农村产权制度论文范文
时间：2023-04-01 00:07:22
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篇1
一、我国农村集体土地产权现状
（一）我国农村集体土地产权的基本构成
一是我国农村的集体土地所有制，是在一定的范围内由劳动群众共同占有土地的一种共有制形式。二是我国实行集体土地所有权与使用权相分离的制度。我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分：农用地；宅基地；集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。
（二）我国农村集体土地确权登记现状
截至末，全国集体土地所有权登记发证覆盖率66％，集体建设用地使用权登记发证覆盖率46％，宅基地登记发证覆盖率80％。
（三）我国集体土地征收和流转中的收益分配现状
目前，我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。国家对农村土地进行征收后，政府通常得给予四种补偿费用，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。而农村集体建设用地流转收益分配主要包括：集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。
1、农户的承包地被征用后，土地补偿费和安置补助费这两项主要费用是归农村集体经济组织所有，而个人承包经营户在丧失土地承包经营权的同时却不能直接作为受偿主体，而只能在集体经济组织或基层农村的村民委员会那里受偿。
2、集体建设用地流转过程中的收益大致有以下几种类型：政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集体-农户分享和土地承包经营权补偿型。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配大致有以下几种类型：增值收益由集体和土地使用者分享型；增值收益由土地权利人和政府共享型；土地权利人包括集体和集体建设用地原使用权人、再转移收益由原土地使用人和政府分享型。
（四）我国农村集体成员资格认定的现状
农村集体成员资格认定大体上可分为三种：以第一轮或第二轮土地承包时的承包地或划地人口为依据；以现有集体经济组织的在册人口为依据；以第二轮土地承包日期起为时限的年龄段为依据，包括死亡人员、新生婴儿、迁出、迁入人口。
随着社会经济的发展，集体成员资格界定越来越困难，一是部分地方的户籍制度改革，使户籍的迁移变得相对容易和简单，使原来单纯以户籍作为判断集体成员资格的标准难以适用；二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失界定难。
二、我国农村集体土地产权存在的问题
（一）农村集体土地的产权主体的虚位
“农民集体”只具有抽象的意义，很难成为实践层面上的所有者主体。而事实上的“集体所有”则表现为无实际内容的集体“空壳”，集体所有使所有者处于“虚位”状态；同时，农民集体常随行政村组的存废、变更而存废、变更的状态，产权主体的地位极不确定。
（二）农村集体土地产权权能残缺
国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上可以因“公共利益”需要征收征用集体土地。实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替，“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因此，作为集体的农民和“农民集体”实质上都没有对土地的最终处置权。
（三）征地补偿标准低，使用和分配也不规范
一是征地补偿标准低，政府在土地征收过程中所获收益比重过大。二是农村集体经济组织和农民无法分享土地增值收益。三是征地补偿收益使用、分配不规范。四是集体土地流转中国家与集体、集体与农民利益分配关系不确定、不规范。
（四）产权的激励功能不明显
由于农民的土地使用权没有长期化保证，土地承包期短，政府又可以对已经用承包制承包的土地随意调整、限制土地使用权的继承以及采取行政方式更改土地承包经营，使农民难以形成长期的生产积极性，限制了经营预期，结果对农民而言没有形成必要的土地投入激励机制，影响到农业的可持续发展。
三、农村土地产权制度改革的总体思路及框架
改革和完善我国农村集体土地产权制度，应当从我国实际出发，根据我国农地资源及人地关系的特点，在保持农村土地集体所有制不变的前提下，寻求建立以新型的产权关系为特征的农村土地集体所有制实现形式，构建和明确农村集体土地产权主体，显化农村集体土地产权权能，使农民拥有有效的土地产权。
（一）明确农民与土地所有权的关系
首先是农民集体与农民个人的关系。农村集体应当是为一定物质、经济的利益而聚集形成的，集体的意志应当是其成员的共同的意愿指向，农民集体的成员应当能够享有所在集体的权益。其次是村民委员会与农村经济组织的关系。村民委员会具有管理组织的性质，具有办理本村的公共事务和公益事业的职能。集体经济组织作为农民发展生产经营的合作经济组织，是农户及其相关产业组织之间的自愿合作或者联合，不应成为带有行政化色彩的组织。最后是政府管理权和农村集体土地所有权的关系。国家土地管理机关应当侧重于土地资源的宏观调控和行政监管；而集体经济组织的土地所有权的行使则应侧重于对本集体内部土地资产的具体管理和对农户行使土地使用权的监督。
（二）确保农村集体产权权能的实现
要充分实现农村集体土地所有权权能，必须要以法定的形式赋予农民集体真正的所有权和农民个人真正的使用权，要保证土地所有权在经济上得以充分体现，要维护土地使用者的合法权益；要在服从国家或集体全局利益的前提下保持集体土地所有者对其所拥有的土地的处置权。
（三）逐步建立和规范农村集体土地产权制度
首先要明确集体所有制中“集体”的内涵，创新保障集体土地使用权的法律制度，建立新型农村土地产权制度。其次要通过具体的法律制度设计解决和规范农村集体土地的流转问题，实现集体土地与国有土地的同地、同权、同价，合理分配收益。
（四）拓展国家宏观调控权
农村集体土地产权除土地所有权、土地使用权及他项权利外，还包括规划权、管理权、发展权等。国家应强化对农村集体土地的管理权、规划权、发展权。一方面通过制定相关法律，不断规范农村集体土地产权制度建设中的问题；另一方面，要加强监督和管理，使相关土地政策落到实处。
（五）农村土地产权制度改革的具体框架
根据改革的总体思路，结合我国农村土地产权制度现状，农村土地产权制度改革的具体框架如图1所示。
四、农村集体土地产权制度改革的重点
（一）明确界定集体土地所有权的主体
在法律上界定产权主
体，保障农村土地所有权人的主体地位，是农村土地所有权改革的关键。一是应对集体成员的资格予以确认。允许各地以户籍为基础、经由严格的村民自治程序自主决定，并承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。二是明确界定土地所有权主体，并以土地所有权证书这一法律形式予以体现。三是明确农民与土地所有权的关系，稳定农村土地关系。四是明确村民小组与村委会的关系，保障土地所有权的行使。（二）集体成员享有平等的集体土地所有权
可以考虑把集体土地所有权细分为集体经济组织所有权以及农民个体成员权益，两者产生连带法律关系，成员人的权益依附于所有权，所有权由各成员人的权益组成。集体成员在征地补偿安置、集体资产处置等重大问题上都有相应的、平等的收益权、表决权等。对承包经营权的处置，由三分之二以上集体成员表决决定。
（三）赋予集体土地所有权完整的权能
一是承认农村土地所有者的排它占有权，以便有效抵制对土地的侵权行为。二是推动农村集体土地使用权物权化。将农民的集体土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。三是强化权利主体对集体土地的收益权能。国家只有因公共利益才能征用农村土地。四是实现集体土地所有权完整的处分权能。
（四）依法保障实现集体土地所有权
一是配套改革国家土地征用制度。严格控制政府征地行为，强化集体所有权主体地位。二是建立农村土地使用权有偿使用制度。对集体土地参照国有土地使用制度实行土地使用权有偿、有期限、有限地流转的制度，并对其出让、出租、转让、抵押等加以明确规范。三是放开并规范集体土地使用权流转，显化农民财产权价值。四是合理分配集体土地流转收益，保护国家、集体、农民共同利益。
篇2
无效的国有企业
天则经济研究所 盛洪、赵农等“国有企业的性质、表现与改革”
天则经济研究所报告
2001年至2008年，国有及国有控股企业累计获得利润总额49174.8亿元，2008年的账面利润总额比2001年增长了2.79倍；累计获得净利润33098.6亿元，2008年的账面净利润比2001年增长了3.25倍。
