盟委员会出于对保证食品安全的最高要求所作出的恰当的反映，也是为了践行“从农场到餐桌”的食品安全监管概念。于是，在欧盟范围内的国家逐步将国内的食品安全执法统一到一个部门，典型的有德国的联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局，荷兰成立了国家食品局，法国设立了食品安全中心。

日本也应是一个单一主体执法的国家，它的消费者保护和食品安全监管执法是分离的，由厚生省的医药食品局负责食品安全的监管与执法，而在农水省设立消费安全局，不再行使食品安全管理职能。

（三）食品安全执法主体模式的比较

1．单一主体执法模式避免多头执法

多头执法，是指多个执法主体对于同一对象就同一行为施行多次执法行为的现象。多头执法是所体现的实质是政府机构设置重复，权力运行机制不畅通。多主体食品安全监管行政执法涉及的部门一般比较多，起码是在三个部门以上。作为食品安全监管，多部门设置的原因是希望能够更加全面细致的执法，不形成执法漏洞。但实际工作中，在种植养殖、生产加工、流通和消费四个环节中，每一段之间的权限并不是十分的清晰，由于食品安全问题关乎国计民生，通常会有几个部门同时在进行执法，各个部门之间由于各种原因可能出现协调与沟通不畅，导致信息失衡，最终导致多头执法问题的出现。

2.单一主体执法避免多主体执法的冲突

单一主体执法能够食品安全的统一性，对于食品安全设置的标准不同，必然导致不同部门的执法冲突，同时，如果多部门都拥有设定法规的权限，那么在执法的过程中也会出现无法可依的情形。有时候，并不是执法人员本身的原因，在多主体执法的情况下，执法法规较多，面对法律法规在某些领域的重合，执法人员一概认为是职权不清，分工不明，执法冲突就是争夺管辖权。

3.单一执法主体模式节约执法成本

由于食品的多样化，如果采用分段或者是品种监管，必然需要多部门，而且有些部门之间的职能还可能出现交叉，同时，每个部门还会有自己的执法队伍，因此执法队伍在多个部门间被扩大，最终导致执法队伍膨胀。这样的执法队伍执法的成本就比较高，因此从总的来说，一般都会采取运动式执法，导致执法不到位，食品安全问题频发。在单一主体模式下，可以提高人员的使用率，避免不必要的人员。同时，当食品安全执法权力分散到各部门手中，各部门各自为政。对于一些比较棘手的问题，部门之间就相互推诿，最终导致事件的恶化。在这样的情况下，既增加了食品安全监管执法的成本，降低了执法效率，又使得食品安全保障目标难以实现。

三、完善宁波市食品安全执法模式

（一）设立单一食品监管部门，实行统一执法管理

宁波市作为计划单列市，和深圳处在同一地位。深圳市在我国食品安全执法中就帅新做出了有实质意义的创新。深圳市设立市场监督管理局（知识产权局），承担食品生产、食品流通及餐饮、食堂等消费环节的食品安全监督管理责任；按规定负责食品安全突发事件应对处置和食品安全案件查处工作。将深圳市食品药品监督管理局改为深圳市药品监督管理局，将其食品监督管理职能剥离出来。宁波市可以参考深圳的做法，整合执法力量，实行统一的食品安全执法管理。有一种做法就是将食品安全监管统一到现有部门，即食品药品监管局，强化其职能，查处所有环节的食品质量安全问题。另一种做法即是设立新的食品监督管理局。笔者认为可以将食品安全职能集中到现有的食品药品监管局上，一是保证设立食品药品监督管理局的初衷，二是节约行政部门设置的成本问题。宁波市已经在今年开始进行了改革。根据宁波市食品药品监督管理局《县（市）区食品药品监督管理体制改革指导意见》，全市食品药品监管部门划入原由卫生部门承担的餐饮服务食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监管职责，同时继续承担食品安全综合监督职责。

