铁路建设工程论文范文

导语：如何才能写好一篇铁路建设工程论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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虽然，我国铁路建设工程已经取得了非凡的成绩，但是它在工程管理开展过程中仍存在很多不足。如何结合实际，采用科学的对策加强工程管理工作，就显得极其重要。

1．1革新目前的铁路建设工程管理模式

过去的铁路建设管理方法较为单一，方式不科学，与现代化铁路建设的实际不符。对此，我们一定要革新铁路建设工程管理模式，根据不同的铁路建设工程采取不同的管理对策，建立指挥部门和管理部门，优化人员的具体配置，坚持做到人尽其才。在管理方法上，还应该保证具有全面性，严格遵循项目管理原则实施作业，进一步精简人员，选用具有高素质的管理者实施管理。另外，想要变革以往的大跨度管理现象，管理单位还可以采用大监理的模式进行作业，不断降低成本，走科学管理的方针。

1．2深化铁路建设管理步伐

在市场经济全面开展的大背景下，我国的铁路建设管理模式必须要更好的适应经济现状，坚持与市场接轨的原则。分离管理社会化与政府职能不相适应的地方，按规定体制下的管理方式加强管理。与此同时，铁路建设工程管理还应该加大资金投入，引进现代化管理设备，与网络系统保持一致性，实施多元管理方针，打好基础管理项目。

1．3制定铁路建设管理制度，加强管理人员的素质能力

俗话说“没有规矩不能成方圆”，想要做好任何事情都要有健全完善的制度体系作基础，铁路建设工程管理亦是如此。相关制度一定要符合工程建设情况，根据实际铁路建设制定完善的体系，规定管理的具体内容、方针和对策，强化管理的科学性，并加强监督管理环境。在此基础上，铁路建设工程管理单位还要不断提高相关管理者的素质能力，他们的综合素质和道德水平关乎着铁路建设管理的有效性。做好岗位选拔关，选取具有一定职业资质的人进入管理队伍，定期开展学习培训，就显得极其重要。另外，加强完善管理队伍建设，并给予一定的鼓励，支持他们对外学习，扩展管理能力也是完善管理的重点方式。只有从制度和人员两方面进行提升，才能更好的完善铁路建设工程，促进管理水平的完善。

2结束语

篇2

关键词：铁路工程 临时用地 复垦 环境效应

中图分类号：U412 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）05（a）-0106-02

随着改革开放的持续推进、中国经济的高速发展，铁路、公路等基础设施建设同时得以全面发展。从蒸汽机车到现在的电气化高速铁路，中国的铁路发展取得了长足的进步，然而随之而来的是铁路临时工程对生态、土地等造成的影响和破坏等问题，恢复土地原有生态功能的重要性也就突显出来。据估算，目前我国因建设工程等各种人为因素破坏的土地约1333万hm2左右，约占耕地总面积的10%以上，其中仅铁路临时工程破坏的土地面积就达约8.5万hm2。随国家明确提出要“加大土地复垦、整理力度”和铁路首份土地复垦方案通过评审，中国铁路建设工程土地复垦掀开了序幕。然而，由于铁路工程土地复垦刚刚起步，尚无经验可循，这使得复垦方案常常不能因地制宜地与区域地理条件相结合，复垦措施往往达不到土地复垦预期效果。

1 临时用地土地复垦综述

1.1 铁路建设工程产生的环境效应

铁路建设工程对沿线环境将产生较大影响，其主体工程和临时工程的施工扰动都将引起沿线土壤结构、地形地貌、水文、局部气候及生物多样性等区域性生态发生变化。铁路建设工程产生的具体环境效应如图1所示。

1.2 土地复垦的概念和复垦用途的确定原则

土地复垦，是对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等原因而被破坏的土地采取整治措施，使其恢复到原有生态功能及可供利用状态的活动。土地复垦既属国土综合整治利用范畴，又是环境保护的主要内容，而随着社会越进步，经济越发达在确定土地复垦目标时越强调其恢复生态环境的内容。根据中国的国情，在确定复垦后的土地用途时应遵循以下原则：（1）因地制宜，经济合理；（2）符合土地利用总体规划要求和可持续性发展；（3）体现生态效益，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧；（4）防止水土流失和土地沙漠化。

1.3 铁路临时工程用地土地复垦的特殊性及复垦潜力分析

铁路建设属大型临时工程，永久占地及临时工程都将使沿线土地原有性质及生态功能受到严重破坏。以某新建铁路线为例，全线建设工程总占地为1460.92 hm2，其中永久用地606.73 hm2，临时用地854.19 hm2，临时用地占总占地的58.4%。铁路建设中临时工程包括弃渣场、取土场、材料厂、运输便道、施工营地等，从以上数据可看出，铁路建设临时工程占地常常较永久占地更多，这也是铁路建设工程的特殊性。对于不同地形地理条件，铁路建设工程土地复垦所具备的复垦潜力不尽相同，根据工程实践经验及地形地质分析。

2 铁路工程临时用地复垦技术方法措施及其环境效应

2.1 预防控制技术方法措施及其环境效应

铁路建设工程临时占地较大，如该铁路桥梁、隧道、路基、站场等主体工程工点较多，且受地形、地貌及工程地质条件的限制，临时性工程占地面积较大，因此，应严格执行源头控制、预防与复垦相结合的土地复垦原则。

对于占用土地的选择、土石方的优化调配及取弃土场的优化等控制措施应与沿线地方政府相关部门密切合作，结合地方环境特点优化占地地类及减少土石方弃量，将弃渣尽量用作地方城市城镇、交通等设施的建设用渣，减少弃渣场破坏土地的面积。取土场尽量选择植被稀疏的丘陵、山包等裸地且不得在自然保护区和风景名胜区等敏感区域取土，减少工程建设对区域土壤生态环境的破坏。

2.2 工程技术方法措施及生态环境效应

铁路建设过程中对土壤原有生态功能破坏前所应采取的工程技术保护措施及各个工艺流程体现出铁路建设过程应结合建设后期的土地生态功能保护和恢复。由图2可以看出，表土剥离是工程建设初期非常关键的一环，这将为后续的土地原有生态功能恢复提供良好的熟土基础保障，同时也为区域环境的可持续性奠定了土质基础。

2.2.1 表土剥离及临时挡护措施

工程施工时，应先剥离表层熟土，清除树根及杂草根系后再进行主体工程建设。表土剥离厚度应根据当地土质实际情况，一般为0.3～0.5 m左右，对于耕地等土质较好的可达到0.5 m。剥离的表土集中堆放，采取土袋挡护坡脚的临时防护措施。其余面应撒草籽覆盖，防治水土流失，改善环境效应。弃渣场应根据原来土地类型进行复垦，如受堆高等地形限制宜多复垦为林业用地，弃渣场坡面采用撒草籽或植灌木复垦成林业用地。

施工结束后及时把剥离的表层熟土回填至周围的临时用地复垦区内，或用作路基边坡和护坡网格内以及线路两侧绿化带的覆造。这样将有效提高区域生态环境的承受能力，最大限度减少铁路建设对区域环境的影响。

2.2.2 土地复垦区的排灌系统

根据铁路现场调查，既有农田排灌工程多采用“长藤结瓜”式的灌溉系统，复垦区的排灌工程可结合弃渣场的截、排水沟系统布设复垦区内支渠及农渠，并衔接周边农渠或斗渠等农灌系统，保证弃渣场土地复垦区的排水和灌溉，有力地促进了区域生态环境的维系和改善。

2.2.3 土地复垦区的道路系统

可结合进场道路及周边既有农村道路，布设田间道，宽度一般为3.0～4.0 m，并与周边原有村组道路相连或相交，形成交通网络，尽量减少便道对农田的占用，从而减少铁路建设工程对沿线生态环境的破坏。