2008年，138家中央企业共实现利润6961.8亿元，占国有企业利润总额的52.3％。而在央企实现的净利润中，中石油、中移动、中国电信、中国联通和中国石化等十家企业占70％以上；其中，中石油和中移动分别为1268.02亿元和1127.93亿元，这两家企业就超过了全部央企利润的三分之一。可见，国有企业的利润主要是由垄断企业实现的。
2008年，国有企业人员薪酬比其他单位高13.3％，比社会平均水平高12％；工资分别高17.1％和13.7％。行业间存在巨大差异。2008年，职工工资水平排名前五位的是证券业、烟草制品、银行、其他金融活动、石油和天然气开采业。2009年，上市央企的高管团队平均年薪31.3万元，比民企高管高出61％，较地方国企的高管高出37.3％。
2007年至2009年，992家国企所得税的平均税负为10％，民企的平均税负达到24％。2001年至2008年，国有及国有控股企业平均的净资产收益率为7.68％，而规模以上工业企业平均的净资产收益率为9.22％。因此，国有及国有控股企业的名义绩效也不够高。
应从账面财务数据中还原企业的真实成本，并对政府补贴和因行政垄断所致的超额利润予以扣除，从而测算国有企业的真实绩效。
据测算，2001年至2008年，国有及国有控股企业平均的真实净资产收益率为-6.2％。
制度
农民产权保护不足增大贫富差距北大国家发展研究院 徐建国
“城乡差距的产权基础”
北大国家发展研究院工作论文
中国的农村到底是怎样落后的？至少部分原因是农村的产权得不到有效保护。
建国初期，国家工业化战略背景下进行的社会主义改造运动，剥夺了农民的土地产权，对农民的人力资本产权施加了严格限制。农民不再拥有土地，人力资本也由于计划经济被禁锢在生产队或其他形式的集体经济体内，无法得到有效利用。
改革开放以来，和后续的缓慢的农村改革，没有在农村确立起完整的产权制度，农民对土地和人力资本的产权依然受到多重限制，无法充分利用市场机制致富，是收入增长缓慢的根本原因。
缺乏完整的产权基础，使市场机制在农村无法充分发挥作用，是农村落后的根本原因。
而农民的贫穷和农村的落后，进一步影响农民对农业的投入。
解决“三农”问题，要求推动新一轮农村产权制度改革，推动农村市场机制的进一步完善，促进城市化和城乡协调发展，为进一步的经济增长和长期社会稳定奠定基础。
观点
组织创新提高医疗效率哈佛大学经济系教授 David M. Cutler
“医疗企业家在哪里？”
NBER工作论文16030号
美国医疗费用居高不下，并且还在持续上升的成本引发了巨大批评。政府在医保和医疗项目上的角色，是联邦财政负担巨大的重要原因。超过三分之一的医疗资源并没有被用于改善健康，这使得美国政府每年多花7000亿美元。
一个显著的现象是，医疗行业的生产率与其他行业相比增长较慢。其他行业的生产率提高得益于采用了新方式来组织生产、分配和销售，这使得每一美元的投入都有了更多的产出。
篇3
论文摘要：针对现有文献在解释现阶段我国农村剩余劳动力转移滞后的原因方面的局限性．本文引入利益集团理论．从城市集团的利益刚性角度解释我国农村剩余劳动力转移滞后的根本原因。
近年来．随着经济体制改革的深入和政府政策力度的加大．农村剩余劳动力向城市转移的速度不断加快．但农村劳动力的转移进程仍然严重滞后于社会经济的发展。因此．明确我国农村剩余劳动力转移滞后的根本原因所在以促进农村劳动力转移具有重大的现实意义、
1农村剩余劳动力转移滞后的现有解释及其不足
1．1重工业优先发展战略论不容置疑．重工业优先发展战略的制度安排偏差确实是我国农村剩余劳动力转移滞后的历史原因：但必须看到．改革开放后．国家开始调整产业发展战略的偏差．扩大对轻工业的投资比重，轻工业发展步伐JIl快。从理论上说．轻工业的较快发展能够提供更多的就业岗位，吸纳大量农村剩余劳动力转入非农产业但现实中农村剩余劳动力转移滞后的现状仍然没有改变、因此．重工业优先发展战略的偏差无力解释改革开放后农村剩余劳动力转移仍然滞后的原因。
12城乡分隔的户籍制度论现有的户籍制度论对于农村剩余劳动力转移滞后问题的解释具有相当的合理性．但这种解释还只是停留在表层．并没有深入说明究竟是什么原因导致了户籍制度能够如此顽固地坚持着．以至于持续制约着农村剩余劳动力向城市转移
1．3农村劳动力素质约束论劳动力素质对农村劳动力转移的影响是显而易见的．但同样缺乏解释的是为什么农村教育始终落后于城市．农村劳动力素质偏低的根源又是什么?
1．4土地制度约束论现行土地制度与农村剩余劳动力转移滞后是互为因果关系的．单从现行土地制度的缺陷来解释农村劳动力转移滞后其解释力度不够
2基于利益刚性角度的农村剩余劳动力转移滞后的原因分析
如上所述．目前国内对于农村剩余劳动力转移滞后问题的解释或着力于以上的一个方面．或综合以上符素进行分析，但其解释都有一定局限性笔者认为．农村剩余劳动力转移滞后的恨本原在于城市集州的利益刚性
!．1利益集团的一般理论，、所渭利益集州是指建立在共同的利益基础之上．并试图参与政治过程，影响政府政策、立法、行政管理等活动，实现其共同利益的团体，但它本身不以控制政府、掌握权力为目的。随着我国市场化改革的深入，利益集团的存在及其日益强大的社会影响力已成为不容否认的事实城市利益集团的利益刚性就是在政治集团逐渐对压力集团有所反应的政治背景下形成的
2．2我国城市利益集团利益刚性的形成
2．2，1城市集团是计划经济体制下的既得利益者。如果没有人为的经济干预，市场将根据我国资本短缺，劳动力丰富的资源禀赋特点选择能够吸纳更多劳动力．需要较少资本的轻工业优先发展。因此．为实现重工业的优先发展，计划经济应运而生。政府依靠计划手段保证城市重工业发展所需的资源．这种非市场化的资源配置方式形成了资源配置的城市偏向：为保证重工业发展所需资金．国家通过剪刀差吸取大量农业剩余并在财政和信贷上完全偏向城市重工业：为降低重工业发展的劳动成本．国家实行低工资政策，同时向城市居民提供大量实物补贴和福利待遇：为保证价格信号全面扭曲的宏观环境下，短缺的资源能够优先用于发展重工业，政府制定全面的资源配置计划．其中包括劳动力资源的配置计划。由于要保证低价格条件下的农产品供给以及减轻城市生活就业眶力．农村剩余劳动力向城市的自由转移相应地受到了严格限制，能够有效限制人L7流动以及提供利益差别的户籍制度也因此被彻底地贯彻执行。
这样．重工业优先发展战略与其客观要求下形成的户籍制度、计划经济体制相互联系，共同赋予了城市集团在传统体制下利褴分配的绝对优势。这种经济资源配置的初始偏差进而形成了潜在的城乡利益集团在政治资源分配上的偏差及集体行动能力的反差当我国的政治环境逐渐对压力集团有所反应时．城市利益集团的潜在政治影响力显性化。
2．2．2城市集团利益刚性的形成。根据诺斯的观点，制度变迁是具有路径依赖性的，即在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制城市集团是传统体制下的既得利益集团，根据路径依赖理论．他们对维护既得利益，“锁定”城市偏向路径有着强烈的需求．相对于农村利益集团而言．城市利益集团规模小、组织化程度高、资源控制力强．集用综合影响力较大此．城市利益集团更倾向于表达自己的利益要求．其拥有的强大政治影响力也使得政府住决策函数中赋下城市集刚较大的权蕈。这样．城市集就能够通过其强大的政治影响力来保持制度变迁中城市偏向的性质，形成城市偏向的路径依赖。虽然改革开放以来，以市场为导向的经济体制改革不断深入．但是城市集团的利益却呈现出刚性化特征。城市集团的利益刚性维系着户籍制度下的城乡利益差别．坚持教育的城市偏向．形成具有社会保障功能的土地集体产权制度及粘性的城市工资福利制度．最终阻碍了农村剩余劳动力的进入和分享．解释了农村剩余劳动力转移滞后的现实原因
2．3城市利益集团利益刚性对农村剩余劳动力转移的影响
2．3．1户籍制度与农村剩余劳动力转移。改革开放以来，户籍制度有所松动．劳动力的自由流动日益实现。但由于城市公共资源的容纳能力有限．大量农村剩余劳动力涌人城市会损害城市居民的既得利益．因此．呈现利益刚性的城市集团必然选择支持城乡分隔的户籍制度以限制农村劳动力转移。在城市集团的影响下．以户籍制度为载体的就业歧视、教育歧视、心理歧视、福利歧视等依然存在，这些歧视增加了进城农民在城市生活的成本和压力。影响了农村剩余劳动力转移。此外，现行的户籍制度改革缺乏实质性进展．一方面许多城市的准人条件，如学历、资金、技术等，超过了普通农民的能力范畴；另一方面，与户籍制度改革配套的选举、人事、教育、医疗、征兵等制度改革滞后．这也使得理性农民对放弃农村户121、迁人城市定居保持审慎态度因而．城市集团利益刚性的存在使得户籍制度改革缓慢．减缓了农村剩余劳动力转移进程。