（二）制定宁波市的食品安全法实施细则

浙江省的食品安全法实施细则已经出台，其中对于流动商贩和小作坊做出了详细的规定，但是仍有不少漏洞，比如冷冻仓库过期食品的检查问题。同时，为了配合宁波市食品安全单一执法主体模式的建立，应该制定与之配套的地方性法规。宁波市制定实施细则应该注意以下要点：一是确定食品风险评估的情形及安全处理机制；二是街头食品摊贩应当在指定的区域经营；三是对食品安全执法机构的权力监督；四是执法人员和执法装备的规定。

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【论文关键词】：银行不良资产；成因分析；风险管理；法律规制 

    一、金触不良资产之现状与成因

    (一)金触不良资产现状

    1999年底，国家成立了四大资产管理公司—华融、信达、长城和东方，目的在于协助消化四大国有银行(

(三)确立风险防范理念

    学习和借鉴西方商业银行管理经验，牢固树立风险防范理念。金融风险防范应是整个国家、银行系统和银行全体职员共同的事业。风险管理、风险防范、风险控制的观念和意识，应根植于整个银行系统内的每个部门、每个岗位、每位职员的灵魂深处。正如巴塞尔委员会颁布的“银行内控制度的基本原则”的报告所要求的，董事会、管理层与全体员工应该在银行内部营造一种“内控文化”。银行的所有职员都应该了解各自在内控制度中的作用，全面投人内控制度建设。

    (四)建立完善风险管理机制

    借鉴巴塞尔委员会颁布的原则、规则、标准和建议，汲取西方发达国家商业银行行之有效的管理经验，建立和完善我国银行系统的风险管理机制·，应是我国商业银行防范金融风险，减少、避免金融不良资产的系统性工程。巴塞尔内控基本原则强调，内部控制是需要董事会、高级管理以及全体职员不懈努力而实现的过程，是一个能够不断进行风险控制信息反馈并能进行自我调整的动态过程。巴塞尔委员会在《有效监管核心原则》中指出，在有效银行监管体系中，监管者必须具备操作上的独立性和实施监管的能力和手段，必须全面了解各类银行业务性质，并尽可能确保银行自身适当风险管理，使各个银行的风险水平得以评估，确保银行具有充足的资源承担风险。有效的银行监管体系，必须具有统一、明确的责任和目标，必须具有银行监管的适当法律框架，包括银行机构的许可规则和持续性监管规则，监管者实施法律和执行审慎监管权的规定以及对监管者的法律保护，还应建立监管信息分享安排及信息保密制度等。根据巴塞尔委员会上述有关原则及其精神，健全完善的风险管理机制应是有效的银行监管与银行内控制度的有机结合。