2.3 生态工程方法措施及其环境效应

铁路施工建设与土地复垦应联系成一个完整的系统，从而达到土地复垦前后的土地开发利用及生产等环节的一体化经营，形成土地复垦的规模效益和良性循环机制。同时采取相应的农业、水利、生物等措施，改善土壤性状，提高土壤肥力的过程称为土壤物理改良。对于复垦后的土地，要采取一定量的生态工程措施，生态工程措施主要包括水土保持、恢复植被和环境优化等工程，这对区域环境也将产生积极的生态效应（如图1）。

2.3.1 水土保持措施及环境效应

通过布设水土保持工程措施、植物措施和临时措施，使施工过程中产生的剥离土壤得到有效防护，工程建设中破坏的地貌、植被得到有效治理和恢复，减少项目区因水土流失造成的危害，改善项目区生态环境，实现铁路建设、生态环境和地方经济的协调发展。

2.3.2 环境优化工程设计

铁路项目环境优化应与项目区的自然和社会环境相协调，在环境优化中以绿化美化为主。工程设计应能为区域环境的可持续发展提供有力的技术支持。

2.3.3 土地复垦时机

根据铁路沿线不同降水量区域选择较好的复垦时机。如该铁路沿线区域5～10月为雨季，占全年降水量的80%以上，较为适宜耕种种植草木。而影响苗木成活的主要不利因素为11月～次年4月干旱少雨，该期间应加强浇水灌溉等管理工作，保证苗木成活率。保证沿线环境绿化的顺利开展。

2.3.4 抚育管理及环境持续性效应

土地复垦后通过加强苗木管理，采取松土、灌溉、施肥、除蘖、修枝等措施进行管护；对于自然灾害和人为损坏应采取一定的补植措施，确保植苗当年成活率，提高土地复垦的实际成效，为铁路沿线区域生态环境的持续性提供良好的正态效应。

植被恢复后能迅速固定疏松土层，大大减少降水对土壤的溅蚀和径流的冲刷作用，从而有效地控制工程基地的水土流失，是最根本的治理方法。水土保持林草的建设要做到因地制宜，宜林则林宜草则草，根据当地自然状况选择合适的乡土植物种类。

2.3.5 生态植被恢复

科学合理的植被工艺可有效提高植物对铁路沿线区域脆弱生态环境的承受能力：

（1）植被密度

不同立地条件、不同植被恢复目的、不同植被品种的种植密度是不同的。即速生喜光植物宜稀一些，耐阴且初期生长慢的植物宜密一些；树冠宽阔、根系庞大的宜稀一些，树冠狭窄、根系紧凑的宜密一些；高海拔、高纬度、低温、土壤瘠薄地区的植被密度应大一些，在栽植技术精细、水分供应良好、管理好的地区，密度宜稀一些；水土保持林可密一些，农田防护林、用材林则宜稀一些。

（2）植被格局

在废弃地上普遍种植植物，无疑是一种快速恢复植被的良好方法。但在人力、财力和物力不足的情况下，依据景观生态学原理，最优的植被格局应由几个大型的自然植被板块组成本底，并由周围分散的小板块及其中的小廊道所补充、连接。这样既节约了人工和经费，又为植被的自然恢复提供了空间。

2.4 土地复垦的生态补偿措施

临时占地土地复垦的生态补偿措施是在经济措施与社会措施相结合的基础上以技术补偿为指导，为生态补偿提供技术和资金保障，使得铁路大型临时工程土地复垦生态补偿得以实施。

通过经济、社会及技术等生态补偿措施的实施将使工程临时用地土地复垦在政策、资金和技术上得到全面保障，使铁路沿线区域恢复原有临时占用土地的生态功能，在经济技术可行性上得以充分发挥，同时为区域环境的可持续性创造了条件。

2.5 土地复垦措施成效

通过对铁路土地复垦技术及措施的研究并结合铁路实际案例可看出，通过结合区域地理环境特征采取相应的土地复垦技术方案可以基本达到土地复垦的预期目标，能较好地达到保护耕地、改善生态环境的效果。

3 结语

本着“宜农则农、宜牧则牧、宜林则林”的原则，通过土地复垦设计和相关生态效应研究并结合对铁路实际案例应用分析，铁路建设临时工程用地土复垦通过结合不同地区具体情况因地制宜地采取技术、经济可行的复垦技术措施，既满足土地复垦的具体要求，又促进了区域生态环境的可持续发展，这对恢复和改善铁路沿线的生态环境和景观环境具有现实意义。同时也为以后的铁路建设临时工程土地复垦提供可借鉴的技术方案思路，推动我国土地复垦及生态重建工作向深度和广度发展，建造中国的绿色铁路交通。

参考文献

[1] 潘海啸.轨道交通与大都市地区空间结构的优化[J].城市发展研究，2008（S1）.

篇3

【关键词】铁路工程 施工成本 造价管理

中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：

一、前言

铁路工程的造价管理工程造价

就是指完成某项工程建设，从项目规划至工程施工完毕办理的验收及交付使用所实际开支的全部固定资产投资费用总和。铁路工程的造价管理，具体地讲，就是以铁路建设项目为对象，为确保铁路建设工程的经济效益和有关各方的经济权益，在满足工程项目合理的质量标准前提下，在统一目标、各负其责的原则下，通过运用科学技术原理、经济及法律等管理手段，将投资决策阶段、设计阶段，及建设项目的实旌阶段、竣工决算阶段中所发生的各种工程项目投资控制在批准的限额内。

二、高速铁路工程造价管理的重要性

高速铁路工程施工是一个周期长、消耗量大的生产过程，不但受科学技术条件的限制，而且受客观条件的发展及其表现程度的限制，工程造价常常出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的问题，通常成为“三超”现象，给国家经济建设及日常基本建设投资带来损失，因此，加强铁路工程造价管理是对施工企业的经济效益和国家投资的保障性措施。对施工企业来说，工程造价管理是施工管理的重要组成部分，它贯穿于施工的垒过程。工程造价管理的宗旨，就是要以合理的投入，换取建设单位所期望得到的建筑物的全部有用功能和质量。工程造价管理的好坏直接影响着企业经济效益的好坏，是企业管理的最终体现。

三、设计阶段铁路工程造价控制

1、铁路工程设计阶段工程造价控制的意义．

长期以来，铁路建设都把施工阶段作为工程质量和工程造价的重点控制阶段，而对设计阶段投资的控制重视程度明显不够。实际上，在大的线路走向和投资规模初步确定后，如何控制好工程投资主要靠优秀的设计来保证。控制铁路工程造价的关键同样在于施工以前的投资决策阶段和设计阶段，而在项目做出决策后，控制铁路工程造价的核心就在于设计。

2、铁路工程设计阶段工程造价控制的方式

铁路工程设计阶段主要包括可行性研究、初步设计和施工图。由于铁路工程相对比较复杂，涉及到线路、轨道、路基、桥梁、隧道、站场、房建、四电、机务、车辆、给排水等多个专业，投资的控制需要各专业精心设计、紧密配合、共同协作，其中尤以线路方案对投资的影响最大。线路是铁路设计的龙头，线路方案一旦确定下来，相关专业即围绕确定的方案开展设计、计算工程数量并编制设计概算确定设计投资，因此线路方案优劣与否直接影响了设计阶段投资的控制。在地形困难、地质复杂地区，应根据沿线实际情况，通过纸上定线、现场勘测、多专业配合，提出多个线路方案，计算工程数量和投资，详细分析各方案的优缺点，以确定最佳方案。我院正在勘测设计的黔张常铁路，途经地区山高沟深，地形陡峭，地质情况复杂，广大技术人员通过辛勤的勘测设计，进行了数十处的线路方案比选。线路比选方案长度远大于正线长度，并成功地将超过百米的高桥从19座减少到10座，减少投资约5亿元。在线路方案确定后，各专业应严格根据设计标准展开设计，特别是应推进工程技术创新，进一步提高铁路设计的技术含量，大力开发应用新技术，新材料，新工艺，促进勘测设计一体化，智能化。如：材料是所有工程结构的基础，也是科技发展的焦点之一，材料的创新带来广泛的技术创新，近几年，超微材料、生物材料、陶瓷材料、智能材料、土工材料的使用，节约了大量的成本。在铁路工程设计阶段运用工程价值理论对投资控制也是十分必要和有效的，其核心就是通过对具体铁路工程项目的功能分析，研究如何以最低的造价去实现工程的必要功能。据统计，应用价值工程可以降低整个建设项目初始投资额的5％～10％，同时可以降低项目运行费用的5％～10％，在某螳情况下，节约可以高达35％，而整个价值工程活动的经费仅为项目建设成本的0．1％～0．3％。在各阶段设计中应广泛推行限额设计，因为它充分体现了设计标准、规模、原则的合理确定，通过层层限额设计实现投资限额的控制与管理，也同时实现了对设计规模及投资方面的控制。

