财政资金监管论文范文

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【摘要】我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展

【关键词】我国传统国库分散支付制度 其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善

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【正文】

我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展， 但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况， 传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库管理理论进行深入地研究， 并指导国库管理的改革， 既是国库自身发展的客观要求，也是外部环境改变的必然。

二、我国建立国库集中支付制度的必要性分析( 一) 转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。( 二) 财政资金支付制度应与国际惯例接轨我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO 后， 在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。( 三) 预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成， 缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上， 特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此， 要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。

三、建立国库集中支付制度的措施建立国库集中支付制度是我国财政预算管理的一项重大改革， 涉及面广， 情况复杂， 任务相当艰巨。要实现改革的预期目标， 不仅需要改变传统观念和传统管理方式， 而且需要采取必须的改革措施， 扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。( 一) 修订和制定相关法律法规和管理办法国库集中支付制度对现行账户体系设置、财政资金拨付程序都进行了重大改革， 并涉及银行清算制度， 需要相应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关行政事业单位会计制度等。同时， 为了改革的顺利实施， 还要制定《财政资金支付管理办法》等， 为建立国库集中支付制度提供法律保障。( 二) 建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中支付制度的技术基础， 也是现代信息技术发展的最终结果。通过这些管理系统， 可以节省财政管理的时间， 充分收集财政管理所需的资料， 提高财政管理效率。也只有在这种高效而健全的财政管理信息系统下， 国库集中支付制度才能最大程度地发挥效率。( 三) 建立国库集中支付制度监督制约机制财政部门和其它职能部门在财政资金管理上存在着委托关系， 两者之间存在着信息不对称， 所以在推行国库集中支付制度时， 针对资金的申请、使用、支付、清算流程， 建立资金的监管体系， 提供制度上和机制上的保障是非常必要的。在目前根据我国的财政管理体制改革实际， 借鉴国际先进的管理经验， 建立我国国库集中支付制度监督制约机制的基本目标是: 建立以财政资金支付实时监控为中心、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式， 强化财政事前、事中监管， 建立健全国库动态监控体系， 保证预算执行的科学化、规范化、透明化。四、小结考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟， 改革要循序渐进、逐步深入， 目前各地只对国库支付制度进行了改革， 按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法， 推行了国库集中支付制度. 这项制度的推行虽然取得了一定的成效， 但也存在诸多困难， 因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出深入研究， 并结合我国的改革实践， 从而得出适用于我国的改革方案

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如：《现代商业》 论我国金融改革及其未来发展

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把创新理念融入财政改革发展中，着力发挥财政对厚植首都发展新优势的驱动作用

 

积极发挥全国科技创新中心优势，从完善财政金融保障机制、创新投入引导机制、健全资金监管机制等方面入手，推进首都经济社会创新发展。一是转变理财观念。深化PPP、产业基金、政府购买服务等改革，从投入产出效益、撬动社会资本等方面进行全程定量分析核算，以精细化管理促进科学化管理、促进政府治理能力和治理体系现代化。

 

二是创新理财方式。综合运用税收、补贴、政府采购等政策工具，聚焦 “高精尖”经济结构，支持中小微企业创新发展，重点支持全国科技创新中心建设、“互联网+”行动方案和“高校十条”、“京科九条”政策落地等方面;通过PPP模式、特许经营、股权合作、财政补助、民办公助等方式，吸引社会资本投入公共服务领域，重点在轨道交通、高速公路、医疗、养老等公共服务领域推广PPP，运用好北京市政府投资引导基金，鼓励、引导社会资本兴办社会事业，提高公共服务供给的质量，丰富公共服务供给的层次。三是创新监管机制。

 

完善财政监督检查工作制度和机制，加强多方联动，强化主体责任，健全北京财政监督大格局;加大对骗取、套取和违规使用财政资金等行为和问题的财政监督检查力度，加强追责问责，形成威慑震慑;深入实施行政事业单位内控规范，扩大乡镇国库集中支付改革资金范围，推动预算执行监控向资金使用末端延伸;加快预决算公开步伐，将预决算基本支出公开细化至经济分类款级科目。

 

把协调、绿色的发展理念融入财政改革与发展中，着力发挥好财政对首都发展突破瓶颈制约的助推作用

 

立足在推动首都发展中贯彻协调、绿色理念，并与落实首都城市定位、疏解非首都功能的要求结合起来。一是把握“四个结构”，调整财政发力方向。在功能结构上，落实首都城市“四个中心”定位带来的城市功能结构调整，通过财政资金和政策引导向落实新定位的方向发力;在区域结构上，落实京津冀协同发展战略带来的首都在区域发展中的功能变化，通过财政资金和政策引导向符合京津冀整体站位的方向发力;

 

在供需结构上，落实供给侧改革带来的经济增长动力结构变化，通过财政资金和政策引导向以供给主导、供需结合、促进经济长期可持续发展的方向发力;在产业结构上，落实我国当前转变经济发展方式的结构变化，通过财政资金和政策引导向“高精尖”经济结构成为首都经济社会发展重要支撑的方向发力。

 

二是注重统筹管理，推进调结构、挖潜力、增效益。统筹衔接事权和支出责任，完善一般性转移支付制度，规范专项转移支付管理，建立与首都经济社会发展水平相适应的市对区转移支付体系;统筹全口径预算，将新增债务和存量债务分类纳入预算管理，将政府住房基金等政府性基金转列一般公共预算;统筹资金跨年度衔接，加快实施市级中期财政规划和部门三年滚动财政规划，编制2017-2019年中期财政规划，推进部门规划与预算安排相衔接;

 

统筹大额专项资金管理，分步骤推进大额专项资金管理模式改革，进而打破支出固化格局，将部门履职等资金回归部门预算管理;统筹新增资金需求，大力压缩一般性开支，积极盘活财政存量资金，完善市级部门支出进度、盘活存量资金情况与绩效考核、年度预算规模挂钩机制，建立结余资金管理内控机制和定期报告制度。

 

三是强化收入协调，提升经济发展质量和效益。依托北京财政综合数据中心，加强对重点税种、行业、区域、企业等监测和分析，加强税收和非税收入征管，确保完成年度收入预期目标;全面落实“营改增”改革，加强动态监控，做好金融保险、建筑、房地产、生活服务业等四个行业税源信息摸底、优惠政策梳理等衔接准备工作;

 

加强政府性债务管理，在发债环节，发挥好债券的经济逆周期调节作用，健全政府举债融资机制、举债审批工作机制，合理安排并做好政府债券的发行和兑付工作;在管债环节，将地方政府债务分类纳入预算管理，通过政府债券置换、推动融资平台公司市场化转型改制、合理调节土地入市节奏等手段，切实化解存量债务;在控债环节，建立地方政府债务风险预警机制和监管体系，有效防范和化解政府性债务风险。

 

四是聚焦城市难题破解，保障和谐宜居之都建设，加强生态环境建设，建设和谐宜居之都，重点支持水资源保护、大气污染治理、城乡绿化美化、实施垃圾处理等方面。支持大城市病难题破解，加强城市精细化管理，破解城市发展难题，重点支持交通环境建设、公共安全、城市运转、冬奥会筹办等方面。

 

把开放、共享的发展理念融入财政改革与发展中，共同推进人民群众共享改革发展成果

 

充分发挥财政职能，把“开放、共享”的理念植入财政改革与发展工作中，推进人民群众共享改革发展成果。一是支持企业“走出去”和“引进来”。运用好北京外经贸发展引导基金和北京外经贸担保服务平台，增强“高精尖”和“双自主”企业国际市场开拓能力。推进财政金融创新，营造基于质量和结构效益的良好国际投资环境。二是营造国资、民资双向良性互动的市场环境。厘清政府与市场、投入与绩效的关系，围绕信息化、城镇化、医疗、教育等领域，优化投资结构，扩大融资渠道。

 

大力推进政府购买服务、竞争性分配、引导基金、股权投资等系列改革，营造公平的市场环境，激发市场和社会资本活力，充分调动各方面力量支持首都建设。深入推进“简政放权”，实施普遍性降费，减轻企业和社会负担，激发市场活力，支持实体经济发展。结合权责发生制政府综合财务报告试编，以“管资本”为抓手推进国企改革，研究行政事业单位资产和国企资产分类管理，建立全口径国有资产报告制度。

 

三是聚焦“惠民生”，促进百姓共享改革成果。按照共享理念和社会政策要托底的原则，坚持共享发展，建设民生财政。在避免福利泛化的基础上，有效保障和改善民生，重点支持棚户区改造、养老、社保、教育、医疗卫生、文化、体育、农业等方面，推动基本公共服务提供主体多元化，补齐短板，提高惠民质量，促进改革发展成果人人共享。加大对民生投入资金的绩效评价力度，强化绩效评价导向作用，以绩效倒逼优化支出结构，促进资金使用效益最大化。

 

作者：李颖津 来源：前线 2016年6期

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关键词：会计集中核算制度，问题对策

 

会计集中核算是指在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消机关事业单位的银行账户和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。长期以来，行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的制度。这种制度在传统的计划经济体制下有其适应性，但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其弊端是显而易见的。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础。