(五)健全银行内控制度

    从银行内控制度而言，首先应建立决策科学化、管理规范化、运作现代化的风险管理机构。建立由董事会直接领导的、监控全面风险的、相对独立的风险管理决策机构，决定银行风险管理原则和风险管理程序，制定风险管理政策，监督评估执行管理层控制风险的管理状态，提出风险管理的改进建议并监督其在限期内完成改进任务。风险管理决策机构下设独立于银行业务部门的风险管理职能部门，具体跟踪监督风险管理政策和程序的执行，开发风险管理技术，监管授信业务的授权和受信决策程序，识别评估银行风险，分析确定可控性风险与不可控性风险，并对可控风险提出相应的控制程序和措施，向有关业务部门提出;对不可控风险，要及时报告风险决策机构，以便迅速采取相应对策。。其次，要建立和完善信用风险、管理风险、经营风险、操作风险、市场风险等所有各种风险的防范和控制制度。实现制度化、流程化、规范化的管理，杜绝任何一个不受制度约束的职员，避免任何一项不受规范监控的业务。第三，要不断创新风险管理措施，积极借鉴西方商业银行风险规避、风险分数、风险转嫁、风险补偿等风险处置策略和经验，建立健全配套规范的风险处置制度。第四，要造就整体优化的员工队伍。1995年1月，巴林银行因资不抵债，被荷兰国际集团以1美元的价格收购。几代人为之努力了200多年的一座金融大厦，被一个普通操盘手毁于顷刻之间。因此，“当银行行长就像坐在火山口上。任何一个普通员工的一个违规操作，都可能诱发火山爆发而导致灾难性后果”的说法不无道理。这正是金融企业不同于其他企业的特别之处:企业安危不仅仅系于管理层面，而且系于每个普通员工的手里。因此，商业银行的员工队伍务必整体优化。首先要创新队伍建设理念，确立“员工为主人为本”、“我与企业共长久”的队伍建设战略，促使企业与员工目标一致、员工与企业同步发展。着力营造了解员工、理解员工、关心员工、尊重员工的人文氛围，给予员工自我发展的空间，满足员工施展才能的需求。每一位员工均有成就感和归属感之时，也就是商业银行的向心力和凝聚力形成之日。其次要有完善的员工培训机制。通过有计划、有步骤、分层次、分业务持续性地对不同岗位的职员进行系统性地培训，以全面提高全体员工的综合素质，日益增强每一位员工的风险防范意识和廉洁敬业意识，不断提升员工的职业道德素养。第三要建立合理规范的工资福利制度。通过对不同岗位绩效的定性分析和定量分析，确定相应的工资福利待遇，同时辅助以奖励机制。第四要创立科学的业绩测评和职务晋升制度。针对不同的岗位和不同的层次以及不同的类别，分别确定相应业绩质和量的指标，定期对每位员工的业绩和潜能进行客观全面的测评。确立科学的人才观念，建立公平竞争、因材施用的人事制度，拓宽晋升渠道，从而形成良性循环的激励机制。

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论文关键词 城市管理 暴力抗法 难题

城市管理是一个综合性的社会大课题，是政府为保障城市高效运转和协调发展所采取的必要行为，关系民生，关系发展，关系形象。加强城市管理，是适应经济社会发展和城市化进程，提高城市形象和品位，改善人民群众生活质量的重要举措。在我们日常生活中，老百姓提起城管第一印象就是“掀摊子、拆棚子、扣车子、收票子”，老百姓很少想到随着城管工作的不断进步，城市环境变了，城乡面貌改了。城市管理是一个综合性的社会大课题，是政府为保障城市高效运转和协调发展所采取的必要行为，关系民生，关系发展，关系形象。加强城市管理，是适应经济社会发展和城市化进程，提高城市形象和品位，改善人民群众生活质量的重要举措。在我们日常生活中，老百姓提起城管第一印象就是“掀摊子、拆棚子、扣车子、收票子”，老百姓很少想到随着城管工作的不断进步，城市环境变了，城乡面貌改了。但城市管理领域出现的暴力抗法案件则凸显了城市管理的难题。

据统计，2009年以来，番禺区人民检察院共批准逮捕妨害公务案件45件91人。其中，因“六乱”治理引发的6件12人，因“五类车”治理引发的5件6人，因交通执法引发的6件7人，因公安机关调查（包括查赌、扫黄、邻里纠纷、家庭纠纷、诈骗、酒后闹事、斗殴）引发的24件56人，因黑网吧查处引发的1件1人，因“两违”查处引发的3件9人。该类暴力抗法案件，主要发生在城市管理领域，凸显出城市管理四大难题，应引起有关部门重视与关注。

一、执法对象特殊导致抵触情绪严重

执法对象多为下岗职工、失地农民、外来务工人员和残疾人等生活在社会底层的弱势群体，其文化程度低、无任何技能，就业难度大，法制观念淡薄，很难处理好个人利益与城市发展大局之间的关系，成为暴力抗法的主要群体。结合案件情况看，涉案的犯罪嫌疑人中外来人员占63%；文化程度初中以下学历的占79.2%；无固定职业的占48.2%。而由于社会保障的缺失，多数无业人员往往依靠在城市摆摊或非法营运维持生计，当他们赖以生存的手段受到影响时，容易将执法人员作为发泄不满情绪的对象，或为逃避、抗拒执法检查处罚，或因酒后闹事与执法人员纠缠，临时起意使用暴力抗拒正常执法。