3、加强成本控制管理．达到成本投入与产出量大

（一）制定切实可行的旋工方案

施工方案的制定．重要的是施工方法的确定．编制先进可行的施工方案并组织实施。施工方案包括四个内容：施工方法的确定、施工机具的选择、施工工序的安排和流水施工的组织。施工方案的不同。工期就会不同，所需机具也不同。因此。施工方案的优化选择是施工企业降低工程成本的主要途径。针对工程实际情况编制相应的施工方案，反复斟酌．优化方案．更为重要的是在施工过程中应严格按所选择的施工设计或施工方案组织实施，为保证技术组织措施计划的落实并取得预期效果．工程技术人员、材料员、现场管理人员应明确分工．形成落实技术组织措施的系统体系。

（二）签订最优的材料采购工程分包合同

承包商因工期、技术力量等原因可以将非主体工程或部分特殊作业项目合理地委托给第三方从而将主合同中拟分包工程所承担的风险合理地转移给分包商。合同的签订，由企业组织经营、工程、材料、财务等部门与项目经理部人员进行．并对合同进行详细评审。就合同价格和相应条款进行协商讨论。选择信誉好、技术硬、服务优的单位作为分包商。同时合理安排监督、协调好平行承包商、指定分包商的进度计划以及材料供应商的供货计划．以免发生窝工和误工，以至影响总工期。增加成本。

（三）进行严格的成本核算

在项目施工过程中。按照所选的施工技术方案．严格按照成本计划进行实麓和控制，主要是材料费、人工消耗和觋场管理费用的控制，严格控制工程变更。施工前。要组织施工人员到现场踏勘。并对图纸进行会审和技术交底，避免施工中出现不应有的返工，特别是对那种涉及费用较高的设计．必须经设计单位、建设单位、监理公司、施工单位等几方现场核实，并进行技术及经济分析，尽量减少合同外费用。

四、施工阶段铁路工程造价控制

1、铁路工程施工阶段工程造价控制的意义

施工阶段是项目的具体实施阶段，项目能否达到设计要求，投资是否控制在设计的投资范围内，都是由施工阶段来体现的，因此施工阶段工程造价的控制是整个投资控制的关键。

2、铁路工程施工阶段工程造价控制的方法

施工单位要通过招投标来选拔，施工招标价格应严格控制在批复的总概算内，施工过程由监理单位负责监督控制，以确保工程保质保量按时完成，施工阶段的造价控制主要集中在优化施工组织、加强合同管理等。实施性施工组织设计是指导拟建工程项目进行施工准备、组织施工、指导施工活动、保证拟建工程项目正常进行的重要技术经济文件，是对拟建工程项目在人力和物力、时间和空间、技术和组织等方面所做出的全面科学合理的安排。施工组织在优化后，工程工期、工程成本、环保等方面具有明显经济效益和社会效益。建设单位应在施工企业进场前做好征地拆迁工作和甲供材料招标，避免施工企业进场后因无法施工造成的窝工以及延误工期造成的财务费用等。施工企业在实际施工过程中，必须牢固树立成本意识，积极推进新技术、新工艺、新方法的使用，合理降低成本。同时还应加强与设计人员的沟通和联系，针对现场发生的实际情况，及时采取有效措施，提出优化方案在有关部门批准后实施，通过现场方案的优化以更好地控制投资。

结论

如何做好铁路建设，是投入铁路事业建设者们义不容辞的使命和责任。鉴于管理、控制好铁路工程造价是关系到国计民生的重要措施之一，鉴于铁路工程造价的管理与控制领域还存在诸多问题，因此，铁路的投资、建设管理体制及相关单位和部门应与时俱迸、抓住机遇、敢于创新，不断加快、深化改革，采取切实有效的方法和措施管理好、控制好工程造价，并将此工作始终贯穿于项目的全过程，同时予以不断加强和完善。

【参考文献】

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关键词：施工企业；铁路项目；经营管理

铁路工程，是指与铁路基本建设有关的工程，涉及的专业包括：拆迁、路基、轨道、桥梁、隧道及明洞、轨道、房屋、站场、工务、机车、车辆、信号和大型临时设施及过渡工程等。铁路工程的特点有：第一，参建单位众多、施工过程监管部门多；第二，合同额巨大，一个标段就可达到几十亿到上百亿；第三，路线长、工期长、地质条件复杂，影响施工成本的不确定因素多；第四，部分措施项目计价难度较大，如栈桥、钢板桩围堰等临时设施等设计院概算记取费用远远低于实际投入；第五，地方行政性收费水平与铁路工程预算定额标准差距悬殊，如临近既有铁路线施工配合费、跨通航河流航道局配合费、上跨地方公路配合费用等；第六，地方定额与铁路定额差距较大，如铁路站房工程，层高大，柱梁截面尺寸大，工期要求紧，导致某些费用如周转材料费、大型机械使用费、二次搬运费、临时设施费、文明施工费的实际投入远远大于地方定额记取标准，这些费用能否足额计取对项目最终盈利影响较大；第七，铁路项目大多为三边工程，多采用初步设计招标，招标图纸设计深度不足，招标工程量清单显得简单而笼统，施工图工程量与招标工程量量差距大；第八，总价承包、单价计量的承包方式，费用组成大致可以分为合同内计价、总承包风险费计价、材料调差、施工图检算、工程变更索赔费用、概算梳理费用等几大项内容；第九，结算程序复杂，结算参与单位多，清理概算时间长，工程尾款回收慢。笔者以施工中的兰渝铁路某标段为例，整理出铁路项目施工阶段经营管理的个人心得和几点建议。

1工程概况

兰渝铁路位于甘肃、四川、陕西及重庆境内，北起兰州枢纽，向南经甘肃的榆中、渭源、漳县、岷县、宕昌、陇南后通过陕西省边界进入四川省，经广元、苍溪、阆中、南部到达南充之后，分别经渭沱、广安接入重庆枢纽。本标段正线全长108.474Km，合同额40亿元，主要工作量为路基、桥涵、隧道、站场工程及部分站后房屋工程。