一、会计集中核算的意义

1、从源头上预防腐败。纳入会计核算中心管理的单位统一在“中心”开设账户，其原开设的银行账户全部取消，解决了单位多头开户、重复开户问题。它既代管单位资金又代管单位账务，可以保证罚没收入、行政事业性收费及时入库或缴专户，使“收支两条线”落实到位。

2、加强了支出管理。免费论文。实行会计集中核算以后，单位资金使用权与管理权分离，在支出管理上更加严格，“中心”按照财务制度进行审核后，该支出的按规定报账，不该开支的予以杜绝。清理了一些不合理的开支项目，堵塞了支出漏洞，提高了财政资金的使用效益。

3、提高了会计信息质量。“中心”工作人员站在第三方的立场上，独立行使监督职能，客观真实记录反映财务收支情况。会计电算化的实现避免了手工操作产生的人为误差，为会计资料的准确性创造了良好的条件，各类财务报告和有关会计信息由“中心”统一报送，保证了会计信息的质量，便于领导及有关部门及时掌握情况。

4、规范了会计基础工作，加强了财务管理。“中心”成立前，有些单位忽视会计基础工作，导致管理混乱。会计科目随意设计，相同部门会计科目不一致，各搞各的，上报的数据口径不一致，对领导决策不利。实行会计集中核算后，各部门统一会计科目，统一会计报表，统一会计核算内容与方法，。使各项数据更具有可比性。

会计集中核算是指在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消机关事业单位的银行账户和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。长期以来，行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的制度。这种制度在传统的计划经济体制下有其适应性，但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其弊端是显而易见的。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础。

二、实施会计集中核算取得的成效

1.实行会计集中核算，强化了会计监督职能。实行会计集中核算，会计核算中心的财务人员与原单位脱离人事、组织、工资关系，消除了与被管单位的依附思想，解除了会计人员的后顾之忧，保障了会计人员依法独立行使职权，增强了会计人员的责任感和使命感，使财政预算资金从拨出到使用的全过程置于财政监督之中。

2.精简了会计机构、会计人员，提高了工作效率。实行会计集中核算，各单位设报账会计,负责单位的资产管理、财务管理和报账工作，单位的会计核算和管理由会计核算中心负责，既精简了人员，又解决了机构臃肿，核算效率也因电算化的实施而大大提高，工作水平大大改进。

3.强化了财务资金的统一管理和调度。实行会计集中核算，取消了各单位在银行开设的账户，使分散在单位的资金全部集中到会计核算中心的统一账户上，达到科学安排、监督使用的目的，增强了政府的宏观调控能力。

4.从源头加强控制，推动党风廉政建设。实行会计集中核算，对财务收支进行全方位全过程的监督管理，在一定程度上减少了部分单位及其领导使用国家资金的随意性，会计的核算行为得到了有效控制，一些超标准不合理的支出明显减少，不合理的财务支出行为在萌芽状态就得到了治理。

5.实行会计集中核算，为“收支两条线”、“政府采购制度”的实施提供了条件。会计核算中心为其他财政改革提供了平台。纳入核算中心的单位，核算中心在银行开立统一账户，财政全程监督，有效制止了乱收费行为。实行收缴分离，各项资金合理分流，杜绝了收入不入库的现象。实行会计集中核算，深化了政府采购制度，扩大了采购范围，从资金结算上有效地杜绝了未经批准自行采购、不合理的开支和违法违纪的行为。

三、存在的主要问题

1、一定程度上不利于财政工作，不利于调动报账员的积极性。成立“中心”后，取消了行政事业单位会计机构和会计人员。各单位根据业务量大小和工作需要，确定1至2名报账员。单位的会计岗位被取消，但报账员仍然承担着单位的财务管理、资产管理、部门预算编制、决算编制等工作，其工作积极性不能充会发挥。有的报账员不具有会计资格，不懂得会计制度和基本的财务知识，更谈不上编制预、决算，影响了财政工作的质量。

2、会计监督的力度难以充分发挥。实行会计集中核算的目的是使单位的收入与支出、资金来源与资金流向、专项资金的使用管理等财务活动都处于有效的监督管理之下。“中心”实行大厅作业，柜组办公，只能忙于报账、记账的具体业务，对单位各项支出，仅仅审核单位报来的单据是否合法，只要单据合法有效，不管单据上反映的经济业务是否真实，都予以报销。只能承担会计账务处理，没有时间和精力进行事前、事中、事后监督，特别是失去实地监督和日常监管缺乏对单位经济活动直接、及时、有效的监督。

3、加大了财政部门承担的风险。新《会计法》明确规定，单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，而会计集中核算在一定程度上改变了单位的核算权和会计资料占有权，改变了单位的会计主体地位。会计档案集中到“中心”存放，加上“中心”成立时，各单位财务章统一收到“中心”管理，给单位带来不便的同时，也给财政带来大量的风险；“中心”管理单位多，资金数额大，财务手续繁多，加之运行机制难以尽善尽美，一名会计人员承担十几到三十几个单位的账务处理工作，不可能象原来的单位会计那样了解各单位具体情况，难免会出现这样或那样的管理漏洞，如果万一出现如会计账务处理差错、单位会计信息失真、专项资金被挤占挪用等问题，难以准确界定单位和财政部门的责任，财政部门在会计集中核算中变相地承担了单位在预算执行中的职责和违规风险。免费论文。

4、增加了财政压力。实行会计集中核算后，各单位会计凭证、会计资料全部集中到“中心”存放，需要大量的人力、物力以及足够大的库房，加上中心设备购置费和正常运转费，是一笔不小的开支，加大了地方财政压力。

5、报账员、“中心”会计员的身份、职责难以界定。委托记账是会计集中核算的理论基础，成立会计核算中心时，取消了单位会计机构和会计岗位，报账员已失去会计身份，但实际工作中还要承担会计在单位经济活动中财务管理、资产管理、预决算编制等工作，而中心会计员虽然是会计身份，但不能完全承担《会计法》赋予的职责，因此会计员与报账员实际从事的工作和他们的身份均不相称，职责难以准确划分。

6、会计报表不完整，不能满足实际需要。目前“中心”报出的会计报表只有基本数字，没有补充资料和补充报表，更缺少报表分析。“中心”统一使用一套会计软件和报表软件，会计报表不能满足不同行业的需求和单位的内部管理需要，有的报账员还要记一套账，做会计报表以满足实际需要，这样造成了重复劳动，浪费了人力物力。

四、改进措施

1、健全和完善会计法规体系。政府要抓紧制定与新《会计法》配套一致的具体操作办法，对政府监督、财政监督的权限、范围等要作出明确的规定。

2、加强管理建立健全各项管理制度。“中心”要按照会计制度、现行财经法规，制订报账审批制度、现金管理制度等一系列制度，使各个岗位责权分明，各项工作逐步实现制度化、规范化、程序化。

3、增强服务意识，树立“窗口”良好形象。“中心”工作人员与各单位打交道时，要尽可能在政策法规允许的范围内，妥善解决各单位的问题，做到既坚持原则又讲究方法，既提供优质服务又坚持规范管理，树立财政“窗口”的良好形象。

4、加强队伍建设。免费论文。财政部门要加强对“中心”工作人员的培训和管理，组织他们学习党和政府的各项方针政策和财经法规，不断提高其政治业务素质，提高服务水平，使其严格按制度办事，让制度变成习惯，自觉接受各方面的监督，为政府理好财。

参考文献：

[1] 桑青宇、赵学海.加快体制改革实行会计集中核算.石河子财会，2005（3）.

[2]郭桂花、史天春.关于会计集中核算制的理论和实践探讨.四川会计，2003（5）.

[3]翟志华、李长艳.在行政事业单位建立责任会计的研究.预算管理与会计，2002（8）.

[4]王运伦.会计集中核算中心有关问题的探讨.新疆农垦财会，2003（3）.

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【关键词】公共租赁房；融资模式；G-REITs

保障性住房建设具有投资规模巨大、建设周期长、建设资金难在短期内回收、资金回报率低等特点，决定其建设的资金来源主要为政府财政资金。然而，政府相关机构复杂、财政资金审批流程过多而导致的低效率和低回报率一直是保障性住房建设融资面临的障碍。同时，单靠政府财政资金投入与保障性住房建设庞大的资金需求相比远远不够，还需要银行信贷的大力支持，但在实际情况中，公租房的信贷大部分来自于政策性银行，商业性银行却按兵不动，究其原因在于现行的公租房银行信贷模式从商业性银行的角度来说，其收益和风险是不匹配的。一是我国公租房的融资体系不完善，公租房的产权不能以贷品抵押给银行。二是收益率较低。由于公租房的公共保障属性，目前的收益率定在6%―7%，贷款利率较低，同时依靠租金作为还款源存在预期的不确定性，使得公租房贷款对于商业性银行来说具有较大的风险。三是资金回收周期长。回收期过长，会长期占用资金，让企业无法承受，特别是近两年，国家为了促进房地产市场平稳健康发展，抑制房价，出台了各项政策打压房地产，房地产资金链紧张。四是退出困难。如果政府能够解决民营企业资金退出问题，相信即使无利可图民营企业也不会排斥加入公租房建设。因此，我国如何建立以政府为主导的融资体系，将政府与市场结合起来，开辟其有效的融资渠道势在必行。