二、执法环境复杂导致执法难度大

由于广大群众对城市管理领域工作不了解，特别是在一些新闻媒体的负面报道下，公安、城管、工商等城市管理相关部门成了“暴力执法”的代名词，一旦有人恶意煽动，极易爆发暴力抗法事件。从案件情况看，妨害公务所针对的对象集中表现为在城市管理领域执行公务的民警、交警、城管人员、工商、交管、治安、综治委等工作人员，如番禺区受理的妨害公务案件中，妨害派出所民警执行公务的有24件，占53%，妨害交警执法的有10件，占22%，妨害城管人员执法的有8件，占17%，妨害工商、交管总站人员等其他执法人员执行公务的有3件，占6%；从执法区域看：发生在道路上的有13件20人，占28%；发生在市场内的有8件29人，占17%；发生在学校、工厂、商铺、超市等公共区域的有8件9人，占17%；发生在城中村、出租屋的有7件11人，占15%；发生在旅馆、酒吧、餐厅等娱乐休闲区域的有5件7人，占11%。加之，群体对抗者常常抱着一种“法不责众”的心理，特别是在一些带头分子恶意煽动之下致使事态迅速恶化，出现集体起哄、围攻执法人员，或强行夺取被扣物品，往往导致车辆堵塞、交通秩序混乱，甚至升级为群体性事件，造成公私财产损失和不良社会影响。如番禺区人民检察院批捕的三人以上妨害公务的案件16件，占批捕该类案件总数的35%。

三、执法保障不足导致保障执法人员偶有受伤

从犯罪嫌疑人行为看，从最初阻拦、谩骂、顶撞、肢体接触殴打，逐步发展为使用棍棒、砖头、刀具等暴力手段抗拒执法，而执法人员由于身份的特殊性，不能直接对执法对象的伤害行为进行反抗，特别在面对群体性抗法事件时，缺乏足够的人力、物力、制度保障，致使执法人员在执法过程中偶有受伤。

（一）缺乏法律保障

妨害公务罪只适用于妨害国家机关公务人员执行公务的情形，而对于治安员、村治保队员等主体缺乏有效保障。只有当有其他国家机关工作人员在场，其协助执行公务时才能对妨害人员定罪。

（二）缺乏人力保障

执法人员往往2人执法，在专项联合整治行动中，也不过十数人联合执法。而面对恶意煽动后情绪激动的数十人甚至几百名群众时，往往难以自保导致受伤。如在番禺区人民检察院办理的郑某、张某等13人妨害公务一案中，被告人郑某由于斗殴在派出所民警到场并要求其回派出所接受处理时，不仅拒绝配合调查，还通过大声喧哗的方式导致现场聚集几百余人围观。期间，郑某跳上派出所警车车厢，煽动围观者与民警对抗。最终导致在场围观的被告人熊某等12人与在现场维持秩序的治安员发生推撞，派出所民警上前劝阻时被13名被告人等二三十人追打致伤。期间，三辆警用汽车和五辆警用摩托车还被现场围观人员砸烂。

（三）缺乏硬件保障

从犯罪嫌疑人行为看，从最初阻拦、谩骂、顶撞、肢体接触殴打，逐步发展为使用棍棒、砖头、刀具等暴力手段抗拒执法，甚至出现纵火、自制炸弹等行为，而执法人员由于身份的特殊性，不能直接对执法对象的伤害行为进行反抗，特别在面对群体性抗法事件时，缺乏足够的人力、物力、制度保障，致使执法人员在执法过程中偶有受伤，且大部分为轻微伤。从番禺区人民检察院办理的案件看，仅肢体接触殴打的案件有9起，泼尿、泼粪的有2起，冲卡、跳车的有6起，手持钢管、砖头、防盗锁、刀具等器械抗拒执法的有13起，多人起哄围堵执法人员的有11起，纵火、自制炸弹的有4起。