2．3．2教育的城市偏向与农村剩余劳动力转移。我国城乡教育资源和教育机会分配极不平等。城乡教育差距源于政府资源配置和利益分配的城市偏向。在城市集团的利益刚性影响下，教育的城市偏向得以保持且不断强化．从而造成了城乡教育投入差距大、教育机会不均等、教育经费负担程度不平衡的现状。教育的城市偏向造成了农村教育的弱势地位．影响了农民文化素质的提高．削弱了进城农民的市场竞争能力和城市生存能力间接阻碍了农村剩余劳动力的转移进程。
2．3．3集体土地制度与农村剩余劳动力转移。一方面，农村剩余劳动力转移滞后影响土地制度存续：在城市集团利益刚性的影响下．国家选择由土地来承载农村居民的社会保障责任，农村土地集体产权制度成为现实的选择。城市集团利益刚性支持下的户籍制度、教育制度、福利制度持续阻碍农村劳动力转移地少人多．土地的生存保障功能强化，规模经济和土地流转难以实现．土地集体产权制度持续存在；另一方面，土地集体产权制度的效率性约束、功能性约束和市场性约束也制约了农村剩余劳动力的转移：集体土地制度造成土地平均分配，土地的分散、细碎直接限制了土地的规模经营，限制了农业机械化的发展和现代管理方法的推广．较低的农业劳动生产率束缚农村劳动力．不利于其向非农产业转移；土地生存保障功能的强化使得缺乏礼会保障的进城农民倾向于保留土地．土地福利保障功能的显化也使离开土地的农民不愿放弃土地的附属收益．这样．土地的功能性约束形成农f’f剩余劳动力转移过程中的粘滞效应：现行土地制度产权不清以及土地流转的预期收益过低导致土地流转困难．增加了农村剩余劳动力的迁移成本。农村剩余劳动力的转移与现行土地制度相互影响。互为原因和结果。现行土地制度的存续是城市集团利益刚性作用的结果．而这种土地制度又制约了农村剩余劳动力的转移．强化了城市集团的利益刚性
2．3．4城市工资福利剐性与农村剩余劳动力转移。在城市利益集团利益刚性的作用下．城市职工的工资和福利待遇也呈现刚性。这种工资福利的刚性既阻碍了劳动力价格的市场调节，也对农村劳动力的转移产生了负面影响。城市职工工资福利刚性上扬．而企业在政府的职业保留制度下又不得不优先采用城市劳动力．因此企业的劳动力成本也将上升；或者城市职工与外来工同工不同酬．企业使用廉价的外来劳动力的低成本优势被本地职工的高工资福利所抵消。这样，企业的劳动成本居高不下．等量资本对劳动力的吸纳能力下降，企业所提供的就业岗位有限．城市对农村剩余劳动力的消化能力下降，农村剩余劳动力转移受阻。
3政府对资源分配城市偏向的纠正
篇4
关键词：农村；小型水利工程；管理
小型农村水利工程是指灌溉面积不足一万亩，排涝面积低于3万亩，库容量在10万立方米以下，渠道流量小于1m?/s的水利工程和农村水利工程。按功能区别，可将其划分为蓄水设施、引水设施、输水配水设施、交叉建筑物、提水设施、田间灌水设施、防洪设施、排涝降渍设施和生活供水设施九类，其规模虽小但在城乡为排涝、灌溉、发电、防洪、养殖、改善生态环境和水土保持方面发挥着举足轻重的作用，加强小型农村水利工程管理研究迫在眉睫。
1 小型农村水利工程特征
农村水利工程通常规模较小功用简单，但对于农村农业经济发展和农民生命财产安全保障意义重大，合理设计并有效管理工程运营重要性不容小觑。
1.1 主要用于农业灌溉 水利工程灌溉效益的发挥主要体现在小型农村水利工程的功能上。农民既是小型农村水利工程的建设主体也是其管理和使用主体，各农户之间利益联系紧密，具有一定的公共工程性质。
1.2 兼具非排他性与一定竞争性 非排他性是指人人皆可消费该物品。竞争性是指一个使用者对该物品的消费会减少其他人对该物品的使用功效。小型农村水利工程兼具非排他性与一定竞争性特点。一方面，它可能会因为设计不合理而被不具有使用该资源资格的人使用，另一方面，其具有的竞争性特点使得一个使用者的对该物品的消费会降低该物品的使用价值，故对工程的使用方面常出现注入拥挤、过度使用现象而给工程造成潜在的毁灭风险。合理设计工程并有效管理对工程功能发挥到最优状态意义重大。
2 小型农村水利工程管理现状
我国是农业大国，而水利设施是农业发展的血脉，故我国也是水利大国，我国从先秦时期至现金修建的水利设施不计其数，由于其规模巨大和技术先进而扬名中外的工程也数见不鲜，但“重建轻管”是我国工程管理界存在的普遍思想，尤其对小型农村水利工程的管理力度远远不够。
2.1 工程管理常见问题
2.1.1 工程年久失修，效益衰减 根据实地调查数据显示，我国80%以上的小型水库病险率达百分之60%，且未修复，工程安全陷入恶性循环，严重威胁农业农村的经济可持续发展和农民的生命财产安全。
2.1.2 农户参与管理意识不强 我国传统的农村水利工程管理模式为农村集体经济组织直接管理，但实行家庭承包责任之后我国仍采用此管理体制，农户未将水利工程与自身利益紧密联系，缺乏参与管理的意识。有些跨区域性的小型农村水利工程受行政管理关系的约束，缺乏信息的民主公开与民主监督，也降低了农户参与管理的积极性。
2.1.3 管理资金投入不足 小型农村水利工程尤其是灌溉工程常具有公益性、投资回报周期长、收益低的特点，完全依靠社会投资方式融资管理很难解决小型水利工程量大、面广的资金缺口问题。工程管理缺乏资金支持，工程陷入恶性循环。
2.1.4 工程产权不明 有些小型农村水利工程是历史遗留的产物而产权不明，或者由于其兼具公益性与营利性的准公益性特点而权责主体不明确。尽管近年来国家水利部要求开展农村小型水利工程产权改革，但由于缺乏典型引导和实践经验，农户参与管理意识较低，故产权制度改革仍不彻底，管理效率
低下。
2.1.5 水费收缴难以到位 农户缴纳农业用水意识较低或者经济能力有限，水费收取很难到位，特别是农业水费的取消更增加了收取水费的难度。有些农村地区由于水资源分配不具、上下游供水矛盾较多，水费征收更加困难，严重影响水利工程的日常维护。
2.2 管理改革存在阻力
2.2.1 水费改革存在阻力 我国南方灌区一般实行分级管理，水费由乡财政征收，改革欲通过组建协会取消村级与乡镇中间环节以减轻农民负担。但政府对水费改革认识不够，改革无法继续推行。
2.2.2 产权改革存在阻力 根据我国投资政策规定，农村集体和农民投资兴建斗渠及以下的灌溉工程，政府酌情补助。事实上绝大多数地方的斗渠以下田间工程一直处于未建成、不停地续建改造的状况，村集体或者个人都无能力完成这一历史遗留任务。2003 年水利部出台的“改革意见”指出由国家补助资金所形成的资产明确划归用水户在自愿基础上形成的用水合作组织所有，但实践操作中存在农户用水协会登记难的问题，协会难以受法律保护。
3 小型农村水利工程参与式管理模式
小型农村水利工程参与式管理模式主要体现为工程产权制度改革和用水者协会，工程参与式管理模式以管理竞争机制和补偿机制为原则，在一定程度上有效减少农民用水冲突，农民节水意识增强，农民不仅享有获取报酬收益的优先权，也是工程的管理责任主体。
3.1 工程产权制度
3.1.1 承包经营管理模式 工程承包管理有两种方式：其一，根据工程造价和灌溉能力确定承包者；其二，通过公开竞价招标方式将水利设施的使用权！经营权和收益权全部承包给农户。农户承包者根据承包合同所确定的水利供水服务任务和维护标准对水利设施进行管理。或者利用土地承包将小型水利工程附带承包，或者将支渠以下和田间工程承包给村民小组或农户，或者将工程管理整体承包，有效保证工程效益。
3.1.2 租赁经营管理模式 租赁经营管理模式一般限于小型灌溉工程，是把具有一定经营性质的小型灌溉设施经营管理权租赁给个人，个人在此租赁期限内和经营权利范围内发挥其自主性使用和维护，所有权和经营权相分离。相对来说，此种经营管理模式风险较高。
3.1.3 拍卖管理模式 拍卖模式同竞价或有价出售将工程性质改变为民有民营，工程产权彻底改变。有些地区实行所有权拍卖，而有些只是将工程一定年限的使用权出售。实行拍卖的前提是严格区分小型水利工程的产权界定和资产存量，并且仅限于小型农村水利工程，一些资产数额较大或无法分割的渠道或堤防工程由于农户购买能力有限或社会安全要求度高无法实施拍卖。目前拍卖主要用于喷灌机具、机井、蓄水池等小型农村水利设施。
3.1.4 股份合作制管理模式 对于经营性较强的小型农村水利工程采取股份制和合作制相结合的方式进行企业式经营管理。它是我国农民继联产承包责任制后的又一个有力创举，是一种真正的产权改革模式，有利于克服承包责任者和租赁者之间的短期经济行为弊端，实现水利资产的保值增值，目前主要应用于机井、小型山塘和节水灌溉工程等小型农村水利工程。
3.2 用水者协会 用水者协会管理模式的目的在于在产权改革的基础上吸引更多水利设施用户参与工程管理，农民是工程管理的主体，有权制定相应工程管理规章制度和任命具体管理者。这是一种由农民自主组织和管理的群众组织，并赋予其法人性质。用水者协会管理模式的一般运作流程为：供水管理、工程检查维护、用水计量管理、水费征收、财务管理、自我评价、档案记录。以服务于农户利益为宗旨，制定供水计划和供水合同，然后根据核定的灌溉面积进行收费。该模式强调了农户集体参与和保证一定的独立性，为斗渠以下田间工程确定管理主体，在受益户较多的跨村、跨乡以及按流域、渠系建设和管理的地区应用更加适合。
4 结语