2经营管理心得

铁路经营模式及本项目特点，铁路工程的计价依据是《铁路工程工程量清单计价指南》、《铁路工程预算定额》、《铁路基本建设工程设计概（预）算编制方法》（铁建设[2006]113号文）及工程设计图纸、铁道部定期的“材料价差系数”、材料信息等。铁路工程项目多数采用初步设计招标，施工过程中，采用总量控制、单价计量的原则批复验工和支付工程款。兰渝铁路项目，全线采用清单计价模式下的总价承包合同，合同约定，除以下情况外，合同总价不予调整：第一，建设单位对建设标准、建设规模、建设工期作重大调整；第二，非承包人原因引起的I类变更；第三，不可抗力等原因造成重大损失；第四，甲供材料设备由建设单位按照铁道部相关规定调整；第五，按国家和铁道部有关政策允许调整并经原审批部门批准的内容可进行调整。由于近几年国家加强建设投资的审计力度，合同总价中未进入施工图数量部分全部不能结算，所以，本项目的总价合同实际上执行的是概算总额为上限的单价合同。本项目的结算价格主要包含了施工图检算、Ⅰ类变更、材料调差、概算梳理等这几项。经营方针及具体做法，鉴于上述情况，该标段从进场开始即确定整体经营方针为：做好施工图检算，争取合同总价全额结算；施工过程中争取早验工、早计价、早收回工程款；合理使用总承包风险费，争取申报Ⅰ类变更；通过清理概算使用降造费和预备费来增加项目收益。具体工作中，从以下方面入手：研究合同及清单，超清单的行政性收费由业主承担，在研究了铁道部113号文、与业主签订的合同以及工程量清单后，通过弄清合同清单中各章节、各子项包含的费用项目以及取费标准，分清标段自身与业主应承担的费用范围后，将施工中实际发生的临近既有铁路线施工配合费、跨通航河流航道局配合费、上跨地方公路配合费用等超清单部分申报，由业主承担，避免了无谓的成本。合理安排计划，争取预付款。在项目前期，熟悉铁路工程关于经济资料的审核程序，即业主或临时指挥部的工作流程，合理编排施工计划，争取预付款，为标段前期的临建施工提供了较为充裕的资金支持。做好研究报价文件，科学筹划索赔工作，研究报价文件，掌握施工过程中实际施工内容与报价相背离的情况，为今后的索赔提前做好准备。通过下发图纸前的提前沟通或图纸下发后的变更工作，尽量减少单价不利项目，增加单价有利项目。正确处理中期计量时施工图正负量差，业主的验工计价规则规定，已完成而超清单的工程不予计价。故在工程量统计完全的基础上，正确处理好图纸正量差计量与负量差不能计量之间的互补，以缓解实际发生的工作量因超清单不能计量所产生的资金缺口压力。合理使用总承包风险费，正确处理Ⅱ类变更、地材调差的计价，铁路项目总价承包合同中，总承包风险费是指由总承包单位为支付风险费用计列的金额，总承包风险费使用包含以下6项内容：第一，初步设计招标的施工图量差、承包人原因引起的Ⅰ类变更设计及全部Ⅱ类变更设计引起的工程增减的费用；第二，非不可抗力造成的自然灾害损失及其采取的预防措施费用；第三，发包人供应的材料、设备以及材料调差以外的材料、设备价差；第四，建设工期重大调整以外的施工组织设计调整工期造成的损失和增加的措施费；第五，工程保险费；第六，由于变更施工方法、施工工艺所引起费用的增加。总承包风险包干费的计算基数为建筑工程费、安装工程费与安全生产费三项之和扣除甲供材料设备费后2.5%记取（其中包含激励约束考核费），总额包干使用。相对于铁路工程项目较大合同额及初步设计招标模式，上述6项内容中任何一项都有可能超越总承包风险费用限额，这就需要项目在前期策划过程中，充分考虑规划使用，既要保证足额，又要减少超出限额部分。进场后，通过实地调查，未包含在铁道部材料调差范围内的地材在施工期间价格远高于投标时候的价格（承包商承担的风险），属于潜在亏损因素；因为铁路工程大部分为“三边”工程，施工图在进场后才设计下发。所以，项目从开始就确定了设计变更工作思路，即出图前尽可能提前与设计院沟通，将部分Ⅱ变更纳入正式施工图纸，进施工图检算，做好有利润空间的II类变更设计增量和亏损项目的减量变更设计；同时积极争取操作I类变更和IIa类变更设计，从而在总承包风险费中预留地砂石料等地材调差空间，尽可能的减少亏损。重视保险理赔工作，通过合理理赔节约成本，铁路工程因其路线长、工期长、地质条件复杂，影响施工成本的不确定因素多，实践中，多采用工程保险转移风险，这也是国际上大型承包工程的惯例。多数保险公司执行严格的制式合同，合同条款多为标准格式，承包商无权对其修改。但承包商在签订合同前应认真研究保险合同中的免责条款，应根据工程实际情况，如地质、气候等条件，争取将不可抗力造成的损失含在保险范围内，从而降低工程损失。保险合同执行中，项目管理人员应熟悉施工现场实际情况及该合同可索赔范围，一旦发生保险范围内的损失，比如不正常降雨、火灾、人身伤害等，应积极在索赔有效期内提交报告，避免因超过时限而失去索赔的机会。重视施工图检算和概算清理工作，做好施工图检算工作，施工图检算工作是项目最终能否结算够合同额的关键，因为按总价包干，单价计量的合同原则，工作量能否进入施工图检算是结算的重要依据。且经过与业主及设计院沟通，认为根据铁道部目前资金状况，极有可能出现如施工图检算为负差，则要重新签订合同，修改合同额。因此施工图检算工作主要工作为核对量、确定价。兰渝项目施工图检算工作，首先保证检算工程量达到初步设计批复合同额，对于目前超出初步设计部分，主要从检算内容入手，与建设单位及设计院沟通，将其中相对于初步设计有较大变化的，符合变更条件部分，从施工图检算中剔除，单独申报I类及IIa类变更。具体工作中，首先从工程量着手，详细核对现场工程量与施工图差异，确保检算工程量与现场工程量一致，无漏项、缺项；同时与设计院施预部门沟通工作，套用定额及费用计算是否与施工方案一致，是否符合实际情况，计算过程中有无漏计项及少计项目，保障使实际发生费用全部得以计入。本项目在明挖扩大基础的计算、一般双线特大桥钻孔桩计算方面合理力争，方案得到了设计院的认可，取得了较好的经营效益。做好概算清理准备工作，定期进行投资梳理，对施工中发生的实物工程量、材料差价、地方原因增加投资、变更设计等进行统计，为检算和清概做好准备工作。应充分分类整理的资料如下：第一，与地方相关工作，如便道、交叉工程、管线工程、拆迁工程、天然气管道、大临工程的临时征地等。第二，工程实体变更需要结合II类变更设计工作，完善变更手续，如基坑开挖方量变化，（深基坑或软土）支护增加等；地质改变引起的桥梁基础的地质变化，隧道地质变化，路堑地段地质变化等所导致的施工成本加大或设计变更；由于墩身结构或外形改变等，导致施工成本加大；扩大基础，承台数量变化以及施工辅助工作；涵通的地基处理，换填及深基础处理情况；各种防护工程（路、桥、隧洞口等）的变更设计；弃渣（土）场变更而导致的弃渣超运；施工综合接地及综合接地附属工作相关费用；极端水文、地质、气候引发的工程成本增加，保险索赔之外的路桥隧等工程受此影响的破坏、返工、事故等。第三，材料价差，如砂石料等地材价差、炸药价差、甲控甲供材料不能及时供应的误工损失、大临用电未通前的发电用油、施工用地方用电相对初步预算时增加的费用等。第四，其它，如非我方原因的征、拆不及时导致的赶工损失（怠工及赶工投入等）；为工程实施而支付的其他直接工程措施费及辅助费。2012年10月，铁道部下发文件，对工程用火工品价差进行补充调整。由于该标段未雨绸缪，提前做好了发票清理等准备，使我标段及时对我标段情况充分掌握，分析利弊，及时找业主沟通，掌握了主动，争取到了较好的收益。

3几点建议

清单模式计价将成为主流，《建设工程工程量清单计价规范》自从2003年7月1日开始实施，2008年和2013年分别进行了修订补充。工程量清单计价成为工程建设领域的主流方式。铁路施工企业必须认真研究这种新的计价模式，尽快转变思想观念，以适应新的模式下的市场竞争。建议上级单位要做好工程量清单计价的学习宣贯工作，建立一支高素质的造价管理队伍；尽快建立企业自身的清单计价定额；提高企业的信息化水平，进一步推广主流造价软件在企业造价管理工作中的应用。二次经营工作始于投标阶段，投标期间，加强局与铁道部、业主以及设计院高层的有效沟通，为进场后的方案优化、变更设计的运作提供畅通的沟通平台。同时，采取合理的投标策略，在确定人、材、机单价时，充分研究分析，便于后期变更索赔的开展。报价时，对有二次经营空间的清单项、甲供材料、预计甲指分包项目、预计甲方单独招标项目、预计实施中工程量可能减少的项目，建议报低价，对工程量可能增多的、早取得验工收入的项目可适当报高价。加强标前标后互动，就投标概况和重要投标策略，投标人员应对施工阶段管理人员进行交底，必要时就施工阶段重大经营管理问题进行指导。