四、执法能力、沟通不够导致执法效果不佳

一是行政执法人员的整体素质参差不齐。执法队伍构成比较复杂，尤其是辅警、治安协管员队伍素质参差不齐，部分执法人员在执法理念上存在偏差，重管理、轻服务，加上传统的权力行政的惯性，导致作风粗暴、态度蛮横等现象屡禁不绝。二是城管综合执法部门与其他行政机关之间的协调机制不畅。由于城管综合执法部门享有的行政处罚权大部分是从其他行政机关划拨过来的，城管综合执法部门与相关职能部门的协调尤为重要，一旦出现职能部门间管辖异议，导致漏管、错管、重管等现象发生时，将严重影响城市管理职能的有效发挥，甚至诱发暴力抗法事件。

五、对策建议

（一）建立执法为民、利益均衡的城市管理机制

对于占道经营、无照经营的流动商贩，应适时调整政策，在维护市容市貌、交通秩序与保障弱势群体生存权之间取得平衡。可以根据不同的区域进行分类管理，设定禁止区、限制经营区和开放区。同时，可采取减免租金、管理费、帮助推荐就业和鼓励创业等措施，引导流动商贩入室经营；为符合一定条件的本地低收入者及外来务工人员提供免费就业技能培训，帮助其解决基本的生存问题。

（二）推行风险评估，严格执法程序

行政执法部门应当严格按照法律法规规定的条件、程序，实施行政处罚和行政强制，并将执法操作规范向社会公布，接受社会监督。推行重大事项社会稳定风险评估机制，于重大事项实施前，深入细致地做好调查摸底工作，对实施前、中、后可能出现的不稳定因素进行逐项科学分析、准确预测，制定切实可行的风险矛盾化解方案。

（三）理顺城市管理职责，完善部门协调机制

完善联席会议制度、共同执法制度、移送案件制度、委派人员驻队制度等，有效强化城管与其他职能部门之间的协调机制。推广数字化协调方式，逐步整合治安、交管、规划、建设、国土房管等部门的基础数据和视频监控资源，建立全市统一的城市管理基础信息数据库和覆盖市、区、街道三级的数字化城市管理平台。

（四）引导公众参与城市管理，营造良好执法环境

在城市管理立法、执法层面引入公众参与机制，推行城市管理重大决策、法规出台听证制度、公示制度，落实公众的知情权、参与权、监督权。加强行政执法部门与市民、志愿者、社区和社会团体的互动，把社会各界力量融合到城市管理工作中来。通过媒体宣传，正确引导社会舆论，努力消除市民群众与行政执法部门之间的隔阂和误解，赢得市民群众对城市管理工作的理解和支持。

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关键词：工程项目；项目风险；风险管理；对策与措施

中图分类号：F285文献标识码：A文章编号：

1 工程项目风险管理国内外研究现状

1.1国外的研究现状

成熟的项目管理实践始于20世纪40年代，比较典型的研制原子弹的曼哈顿计划。但直到20世纪80年代项目管理还仅限于建筑、国防、航天等少数行业。从20世纪80年代开始，特别是20世纪90年代以来，全球性竞争的日益加强且需要降低项目管理成本，迫使政府机构和企业给予项目经理和团队成员更大的责权，不仅要他们实施方案，而且还要他们管理合同，了解财务并与客户一道高效率地工作。于是项目管理的应用领域逐渐扩展到电子、通讯、计算机、软件开发、医药、金融以及一般政府机关和社会团体。

1.2我国研究的现状

我国对于风险问题的研究是从风险决策开始的，起步很晚。直到20世纪70年代末80年代初，学术界才有所接触。但是由于人们风险意识淡薄，该时期只引进了项目管理的基本理论，方法和程序，未能同时引入风险管理。20世纪 80年代中期以来，随着中国经济的不断发展，而且国外各种项目风险管理书籍广泛传播，国内工程领域开始不断引进国外先进的理论研究成果，并逐步开始本国的工程项目风险管理的理论研究。

1.3工程项目风险管理的理论研究与应用水平较低

在项目风险管理方面，无论是理论研究还是实务应用，与西方发达的国家相比，我国都有很大差距，我国的水平仍然处于引进、吸收和消化阶段。再通过项目风险管理实务研究，进一步丰富和发展风险管理理论[1]。然而，我国在这方面的工作还需要进一步加强，理论研究与实际应用还都处于较低水平。