具体的解决的路径，是通过G-REITs――政府主导下的房地产投资信托基金模式来实现的。它是指以政府或国有大型房企为开发主体，通过公共租赁房建设运营计划，吸引设计资金参与公共租赁房投资，将融得的资金用于公共租赁房建设及物业管理的融资方式。与一般的REITs不同的是，这种房地产投资信托基金是以政府支持为主导，在REITs的设计和运营过程中比较大程度地发挥政府的各项支持作用，包括资金支持、政策支持等。

公共租赁房具有天然的公共品性质，因此其开发运营应该以政府为主体。与此同时，国有大型房地产企业也可以成为开发主体，因为其本身的经营管理本来就具有一定的政府干预的特性。以政府机构或国有企业为主体的公共租赁房G-REITs，将会大大增强其信誉度，对国家政策的执行能力也会较强，对投资者来说是一种资金的保障。从具体操作上说，可以以国家开发银行等政策性银行和大型国有房地产企业为共同开发商。既可以体现政府意志，又可以以市场化的模式进行运作，避免过于浓厚的政府色彩。除了成为公共租赁房G-REITs的开发主体外，中央和地方政府还应该对公共租赁房的开发和运营进行不同程度的资金支持和政策支持，以提高公共租赁房的收益率。

具体操作可概括为以下几点：第一，转变土地观念，制定科学的土地规划。其重点是规定土地供应的流向――土地资源应该进一步向公共租赁房的供应倾斜。第二，加强政府的财政支持。一是政府应该不断提高资本金在建设公租房总成本所占的比例，降低公共租赁房需要向社会融资的资金缺口。二是，应该同时对公共租赁房进行供给补贴与消费的补贴。第三，提高政府的政策支持。政府的政策支持包含很多方面，包括在构建G-REITs过程中的税收减免，审批支持；也包括构建好的金融环境，有利于公共租赁房G-REITs上市流通；还包括公共租赁房G-REITs相关法律法规的完善。可见，要多元化地利用公共租赁房，将公共租赁房与商业房产打包集体融资，以提高其复合租金收入，从而提高其上市后获得的投资回报率。

当然，在解决好建设融资问题的同时，我们也应该清楚的认识到“欲速则不达”。建立公租房是一个系统工程，需要一套完整的体系，虽然融资为其建设过程提供了血液，但只有后续良好的经营管理才能保证血液循环的畅通。因此，公租房的建设过程必须循序渐进，由于目前我国公共租赁房的起步较晚，成熟的经验较少，目前其融资模式的运转效果和缺陷还未很好的显现出来。这就需要我们进一步拓展和大量的后续研究。

参考文献：

[1]韩瑾，李芊.公租房建设中融资模式研究[J].改革与战略，2012，（2）

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关键词：家电下乡，财政补贴政策，效应分析

 

为了激活农民购买能力，扩大农村消费，促进内需和外需协调发展，财政部、商务部提出了财政补贴促进家电下乡的政策思路。自2007年12月起，在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资金直补。2008 年12月起试点地区扩大为14 个省（市、自治区）及计划单列市，目前下乡补贴产品已扩大为10 类，摩托车、汽车也名列其中。本文通过分析家电下乡中财政补贴政策实施的综合效应，发现其中存在的问题，针对问题提出建议，从而更好的发挥财政政策的杠杆作用。

一、家电下乡财政补贴政策实施的正面效应分析

1，有利于拉动农村消费，扩大内需，优化我国经济结构。

扩大农村需求是扩大国内需求的重点，把农村潜在的巨大消费需求转化为现实购买力，则能为我国日益形成的强大生产力提供有力支撑，为国民经济提供持久拉动力。从而实现经济增长方式的转变，优化我国经济结构，使消费、投资和出口三驾马车协同拉动我国经济增长。家电下乡政策由国家财政安排专项基金对购买下乡家电给予销售价格13%的补贴，这在一定程度上可以减少农民的消费支出成本，降低家电的相对价格，从而提高了农民对家电的需求。

2，有利于改善民生，缩小城乡差距，促进社会公平。

家电下乡的推行可以使农村的家电拥有量大大提高，不仅有利于丰富农民的文化生活，还能畅通农民获取信息的渠道，帮助农民了解国家政策、获取更多市场信息、学习生产技术，促进农民增收。家电下乡的推行改善农村消费结构，提高农民的生活质量，这是贯彻国家工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展的具体体现。

3，适当的财政补贴可以促进行业的发展，消化家电业产能过剩，帮助家电业渡过"难关"。

受人民币升值、原材料涨价、劳动力成本增加、能源提价和金融危机影响，我国家电产品在出口地需求萎靡，与美国、欧盟的贸易摩擦也不断升级。在出口锐减的危局下，转向农村市场销售，成为中国家电业避风险、保增长的选择。推广家电下乡，能够促进家电生产、流通和农民需求的有机对接，有利于消化家电产品过剩产能，为企业调整产品结构、促进行业健康发展拓展了空间。

4，有利于完善农村生产和流通服务体系，实现城乡协调可持续发展。

国家通过财政补贴降低了家电的相对价格扩大了家电的需求，从而为企业进军农村市场开辟了道路，在为企业开辟市场的同时也为推动农村家电服务体系的建设起到了巨大的作用。此次家电下乡国家对各生产和流通企业在生产、配送、销售、维修等方面都提出了明确要求，以引导生产企业设计和生产适合农村消费特点、适应农村消费环境。通过发挥财政资金的杠杆作用，引导更多的企业关注农村市场，不断建立和完善面向农村的生产、流通和售后服务网络，改变长期形成的以单一供给结构面向差别很大的城乡二元结构的状况，实现协调可持续发展。

二、家电下乡财政补贴政策实施的负面效应分析

1，财政补贴手续程序繁琐费时

目前“家电下乡”大都是“事后补贴”，购买人先付全款，在购买后30日内，持购买产品的发票及复印件、身份证原件及复印件、补贴类家电产品专用标志、购买人储蓄存折（或粮食直补专用存折）等相关材料，到乡镇家电下乡补贴资金审核办公室申报补贴。这种补贴方式需要层层审核，手续繁杂。手续的繁琐影响了农民对“家电下乡”的热情，许多农民往往因为手续繁杂放弃了购买计划。论文参考网。

2，增加政府财政负担

适度的财政补贴是必要的,但超过财政承受能力会影响到国民经济的健康、稳定的发展。财政补贴过多，削弱了国家财力,降低了国家宏观调控能力，挤占经济建设支出和其他支出，巨大数额的财政补贴，将影响其他支出事项的安排,削弱了国家宏观调节经济的功能,妨碍了税收、信贷、价格等经济杠杆的功能、同时影响经济建设规模和经济发展速度。

3，“家电下乡”活动很容易滋生“寻租”行为

目前实行的政府招标、逐层拨款、财政补贴的“家电下乡”模式,正在沦为又一个权力寻租的温床。政府为“家电下乡”设置专门产品，并对家电厂商采取“准入“制度的时候，其实是一种非常明显的“设租”行为。既然已经“设租”，倘若没有高强度的配套监管约束措施，那么“寻租”就成了机构和官僚本能的冲动。相对于政府和家电厂商，核心的利益相关者，农民（消费者）的博弈能力较弱，对政府掌握“准入”的机构和官员的监督约能力就更加微薄了。

4，财政补贴的无差别对待

在我国不仅城乡差距巨大，农村与农村之间的发展情况也存在着很大的差距，中西部农村的消费明显滞后于东部农村。从财政支出的公平性角度来看，政府应按能力原则进行财政补贴，即购买能力相同的农民享受相同的财政补贴，对不同情况的农民要根据其购买能力高低进行反向调节，以达到财政补贴的公平。

三、对“家电下乡”的几点建议

1，简化补贴领取的程序

要因地制宜、分类指导，对那些地理位置偏远、经济发展水平落后的乡村，要加大政策扶持力度；支持物流配送中心建设，着力解决配送成本高、经济效益低的难题，条件具备的地区可支持建立区域性农村商品采购联盟。将与财政部门一起研究简化家电下乡补贴手续，方便农民领取补贴，同时研究完善监督办法，防止骗补。

2，加大监督力度、增强“家电下乡”政策的透明度。论文参考网。

进一步转变政府职能，增强政府官员的服务意识，减少公权使用范围；把政府官员的自由裁量权降低到最低，最要坚决斩断挪用、截留财政补贴款的“黑手”。制定权力制度责任制、权力制衡机制,建立完善的社会监督、举报体系，建立跟踪商品的抽样调查机制，实施有效的事后控制，形成良好的舆论氛围。同时，加大治理力度，制定严厉的法律、法规，降低寻租者的收入预期，以监督和严惩两把“利刃”，使寻租者望“租”生畏。

3，强化各项支农补贴措施，扩大补贴范围，实行财政补贴政策差别化

家电下乡应针对各地区收入水平不同给予不同程度的补贴，而对于同一地区的农民也要视其个人购买能力而给予差别对待。论文参考网。强化各项支农补贴措施，扩大补贴范围，增加补贴额度。

要想真正撬动农村消费市场，最根本的是要提高农民的收入，农民的可支配收入不高，给了补贴一样买不起。因此可通过多种渠道增加农民收入，强化各项支农补贴措施，扩大补贴范围，增加补贴额度，竭力保证各项政策落实到位，提高财政支农的绩效，以更好地促进农民增收，提高农民收入，增强农民的购买力。

参考文献：

[1] 方筱萍,卢旋. “家电下乡”政策的实证分析[J]. 经营管理者, 2009, (12).