用户参与式管理模式是为了吸引农户积极参与水利工程管理，并在一定程度上减轻政府对小型灌溉工程财政收支难以平衡的矛盾，通过试点工作证明，此模式确实取得了一定成效。但如何建立一种机制使得农民在经济上实现一定的独立并自主管理是我国目前小型水利工程产权改制工作的一个难点，有待同仁进一步深入探讨。
参考文献
篇5
关键词 城中村 村改居 农村集体资产改制
中图分类号：F320.2 文献标识码：A
1 农村集体资产改制工作的意义
（1）推行农村社区集体资产经营管理体制改革，是统筹城乡发展，推进农村社区化的迫切需要。随着我国社会经济的快速发展，农村变城市、农民变市民是大势所趋，特别是随着“城中村 ”改造、“迁村并点”等工作的不断深入，“村改居”工作已成为亟待解决的新课题，妥善处置农村社区集体资产，建立明晰的产权制度已显得十分紧迫。通过改革，明晰集体资产产权，能够最大限度地实现集体资产保值增值，实现土地、资本、人口等生产要素的合理流动，加快推进农村社区化进程。
（2）推行农村社区集体资产经营管理体制改革，是解决农村目前面临新问题，维护农民合法权益的客观要求。农村集体资产经营管理工作在统筹城乡发展、推进农村社区化方面发挥了重要作用，但也存有主体不清、产权虚置、分配随意、决策不民主、监督管理难到位等弊端，在城中村改造过程中，如何防止集体资产流失和集体经济组织成员的利益不受损害，妥善地解决好存在的矛盾和问题，客观上要求通过新的体制把村集体和农村社区居民的合法权益固定下来，实现产权明晰，落实到人。
（3）推行农村社区集体资产经营管理体制改革，是加强基层民主建设，保持农村社会稳定的治本措施。赋予农村社区居民对于集体资产的所有权、知情权、参与权和决策权，是全面推进农村民主法制化，保障农村社区居民民利的重要内容。
因此，为加快推进城乡一体化，建立“归属清晰、责权明确、利益共享、风险共担、保护严格、流转规范、监管有力”的集体经济产权制度势在必行。
2 农村集体资产改制工作解决的的主要问题
（1）城中村改造全面深入开展，如何使改造后的村和村民真正融入城市。通过城中村改造，许多村民从平房住进了楼房，居住和生活方式已与城市居民没有区别，但在社会管理、公共服务、保障政策、身份认同等方面仍然有别于城市居民，迫切需要改革现有管理体制，真正从形式和内容上让村庄变成社区，村民变成居民，实行一体化管理服务。
（2）农村集体资产总量快速增长，如何加强管理高效运营。这些资产的来源，有的是各村发挥优势，大力发展二三产业，多年积累形成；有的是村里土地被征用，国家给予补偿，土地资源转为货币性集体资产；有的是在城中村改造过程中建设的商业楼宇和工业厂房等不动产，资产价值从数百万、数千万乃至上亿元不等。在市场经济条件下，农村集体经济产权模糊、出资者主体缺失、决策独断、监督不善、分配随意等制度性缺陷日益凸显，如何管理好、运营好这些资产，实现保值增值，切实维护村民合法权益，成为非常紧迫的课题。
（3）农村集体经济组织成员流动加快，如何合理界定集体资产收益分配范围。城中村改造完成后，打破了原来村集体经济组织成员共同居住、边界清楚的局面，原村民转居、转业者增多，空挂户、女娶男、外嫁女及其子女的成员待遇问题，购买城中村房产产生的新居民权利义务问题不断增多，社区居民双向流动使集体经济收益分配方面的利益冲突有所加剧，迫切需要从制度上予以化解。
（4）社区网格化管理体制逐步确立，如何处理好社区与集体经济组织之间的关系。在社会管理体制方面，这些社区已经打破原来村居之间的管理界限，实行面向居住地全体居民的社区网格化管理，这就迫切需要创新村集体经济管理制度，将集体经济组织的经营行为与社会管理职能分离，使集体经济组织的经营行为完全融入市场，社会管理职责回归社区。
3 农村集体资产改制工作的开展建议
（1）维护好群众的利益是搞好改革的核心。改革涉及大多数村民的切身利益，因此是村民在整个城中村改造过程中最在乎的一项工作。改革之前，村民希望了解村里到底有多少资产；改革过程中，他们最关注自己能获得多少利益；改革之后，他们最在乎的就是股份合作社的盈利情况和所能分到的红利；而村民的态度直接影响农村集体资产改制工作开展的彻底性，因此，在整个改革过程中，要坚持以人为本，最大限度地维护群众利益，保障群众利益，发展好群众利益。
（2）因村制宜、分类指导是搞好改革的基础。每个社区有自己的特殊性和局限性，只有坚持因地制宜，把外地经验与本地实际相结合，根据村情实际和群众的承受力，坚持一街一方案、一村一章程，确定改革时间和方式，按照改革方案实施细则，实行分类指导、交替进行、稳步推进，成熟一步推进一步，保证改革工作顺利进行。
（3）依法操作、公开公正是搞好改革的保证。改革涉及领域广、范围大，在改革的各个阶段，都要依照国家法律法规和政策办事，严格履行民主决策、公开公示程序，不违规操作，及时信息公告，真正做到合法、合情、合理、公开、公正、公平，把保持农村集体资产良好运转，维护集体经济组织及其成员合法权益，维护农村社会稳定作为整个改革工作的出发点和落脚点。
参考文献
[1] 彭健，杨津.农村集体资产管理现状及对策.现代乡镇，2002（10）.
篇6
内容提要: 我国农村信用社法人治理制度存在所有者缺位、经营者腐败以及监管者越位等诸多问题。在对既有农村信用社法人治理制度问题反思的基础上，提出了转变产权观念、建构信义义务体系与社会合作关系等三个建设性方案。
随着金融体制改革的进一步深入，我国农村信用社（以下称农信社）法人治理制度暴露出诸多缺陷，如所有者的缺位问题、经营者的腐败问题以及监管者的越位问题，且“病情”有愈加恶化之势。为此，学界围绕如何“查找病因、对症下药”展开了激烈讨论。然而遗憾的是，由于论者的路径依赖，他们大多基于制度本身的逻辑论证，而并没有对问题原因进行深度探究，因此问题也就不可能得到有效解决。笔者认为，农信社法人治理结构是一种经过精心设计的制度化的安排，这种结构实际上包括表象化的制度本身与深层次的制度设计两个方面。就表象来讲，制度本身也存在着消极一面，如因逆向选择与道德风险而产生的成本问题。但这是我们选择制度时所必须付出的合理代价；而就深层次来看，制度设计则往往涉及到诸如产权问题、伦理道德问题以及农信社作为一个法律主体与政府的关系问题等。由此可知，如果仅依法律文本进行制度本身的逻辑推理，将远远无助于问题之解决。因此，我们需要慎重审视法律背后的“故事”，从制度设计层面进行深度反思。鉴于以上思考，我们有必要作出以下几个方面的追问：这种制度表面瑕疵有哪些，我们是否应该无功而返？基于视角转换，我们能否从这些复杂表象中洞察到问题之实质，进而取得制度背后之“真经”，这些“真经”是否具有“药到病除”之神效？
一、农信社法人治理制度之评介
（一）农信社法人治理制度问题
笔者翻阅手头资料，注意到，学者对农信社法人治理制度问题之研究已经相当全面和具体。有的以所有者缺位为进路着重其理论研究；有的以经营者激励问题为切入点强调其效率价值；也有的以监督体系失范为视角加以制度救济分析，等等。（注释1：比如，有的从产权理论角度来研究（陈耀芳著：《农村合作银行发展模式研究》，经济科学出版社， 2005年版）；有的以委托论为切入点，进行制度分析（范静，孙立城：《我国农村信用社委托关系的缺陷及治理对策》，《经济纵横》2005年，第2期）；有的从金融监管角度，强调机制的有效运行（马忠富（《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社， 2001年版），等等。值得注意的是，这些论者的学术背景大多出于经济学领域。而我国法学界对此则基本处于缺席状态，这不能说不是一种遗憾。）但囿于选材，笔者仅就具有代表性的几类方案提出来加以讨论。