1.4工程项目的相关法律、法规不够健全

1.4.1《建筑法》与《招投标法》的不完善

我国现行《建筑法》出台于1998年，重点是调整、约束承包商的，对业主的监管力度却远远不够。随着建筑业发展和投资主体多元化，法律的实施环境发生了很大变化，已由5年前建筑企业为主导的市场，转变成建设单位为主导的市场，建设单位行为不规范成为影响建筑市场秩序的重要原因，而法律对此缺乏相应的规定。

1.4.2工程担保制度还在摸索中

我国现行《建筑法》并没有明确规定工程担保制度，没有对工程类担保做出明确规定，工程建设的周期长、投资大、风险高等特点也没有反映到担保法中[2]。有关工程担保的规定仅在部门规章中寥寥数笔，各地出台的办法或意见也不能将此项制度上升到法律的高度，没有一部全国性的法律对工程担保做出规范，部门规章和地方性法规之间也缺乏有效衔接。

1.4.3风险识别和风险处理手段落后

（1）风险识别困难。风险识别是找出影响项目质量、进度、投资等目标顺利实现的主要风险，是项目风险管理的第一步，也是最重要的一步。这一阶段主要侧重于对风险的定性分析。美国的项目管理学会向所有的企业和经理人员提供“潜在损失一览表”，并且附有指南。

（2）风险处理手段落后。风险处理是确定建设工程风险事件最佳对策组合的过程。企业可以根据风险评价的结果，对不同的风险事件选择最适宜的风险对策，从而形成最佳的风险对策组合。但是，目前我国的大多数项目比较通行的做法是设置极少的不可预见费或将风险不合理的转移给利益的对立方，认为这样做就可以解决大部分的风险[3]。这些都是由于我国工程项目风险管理的基础薄弱，风险处理手段单一落后。

2提高风险管理技术的对策与措施

2.1加强与国际接轨并提高理论研究与应用水平

为适应工程项目管理国际化的趋势，进入变幻莫测的国际竞争市场，首先要学习国际上先进的项目管理模式和方法。以全面提高中国项目管理者的国际化水平，大力推动以国际杰出项目经理为代表的国际项目经理人才的成长，使中国出类拔萃的项目经理走向国际市场的大舞台[4]。

2.2建立完善工程项目法律法规

2.2.1提高《建筑法》与《招投标法》的执法力度

《建筑法》是建筑各方主利益的保护法，是人民群众生命财产安全的保障法，是建筑市场秩序的保护法，是建筑业健康发展的促进法。但有的政府却在工作中执法力度严重不够。对质量、安全问题改正或是对有其它违法违规行为的企业，本来依法给予通报批评、责令限期改正、限期不准承包工程或停产整顿、降低企业资质等级直至吊销资质证的处罚和相应的经济处罚。严招执法，不仅要对责任单位做出处罚，同时，也要对责任人员处罚，这样才足以体现法律的威慑力，才能对违法单位和人员起到震动作用，加大其违法成本，使他们不敢轻易产生潜越。

2.2.2建立健全工程担保制度

（1）建立和推行工程担保制度可以起到规避和转移风险的双重作用。

实行工程担保制度，是提高国内工程项目风险管理水平的有效手段，它是一种维护建筑市场秩序，保证参与建设的各方信守履约，实现公开、公正一公平的风险管理机制[5]。

（2）工程担保制度主要是制约各方面经济责任，避免不必要的赔偿。工程担保制度是在各国工程建设和房地产开发的现代化发展中，建立和发展起来的一项重要制度。工程担保与监理的关系不是互相排斥、相互取代，而是互为引流、相得益彰，共同的目的都是为了确保工程质量，维护建筑市场的健康。