[2] 郭振宗. 对“家电下乡”成效的思考[J]. 管理观察, 2009, (14).

[3] 张少春．创新财政政策推动家电下乡[J].中国财政，2008，（03).

篇6

论文摘要:我国的预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算内管理的各种财政性资金。近年来，伴随着预算外资金的迅速增长，预算外资金与我国的财政体制改革的矛盾日益明显，预算外资金管理体制中存在的问题也日益突出，为逐步过渡到比较完善的财政预算体制，加强预算外资金管理，建立适合我国国情的预算外资金管理体制显得尤为重要。

1 预算外资金的作用

预算外资金从根源上讲它是统收统支财政体制下变通做法的畸形产物。其设置的目的主要是为了在高度集中的体制下给地方部门和企事业单位一定的财务自主权，以调动其理财的积极性。近年来，伴随着预算外资金的迅速增长，预算外资金这一游离于我国预算之外的资金，与我国的财政体制改革存在着诸多矛盾，有悖于建立完善的公共财政体制。

1.1 预算外资金的积极作用

1.1.1 调动事业单位增收节支的积极性

预算外资金的性质和特点，决定了这部分财政资金是由各事业单位自收自支，以收抵支的。它与国家预算那种“一经核定、不得随意变更”的特点不同，地方、部门、单位有较大的机动性，可以激动灵活地满足各种需要，并且这部分资金集中的多少和分配使用的效益如何，直接同本单位的切身利益相联系，因此有利于调动他们增收节支的积极性和提高资金使用效果的责任心，也保证了事业单位必要的财权和财力。

1.1.2 各种事业发展的重要资金来源

一些零散的专项事业放在预算外由各地方、各部门和各单位自行管理，各项收入有指定用途，实行专款专用，这样一来可以保证各种专项事业的发展有可靠的资金保证，从实践上看，这部分资金对搞活地方经济，促进生产发展，改善生产环境等等，起着积极的作用。

1.1.3 弥补预算内资金不足

多年来，由于我国社会主义革命和建设的任务很重，各种支出需要项目繁多，规模浩大，使得国家预算负担很重，资金的需要与可能之间的矛盾很大。设置预算外资金，把一些零散的、专项的事业收支放在预算外，由地方、部门、单位去管理，使他们有一部分可支配的财力，能够因地、因事制宜灵活解决一些国家预算照顾不到而又必不可少、急需发展的事业。同时，也有利于减轻国家预算的收支矛盾，使国家预算资金能够集中用于建设和事业的发展，解决全局性的需要。因此，预算外资金弥补了国家预算资金的不足，已成为国家预算的重要辅助力量。

1.2 预算外资金的消极作用

1.2.1 预算外资金的分散性与国家预算的完整性相悖

国家预算的完整性是政府理财的一条基本原则。它要求在编制政府预算时，预算指标的设计和预算口径的选择必须体现完整性，将政府集中的分配活动和资金运行全面纳入预算管理的范围，避免政府集中财政性资金在预算外循环，扰乱正常的预算秩序。健全的市场首先要有健全的政府，一个有效的政府的首要经济手段是其预算。强大的政府能够确保宏观经济的稳定，并为市场可能提供不了的一系列基本服务提供资金。将预算外资金纳入预算统一管理已经是很迫切的现实需要。

1.2.2 预算外资金的膨胀与集中财力能力相悖

充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控能力，都是建立社会主义市场经济体制的基本要求。为了加强和改善宏观调控，政府要有必要的集中财力和相应的手段。企业利益相关的预算外资金不断膨胀，财经法纪松弛，财源流失严重，致使财政收入特别是中央财政收入减少，这要在推进改革和配套改革中解决。中央财政捉襟见肘，是造成国家财政宏观调控功力不足的重要原因。

2 当前行政事业单位预算外资金管理体制存在的问题

2.1 预算外收入征管缺乏有效措施

目前预算外收入基本上是部门报多少，财政就批复多少。这是因为预算外收入由单位收取，然后上缴财政专户，上缴多少只能靠单位的自觉性，财政缺乏有效的收入监管办法。虽然已经出台的有关预算外资金管理制度对加强预算外资金管理提出了严格的要求，但瞒报、少报预算外收入，截留、挪用、坐收坐支预算外资金的现象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段，财政部门很难准确核定部门单位预算外收入。

2.2 预算外资金使用缺乏监管

由于对预算外资金缺乏有效的管理和引导，形成预算外资金掌管的分散性和自收自支的特点，在这样的条件下，预算外资金的乱收必然形成预算外资金的滥支。预算外资金的乱收滥支是财政资金的漏出，扰乱了社会资金的正常流向，造成“正常的生产建设常常资金不到位，不正常的投资、消费却财力充足”的现象。预算外资金的泛滥一方面影响了社会资金，特别是财政资金的整体效益，另一方面其自身的使用效益也极低。

2.3 组织协调、监督检查不利

规范预算外资金是对部门单位既得利益的威胁，必然会遇到来自各方面的阻力。由于人们对预算外资金的规范管理认识上有偏差，加上管理法规缺乏刚性，致使管理关系不规范。此外由于各种监督检查力度不够，违纪处罚不到位等问题的存在，导致有些部门单位存在侥幸、钻漏洞的心理，出现“上有政策、下有对策”的现象。

2.4 管理法规不健全

规范预算外资金管理必须建立完备的制约机制，做到有法可依。但是，目前的预算外资金管理却没能真正打破部门一体化的管理模式，有的部门和单位仍集收费政策制定权、征收权、使用权于一身。实行的财政专户管理流于形式，进入专户的资金仍归部门所有，财政专户只发挥了往返划转资金的作用。同时，现行的管理法规是些地方性规定，对预算外资金的性质、范围、用途、违纪的界限和处罚没有明确的法律规定，刚性不强，财政管理难以到位。

3 加强行政事业单位预算外资金管理的措施

3.1 建立预算外资金的立项审批体制

预算外资金的立项审批体制改革是一个渐进的过程。要力求积极稳妥，循序渐进，在实践中分两步走:第一步为规范管理阶段;第二步为费改税阶段，将可以费改税的项目全部税法征收，只保留一小部分必要的预算外资金，这也是预算外资金改革的最终目标。目前，必须以市场经济体制下政府事权范围为标准，重新界定预算外资金范围和管理办法。首先，要下决心治理整顿现有收费。对那些不符合国家收费管理规定，由地方或部门越权设立的收费项目;对属于政府一般性管理职能、依靠收费养人的项目以及地方不同部门间重复设置的项目等，都应结合机构改革和部门职能转变分别予以取消。对一些必要的收费，也要在认真清理的基础上根据补偿成本的要求降低收费标准。其次，随着社会主义市场经济体制的深入发展，一些原来由政府机关负责管理的事务逐步转由中介服务组织承担，相关的事业性收费应随着机构性质的转变剔除行政事业收费序列，转为经营性收费，并照章纳税。

3.2 建立预算外资金的财政专户管理体制

预算外资金财政专户是财政部门在银行设立的，类似于预算内资金国库的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户，分别办理中央和地方预算外资金的收缴与拨付。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。各事业单位只能在一家银行设立预算外资金支出账户。支出账户只能发生预算外资金支出款项，由财政部门按照预算外资金支出计划，从财政专户拨入支出账户，由部门和单位按规定用途使用。对预算外资金汇缴专户实行零余额管理。预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托银行办理。每日由银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。

3.3 建立稳定的预算外资金运行机制

预算外资金的收支与预算内的资金收支，既有相一致之处，又有很大区别。相同之处都是财政性资金。而根本区别在于，对于一个单位来说，预算外资金的收与支是有联系的，单位在将预算外资金缴入财政专户的同时，也关心着本单位支多少，怎么支。而预算内资金的收与支，对一个单位来说是木挂钩的。这就决定了预算外资金收入机制的建立要与支出机制的建立相联系，并且，这种机制要做到既给动力、又加压力，既有激励、又有约束的作用。在收入方面，保护合法收费，制止乱收费。对合法收费应明确收入任务，制定科学有效的激励机制，既防止乱收费又保证应收尽收，防止出现原来预算外资金所有权、使用权在单位，单位收多少就能用多少，积极性比较高，现在所有权收回了，单位应收多少收多少，有效制止乱开减免口子的现象。在支出方面应体现收定支，核定支出基数，并借鉴预算内一些有效的办法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度，形成规范合理的约束机制。

3.4 建立有效的预算外资金监督机制

预算外资金的管理，如果没有组织比较严密、管理方式比较科学并且有相当权威的监督机制，其自发盲目的一面将难以控制，在新的管理体制运作、并处于不断完善的过程中，这种监督显得尤为重要。当前，预算外资金管理暴露出的一些问题，重要原因之一就是监督机制不健全，监督职能弱化。因此，要实现预算外资金的规范化管理，就必须强化监督，通过健全财经法规，形成体系，加大执法力度等，健全预算外资金的监督机制。健全的预算外资金的监督机制，必须有“两大功能”并包括“三个层次”。两大功能是:一是通过监督发现问题，促进工作改进的功能。由于预算外资金点多、面广、情况复杂，因此，总会出现这样或那样的问题。通过监督能够及时发现问题，并且迅速予以改进，从而促进管理工作的不断完善。二是自我约束的功能。一个完备的监督机制，还必须具有自我约束的功能。预算外资金管理体制建立后，财政部门既是管理部门又是监督部门，权力增大了，责任也加大了，自我约束显得尤为重要，否则，仅靠外在制约而不注重自我约束，是很容易出问题的，这一点，要予以充分认识。

参考文献

[1]丛树海.中国预算体制重构监督[M].上海:上海财经大学出版社，2000.