4结语

国家近几年大力发展铁路建设，铁路施工企业将得到更多的经营机会，与此同时，建筑市场更加透明，国家对建设工程管理更加严格，施工企业将面临更加严峻的市场竞争与考验。铁路项目造价管理在今后的很长一段时间内将继续采用初步设计招标、清单计价、总价承包单价计量模式，所以，熟悉铁路经营模式、科学筹划、早安排，早着手，早对策，争取工作的主动性，才能确保企业收益最大化。

参考文献

[1]铁道部[铁建设（2006）113号]文《铁路基本建设工程设计概（预）算编制方法》

[2]铁道部[铁建设（2007）108号]文《铁路工程工程量清单计价指南》

[3]范家茂.工程量清单计价研究[J].工程建设与档案，2004,18（3）：47-49

[4]古军晓.铁路工程造价管理的实践初探[J].山西建筑，2008年03期

篇5

关键词：公路建筑控制区 公路用地 路政管理

中图分类号： X734 文献标识码： A

1 引言

虽然《公路法》禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，但随着社会主义市场经济的快速发展，受“马路经济”思想的影响，我国公路街道化现象依然普遍存在[1]，主要表现在城镇发展过分依赖公路，各种商业建筑、公共设施以及居民小区等沿路建设，严重影响公路的通行能力和交通安全。对公路用地和公路建筑控制区管理是法律赋予公路路政管理部门的一项重要职责，但因为历史、经济以及意识等方面的一些原因，这也是日常路政管理工作的一个难题，沿公路建筑屡禁不止，公路集镇化依然严重，大大增加国家改、扩建公路的投资成本和建设难度。

2 公路建筑控制区的概念

公路、公路用地和公路建筑控制区，三者之间互相联系，相互依存，缺一不可。公路的路基、路面、防护设施等实体是公路用地和公路建筑控制区存在的基础；公路用地位于公路两侧，对公路设施进行保护，为交通安全提供侧向净空；公路建筑控制区位于公路用地外侧，为公路拓宽改造预留空间，更进一步保障车辆及行人在公路使用过程中的安全[2]。解决公路建筑控制区管理难题先从这三者的概念说起：

（1）公路是指联接城市之间、城乡之间、乡村与乡村之间以及工矿基地之间按照国家技术标准修建的，由公路主管部门验收认可的道路，公路的组成部分主要有路基、路面、桥梁、涵洞、渡口码头、隧道、绿化、通讯、照明、防护及其它沿线设施等。

（2）《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）第1.0.6条规定：“公路用地范围为公路路堤两侧排水沟外边缘（无排水沟时为路堤或护坡道坡脚）以外，或路堑坡顶截水沟外边缘（无截水沟时为坡顶）以外不小于1m范围内的土地”。

（3）《公路安全保护条例》第十一条规定：“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：国道不少于20m，省道不少于15m，县道不少于10m，乡道不少于5m，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30m”。公路建筑控制区示意见图1。

图1 公路建筑控制区示意图

3 公路建筑控制区的设立意图

《公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”。国家立法规定在该区域内禁止修建建筑物和地面构筑物有多重目的：

（1）为将来公路扩宽、升级预留土地。随着经济的发展和社会的进步，国家新建公路的速度远跟不上经济、社会发展的速度，在原有公路基础上进行适当的改建和扩建越发显示出必要性，改、扩建首先需要解决的就是征地和拆迁问题，现在如果不对公路沿线的建筑物加以控制，将来公路扩宽、升级时会大大增加征地、拆迁的成本和难度，进而影响整个公路建设进程，这也是国家设立公路建筑控制区制度的基本出发点。

（2）防止公路街道化，充分发挥公路应有的效能。公路对沿线经济的发展起着重要的作用，公路建成后，大量的工厂和店铺都希望沿线设立，这些工厂、店铺如果距离公路过近，将使公路形成街道，进而就会出现随意占用公路停车、随意摆摊设点和随意穿行公路的情况，这将严重影响公路的畅通和应有效能的发挥。

（3）可以避免沿线近距离建筑施工对公路的影响，有效地保护公路和公路附属设施安全，同时可以充分保证公路上汽车驾驶人员的行车视野，保障行车安全。

（4）可以减少公路上车辆的噪声和尾气等对沿线居民的影响。

4 公路建筑控制区难以管理的原因分析

（1）土地权属交叉，涉及部门多，手续繁琐

公路用地作为国家建设用地，其所有权理所当然归于国家，公路管理部门代表国家享有公路用地的使用权和管理、审批权，其权属清晰、明确，日常管理工作难度不大。而公路建筑控制区土地不在公路建设用地征地范围内，其所有权一般归于沿线农民集体，如果这部分土地用于农业生产，则农民集体享用其经营、管理权；如果用于工厂、商业建筑等非农业生产，则必须依法将其征用成为建设用地，归于国家所有后，才能由国家各管理部门分别行使管理、审批等权利，其中规划、建设管理部门享有审批权和大部分管理权，公路管理部门享有少部分管理权，主要就是公路路政管理单位有权禁止任何其他人在公路建筑控制区内修建任何建筑物和地面构筑物。

因此，公路建筑控制区内的土地所有权、审批权和管理权分别属于不同主体，适用的管理方式和制度也有所不同，因涉及部门众多，手续繁琐，无疑增加了日常管理的难度，这是公路建筑控制区难以管理的重要原因[3]。

（2）地方政府对公路管理缺乏足够重视

对公路管理的不够重视与目前的公路管理体制有关，目前国内公路管理体制是在地方政府授权下由公路交通部门直接管理，公路经营的好坏与地方政府的直接关系不大，地方政府关注更多的是沿线经济的发展，对于那些侵占公路建筑控制区但经济效益显著的沿线工厂和企业，其非法占用公路的行为往往得到地方政府的默认、纵容甚至包庇。地方政府的这种保护政策造成公路管理部门在路政管理中缺少有力的支撑，直接制约了路政管理的成效。

（3）对违法建筑物的拆除难度较大

《公路法》第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”。在路政执法过程中，如何对违法建筑物进行拆除一直困扰着执法人员[4]，违法人员在签收行政处罚文书后往往并不配合，逾期不拆除时就需要交通主管部门执行，但一般交通主管部门执法力量薄弱，经常遇到各种阻挠，效果并不好，如何向法院申请强制执行《公路法》又没有明确规定，事实上很多时候法院并不愿意受理此类申请，因此对公路建筑控制区内已经存在的违法建筑物的拆除难度较大，这种趋势的蔓延又进一步加重了公路街道化的程度。

（4）公路管理部门宣传不到位，沿线群众法律意识淡薄

《公路安全保护条例》第十二条规定：“新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告”。法律、法规规定地方政府应及时划定公路建筑控制区范围并向沿线群众公告，但据笔者调查，目前地方政府及公路管理部门在实际工作中按规定及时划定公路建筑控制区范围并公告的还不是很多，广告、宣传工作的不到位也是沿线居民盲目修建相关建筑物和构筑物的一个原因。

在平常生活中，沿线部分群众的法律意识淡薄，根本就不知道有公路建筑控制区概念的存在，认为公路是国家的，只要自己的建筑物不去占用公路用地就行了。随着社会的发展，公路沿线居民都希望能改善居住条件，过上更好的生活，公路建筑控制区内的土地靠近公路又不在公路用地范围内就成了这部分人的最佳选择，从根本上讲这是由于人们缺乏法律知识和意识造成的，但是管理部门宣传工作的不到位也在客观上影响了群众对公路建筑控制区的及时、正确认识。