1.关于所有者问题。（1）所有者缺位说。该说认为，所有者缺位或者产权虚置导因有两个：一是社员入股的被迫性；一是农信社被集体化。随着历史发展，进一步演化为产权主体的模糊不清，从而导致农信社“内部人控制”现象：即使管理人员属于农信社社员，但其通过拥有股权所获得的收入与内部人控制所获得的收入相差甚远。在外部监督机制软弱的情况下，他们必然采取倾向于实现其自身利益偏好的行为方式。因此，这种产权主体的缺位严重影响了农信社法人治理结构的治理效率[1]（P.24）。（2）股权结构设置缺陷说。该说从检讨合作原则出发，认为，当下农信社股权结构设置极不合理：自由原则使得农信社在出现风险时社员容易退股，无法与其形成利益共同体。实行一人一票制，社员入股金额较小，入股的积极性降低。因此，这种小股东不会去关心农信社的经营情况，更不会去积极监督农信社的经营者，从而形成了小股东“搭便车”、经营者独揽大权的内部人控制现象[2]（P.76）。（3）股金功能异化说。该说从农信社股金本质出发，观察到股金存款化、贷款化现象，认为这是一种股金功能异化弊端，应该加以认真检讨：首先，存款化股金是一种既保息又分红的股金，因此，其本质为存款。但由于路径依赖，目前农信社股金存款化依然未见改观。其次，贷款化股金是指以贷款所获得资金入股。因为入股资金不是入股股东自己的资金，因此股东对股金运用效率关注不足，对经营者监督和激励的积极性不高。同时由于大量股金是由贷款资金构成的，导致农信社贷款规模大幅度增加，贷款风险加大，给其他真实股东及农信社本身带来严重伤害[3]（P.67-68）。（4）股金性质异化说。该说从股金性质出发，检讨其异化所导致的危害。当下“增资扩股”措施使得农信社股金快速增长，但其风险也随之剧增：一是农信社的股金不具备或不完全具备“资本金”性质。农信社为增强农户入股的积极性，强调股金入退自由，乃至“保息分红”。其后果，一方面，异化了股金的资本金的性质，混淆了资本金与负债的本质区别，并且淡化了股金持有者的风险意识，助长了农民社员投票权的“廉价”特征。另一方面，对出资者“退股”的软约束使股金不具有稳定性。由于农民不愿入股管理，更无法行使控制权，其退股成为常态，因此，农信社股金结构会向职工股倾斜。这样不仅造成了农民股金的弱势地位，而且使利益分配向经营者倾斜。一旦农信社出现支付危机，职工股金将利用内部人控制优势，率先退股，加剧支付风险[4]（P.89）。（5）股金类型冲突说。该说认为，农信社同时设立资格股与投资股存在目标冲突。因为，这两类股金分别体现了合作制和股份制，不仅入股目的不同，而且存在同股不同权、同股不同利、同股不同风险的特征。两种不同价值取向、具有不同风险、权利与利益的股东很难休戚与共。双方在社员选举、股利分配等重大决策方面必然存在冲突，进而削弱了对经营者的激励与约束[5]（P.9）。
2.关于经营者问题。（1）激励机制缺失说。该说认为，一个有效的法人治理结构不但具有良好的制衡机制，还要具备有效的激励机制，以使所有者与经营者目标保持一致。但由于当下农信社缺乏高效的人才激励机制与公开的绩效评价体系，这使得管理层难以发挥潜能。从经济人角度看，以农信社主任为代表的管理人员必然会采取自利行为[6]（P.51）。（3）职员素质偏低说。该说通过对职员素质的考察，认为由于历史及其他因素，农信社现有的低素质人员很难分流清理，因而高素质人才不能及时补充。这导致了职员知识结构和年龄结构的老化，高素质复合型人才严重缺乏，进而严重制约了农信社的发展[7]（P.50）。
3.关于监督者问题。有学者认为，当前农信社监督体系的最大问题是监督者去功能化。该论分析认为，由于监事会不是常设机构，不能对理事会成员和社主任行使弹劾权，又没有建立完善的监事工作程序和保障制度，因而也就成为理事长（社主任）实施专权的工具。目前监事会中除监事长为专职监事外，其他监事皆为兼职或外部兼职监事。如县级联社监事会，一般只设监事长，通常由主管内审、稽核部门主任担任。日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用。监事会演变为农信社内部的审计部门，基本不能履行章程赋予的各项监督职责[8]（P.29）。监事会作为监督者，其功能基本丧失。
4.关于监管者问题。（1）超经济权力说。该说认为，在现行“大政府”的格局下，农信社很难有所作为：微观上，如地方政府对农信社选择具体放贷对象施加压力；宏观上，如涉及农信社分立、合并、兼并事宜也必定进行干涉。然而政府与农信社的目标未必一致，甚至造成了对法人治理结构，乃至对出资者所有权的侵犯[9]（P.107）。（2）政府行为介入说。该说从实证角度考察了政府行为介入农信社的危害性。随着国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格化，农信社经营状况愈加恶化。然而因为历史包袱等问题，农信社风险承受能力极其有限，因此，省政府就成为农信社的“当家人”。其结果：农信社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限已不同程度地被集中到省联社。随着更多权限的向上集中，农信社法人治理结构遭到严重破坏，这无异有违改革初衷[5]（P.9）。（3）外部治理错位说。该说从中外比较的角度探求我国农信社治理制度的问题成因，认为，我国与成熟市场经济国家相比，农信社的外部监管存在着质的差别。在市场机制条件下，国外外部监督来自于监管当局、外部股东和债权人，特别是股东和债权人通过转移股权和债权来实现对经理人的激励；而我国外部监督则来自国家金融监管部门、财税部门和党纪部门。这种超经济监管权力使得我国农信社不得不疲于应付之，而真正的普通经济监督主体——股东和债权人（存款人）却消极缺位，比如，农信社人事安排的核心权力在于提名权，目前操纵在各级行业管理部门手中，社员代表别无选择。再如，社员不能自主罢免经理人。由于存款人预期，政府不会置农信社的经营问题于不顾，关键时必然提供流动性支持，也即，由于存在政府的隐性担保，使得存款人外部监督失效[10]（P.25）。
（二）对农信社法人治理制度的问题评析
首先，关于“所有者问题”。学界分别从政治与历史角度高屋建瓴地分析了所有者问题之根本在于产权制度缺陷。但遗憾的是，该说并没有进一步研究这种产权制度的结构与功能，因此，很难说它能够解决任何具体问题。为此，我们有必要对当下产权制度作深度剖析：（1）产权制度受各种物权观念之综合影响。我们认为，产权作为一种现代经济学上的能够形成一个人与他人进行物质交易的合理预期的社会工具，与古老的物权概念之间存在着一定的内在逻辑关系。（注释2：有学者认为，随着社会经济发展，经济法律关系的变化，新的经济制度与法律制度的创设，出现了“物权”与“产权”相互影响与相互补充的趋势（徐汉明著：《现代物权与产权制度改革》，中国检察出版社， 1999版，第1页）。为此，学界就二者具体关系形成了两种不同观点：一是从属论，该论主张产权包括所有权；一是同一论，该论把产权等同于所有权。其中同一论占通说地位。）从物权方面看， 19世纪前，个人主义成为世界主流思潮，具有标志性的《法国民法典》第一次以制定法的形式阐明了所有权的绝对性；而到20世纪，因自由主义的放任自流导致了社会生活的两极分化，所有权因此而受到限制，社会所有权支配了理论与立法[11]（P.18）。物权概念本身已经发生了内在逻辑的演绎。而我国作为一个后起的法制国家，不可避免地也遭受到了这种来自西方自由主义与团体主义思潮的双重冲击，进而从观念上影响了我们对于物权概念的理解。一方面，我们在接受日耳曼法物权之社会性、集合性的时候，却又忽视了其物权利用本位观；另一方面，我们在接受罗马法物权归属观时，又一直张扬自由主义理念。这种混乱的物权价值观直接影响了团体组织的产权构造。这种产权构造直接体现为一种人与物的关系，并以追求成员利益最大化为宗旨，因此，该产权实际为一种经济学意义上的产权，绝非法律意义上的产权。（注释3：笔者认为，只有当企业产权通过产权主体间的制约来保证各方权利实现时，这种经济学意义上的产权才会演化为一种法律意义上的产权。有学者在谈到公司治理时也表达了类似观点，认为，“经济学上公司治理强调股东利益最大化，追求效益；而法学上，强调的是公司的底线”（金锦瓶著：《非营利法人治理结构研究》，北京大学出版社， 2005年版）。）而我国农信社正是在这种产权构造下才出现了诸如“所有者缺位”、“所有者消极”等问题。（2）我国农信社中，企业组织之核心法则——资产分割（AssetPartitioning）（注释4：所谓“资产分割”，是指资产持有者独立分割出来后新成立的法律主体，得以自己名义持有资产，且该法律主体的债权人就法律主体的资产，相对于法律主体的股东债权人具有优先的地位（王文宇著：《公司法论》，中国政法大学出版社， 2004年版，第7页）。由此看，资产分割实际上包括两个主要部分：一是法律主体的资产与原资产持有者的资产相分离的设计。这意味着我们必须承认法律主体的地位独立存在，而且该法律主体可以以自己的名义持有资产；二是赋予法律主体的债权人以优先地位，就法律主体的财产，法律主体的股东必须待法律主体的债权人满足债权后方能进行分配。）制度失灵，从而导致产权模糊。笔者认为，现行农信社法务并未有效解决这些问题。而该问题在资产分割法则较为完善的公司产权制度中却得到了极大缓解。因此，在没有资产分割法则对产权制度的技术支持下，我们很难奢望当下农信社产权关系能够清晰化。（3）至于股权结构设置缺陷说。笔者认为，该问题实际也涉及到农信社的产权制度问题。农信社基于社会弱者结合，通过互助而达到自助。因此，在社员经济条件未改善的条件下，反驳股权平均、股金较小，是不能成立的。具有参照意义的是，二战后，美国、日本等国一般持有一家公司5%以上股票就能够对该公司施加重大影响或进行控制[12]（P.51）。其股权结构与我国农信社非常类似，但这绝非股权结构设置的致命缺陷。因为，虽然社员股权微型分散化会使对农信社进行控制所需要股金额降低，从而使大股东地位相对上升，但大股东由于股权平均，而不能一股独大，从而就导致大股东控股难度加大了，稳定性差了。所以，这种股权结构设置的有效运作仍要依赖于产权观念的根本改变。（4）股金功能、性质与类型异化说均不成立。我们认为，股金存款化、贷款化完全符合农信社之宗旨，符合社员互助自助目的。从制度设计上说，如果农信社经营得不好，社员有权退股，股金与负债无异；农信社经营效益好，社员自然不会离开，并通过贷款获得帮助。而股金类型不同，并不意味着其彼此冲突。从法律属性上说，农信社是一种公益的私益法人[13]（P.33-34）。农信社为了实现其公益性目标，作为一般社员入股的资格股是必不可少的；但由于农信社又具有私益性，面临激烈的市场竞争，必须通过投资股拓展自己的融资渠道，以求生存与发展。而农信社的存续，无疑为社员提供了一个持续服务的手段。从法律价值上说，股金类型冲突说显然仅看到了形式正义，但这种形式正义的背后却会给投资股东带来实质的不正义。而从制度功能上观察，这种投资股与资格股的差别设立，极有可能转变中国既有的静态产权观念。