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随着国家经济快速发展及投资的增长，建设项目投资审计受到社会各界的空前重视。工程造价审计是政府投资项目审计的重要组成部分，特别在节约建设资金、提高项目管理水平方面具有显著作用。近年来，随着政府基本建设力度的加大，投资审计倍受社会各界关注，各级政府部门对投资高重视，这对审计机关和审计人员来说，既是一种鼓励，也是一种鞭策和压力然而，政府投资项目审计任务繁重与审计力量不足之间的矛盾，一直是困扰政府投资项目审计事业发展的重大问题。(某经济特区政府投资项目审计监督条例》第三十条规定审计机关进行项目竣工决算审计，应当自被审计单位交齐本条例第二十八条规定的资料之日起四十五日内出具审计结论性文书。

1.重点抽查法

当前，政府投资项目结算中的高估冒算还比较普遍，三超现象严重，通过重点抽查审计，可以发现并纠正大量违法乱纪行为，从总体上有效遏制超计划投资，节约大量的政府财政资金。这种方法的优点是审计时间短、风险小、效果好，适合对标底、专项预算和工程量清单的审计。例如，在某工程造价进行审计时，发现程项目很多，投资较大，如要对每个项目都进行审计，将要耗费大量的时间和精力。针对这一情况，审计人员在制定审计实施方案时，决定采用重点抽查法进行本次工程造价审计。经排查，发现天花进口矿棉板报价80元/m2，这个价格比市场上同类产品高出许多，为了保证审计质量，降低审计风险，审计人员一方面要求有关单位提供该进口材料的海关报关单、购销合同和发票，另一方面又持单位介绍信到该进口矿棉板处直接查询，经过三番两次的调查取证，终于在较短的时间内了解到有关该材料的实际价格情况。在确凿证据的面前，有关单位最终同意按56元/m2进行结算，仅此一项就核减工程造价1556167.60元，为政府节约了大量的财政资金。

2.典型法

又可称为经验法。在工程造价审计过程中，通常会发现不同的项目中存在相同或类似的问题，这些问题工程造价结算的通病，通过审计这些典型问题，可以达到较好的审计效果。在审计工作中常遇到的典问题的主要特征有以下几种。

(1)涂改原始签证资料或虚列工程项目。有关单位工作人员在送审计资料时，私自涂改原始签证资料或虚列工程项目，企图蒙混过关，达到个人的。因此，审计人员必须仔细对照原始签证资料，认真核实每一份复印文件的真伪。

(2)增加工程是猫腻较多的地方，究其原因，主要是设计单位设计深度不够，建设单位责任心不强。有些承包商在低价中标法中不计成本得到工程后，为了弥补损失，千方百计增加工程签证，在利益诱惑下，某些项目管理者乱签证、补签证现象严重，审计人员一旦认真复核，通常会发现签证工程量与实际出入较大。

(3)安装、装饰及园林工程结算取定的材料单价和市场行情出入很大，有的甚至偷梁换柱。例如某国产灯具安装材料套用进口材料价格，工地现场的名贵树种规格和结算书的规格大相径庭，通过现场勘查取证，工程造价水分被大大挤压出来。

(4)重复签证。重复签证产生的原因有可能是现场管理人员素质不高，对工程定额理解不够;也有可能是管理人员对工程签证缺乏严肃性，不负责任，放弃了监管。例如，某单位在对潜水泵抽水台班签证时，另外又签证了有多少技术工人、普通工人工日。

(5)套用定额不准确，套高不套低。例如某大量土方的挖运工程，套用定额时通常只能套用机械挖土方自卸汽车运输的计价子目，但在结算中却套用只能适用少量土方外运的人工装运自卸汽车运输的计价子目，土方造价被大大推高。

(6)设计变更增加项目要增加造价，而减少项目的造价却不扣除，反复计算。例如，有的单位在竣工图纸上做足文章，只标注增加部分项目，不标注减少部分项目;有的在送审文件中拿走对其不利的资料，以图蒙混过关，骗取财政资金。

(7)私立各种奖励项目，乱发各种奖金。审计中发现，有些建设单位私立各种奖励项目，有合格奖、监理奖、节约奖、组织奖等等，可谓五花八门，通过细查，有的是变相自我嘉奖，有的是奖给下属单位，这些奖大都名不符实，都不应计入工造价。例如，某单位在签订合同时在条款中要求质量等级为合格，在另一条款中规定达到合格等级奖励10万元，工程质量等级达到合格本应是承包商工程建设的基本要求也是其份内的事情立这样的奖项未免有把公共财政资金拱手送人的嫌疑。

(8)有些单位把设计、监理费等咨询费率定得很高，超出了国家规定的费率上限，虚增了工程造价。典型法适用于大部分政府投资项目工程造价的审计，具有质量好、时间少、效率高的显著特点。典型法讲究工作中经验的积累，强调审计人员掌握建设工程各方面的知识，有现场工作经验，熟悉预算编制程序，吃透定额内容，善于抓住结算中的细微展开想象，通过看、套、算、审等几步程序来提高审计效率。

3.指标筛选法

指标筛选法是利用工程中常用的构件、配件的造价指数和材料指数来审计。建设工程虽然千变万化，但创门的各个分部分项的工、料、机、造价在单位面积上的经济技术指数基本变化不大，可以利用这些标准对各个项目筛选，选择那些严重超标的项目进行重点审计。审计人员要在平常的工作中积累经验，分析项目的技术经济状况，特别是一些定型化的工程，运用工程量分项指标审计项目的实物量，从中找出误差较大的工程项目进行审计。例如标准厂房或住宅楼等，通过分析钢筋含量和建筑面积，就可以大概得出钢筋数量。对于利用标准图纸或通用图纸施工的工程，也可以编制标准预算，比较预算中工程量标准，对局部不同的部分作单独审计。例如，在对某村镇的扶贫奔康厂房、宿舍进行审计时，针对其工艺简单、结构不复杂的工程特点，决定采用指标筛选法进行审计，发现厂房单位平方造价与同类工程造价指标出入较大，经仔细查证，原来是有关单位把厂房的二次装修的价格也并入其中，增加了工程成本。经了解，厂房的二次装修不是由该单位负责完成，其增加的工程成本也不是由政府财政来支付，建设单位这样做的目的是为了在以后固定资产登记后可以向银行贷到更多资金。

4.分组法

工程量审计可以采用分组法工程预算中的有些项目之间工程量相同或相近，或具有某种数学关系，把这些具有内在联系的项目编成一组，通过计算同一组中的某个项目，就可以轻松判断组中其他几个项目的工程量。例如楼面面积、找平层、装饰层、脚手架、天棚抹灰可以分成一组，计算了楼面面积其他的工程量就基本相同。又如，挖土方、基础垫层、基础砌筑物、回填土、余土外运等项目也可以分成一组，它们之间的关系为：回填土=挖土方一余土外运;余土外运二基础垫层+基础砌筑物。这个组只要计算挖土方、基础垫层、基础砌筑物工程量，其他的根据数学原理就迎刃而解了。

分组法有一定的局限性，虽然在审计工程量方面能提高工作效率，节约审计时间，但在对预算项目组时，需要耗费一定的时间，只有对这种审计方法进行成本效益分析后才考虑使用。

5.参照法

在工程结算中建筑材料品种多、价格差别大，有时为审计某个材料价格伤透了脑筋。审计过程中可以翻阅材料价格表或数据库，借鉴过去的有关结论，通过比较相近或类似的材料或产品价格，得出合理的数据。例，某信号灯工程中的设备控制器价格就是参照过去审计结论中的价格;有些交通设施的价格就是比较交主管部门制定的赔偿价格来确定的。这种审计方法简单可行，质量高，易被建设各方接受，有事半功倍的效果。适用于对建筑领域的新材料、新设备、新技术或专利产品的审计。

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论文摘要:政府介入农村社会养老保险是体现政府基本职能，缩小城乡二元差距，维护农民基本权益，弥补传统养老模式不足的需要。国外的先进经验，为我国农村社会养老保险中政府责任的合理定位提供了有益启示。我国应采取立法先行，加大政府财政投入，用适度集权的监管模式取代分散监管模式，建立农村社会养老保险的专门制度等措施，充分发挥政府在农村社会养老保险中的主导作用。

    20世纪80年代中期以来我国就开始了社会养老保险制度试点工作，虽然城镇社会养老保障体系的框架己经基本形成，但广大农村养老体制改革工作却大大滞后，尤其是农村社会养老保险目前基本陷入停顿状态。其根本原因是政府这一责任主体的缺位。因此，强化政府责任，建立并完善农村社会养老保险制度，不仅是对农民生存权的尊重，而且是解决”三农问题”和新农村建设中至关重要的一环。