5 对解决公路建筑控制区管理难题的建议

（1）建议从法律上禁止在公路用地范围内修建建筑物和地面构筑物

《公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”，第四十四条规定：“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当事先征得有关交通主管部门的同意”，第四十五条规定：“跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意”。

从《公路法》上述条文可以看出，在公路建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物是禁止行为，但是在公路用地范围内却是行政审批行为，这就造成有些单位和个人故意占用公路用地范围进行建设。据调查，目前不少铁路建设单位建设上跨公路的铁路桥时就经常把桥墩设置在公路的边沟内或公路边坡上，而且这些方案也最终通过了交通主管部门的审批。笔者认为这种做法是不合理的，因为从国家设立公路建筑控制区制度的意图来看，公路建筑控制区主要起着为将来公路扩宽、升级预留土地和保障公路运行安全的作用，不管在公路建筑控制区内还是在公路用地范围内，只要存在铁路桥墩等建、构筑物，都会在一定程度上影响公路的拓宽改造和通行安全。

因此，笔者建议《公路法》把建、构物的禁止修建范围从“公路建筑控制区”扩大到“公路建筑控制区和公路用地范围”，建议禁止铁路、机场、电站、通信、水利和其他建设工程永久占用、挖掘公路或者使公路永久改线，同时建议跨越、穿越公路的桥梁、渡槽工程和架设、埋设的管线设施等尽量采用单跨正交方式跨越公路两侧的建筑控制区，虽然这种改变短期内将扩大跨越工程的建设规模，增加工程总投资，但从长远效益以及工程全寿命周期看来，费用效益比有可能更低。

（2）建议地方政府加强管理，依法及时划定公路建筑控制区范围并公告

建议县级以上人民政府明确公路建筑控制区执法程序和方式，明确公路两侧建筑物在规划建设部门审批前，应由公路管理部门前置审批，并积极协调规划、建设、交通等管理部门的矛盾和冲突，必要时可以采取联合审批的方式，共同控制公路建筑控制区范围内的建设，在优化审批程序和手续的基础上，逐步树立法律权威[5]。

《公路法》第五十六条规定：“公路建筑控制区范围经县级以上地方人民政府依照前款规定划定后，由县级以上地方人民政府交通主管部门设置标桩、界桩”，目前国内公路建筑控制区范围的划定、公告工作做得并不到位，标桩、界桩更是少有设置，建议地方政府及时做好该项工作，让公路建筑控制区的管理有据可依。

（3）建议公路管理部门加强宣传，提高沿线群众的守法意识

公路管理部门应充分利用广播、电视、报纸、标语等宣传平台做好广泛宣传工作，尽量让公路沿线的广大群众、有关单位及时了解国家关于公路建筑控制区的法律、法规，了解和认识建立公路建筑线控制区的长远意义和现实意义，起到“知法才能守法”宣传作用，力求宣传的广度。

公路管理部门同时还要充分利用政府召开征地拆迁动员会、下发文件等机会，在公路沿线乡镇领导、村组干部中，在规划、建设、国土等部门中大力宣传严格公路两侧建筑控制区的意义，明确相关规定、要求和责任，力求宣传的深度。

（4）建议公路管理部门超前管理，将违法建筑“扼杀”在萌芽状态

公路建筑控制区内违法建筑如果不能在建设过程中发现，建成后再查处不仅违法者自身损失加大，而且执法者拆除难度也会更大，有时拆除一起违法建筑付出的代价会远远超过违法建筑本身的价值，并且还会增加人们的不满情绪，因此公路建筑控制区管理必须坚持以预防为主，必须尽量将违法建筑“扼杀”在萌芽状态。日常路政管理工作中，一方面要广泛宣传公路法律、法规，不断提高人们遵纪守法的自觉性，另一方面路政管理人员要经常上路巡查，随时注意公路两侧可能出现违法建房的迹象。如果在巡查中发现公路边堆放建筑材料，而该路段又无建筑申请记录时，就应该引起重视，这时应该即时进行一次调查，如果有违法建筑的还能及时发现，发现得早，责令其拆除，当事人损失和拆除难度也小。

6 结语

公路建筑控制区管理是一项困难而又繁杂的任务，它涉及沿线众多群众、企事业单位甚至地方政府的切身权益，接触面广，情况复杂，矛盾较多，为减少这些矛盾，充分发挥公路应有的通行效能，公路管理部门应加强预防控制，同时必须不断优化改进管理体制和方式，加强相关法律、法规的宣传工作。

参考文献:

[1]程越，濮中连.对公路在建期间建筑控制区管理的思考[J].交通企业管理，2010（1）：45～46.

[2]王超.公路建筑控制区保护立法若干问题研究[D].中国政法大学硕士学位论文，2011：1～2.

[3]张波.公路路政管理的难点[J].中国公路，2008（8）：34～36.

篇6

在国债日益成为政府财政政策和货币政策的结合点和政府宏观调控的重要工具的背景下，国债资金的使用值得关注。大规模的国债投入弱化了政府预算约束，导致财政支出规模膨胀，对一国的经济增长、社会发展以及产业结构变动都会产生深远影响，同时也直接影响到我国的区域格局，导致区域间和区域内社会福利的变动。本文的主旨是围绕国债资金的支出，分析讨论政府国债资金的财政属性、财政职能在行政组织系统内的纵向分配以及国债资金的区域投向问题；阐释近年来国债资金的投资状况及其对区域社会福利的影响，说明是否应该和如何调整、扩展国债资金使用范围以增进区域社会福利。

一、国债资金的财政属性、财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向

（一）国债与税收的替代关系和国债资金的使用范围

谈到国债，通常都不能不从“李嘉图等价原理”说起。关于李嘉图在其代表作《政治经济学及其赋税原理》中所举的著名的例子，通常我们认为它揭示了政府举债与课税两种财政收入形式之间的比较效应（政府财政收入形式的选择不会引起人们经济行为的调整），但同时往往忽略了他讨论国债与税收之间的替代关系及其经济作用机制的前提，这个前提就是为了满足一定规模的财政支出，在他的例子中是为了筹措战争费用。“凯恩斯革命”否定了公债的古典原则，强调政府公债是弥补因需求上升而引发的赤字的一种手段。20世纪60年代与70年代以来，主流经济学与西方财政的主导方向也都是主张以发行公债来平衡财政赤字。而我国国债在经历了长达20年的“空白”之后重新启用、发展的过程，也进一步印证了国债资金作为财政收入与税收等其他收入之间存在着此增彼减的关系。改革开放以来，我国实际上走的是一条以国债的连年发行来支撑（或换取）财政上的减税让利的改革道路。

从理论层面反思我们对国债资金的属性定位，有两个倾向值得注意：（1）通常我们过多地强调国债是一个特殊的财政范畴，是非经常性的财政收入形式，反而忽略了它作为财政收入的一般性质。

（2）过分注重国债在拉动经济增长方面的作用，尤其是在1998年亚洲金融危机之后。

强调国债资金的非经常性属性，有还本付息要求，有助于从宏观上认识国债负担的限度及其财政风险问题；注重国债的经济拉动作用，在短期内也有利于宏观经济形势的转变。但由此就将国债资金局限于经济建设性项目投资，并寄希望于通过项目运作来还本付息，有悖于国债财政资金的一般属性，也是不现实的，国债的偿还最终还是要依靠税收。因此，从理论上界定国债资金的投向问题时，明确国债资金的财政收入属性，强调国债资金作为财政收入的“一般性”和重视其“特殊性”，具有同样重要的意义。