其次，关于经营者问题。（1）论者就我国农信社法人治理的激励机制缺陷问题所进行的分析具有一定道理。但我们认为，这种分析有失深入与全面。一是，激励机制被异化。激励机制之适用必须要求经营者无利益外部性（即，经营者除为所有者经营外，不存在任何腐败诱惑、政治升迁等）。而在当下，我们有必要设问：如果一个农信社主任在无效约束下能够取得一千万元的职位利益（腐败、政治升迁等），他还会在乎微不足道的一元钱的薪酬价值吗？二是，过分强调经济人假设。我们认为，一个法人治理，首在兴利，次在除弊[45]（P.180）。因此，要发挥经营者权能，采取激励机制不失为一个有效方法。然而，我们根据经济理论进行制度设计时不能过分地强调经济人假设，也就是说，过分强调经济人自私、对立的一面，而忽视了人存在利他与信任一面。我国经济学界乃至于法学界普遍认为，农信社法人治理制度中的委托理论就是建立在经济人假设之上的，因此，该理论和以该理论为基础的制度安排就必然着重于二者之间的制约，从而忽视了二者之间的信任关系。然而，笔者认为，与激励机制比，信任关系更为重要。因为，从某种意义上讲，激励机制只具有促进经营者提高效率之可能，而信任关系则必然会使企业交易成本大大降低。因此，法律应该通过一定的制度设计，对破坏这种信任关系的行为，科以“严刑峻法”。由此看，对于经营者问题，在当下，我们与其说是激励机制的缺失，倒不如说是信任关系的失范。（2）论者将农信社法人治理问题归因于经营者素质偏低，从现象层面来说，有一定道理。但笔者认为，在经营者素质偏低的背后，其真正原因是激励与约束机制的双失灵。试问，从经济人角度看，在一个没有激励竞争的环境下，我们能够保证每个职员会主动选择无偿奉献吗？在一个没有资格约束的条件下，谁还愿意主动的提高自己呢？因此，这种机制的双失灵必然导致经营者的经营能力的弱化乃至丧失。
再次，关于监督者问题。笔者认为，论者对监督者去功能化仅限于对监事会构造现象之描述，并没有具体分析这种现象背后存在的真正原因。实际上，我们通过考察两大法系对监事会的制度设计即可反观到我国农信社法人治理制度问题存在的根本原因。从法人拟制角度看，农信社不具有自然人那样的意思能力与行为能力，因此，其目的事业必须通过相应的机关加以实现，由此，法人便将其事务委托给他人代为经营。这就产生了所有者与经营者的分离问题。但围绕这种分离就出现了经营者的逆向选择与道德风险问题。这需要通过一种制度安排——“三会制度”来解决。然而，这种制度如何架构，两大法系形成了不同制约模型。在普通法系，重在“制衡机制”的运作，它并不刻意去设计一个独立的监督机构。如美国，信用社的组织结构由会员大会、理事会与监事会组成。其监事会虽然为联邦信用社法定的必设机关（而美国公司组织机构并没有监事会机关），但其地位并不重要：其监事为志愿服务者，信用社不需要为监事会成员支付报酬，监事会成员按照法律由董事会任免（《美国联邦信用社法案》第111条）[56]（P.50-51），这种监督职能之发挥有赖于理事会内部委员会之间的相互制约，从而形成一种对向的单层“制衡模式”；而在大陆法系，则重在“监督机制”之建构，从而弱化了机构之间的制衡关系。如在德国信用合作社的组织结构中，监事会地位非常重要，其代表合作社，负责任命和解聘执行董事， （《德国合作社法》第39、40条等），从而形成一种双层“监督模式”。我国《农村信用合作社管理规定》借鉴了两大法系，既有普通法系的“制衡机制”，也有大陆法系的双层“监督机制”，可谓是一种“折中模式”。由此看，美国信用社的监事会虽也徒有形式，但其法人治理却能够正常运行，其原因在于其有一套“制衡机制”，形成理事会内部委员会之间的相互制约；德国监事会在法律地位上高于理事会，形式一套自上而下的“监督机制”，也达到了极佳的制度效果。而我国农信社监事会与理事会在结构上是一种双向制衡关系，但在功能上却又表现为一种监事会对理事会的单向监督关系。很显然，这种结构功能的冲突将监事会置于“非驴非马”之境地。
最后，关于监管者问题。由于农信社法人是一种金融机构，政府有责任实施金融风险监管；又由于农信社作为一种合作组织，具有社会属性，政府也有义务保证公共利益之实现。因此，对于农信社法人而言，监督权之实现呈现出与公司法人不同的特色，这主要体现于农信社法人制度更强调其外部监管。为此，两大法系无一例外地构筑了各自比较完善的信用社外部监管框架，如德国与荷兰单元金字塔式监管模式、法国半官半民式监管模式、美国多元复合式监管模式、日本组合监管模式等。这些监管模式以外部约束方式保障了信用社治理结构之有效运行[16]（P.45-60）。（注释5：依据2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）我国农信社采取由银监会监管，中央调控，地方政府管理，省联社负责的多头监管模式，但在实践中却出现了严重的监管者越位问题。究其原因，笔者认为，主要有以下两点：（1）农信社作为市民社会主体，其独立主体地位有待强化。所谓市民社会，是一种自我控制、自我管理的社会，我国没有出现正式的市民社会，但这并不意味着我国没有社会，我们社会渗透着国家意志与力量，依靠国家（通过政府）的控制与管理。但经验证实，这种控制缺乏效率。而另外一端，市场竞争却异常激烈，导致社会两极分化，社会矛盾加深。此时，为补正这种双失灵之尴尬，政府必须退出市场参与，于是，“第三部门”就在市场政府双失灵后得以崛起。我国农信社作为一种第三部门，正在调整与政府的关系，但遗憾的是，路径依赖给制度创新造成了障碍。由此看，现行监管者越位问题之根本原因在于一个失灵的政府仍在主导着一个正在崛起的第三部门。（2）我国农信社尚未完成从法人“制理”到“治理”的转换。（注释6：依据2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）真正意义上的监管应有一种反对政府不当干涉的制衡机制。而这种机制必须建立在各方独立、平等与合作基础之上。然而，我国应当正视农信社法律地位的“客体化”、“被集体化”现象依然存在，并在今后相当长一段时间内政府参与治理的现实。由此看，农信社并未完成从法人“制理”到“治理”的转换。
二、农信社法人治理制度之出路
由上可知，学界对制度困境探讨之所以未见成效，是因为他们在以下三个方面作了有意或无意的回避：一是他们在分析所有者问题时均涉及到产权问题，但又没有继续深究；二是他们在检讨经营者问题时始终立于“理性经济人”之片面立场，而没有对人性进行全面考察；三是他们在评价监管体系时一直强调政府之强势，而没有充分考量农信社的独立主体地位。因此，如果我们打算走出农信社法人治理制度的困境，必须在以下三个方面进行补救。
（一）转变产权观念（注释7：值得说明的是，我们农信社产权制度确实存在股金太少且平均等问题。但这并不必然导致股权模糊。如股份公司之股权也极为分散，但却非常清晰。究其原因，笔者认为，这可归于产权观念影响所致。由此，我们发现，我国农信社所有者缺位问题呈现出一条清晰线索：物权观念影响—意识形态渗透—产权观念消极—产权制度缺陷—所有者缺位。为此，我们认为，转变产权观念至为关键。）——关于所有者方面
如上所述，我国产权制度由于受到不同法系物权观念以及哲学思潮的混合影响，在结构上呈现出一种静态性、归属性、权能性特征；在价值功能上，强调通过产权权能的分合来实现产权利益最大化，因此，这种产权概念还是一种经济学界定。为此，我们把这种经济学意义上的产权模式称为“权能范式”。该范式一般表现为特定主体与不特定第三人之间的关系，而非特定主体之间的关系；但就个案看，则直接体现着人与物的关系。它的最大优点在于可以直奔主题，但由于缺少特殊主体之间的对抗关系，故而难以与法人治理制度的制约机制相契合，因此，我们不能拿这种不相容的权能范式来构造现行农信社法人治理制度。