2.2.3建立企业内部风险管理体系并提高风险管理技术

提高企业抗风险能力，首先必须建立企业风险管理制度，明确职责，逐步形成企业风险管理体系。由于风险具有隐蔽性和不确定性，企业必须首先要提高对风险的识别能力，加强风险信息收集工作，掌握不同工程项目的风险规律。目前，绝大多数承包商对房地产工程项目的风险比较重视，但对政府投资工程项目的风险重视不够，有些所谓的“形象工程”特事特办，不按市场规则运行；有的根本不进行可行性研究或不可行的工程项目也开始运行，在这种情况下企业只要一介入就会遇到极大的风险。所以，承包商要对参与的工程项目列出潜伏的风险清单并且对其进行分类，衡量对比，从而确定风险的相对重要性，以便应用各种风险分析技术。最后再用定性、定量或两者相结合的方式对风险进行分析、预测和评估，并采取相应的对策。

3结束语

综上，我国建筑业随着改革的不断深化，取得了不菲的成绩，对国民经济的发展起到了重要作用，但是在工程项目风险管理方面还待完善与加强，比如在工程项目风险管理模式、风险管理技术等诸方面。我们有理由相信，随着相关法律、法规的逐步完善，我国工程项目风险管理技术水平会越来越成熟，必将会对降低工程项目风险，减少损失，增加风险控制起到巨大的促进作用。

参考文献：

[1]蔡涛.工程项目风险管理研究[J].中国科技信息,2008(03)

[2]戴佳利.建设工程项目风险管理的研究与应用[D].重庆大学硕士论文,2006-08-10

[3]王朋.工程建设项目风险管理 [J].科技信息,2007(36)

[4]刘建晖，岳金桂.工程项目风险管理及其在我国的发展[J].甘肃农业,2006(05)

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【Abstract】The oil and gas resources is an important resource for people's life and production， which need to be stored and transported by pipeline. However， in view of the current situation of safety management of oil and gas pipeline， there are still some problems， if we do not take reasonable and effective measures，it will bring serious consequences. This paper discusses the problems existing in the safety management of oil and gas pipelines， and puts forward some suggestions for reference.

【关键词】石油天然气；管道；安全管理；问题；对策

【Keywords】 oil and gas； pipeline； safety management； problem； countermeasure

【中图分类号】F407.22 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）04-0123-02

1 引言

石油天然气资源有力支持着我国社会与经济的快速发展，而管道作为开发和利用石油天然气资源的关键性纽带，其安全管理至关重要。安全管理就是有效规避各种安全风险，降低安全风险带来的损失，提高石油天然气企业的综合效益[1]。论文首先分析了石油天然气管道安全管理存在的问题，然后结合实际就提高其安全管理水平提出了几点建议。

2 石油天然气管道安全管理存在的问题分析

2.1 安全隐患排查管理问题

①构成隐患标准不明确，隐患类型区分不统一。这就导致在实际界定隐患方面出现诸多问题，难以具体实施有效的管理。

②应急管理缺乏合理有效的专项应急预案，针对管道沉降问题、压力影响问题也没有组织专业人员进行检测；同时，还缺乏完善的管道隐患风险评价。

③第三方施工的监护管理人员配置严重不足，也未制定相应的管理制度。由于经济的发展和城市的建设，管道交叉、交汇的工程数量不断增加，导致管道管理难度增大，无法全天候监护管道周围的施工安全，无法及时跟进重点作业环节，导致管道安全风险加大。

2.2 安全风险评估不完善

一是不能及时修复诸多的腐蚀点问题，对于投入使用一定时间的老龄化管道来说，势必会出现防腐层失效、漏点增多等问题，有些企业虽然针对此问题也进行了专业的检测和风险评估，但在修复方面还存在不及时问题。究其原因有两点：

①修复防腐层漏点时需开挖周围区域，这就涉及道路、住宅区的协调问题，并且漏点分散的区域贯穿整条管道，进行维修的区域广，难以全面修复；

②对于一些破损数值较小的漏点，未列进紧急修补计划中，造成漏点逐渐扩大，形成更大的安全风险。二是管道安全管理只实施了HSE管理，缺乏管道专业的风险评估机制，部分企业在进行了管道风险的评估后未再进行风险评估更新管理。