    一、政府介入农村社会养老保险的必要性分析

    农村社会养老保险作为一项制度安排，分配的是公共资源，增加的是公共利益，其实施运行需要借助政府的行政强制力量，需要政府进行介入。

    (一)从农村社会养老保险产品的性质上讲，是政府基本职能的体现

    公共性是政府的基本属性，公共需求和公共利益的存在是政府的根本前提。对社会所有成员提供公共物品，是政府的基本社会职能。而农村社会养老保险作为农村社会保障中最重要的一方面，具有准公共物品属性，理应由政府提供。从农村社会养老保险发展的历程来看，以往的农村社会养老保险制度之所以不能顺利进行，根本原因就在于政府作为责任主体的缺位。为了避免重蹈覆辙，政府应该承担起责任，不断完善我国农村社会养老保险事业。

    (二)从公平的角度讲，有利于缩小城乡二元差距

    由于农业自身的弱质性、农民自身的分散性和长期以来，我国“以农养工”、“以城养乡”，抽取农业剩余的一系列政治经济制度安排，等原因。导致了我国城乡二元发展模式的产生，拉大了城乡之间的贫富差距。城乡贫富差距突出反映了农民生活贫困、抵御风险能力差的问题。建立农村社会养老保险制度，可以实现收入再分配，同时通过财政转移支付向农民提供公共产品，提高农民抵御风险的能力，使得国家在促进社会公平正义、缩小城乡差距上迈出重要一步。

    (三)从法律角度讲，是维护农民基本权益的需求

    我国宪法第45条规定:”中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里讲的公民既包括城镇居民，也包括农民。可见，享受农村社会养老保险是我国全体农民的一种宪定权益，而发展和完善农村社会养老保险事业则是国家应承担的一种宪定义务。

    (四)政府干预农村社会养老保险有利于弥补传统农村养老模式的不足

    家庭养老模式即由家庭供养和照顾老人。具有供养老人能力的家庭指社会意义上的大家庭(三代或三代以上)，承担生产、分配、储蓄和风险保障全部功能的大家庭。这是我国农民普遍采用的一种养老模式。但是，随着商品经济和城市化的发展，家庭观念和家庭结构发生了根本性变化，三代同堂的家庭越老越少见，取而代之的是3一4口人组成的单代小家庭，老人独居和空巢现象比较普遍。总之，传统家庭养老的保障功能在下降。上述变化迫切需要政府强化责任，完善农村社会养老保险制度。

    二、农村社会养老保险中政府责任的国际经验

    (一)推动立法，实现农村社会养老保险的法制化运行

    农村社会养老保险制度的建立是一个复杂的系统工程，它涉及经济、社会、政治、文化以及不同利益主体之间的利益分配、不同部门之间的责任分工，信用度要求高，处理难度大，如果没有法律的规制，要顺利实施几乎是不可能的。国外农村社会养老保险制度建设的实践已经证明:社会养老保险制度的建立和完善必须借助法律手段。如德国在1889年首先颁布了世界上第一部《养老保险法》以后，其他国家也紧接其后，丹麦在1891年颁布了《国家养老保险法》，比利时在1900年，英国和爱尔兰在1908年，法国在1910年纷纷颁布了养老保险法。再比如，在1971年，为了促进农民转让土地经营权，日本政府颁布了《农民养老金法》。可见，要实现农村养老保险制度的有效运行，必须及时制定和完善社会养老保险法律。

    (二)提供财政支持，实现农村养老保险财务的可持续性

    从世界范围看财政资金都是各国社会保障资金的重要来源，甚至是主要来源渠道，政府对社会保障承担的责任也主要通过财政供款来体现，它既是政府履行公共职能的具体体现，又是公共资源取之于民用之于保障民生、改善民生的具体体现。作为农村社会保障的一个重要方面，获得充裕的资金供给是农村社会养老保险制度正常运行的首要条件。世界有数据可查的131个国家城乡社会养老保险金的筹资模式表明，至少有129个国家的政府为城乡社会养老保险提供财政支持。比如德国农村社会保险的资金源于参保农民的保险税和政府补贴，其中后者占到2/3:加拿大政府负担农村社会养老保险金的1/2，其中中央政府和地方政府各分担一半。即使是实行完全”个人账户”的智利和新加坡，政府不但为参保对象提供最低养老保证金，同时也承诺了基金最低回报率补贴，可见政府对农村社会养老保险制度的财政补贴是非常必要的。

    (三)履行监管职能，确保农村社会养老保险的健康发展

    政府对养老保险制度承担监督管理责任，是政府作为农村社会养老保险制度的主导者和公共管理者的内在要求，也是农村社会养老保险制度作为准公共物品的内在要求，是确保农村社会养老保险制度平稳、顺利运行的重要保障。只有有效的监管，才能确保农村社会养老保险各个环节有效衔接，有限的资源得到合理利用，从而实现效益最大化。国际上政府对养老保险监管主要分为三种不同类型。一是集中监管模式(如东南亚国家)。养老保险的筹资、运营、发放和监管都由一个政府职能部门来执行。政府既是养老保险的参与者，也是养老保险的监管者。二是分散监管模式(如拉丁美洲国家)。养老保险的缴费被交给多个独立的主体来运作，各个机构相互竞争。政府作为一个外部监督者而存在。三是集散结合的综合监管模式(如美国)。将养老保险共性较强的部分集中起来，实行统一监管，将特殊性较强的部分单列，由相关部门进行分散监管。

    (四)建立制度框架，实现农村社会养老保险的制度化运作

    农村社会养老保险制度的运行过程中存在着逆向选择、外部不经济、个人短视以及社会风险等问题，需要通过制定合理的制度来解决。而农村社会养老保险制度是一项设计久远、关乎民生的重要社会制度，并不是个人、集体能负担的。只有对社会公共事务担负管理职能的政府才能成为这一制度的设计者。除此之外，在制度建立实施中涉及不同主体间的利益分割，只有政府才能在复杂的环境下达到各方均衡与妥协，并通过规制和税收强制性的再分配手段取得必要资源，将社会养老保险扩大到全社会的范围。

    世界各国由于历史文化、理论依据、政治体制和经济发展程度的不同，在把农民纳入社会养老保险的过程中，不同国家有不同做法，形成了三种农民社会养老保险制度类型:以美国为代表的统一制度型。直接把全体农民的社会保障体系纳入到一般社会保障制度中;以德国为代表的专门制度型。不将农民纳入一般社会保障制度，而是为农民建立相对独立的农村社会保障制度:以日本为代表的统分制度型。既把农民纳入一般的社会保障制度中，又建立相对独立的农民社会保障制度。

    三、我国农村社会养老保险中政府责任的合理定位

    考虑到我国国情，并从充分汲取世界各国农村社会养老保险制度发展与改革的经验和教训，在我国农村养老保险中政府应该发挥主导作用。具体表现在以下几个方面。

    (一)推进农村社会养老保险立法

    长期以来我国习惯于”摸着石头过河”，法律远远落后于实践，社会保障领域也是如此。目前，我国涉及农村社会养老保险制度的法规及其缺乏，只有1992年民政部制定并颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及最近出台的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，尚无全国性的专门法规出台。在执行过程中也缺乏刚性，使得农村社会养老保险的许多方面处于无法可依或有法难依的状态。因此，国家应该加快农村社会养老保险领域的立法步伐，尽快出台全国统一的《农村养老保险法》，来规范和调整国家、个人、养老保障管理和服务机构等相关主体的利益和关系，以保证农民社会养老保险制度尽快转入法制化、制度化的轨道。

    (二)加大政府财政投入

    我国城镇职工的基本养老保险实行强制的缴费制度，个人与企业共同缴纳，并且国家每年还通过财政拨款增加养老保险基金。据全国社会保障基金理事会的统计，截至2008年12月31日，国家财政向城镇职工的各种保险拨款额累计达2976.67亿元。以往，国家财政拨入全国社会保障基金的资金绝大不分用于城镇居民参加的各种保险，对农民参加的各种保险的财政拨款十分有限，使得农村社会保险缺乏国家财政资金的支持。而农村的村级单位大多没有独立的资产和固定收入，就连乡镇政府自身都是通过财政资金拨款维持运行的。导致我国当前农村社会养老保险缺乏国家的财政支持和集体补贴的配套缴费，仅仅依靠农民个人缴费。从而使得，农村社会养老保险制度陷入了困境。因此，我国应该加大国家对农村养老保险的财政投入，用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资模式取代农民个人筹资。三方各自承担的比例问题，应当根据当地的经济发展水平来确定。一般情况下，个人所占的比例至少应该在缴费总额的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超过2/3;鼓励有条件的村集体、经济组织、社会公益组织为参保人缴费提供资助;中央政府的转移支付和地方财政应该根据各地的财政收支情况来确定剩余比例承担份额，总体原则是国家的转移支付向中西部地区倾斜。