明确国债资金的财政收入属性，意味着国债资金的使用从大局上首先必须服从财政资金的使用范围，即服从于政府与市场的分工和政府经济活动的范围——提供广义的公共服务，满足社会公共需求。而政府提供公共服务，主要是通过政府的预算支出包括消耗性支出（政府经常性支出和投资性支出之和）和转移性支出安排实施的。因此，国债资金作为政府筹集的财政资金的一部分，原则上既可用于政府消耗性支出，也可用于政府转移性支出；既可用于政府消费，也可用于政府投资。事实上，在政府预算内，无论是以税收形式还是以国债形式所筹集到的收入，通常是捆绑在一起使用的，既可用于政府的消耗性支出（或经常性开支，或投资性支出），也可用于政府转移性支出。

进而言之，政府消耗性支出和转移性支出的经济性质对公平和效率的影响是不同的。前者（包括经常性支出和投资性支出）对就业和增长的影响较强，而后者对收入分配的影响较强。因此，政府国债资金的使用必须在公平和效率两方面作出权衡，相应地联系国债的品种和结构确定两类支出的合理比例。

（二）财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向

在市场经济条件下，中外财政界通常把财政职能概括为资源配置、收入再分配和经济稳定及增长三大职能。而无论是联邦制国家还是集权制国家，在一定的政府预算管理体制下，中央政府和地方政府都有着相对稳定和明确的事权划分和职责安排，三大职能的履行则须在中央政府和地方政府之间进行纵向分配。总的来说，财政的收入再分配职能和经济稳定及增长职能主要由中央政府承担，资源配置职能的承担则以地方政府为主，中央政府为辅，即由地方政府为辖区内居民提供地方公共物品，中央政府主要从事纯公共物品提供，并解决开放性地方公共物品的利益补偿问题。如此分工，是基于对公共物品受益范围的地域层次性和资源配置的效率来考虑的。

与各级政府职责划分相适应，在分税制财政体制下，财政收入要按税种在中央和地方之间划分，众多国家都将税基宽泛且具有流动性的税种和具有收入再分配效应的税种划归中央政府，而且这部分收入往往又占全部财政收入的绝大部分。但在事权上，由于大多数公共物品受益的地域性，地方政府成为公共物品的主要提供者，这种制度设计是出于中央政府宏观调控的考虑，但它造成了中央和地方事权（或责任）与财权不对称所形成的财政“纵向不平衡”。对这种纵向收支缺口的弥补，要么中央政府直接向地方政府转移收入，要么中央政府赋予地方发行公债筹集税收以外收入的权利，或者是两种方式的某种组合形式。在西方联邦制国家，通过中央对地方的财政转移支付来弥补纵向收支缺口已成为联邦制财政体制的必要组成部分，同时地方政府也拥有发行地方公债的权利。在现代西方财政史上，甚至于中央政府发行的国债也成为政府间财政转移支付的一个财源。

就我国现行财政体制而言，中央政府主要负责纯公共物品和具有收益外溢性的公共物品的提供，主要包括总需求管理，外汇平衡，物价水平控制，调节地区之间的收入分配，组织跨省、跨地区的大型基础设施建设等。而地方政府要负责本辖区范围的公共物品的提供，包括维持地方各级政权的基本运转，提供和改善本地区的水利、电力、公路、通信网络等城乡基础设施状况，发展辖区内公共卫生、医疗、教育及社会保障、住宅福利、环境保护等公共事业。同时，从各级政府财力角度来看，分税制后中央财力逐步增强，2003年中央财政收入占全国财政收入的比重已达58%，而不同地区地方政府的财力却存在较大差异，如2002年全国财政收入分地区统计，最低者（7.3082亿元）仅为最高者（上海708.9518亿元）的1%.[2]不仅如此，按现行《预算法》的规定，地方政府没有公债发行权。虽然存在中央对地方的转移支付，但由于强调对历史上既得地方利益的保护，因而缺乏对地区间经济社会差异、地区间财政标准收支相关因素的考虑，这很不利于缩小区域间的财力差距。在这种情况下，中央政府发行的国债，必然一部分用做中央政府的财政投入，另一部分则转贷地方（或原本是代地方发债）。

在预算内经常性来源包括转移支付在内受到既定制度设计约束的前提下，对于可以突破预算约束而又近乎是“唐僧肉”的国债资金，地方政府必然会积极争取。因此，国债资金的使用，首先会在中央和地方之间按照一定比例分配，然后，会按照一定的条件和标准分配到各个不同地区（具体是省、自治区、直辖市），进而形成国债投向的区域分布结构。而中央和地方以及地方之间国债资金的占用和分布情况、使用的性质、方式和途径，直接影响到中央和地方以及地方各级政府之间的公共服务能力和社会福利的变化。在政府大量举借国债的情况下，分析和考察这种影响更有意义。

二、积极财政政策的实施对国债资金使用区域社会福利的影响

回顾1998年以来积极财政政策的实施历程，其主要特征是以增发国债的方式来加大对基础设施的投资力度，通过投资增长拉动国民经济的增长。国债的经济建设性投资一直是主要的政策手段。

从国债专项投资的行业分布来看，国债投资主要分布在基础设施行业和领域，注重对大型基础设施的建设和投入。国债投资向大型基础设施建设的倾斜，促进了水利设施、城市基础设施和生态保护的建设，改善了各地区人民的生产、生活条件。

从国债专项投资的地区分布结构来看，国债投资向中西部地区倾斜明显。国债投资向西部地区的倾斜，使西部地区基础设施建设迈出了实质性步伐，为进一步改善西部地区投资环境，不断增强西部地区长期发展和自我发展的能力打下了一个良好的基础。

国债政策效应的充分发挥，有效地扩大了投资需求，促进了经济发展，使国民收入和财政收入都得到大幅度增加，宏观经济出现了重大转机。因此，国债投资的经济社会效益明显，有利于整体社会福利的增进和改善。但同时也应看到，将巨额国债资金单一用于建设性项目，不仅造成经济拉动效应趋缓，对民间投资产生挤出效应，而且直接影响部分区域的社会福利。

（一）就国债的行业分布而言，无论是中央专项国债投资还是各省所上的国债投资项目，都集中于大型硬件基础设施的建设，且有1/4以上项目是经营性项目或有经济收益的项目。

由于过度注重“大”型投资性建设，相对忽略了与人民生活密切相关的“小”型项目的投入；过度注重对“硬件”设施的投资，相对忽视了对“软件”设施——各项社会事业发展需求的支持，这种重投资轻消费、重消耗支出轻转移支出的投资结构，虽然对增长和就业产生了积极影响，但对社会公平的忽略更加剧了影响经济社会发展的深层次问题的积累。当然积极的财政政策实施以来国债资金也有投向教育卫生等领域的，尤其是2002年、2003年先后增加了对相关社会事业发展的投入，但是不仅投入资金少，而且也只限于基础设施的投资，如国债的教育投资1999-2001年三年累计安排的支出金额仅为108.2亿元，这一数额小于西部50个重大工程项目单位项目投资的平均值（140亿元以上）。

（二）就国债的城乡区域分布而言，片面注重国债拉动经济增长的作用，使国债资金的使用明显向城市倾斜，忽视了农村地区的社会福利。

现有国债项目中约有1/4为城市基础设施建设项目。1998-2002年，国家共安排了967个城市基础设施建设项目，涉及全国95%的地级以上城市以及中西部地区部分县城。除此之外，经济适用住房、技改贴息、交通通信投资也主要面向城市。2000-2002年，3年用于城市的国债资金比例分别高达64.5%，69.7%，64.0%，均在60%以上。而同期，直接用于农村的国债投资仅包括农村电网建设与改造投资，3年比重分别是13.6%，10.3%，14.0%，均在15%以下。[3]虽然还有农林水利设施、国家储备粮库建设投资，但严格说均属于城乡共享甚至更多偏向于城市。本来改革开放以来受地区倾斜政策的影响，中部传统农业区的相对地位在下降，国债连年大规模投资若再忽视农村和农业的投入，必然对这一地区带来长远不利的影响。