2.3 管道安全监管体制及法制不完善

有些地区的石油天然气管道隐患排查监管无相关部门专项管理，只实施了每季度的徒步巡检工作来核实隐患项目，隐患的核实也只是根据各输油库站或燃气场站报送的资料来监管，监管制度不完善、不系统，起不到真正的作用。另外，从目前制定的石油天然气管道安全管理法律条文的实施情况来看，管道安全监管法律体制不够完善，例如在《石油天然气管道保护法》中没有明确执法的主体，导致石油管道的安全监管体制与法制达不到预期的效果，直接制约了石油管道安全管理的有效开展。现有的《石油天然气管道保护法》与《特种设备安全监察条例》存在一定的冲突，二者中都表述了石油天然气管道的保护，但重点和关注的内容都存在差异，导致石油天然气管道的保护机制不统一，不利于管道安全管理的实施。

3 提高石油天然气管道安全管理的有效对策分析

3.1 建立健全管道安全管理体系

首先，重视管道建设的质量，强化管道管理维护工作，规范化管道的管理，定期维护、检验和评价，提高法规体系的完整性和执行力度。其次，结合多方力量，如政府、人民群众等多方面共同努力，从多维度、多层次进行协同管理，共同保护油气管道安全。同时，实施多部们协作管理，各部门应积极主动完成管理任务，避免出现管理瓶颈。再次，重视安全基础工作，建立健全管道分布地理情况地图、事故数据分析等基本工作与数据模型，为油气安全管理工作提供有力的数据支撑，便于及时分析、发现和处理存在的安全隐患和事故。最后，要不断总结和探索，制定具有可操作的规章制度和执行方法，并且建立相应的考核制度及鼓励机制。通过不同的工作项目对不同的考核制度进行管理，同时考核制度的建立需要遵循延续性、保证考核的长效性。

3.2 实施完整性管理

管道完整性管理是识别、评价石油管道运行中面临的风险因素，并通过监测、检测、检验等各种手段来获取与安全管理相结合的管道完整性的信息。管道完整性管理是一个连续的过程，其应贯穿于管道的设计规划、施工建设以及投产运行阶段，充分结合管道的特点，对管道进行动态的实时监控[2]。同时还要建立专门的管道完整性管理机构，编制规范化的管理流程并配备必要的技术手段，分析、整合管道运行的数据信息，建立管道数据库，实现对管道运行的全面监控，提升石油管道安全管理的效率。

3.3 引进先进的技术

3.3.1 管道泄漏监测与定位技术

石油管道泄漏事故是管道安全运行的关键性问题，因此，需要强化管道泄漏与定位技术运用的成效。管道泄漏监测与定位技术是传感器、模式识别、远程通信、信号识别等技术以及神经网络、模糊逻辑、专家系统、粗糙集理论等人工智能技术的发展。如今，单一的泄漏监测方式难以同时满足管道泄漏监测灵敏度、定位准确度以及报警及时等多方面的要求，应有机整合多种泄漏监测手段，可以采用虚拟仪器技术，开发不同的测试与分析软件模块，利用滤波方法与信号识别、提取、分析技术，构成集测试、信号转换、数据分析以及网络通信为一体的计算机综合性监测系统。

3.3.2 管道完整性评估技术

管道自身的工艺、缺陷、腐蚀、疲劳是石油管道储运安全事故的直接原因之一。因此，需要对管道进行全面、系统的完整性评估，进而降低石油管道风险，减少管道安全事故。目前管道系统完整性评估技术主要有线路完整性评估技术体系与场站完整性评估技术体系。管道系统完整性评估技术的应用要加强数据管理和风险管控；深化信息化的技术手段；审核完整性评估技术的应用效果，从而提高石油管道完整性管理的水平。

4 结语

总之，必须正视和重视石油天然气管道安全管理中存在的问题，结合实际的管道特点，制定科学合理的管理方案，有效避各种不安全因素，为石油天然气资源的安全储运保驾护航，为我国社会与经济的繁荣发展夯实基础。

【参考文献】