    (三)用适度集权的监管模式取代分散监管模式

    养老保险的监管体制是确保养老保险制度正常运行，并实现自我完善、自我发展的主要体制性保障。在实践中，我国的养老保险监管由于采取分散监管，而对制度的良性运行造成了相应的损害，并直接影响了部分参保者的切身利益，这中间既有城镇居民，也包括不少农村参保者。监管需问责，问责需赋权，这是任何监管机制都必须遵循的普遍规则，农村社会养老保险制度也不例外。集权监督是监督问责的前提，监管体制必须与管理责权分配相一致。但同时我们也要考虑到:我国是一个农村人口规模大的国家，在这样众多人口基础上所建立的农村社会养老保障体系，其信息量极为巨大，而由一个机构集中管理如此巨大的信息是非常困难的;同时我国是新兴的市场经济国家，目前正处于经济的转轨时期，金融市场尤其是资本市场还不发达，市场主体还不够完善，政府中管理经济的机构自身经验和技术与监管要求之间还有差距。因此，我国应该采取适度集权的监管模式，在现有基础上加强监管的集权度，对监管机构间的职能进行调整，以构建一个主辅分明、多重监管的农村社会养老保险监管体系。

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[论文摘 要]2004年发生的印度洋海啸，2007年我国发生的几十年不遇的雪灾，将低概率的巨灾问题推到了全球关注的前沿。虽然这些灾害发生概率极低，预测难度大，但一旦爆发，总会带来难以估量的损失。建立巨灾风险的分散机制并充分发挥其作用，不但可以促进全社会协调稳定发展，凸显出保险的“社会稳定器”作用，还有利于保险业良好社会形象的建立，极大地推动保险业的全面健康发展。

据瑞士《Sigma》杂志报道 ，自 20 世纪 70 年代以来 ，无论是全球巨灾的数量还是其破坏程度都呈上升趋势。从 1988年起 ，除 1993 年和 1997 年外 ，全球自然灾害年度损失都在100 亿美元以上。2001 年 ，仅美国“9 11”事件就导致 300多亿美元的直接损失。再到 2004 年年底的印度洋海啸，据全球最大的再保险商慕尼黑再保估计，其造成的直接经济损失超过 100 亿欧元，对东南亚国家的旅游业造成的潜在经济损失更是无可估量。近十年来，中国已成为继日本和美国之后的第三个灾害损失最严重的国家。据联合国统计资料，上个世纪全世界五十四个最严重的自然灾害中，有八个发生在中国。民政部有关资料表明，中国每年自然灾害造成的直接经济损失为 500亿至 600亿元人民币，每天都要因此损失 1亿多元人民币。但到目前为止，我国许多自然灾害仍未列入保险责任范围，因此建立专门的巨灾保险制度就显得尤为重要。

一、我国巨灾风险形势严峻

巨灾风险通常是指突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水等所引发的灾难性事故。作为世界上为数不多的自然灾害损失最为严重的国家之一，我国 70%以上的大城市、半数以上人口、75%的工农业产值，分布在气象、地征、地质和海洋等灾害严重的地区，灾害对社会经济发展的制约影响非常严重。我国南部洪涝灾害较往年偏重，而伴随着洪涝灾害又发生了局部性山洪、山体滑坡和泥石流灾害;局部地区如海南、云南、内蒙古中西部、宁夏中北部等地的旱灾为近年所罕见;台风登陆多，时间、地点比较集中，造成损失较大。2005年台风多次登陆我国大陆，2007年我国遭遇几十年不遇雪灾，损失严重。

随着经济的发展，由于人为因素对自然生态环境的破坏，巨灾风险不仅没有降低，反而增加了。同时由于我国百姓保险意识薄弱，国家灾害防御体系差，导致整体防灾能力弱，所以我国巨灾风险形势十分严峻。

二、我国巨灾经济损失补偿机制具有一定局限性

面对日益严重的巨灾损失，我国的补偿方式主要包括社会捐助、国际支援、财政补偿和保险补偿四种。其中前两种方式完全出自于援助方的自愿且受其经济力量、觉悟或道义感以及与受援助方的关系等因素的影响和制约，难以控制，而财政补偿和保险补偿两种方式则构成我国巨灾补偿机制的主体。目前，这两种补偿方式在我国应用时出现了一些新的问题和动向。

（一）国家财政对巨灾的资金补偿能力有限

财政补偿的基金主要来源于政府的财政收入，也构成了我国巨灾损失传统的资金补偿来源。但是，我国作为一个经济还不发达的发展中国家，政府的财政收入总量是很有限的，由财政预算安排的灾害救济支出只是财政支出计划中的一小部分。在巨灾发生时，财政预算安排的救灾基金相对于灾害所造成的损失只是杯水车薪。当然，在实践中政府财政的救灾支出可能超过该项目的预算安排，但由于财政其他支出项目具有很强的刚性，财政赤字在数量上又要受到经济稳定目标的制约，财政实际用于巨灾补偿的支出占巨灾损失的比重还是相当低的。据统计， 20世纪80年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有9.35亿元，只相当于灾害损失的1.35%。20世纪90年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有18亿元左右，只相当于灾害损失的1.8%左右。可见，当巨灾发生时，依靠国家财政救济支出对灾害损失的补偿程度是比较低的。

（二）传统巨灾再保险方式存在一定的局限性

在国际保险市场上，传统再保险业务通常也可以起到巨灾损失的补偿责任。但是，我国保险业起步较晚，对灾害保障能力十分有限。以现有的承保能力以及常规的发展预测来看，要想独立承担此重任显然力不从心。2003年我国11家财产保险公司 (人保控股、太平洋、平安、中华联合、天安、大地、太平、华泰、大众、华安、永安 )的资本金与公积金的总和为 277134亿元，按照我国 2002年修订并开始实施的《保险法 》第 条之规定“经99营财产保险业务的保险公司当年自留保险费，不得超过其实有资本金公积金和的四倍”与第 100条之规定“保险公司对每一危险单位， 即对一次事故可能造成最大损失范围所承担的责任 ， 不得超过其实有资本金公积金总和的百分之十”，粗略计算，目前我国财产保险的承保能力约为 1 109亿元，对于每一危险单位的最大保障能力为 27亿元 ， 而近十年我国自然灾害造成的损失约为年均 2 000亿元 ，承保能力只占到我国全年灾害损失金额的一半; 同时仅 2003年就有两起自然灾害超过 30亿元， 国内承保能力严重不足。如果试图通过国际保险市场进行巨灾再保险业务， 则不得不承受价格偏高的后果。主要原因在于，近年来许多国际再保险公司宣布不再承保或收缩其巨灾再保险业务， 国际再保险市场也同样面临承保能力不足的窘境。

三、我国建立巨灾保险制度的基本思路、原则和政策

建立完善的巨灾保险制度是一项艰巨的系统工程，巨灾保险因其风险的集中性和损失的巨大性，仅凭保险公司商业运作无法承担。因此，政府政策支持对巨灾保险发展有重要意义。因此，笔者认为，首先，应当明确政府主导的基本思路，国家应当设立专门的机构，协调和推动我国巨灾保险制度建设工作；其次，应当投入和配给一定的公共资源，这种资源包括资金和政策，各级财政均应当对巨灾保险制度的建设予以一定的资金投入，建立巨灾保险的后备基金，同时，对于经营巨灾保险的单位予以税收减免政策，引导和鼓励社会力量参与巨灾保险制度建设。

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（一）加快研究确定我国巨灾保险制度建设规划。

巨灾保险制度的建设是一个系统和复杂的工程，而绝不仅仅是一个巨灾保险产品的开发和推出。从国外的经验看，巨灾保险制度的内涵十分宽广，它既涉及经济领域，也涉及法律领域；既包含了强制保险，也包涵商业保险；既需要政府部门的引导和推动，也要有税收政策的鼓励；既需要商业保险公司的积极参与，还需要财政资金的支持；不仅涉及保险市场领域，还涉及资本市场领域。这些内涵既相互独立，又相互交错、相互影响。因此，国家需要尽快研究确定我国巨灾保险制度建设的整体规划，通过规划明确制度建设的总体框架，包括指导思想、基本原则、总体要求、体系结构和内容、各个子体系之间的关系以及推进的步骤、措施与安排等。通过建设规划能够进一步明确职责，协调各个方面的力量，确保巨灾保险制度建设有序、协同推进。

（二）加大政府对于巨灾保险制度的投入和参与。

巨灾保险制度的建设离不开政府的投入和参与，而投入并不仅仅局限于财政资金，更多的应当是一些非资金形式的公共资源。因此，政府除了要加大风险意识教育和宣传力度外，更需要通过一定的行政手段推动巨灾保险的推广与普及。具体讲，对于一些财政资金项目，国有资产应当强制要求办理巨灾保险；对于银行贷款项目，应当在贷款合同中明确巨灾风险管理问题；对于高风险区域，应制定更加具体的巨灾风险管理办法。同时，巨灾保险制度的建设需要法律保证，因此要加快我国的巨灾保险法律体系的建设，尽快制定颁布《地震保险法》、《洪水保险法》等。另外，解决巨灾风险的一个核心问题是资金，政府应统筹解决资金问题，一方面可以通过强制巨灾保险和商业保险等方式聚集资金，另一方面应当在各级财政中，按照一定的比例和规则，逐步建立巨灾保险基金。