而在西方国家，产权则表现为一种在不同经济组织中不同的参与者间的权利配置与相互关系。通常，这种话语下的产权概念有以下基本特征：（1）注重产权主体之间的外部关系；（2）强调产权的动态流动性；（3）通过产权主体之间的制约（包括双向制衡与单向监督）而实现产权利益最大化。由此看，这种理论是以特定主体为切入点来看待产权的，因此，我们称之为“主体范式”。（注释8：胥德勋：《中国农村信用合作社体制研究》，西南财经大学博士学位论文，2006年，第100- 101页）该范式以特定产权主体为主要研究对象，并将焦点投于对象间的制约关系之上，而几乎撇开了物之存在。很显然，这种产权设计所提供的“制约架构”已经超出经济学概念而具有了法律的意义。这恰与现行农信社法人治理制度所需要的“制约机制”之间具有了高度的契合性与匹配性。然而如何设计这种“制约机制”？笔者认为，这需要借由“资产分割”法则加以解决。通过“资产分割”，“社员—农信社—债权人”之间形成一种破产风险隔离机制，从而达到他们为追逐利益、回避风险而相互制约之目的。
应该说，我国产权制度受到了大陆法系物权概念的深度影响，并缺少比较完善的资产分割法则予以支持，致使这种权能归属模式形成了一种严重的路径依赖。因此，我们必须转变产权观念，进行制度创新，彻底完成从权能范式向主体范式的过渡。
（二）建构信义义务体系——关于经营者方面
休谟认为：“一切科学总是或多或少地和人性有些联系，任何科学不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”[17]（P.6）学者探讨人性多从善恶假设入手，进而认为，人有利己一面，也有利他一面。而法律作为一种行为规范科学，也必须考量人性之假设，以发挥规范之实效性。为此，这种人性论基于恶与善之假设而产生了经济人与道德人。
经济人说基于人性恶的假设，认为，法人所有者与经营者之间是一种对抗关系，其必须通过一种制约（制衡与监督）机制加以解决。据此，两大法系形成了不同的制约模型。在普通法系，重在“制衡机制”的运作，并不刻意去设计一个独立的监督机构。即使存在监事会，其地位也微不足道。这种监督职能之发挥有赖于理事会内部委员会之间的相互制衡；而在大陆法系，轻视机构之间的制衡关系而强调自上而下的“监督机制”的建构；我国“管理规定”借鉴了两大法系，既有普通法系的“制衡机制”，也有大陆法系的“监督机制”，可谓是一种“折中模式”。
而道德人说则秉持所有者与经营者之间是一种合作关系，所有者基于信赖将其事务委托与经营者管理，因此，经营者须尽其必要的忠实义务与勤勉义务，即信义义务（fiduciary duties）。有学者在此基础上，认为，信义义务还包括诚信义务，进而提出了“三元体系”论。该说认为，忠实义务设定了经营者为法人最佳利益的行为目标，勤勉义务提出了经营者的职业能力要求，而诚信义务则端正了经营者克尽职守、善意而为的行为态度。其内在逻辑是：从端正的态度出发，通过适当的能力路径，达致终极行为目标[18]（P.102）。我们认为，该体系在周延保护股东与利害关系人方面，有其独特价值。但将诚实义务与传统忠实义务、勤勉义务作量齐观看待，有“为完善而完善”之虞。从某种意义上说，诚实义务在信义义务体系中仅居于辅助位置。比如，某甲出于爱慕虚荣或者贪污腐化之动机，经过个人努力顺利担任某信用社主任一职。后又兼职担任了一家与之有竞争关系的某农村银行董事一职。这有两种情况值得注意：一是某甲违反诚实义务，但无违反忠实义务与勤勉义务。我们说，某甲不会得到法律的否定性评价；二是某甲违反诚实义务，并违反忠实义务与勤勉义务。在第二种情况下，又分两种可能：一种是某甲违反诚实义务与违反忠实义务、勤勉义务之间无关联性；一种是某甲违反诚实义务与违反忠实义务、勤勉义务之间有关联性。笔者认为，只有在第二种情况下，法律才有必要对某甲违反诚实义务进行否定性评价。但如何评价，笔者认为，可采取理性人标准加以分析。设某甲没有违反诚实义务但违反了忠实义务、勤勉义务与既违反了诚实义务又违反了忠实义务、勤勉义务，将二者放在一个标准下进行比较。此时，法官可基于善良人考量而给予无违反诚实义务人的更多抗辩权，以减轻其相应的法律责任。但无论如何，“三元体系”论可为我们完善信义义务体系提供一个理论视角与立法参考。目前我国“管理规定”仅在第24条对忠实义务作出规定，其他两个义务均未涉及。我们认为，农信社从产生时起就强调道德至上性，因此，信义义务之于农信社这种以人本价值建立起来的合作帝国来说，与公司资本本位相比，具有更为重要的意义。为此，我国未来农村金融立法必须在理论证成基础上加强信义义务之规范。
应该说，上述两种理性人假设均具有极为重要的市场地位。然而遗憾的是，我国在法律设计与制度移植时，过分地强调了经济人的自私一面，而忽视了道德人的合作一面。其实，西方经济理论早已对他们以经济人为假设前提而推演出了的一系列理论和制度产生了质疑。正如科斯所言，“人是理性的追求效用最大化的假设”既没有必要，更会让人误入迷途[19]（P.348）。而我们理论引进与制度设计的时候，却忽视了该理论已经发展了的现实[20]（P.125）。为此，我们需要重新审视我们在现代化建设过程中引自西方的一系列所谓现代化的理论，在这些开放的成果里，我们是否只注重了这些理论的形式和框架而忽视了它们存在的本质基础与核心理念。
（三）塑造社会合作关系——关于监管者方面
如本文第二部分所言，我国社会转型的现实生发出农信社监管者越位之严重弊端。如何克服这种制度困境，也许我们通过对当下合作社运动的背景考察，可以找到问题解决之出路。我们说，在不同国家从整个合作社运动的背景来看，政府的角色，在发达国家与发展中国家不尽相同。在发达国家看来，合作社法应该是为私有主体提供的法律框架的有机组成部分之一，其目的是使合作社能够自主地开展活动。因此，政府不应该对合作社强加各种管理职能。在发展中国家看来，合作社不仅是一种特殊的组织形式，而且还是社会经济发展的一种手段。这种手段论导致合作社成为政府的一个附属部门，其自主地位完全被国家所吞没[21]（P.4）。而令人遗憾的是，这种整合政策在实践中普遍遭受失败。有鉴于此，自20世纪90年代以来，发展中国家的合作社立法均弱化了政府对合作社的影响，增强了合作社的主体性，并切断了合作社与政治组织之间可能存在的任何联系。这种立法潮流使得20世纪90年代通过的合作社法将政府在合作社中担当的角色由无所不包的合作社事务的管理者转变为纯粹的法制规范功能，即主要对合作社的注册登记、解散、清算以及合作社法的适用进行规范。这种新型的合作社法将政府对合作社的促进功能与控制功能区隔开来，并防止政府借口公共管理而以任何方式对合作社内部事务进行干涉。具体到我国的农信社而言，我国与其他发展中国家一样，是偏爱将农信社作为促进社会经济尤其是农村经济发展的手段来使用的。究其原因，笔者认为，这主要是我国正处于社会转型阶段，政府超经济权力极其强大而从根本上异化了农信社法人的主体地位所致。正因为农信社肩负着为“三农’服务的政治使命以及满足农村金融需求的经济使命，政府才直接实施对农信社的监督、管理。但农信社是一种经营组织形式，与政府组织是两个不同层面的主体，因此，政府对农信社法的直接参与型监管并不具有当然的合理性。由此看，我国农信社立法应将政府在农信社中的地位由农信社事务的直接管理者转变为纯粹的制度创建者，将政府对农信社的管理、监督、指导与服务，以及政府对农信社的支持与扶持，纳入到法制的轨道[22]（P.53）。为此，一方面，我们需要对政府监管行为进行必要的规制，另一方面，我们需要提升农信社作为市场主体的法律地位，直至将其扶正而形成一种政府与农信社间的平等合作关系。即使政府对农信社进行监管也必须立足于这种平等合作基础之上。应该说，这种模式的建立将使得政府对农信社的监管更富有效率，也使得农信社对政府公共政策的落实更具自主性。当然，这绝非是要分裂出一个公民社会，而是一种国家与社会关系的制度化统合[23]（P.167-168）。
总之，农信社法人治理制度正面临着一些深层次问题。而要超越这种制度困境，我们必须跳出现行规范窠臼，而关注法律背后的人性关怀。即，我们需要从经济人与道德人的假设出发，全面进行法人治理的制度重构，以塑造农信社的法律主体地位，使之具有与政府平起平坐的谈判能力。惟有如此，农信社才能摆脱既有的“家长式关怀”模式，展开与政府的对话与合作，并在此基础上促成一种“官-民”契约化的监管体制。
四、结语
综合全文，笔者在对既有农信社法人治理制度问题反思的基础上，从理想层面提出了转变产权观念、建构信义义务体系与社会合作关系等三点建设性构想。应该说，这些主张均具有一定的制度变革性，能够有效解决目下农信社法人治理制度问题。但中国正处于转型时期的现实背景又使得该问题解决变得扑朔迷离起来。在这种社会转型中，很多事实问题将逐步进入法律畛域，这应该引起学界高度警觉。比如公司治理问题，起初为管理学范畴，后因管理追踪至公司外部而为公司法学所吸收[24]（P.163）。而我国农信社问题并无此幸运。就目前现状而言，由于产权制度落后、内部人控制以及国家强权等历史、经济与政治因素依然存在，我国还停留在农信社内部对治理的阐释阶段，关注的问题更侧重于法人内部如何有效运作。可见，农信社法人还远未达到公司治理水平。为此，农信社法人治理制度将期待着实践者的及时反馈与法学界的深度研究。
注释:
[1]郑中发：“农村信用社的风险防范重在治理结构”，载《科技创业月刊》2005年第11期。