（三）就欠发达地区而言，现行国债资金使用的一些规定和欠发达地区本身的条件，制约了本地的经济社会发展（1）欠发达地区对国债项目配套资金的承受能力及其消极影响。国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行贷款配套。而欠发达地区的政府由于自身财力有限，缺乏配套资金，银行出于对欠发达地区未来收益的预期和对潜在的、巨大的坏账风险的规避，配套资金到位率也比较低（银行即使按1∶1的比例为国债项目配套，西部国债项目的贷款规模也将达到3600亿元左右），这导致欠发达地区在中央政府的积极财政政策背景下面临两难选择，少上项目怕错过发展机会，盲目求大求多会造成更严重的财政困难和后续负担。即使争取到项目，也有可能出现国债资金的闲置、挪用，或“半拉子工程”。

（2）西部项目的效益外溢性和西部自身的区情。目前国家在西部投资的重大工程项目如西气东输、西电东送、青藏铁路建设以及退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理等生态建设工程等都具有很强的外部效应，有些项目效益甚至是全部外溢的，具有纯公共产品的特征，不仅关系西部地区发展全局，也关系到东、中、西三大地带的协调发展。这些关系西部乃至全国的项目，其最终投产可以从根本上改变整个西部的发展环境，但同时也要看到，西部地区起点低、历史欠账多，仅有重大工程项目而没有与之配套衔接的小型项目，则对本地的生产、生活不会带来直接便利和影响，其利用效率将大打折扣，甚至出现闲置浪费现象。

（四）就国债发行和使用制度而言，由于缺乏对地方政府的有效约束，导致国债资金使用出现一系列问题。

我国目前国债是中央发债，地方用债，地方没有独立发行公债的权利。虽然地方用债有中央直拨和中央转贷地方两种方式，但由于最终债务人还是中央政府，地方与中央的转贷协议缺乏制度保证，约束软化，甚至现在已经有地方向中央提出了豁免转贷债务的要求。由于对地方政府缺乏根本性约束，加上国债发行规模大，这些年地方纷纷争项目、争资金现象严重，从而导致国债资金在使用中出现“撒胡椒面”现象，如1998年国家共下达财政预算内专项资金和银行贷款2257亿元，而这些资金涉及的项目个数却高达7007个。某省将2亿元用于供水设施建设的国债专项资金分配到67个县市，分得多的县分到几百万元，分得少的县只分到几个万元，无论哪个县都建不起自来水厂。同时各地重复建设大有卷土重来之势，项目前期论证准备不足，据财政部驻35个省市的监察专员办事处对涉及138亿元国债资金的72个重点项目的监察，其中有10个项目从设计、规划到投资概算的制定，均未经过科学严密地论证；[4]项目管理混乱，工程质量存在隐患，项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制执行不力，国债项目已不乏“三边工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。这些问题的出现严重损害了国债资金使用的经济和社会效益。

三、创新国债资金使用制度，增进区域社会福利

到2003年，积极的财政政策已实施6年了，宏观经济形势已出现重大好转，GDP比2002年增长9.1%，社会投资日趋活跃，国内经济自主增长能力增强，对财政资金的依赖逐步减弱，因此，政府适时提出了积极财政政策结构性调整的安排，逐步削减国债发行规模，并提出了以“减税”和增强货币政策作用力来部分替代国债投资的政策。在此背景下，笔者认为，站在增进区域社会福利的角度，从理论和操作两个层面的结合出发，理清以下思路，对认识当前国债使用中存在的问题，明确今后国债资金的使用方向是非常有益的。

（一）从国债资金的财政属性出发，重新界定其使用范围，由经济建设领域转向公共服务领域，突破原有的单一建设投资范围，适当增加国债对政府转移性支出和消耗性支出的投入，以弥补政府财力不足，强化政府在公共服务领域的职能以及效率与公平的权衡。

如上所述，既然国债资金属于政府财政资金，而且除长期建设性国债以外，一般国债资金都纳入政府预算统筹安排使用，这就要求拓宽国债资金的使用范围，要从狭隘的经济建设领域转向公共服务领域。具体说，要将国债资金与经常性财政收入、预算内国债与长期建设国债资金一起通盘考虑，合理分工使用。因此，国债资金的使用应做相应的结构调整。

（1）增加政府转移支付（包括政府间和政府对个人的转移支付）支出。一方面，鉴于我国现行转移支付制度中对中西部欠发达地区的一般性转移支付特别是过渡期转移支付规模偏小，利用国债资金可以加大中央政府对欠发达地区的转移支付力度。也可考虑将国债专项投资纳入政府专项转移支付合并使用，以增强我国转移支付的区域均衡效应。另一方面，鉴于近年来“三农”问题、城市下岗和再就业问题、城乡社会保障体系的建立和改革问题逐步积淀成为制约我国经济社会进一步发展的、亟待解决的深层次问题，将一部分短期国债通过向个人的转移支付用于改善农民生活，增加农民收入，对农民进行就业培训，将起到和投资建设同等重要的作用。

（2）增加短期国债资金的政府消耗性支出项目，支持政府消耗性支出欠账的弥补。避免国债资金使用的“消费化”，是导致1998年以来我国国债资金单一用于经济建设性投资的指导思想之一，但简单地说国债资金不能用于政府消费，值得商榷。因为短期国债本身是可以用于政府经常性开支的，国债的最初产生就是为了弥补政府赤字。同时，我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨曾经导致财政集中率的大幅下降，致使政府消耗性支出留有大量历史欠账，如科教文卫等支出的比重过低、公务员工资待遇偏低、基层教师的工资拖欠等问题。利用短期国债资金来弥补转制带来的政府消耗性支出缺口，有利于遗留问题的解决。况且，在20世纪七八十年代，在西方现代财政史上也曾出现过政府公开运用公债形式为日常公共消费开支筹措资金的例子。[1]

（3）支持新一轮税制改革，承担“减税”的制度成本。2004年起政府将对税制实行以减税为目标的结构性调整，而无论是出口退税改革还是增值税改革、企业所得税税负的调整，都需要政府支付改革的制度成本。利用短期国债资金支持政府“减税”，无论从税收与国债的替代关系还是从积极的财政政策的转型来讲都具有合理性。

（二）根据中央和地方政府的职能划分与各地财政能力的差异和需求，统筹兼顾国债使用的产业和地区分布结构，适时调整国债资金支持目标。

国债资金的使用必须从宏观上统筹兼顾。首先，国债包括用于投资的资金和用于转移性支出、政府消费性支出的资金，在总体规模、数量上要保持向中西部地区倾斜；其次，中央政府要针对不同地区的不同情况，选择不同的支持目标和项目，合理安排国债资金的投向结构。东南沿海地区的地方政府财力相对富裕，基础设施相对完善，民间资本和外资活跃，因此，中央政府在这一区域的国债资金运用重点在于支持技术创新，以保持其现代化“领头羊”的地位，并为这一区域公共服务水平改进和投资环境的进一步完善提供补助。对于广大的中西部地区，中央政府首先要保证这一地区基层政权和基层公、检、法、司的正常运转，同时保证西部地区重大基础设施建设工程所需投资，加大对西部地区社会保障的转移支付和扶贫专项资金的支持力度。对于中部传统农业区，政府必须以解决“三农”问题为核心，加大对农村基础设施如农村沼气、农村水电等“六小”工程基础设施、农村基础教育、公共卫生医疗体系及设施建设的支持力度，加强对种粮农民的财政补贴。而在东北老工业区，中央政府要侧重加大对企业技改、产业结构升级换代、重大装备国产化的支持力度，同时要加大对社会保障制度历史欠账的财政支持。

（三）改革现行中央发债、地方用债的制度和国债资金的运行方式，提高国债资金使用的绩效。

（1）可根据地方的实际情况，对于中西部财政困难省区的一些社会效益明显而财务效益不明显的项目，将部分地方转贷改为中央直拨。