（三）加快金融体制改革，为巨灾保险制度建设创造条件。

在我国的巨灾保险制度建设过程中，存在的一个突出问题是巨大的需求与有限的供给之间的矛盾。从国外的经验看，巨灾风险证券化是解决这一矛盾的有效手段。国际资本市场的规模高达60兆美元，远远高于保险市场，因此，上个世纪九十年代人们就开始利用巨灾风险证券化技术，通过资本市场化解巨灾风险，并取得了良好的效果。我国也应当学习和借鉴这些先进的技术和经验。第一步可以以政府的巨灾保险基金为载体，发行国家地震债券，将巨灾风险转移到资本市场，实现更大范围的风险分散，解决巨灾风险化解过程中的资金制约问题。另一方面，推出巨灾债券，对于完善资本市场的产品结构、实现投资风险管理提供了途径和可能。目前我国资本市场存在的一个重要风险是系统风险，而与自然灾害风险关联的巨灾债券，能够实现与传统资本市场系统风险的对冲，为投资组合技术的实施提供了产品环境。目前，国家有关部门应当研究和解决金融监管体制的改革与创新问题，只有解决了制度和环境方面的制约因素，巨灾保险的创新与发展才有基础和保证。

（四）加强巨灾保险的国际交流与合作。

巨灾风险和巨灾保险的性质决定了人们应当学会在技术和经济两个方面思考和解决巨灾风险管理问题。技术层面主要是巨灾风险成因研究以及预警系统建设方面，需要更大范围的国际合作，需要各国政府和科学研究工作者的合作。例如国际减灾十年的活动，就是通过这一活动推动国际间的交流与合作。同时，各国的保险业人士也应当加强在巨灾风险化解方面的研究与合作，特别是交流在巨灾保险制度建设方面的经验和技术。经济层面则是巨灾风险的化解最终还是体现为资金。保险经营的经济学基础是大数法则，因此，化解巨灾风险不能仅仅局限于一个国家的范围，应当在一个更大的范围内实现一种风险的分散与平衡。首先应当充分利用国际再保险机制，通过与国际再保险业的交流与合作，利用国际再保险渠道实现更大范围的风险分散。其次，应当注意利用国际资本市场，通过巨灾风险证券化技术，将我国的巨灾风险向国际资本市场转移，实现更广领域的风险分散。

参考文献

[1]卓志，保险经营风险防范机制研究[M]，西南财经大学出版社，1998

[2]AlexanderMurmann，“PricingCatastrophe InsuranceDerivatives”[J]. TheWharton School， 2001(6): 264 - 269.

[3]王和，对建立我国巨灾保险制度的思考[J]，中国金融，2005年第7期

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作者：陈丽娟 单位：中国银行业监督管理委员会南平监管分局

我国银行业支持农业科技创新存在的难点

目前，许多地方农业科技发展计划不是实行课题组制，而是过分强调做项目，考核评价标准是课题成果和论文，缺乏退出机制，忽视将研究出的成熟技术转让给企业以转化为现实生产力。人才不济，农技队伍结构优化迫在眉睫。一是农技队伍存在结构“短板”。同时，农技推广队伍专业结构单一，其中农学专业技术人员占44.26%，其他多种专业技术人员偏少，难以适应新形势下农业科技发展要求。二是农技队伍不稳定。上述科技特派员多为下派单位的技术骨干，必须兼顾本单位工作，加上基层工作环境艰苦、生活条件差、福利待遇难以保障，易岗混岗现象较严重，专注于科研的时间和精力无法保证。我国银行业支持农业科技创新的制约因素1.农业科技前期投入高、生产周期长、效益产生慢且不确定性较大，银行业金融机构介入意愿不强。农业科技创新成果从理论生产力转化为现实生产力，至少需要经过“研发—推广—应用—产业化”四个阶段。通常来说，一个农业新品种从研发到广泛推广至少需要6～8年时间，一项农业新技术则至少需要4年左右的时间。同时，在农业科技创新的每一个发展阶段，都需要大量的资金支持，还面临着技术、应用及市场等各种风险，因此其融资需求必然存在资金占用时间长、规模大、风险高等特点。由于农业科技创新诸多的不确定性与信贷资金的“三性”要求存在着固有的矛盾，多数银行业金融机构不愿深度介入农业科技创新项目。2.信贷创新产品少、放贷总量有限，企业准入条件不低。从银行方面来看，目前银行业金融机构对农业科技型企业发放贷款，抵押物仍以土地、厂房为主，知识产权质押贷款、应收账款质押贷款、农产品抵押贷款等少数创新品种，因受限于担保物的流动性，贷款发放规模有限。具体而言，农业科技企业的专利权、商标专用权等知识产权，存在价值认定标准不统一、转让不便等问题；应收账款、农产品则存在着自然风险、违约风险等，预期收益存有较多变数，银行在发放此类贷款时，普遍要求提供担保且抵押率较低，无形中抬高了企业的融资成本。从企业自身来看，具备一定规模的农业科技型企业，一般都有多元化的融资渠道和成熟的创新成果商业化机制，对银行业金融机构的资金依赖度不高；而对银行业金融机构资金高度依赖的小微型农业科技企业，由于其处于初创期，技术不成熟，又缺乏有效的抵质押物，很难达到银行业金融机构的信贷准入门槛，往往陷入“要想做大做强就要有银行资金，而要想得到银行资金就必须先做大做强”的怪圈。3.农险品种少、补偿认定难，风险分担机制未形成。自1982年我国恢复农业保险以来，基本上是在商业保险的框架内推行，农业政策性保险制度尚未完全建立起来，至今还没有一部专门的农业保险法，在农业政策性保险试点地区推广的品种主要以地方重要及特色农产品为标的，农险品种匮乏。同时，由于农业保险在发展中存在着交易成本高、补偿范围认定难、重大自然灾害风险补偿机制欠缺等问题，其风险保障与分担作用远未得到充分发挥。

我国银行业支持农业科技创新的模式选择

笔者认为，在今后很长的一段时间内，我国银行业金融机构支持农业科技创新，应采取“以政府为主导，银行业金融机构积极参与产、学、研各个阶段，实现互利共赢”的模式。（一）充分发挥政府的主导作用，优化融资环境1.吸引多元化主体参与。要适当提高农业科技资金投入比例，营造一个鼓励农业科技创新的积极氛围，吸引企业、高等院校、科研机构、农业合作组织、私人等多元化主体的参与，促进农业科技创新机制的有序运转，培育创新主体，孵化创新成果，推广应用创新技术。2.创新资金运用方式。要鼓励各级财政在自身财力范围内，综合运用无偿及有偿资助、创业投资引导、贴息、税收优惠等方式，撬动社会资金参与农业科技创新。探索财政支农资金的金融化运用机制，由政府与民间金融组织合作实施农业科技创新，在确保财政资金安全的前提下循环使用，最大限度地发挥财政资金的杠杆作用。3.完善风险保障机制。要探索建立农业科技创新贷款的风险分担和奖励补贴机制，扩大农业保险补贴范围，发挥保险在农业科技创新及科技成果产业化中的保障及风险分担作用，切实解除银行业金融机构支持农业科技创新的后顾之忧。（二）银行业金融机构主动作为，满足企业资金需求1.创新丰富服务产品。要探索以农业科技型企业的股权、专利权、商标专用权、著作权为质押的贷款担保方式，扩大办理集体林权抵押贷款、大型农机具抵押贷款、应收账款质押贷款等。开发运用“银行+保险”“银行＋担保”“银行＋保险+财政补贴”等多种组合融资模式，有效支持农业科技创新。2.全面提升服务水平。要在风险可控的前提下，制定专门的农业科技创新类贷款管理办法；加强与担保机构、保险公司的合作，设计开发风险共担、利益共享的信贷品种；加强银行同业之间的合作，对资金需求量庞大的大型农业科技创新项目组织银团贷款；加强与农业科技部门的沟通联系，将其推介的优质企业、项目列为关注对象，实时跟踪项目进展和评估项目风险，对不同类别的农业科技创新项目实施差异化管理。3.适当提高风险容忍度。一方面，银行业金融机构尽量单列规模、单独考核农业科技创新类贷款，合理调整审贷条件，简化信贷流程，适当降低贷款门槛，切实保证相应资金需求。另一方面，银监部门科学把握原则性和灵活性，适当放宽农业科技创新类贷款不良比率容忍度，引导和鼓励银行业金融机构扩大农业科技创新类贷款投放。（三）银行业金融机构积极对接科研活动，加快创新技术成果的转化和产业化。农业科技创新是一项专业性极强的活动，必须明确界定基础研究和应用研究，以有效整合资源。目前，全国上市农业企业有100多家，其中60%～70%都有实施科技创新项目，2011年国家级农业产业化龙头企业投入科研经费超过230亿元，建议由涉农龙头企业来承担和申请可商业化、应用性较强的科研课题，农业院校及农业科研机构则专注于基础研究领域。由此，银行业金融机构可统筹安排，积极对接，对科技研发贷款、技术改造贷款和流动资金贷款分别进行评审，实行不同的贷款利率浮动幅度，对效益好、信誉高的龙头企业以及知名度较高的农业院校、科研机构，扩大贷款利率优惠幅度，有效促成“工厂流水线式”的“研”“产”体系的建立。