[2]张瑾：“试论农村信用社法人治理结构的完善问题”，载《理论探索》2005年第2期。
[3]范秀红：“农村信用社改革过程中法人治理结构问题的研究”，载《金融与经济》2008年第5期。
[4]宁国芳、朱冬梅、刘德仲：“当前农村信用社法人治理结构的缺陷及相应对策”，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2004年第9期。
[5]王军伟：“我国农村信用社公司治理的缺陷及改进对策”，载《经济纵横》2006年第12期。
[6]张瑾：“农村信用社法人治理结构改革研究”，载《山东省农业管理干部学院学报》2005年第2期。
[7]谭琳琳：“农村信用社治理结构的缺陷及应对思路”，载《边疆经济与文化》2008年第8期。
[8]陈莺：“农村信用社法人治理结构的缺陷及其原因”，载《福建金融管理干部学院学报》2006年第1期。
[9]陈福成、曹京芝、尹程、李子刚：“农村信用社法人治理结构研究”，载《金融研究》2005年第1期。
[10]王忠坦、秦培忠：“激励约束机制的构建与信用社法人治理”，载《理论探讨》2004第4期。
[11]郭广辉、王利军：《我国所有权制度的变迁与重构》，中国检察出版社2005年版。
[12]等编：《战后西方国家股份制的新变化》，商务印书馆2000年版。
[13]张则尧：《比较合作社法》，中国合作文化协社出版1943年版。
[14]黄铭杰：《经营者支配与股东支配外的第三条道路》，载《台湾法学新课题（一）》，元照出版2004年版。
[15]史纪良主编：《美国信用合作社管理》，中国金融出版社2000年版。
[16]马忠富：《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社2001年版。
[17] [英]休谟：《人性论（上册）》，关文运译，商务印书馆1980年版。
[18]彭心倩：“从美国公司法信义义务变革看我国的制度完善”，载《湖湘论坛》2007年第6期。
[19] [美]罗纳德哈里科斯：《论生产的制度结构》，张乃根，龚柏华译，上海三联书店1994年版。
[20]宋琳、邹泰：“信义义务在我国的缺失及其根源探析”，载《山东社会科学》2007年第10期。
[21] [俄]安德兰尼克米格拉尼杨：《俄罗斯现代化与公民社会》，徐葵等译，新华出版社2003年版。[22]马震宇：“农村合作金融立法若干理论问题研究”，载《农村经济》2008年第2期。
篇7
论文摘要:农业产业化的发展离不开金融的支持,当前信贷资金投入不足和金融服务缺失的问题,是制约农业产业化发展最主要的因素。本文在详细分析现行金融制度对农业产业化发展制约的基础上,以现代金融理论为指导,提出了金融支持农业产业化发展的对策建议。
一、 当前农业产业化发展的金融约束分析
(一)农村金融体制改革滞后 ,支持农业产业化发展不到位
我国农村金融体制经过十多年的改革和创新,虽然取得了不小的成绩 。但是与农村经济发展特别是农业产业化的快速发展很不适应。从现行农村金融机构来看,其市场定位虽然是为“三农”服务的,但其服务的对象主要是农户和个体工商户,从贷款期限、额度和方式上很难满足农业产业化发展的需要;农业发展银行政策性功能缺位,主要是为粮棉油收购和管理提供信贷资金支持 ,其他政策性业务 ,如农业产业化发展、农业的开发和农村基础设施建设等功能并没有有效运作起来 ,对调整农业产业结构、改善农业生产条件和促进农村经济发展的作用乏力;目前已经挂牌成立的邮政储蓄银行,因受自身经营管理的限制,对农村经济的促进作用十分有限。
(二)作为农村金融市场上的主力军,农信社潜在的风险仍很突出
一是法人治理结构不完善,难以发挥有效的激励约束作用。股东大会在农信社经营管理和重大决策事务中基本上没有话语权,难以行使监督和决策职能。目前,农信社“三会”制度建设方面取得的进展并不等同于法人治理的完善,这种形式上到位和实质上缺位的潜在风险阻碍了农信社的发展。二是增资扩股并未触及产权制度改革深层次问题,农信社内部人控制问题仍然突出。在短期利益的驱动下,农信社为了增资而增资,忽视了通过增资扩股改善股权结构,构建有效产权制度的重要意义,出现了存款化股金、承诺保息、甚至贷款入股等违规行为,股本金稳定性较差。
(三)金融 中介组织不完善 ,使众多农业产业化企业因资金制约发展缓慢
我国银行业的改革,不但使金融体制发生了重大变化,而且 日常经营管理也更加严格、规范和有序。源于民间资本兴建起来的农业产业化企业,发展过程中有 86%以上的企业达不到银行贷款所要求的条件,再加之县域范围内基本没有为农业产业化企业融资提供服务的担保公司、信托公司或者金融租赁公司等金融中介服务机构,农业产业化企业在急需资金时,只能依靠 自身力量,缺乏足够的资金支持,丧失了许多快速发展的机会,只能在缓慢发展中求生存,不能取得规模效益。
(四)国有商业银行发展战略的调整.削弱 了对农业产业化的支持力度
对支持农业产业化发展一直处于主导地位的国有商业银行 ,深化改革后调整了其发展战略。推行集约化经营,在县域及农村的分支机构向中心城市收缩,信贷业务向大中城市倾斜,占县域及农村信贷市场上的份额不断下降,严重影响了农业产业化的持续、快速发展。据统计,4家国有商业银行从 1998年开始至今.共撤并 3.1万个县及县以下机构,上收了贷款权限,县域网点功能萎缩。
(五)民间融资长期得不到政府的认定和支持,制约 了其对农村产业化发展的促进作用
民间借贷自古有之,特别是在我国广大农村地区更是普遍存在。改革开放以来,我国经济持续、快速发展,使民间积累了大量的财富;同时农业企业的兴起和发展,也需要大量资金的支持,在银行信贷资金缺位的情况下,民间借贷起到了很好的补充作用,在一定程度上促进了农业产业化的发展。据统计,目前我国农村地区通过民间借贷融资高达 8000亿元至 14000亿元。民间借贷虽然有发展的必然性.、也有存在的必要性,但是在历次金融改革中都没有引起足够的重视,地位得不到认可、发展得不到支持。致使农村金融市场出现了“有资金的不能发放、需求资金的又得不到资金”的双困境地。
(六)集体土地产权制度与抵押担保制度的矛盾 ,使农业产业化企业有资产而无法抵押
厂房抵押是当前银行信贷通用的一种担保形式,也是金融机构防范风险的重要途径。《担保法》明确规定:“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押”,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。但大多数农业产业化企业建在乡镇或村组,厂房用地多是集体用地、宅基用地,由于集体土地所有权主体在法律上的模糊,造成在实际工作中集体土地所有权很难确定,这种房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位。已成为众多农业产业化企业难融资、金融机构难变现、担保机构难担保的“死结”。
二、域金融支持农业产业化发展的对策及建议
(一)深化农村金融体制改革,为农业产业化发展提供 多元化的金融组织体系
我国农业产业化发展具有较强的地域性和层次性,各种需求主体对金融服务的需求也表现出较强的多样性。因此,在深化金融体制改革时,应从功能视角出发,以有利于农业产业化发展为标准,逐步开放农村金融市场 ,健全和完善农村合作金融机构、政策性银行、邮政储蓄银行、中小企业银行、村镇银行、小额贷款公司、借贷组织等多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制,打破和消除垄断格局,真正形成基于竞争效率的多元化农村金融组织体系。只有这样 ,才能促进农村金融市场开展竞争、提高效率,增加农业信贷资金供应,满足农业产业化发展对金融服务多样化的需求。
(二)完善农信社的管理体制 ,夯实其为农业产业化服务的基础
一是把法人治理制度落到实处,增强决策的规范性和科学性,杜绝管理风险。股东大会、理事会、监事会三足鼎立的分权与制衡治理机制,是农信社顺利发展的基础和前提,在实际操作中,要充分发挥股东大会的作用,增强重大经营决策的透明性和民主性,确保“三会”各司其职、各负其责,推动农信社不断发展壮大。二是扩大增资扩股的范围,引入一定比例的民间资本或者外资入股,夯实基础,增强抵御市场风险的能力,解决内部人自控的问题。三是对农信社的监管,要与其他商业银行区别开来,在资本充足率、呆账核销、存贷款比等方面给予更加优惠的政策。为其发展创造一个宽松的监管环境。
(三)健全金融中介服务机构 ,为中小农业企业融资提供专门服务
国外实际经验证明,农业产业化企业因受自身条件限制达不到银行贷款所规定的条件时。完善的金融中介服务便是解决农业产业化企业融资难的有效途径。因此,应由政府出面或者出政策,成立各种类型的担保公司,为产品有订单、订单有效益的农业产业化企业贷款提供信用担保,同时积极推动民营资本参与组建担保公司,拓宽担保公司资本金来源的渠道;发展信托业务,通过为农业产业化企业发行各种信托产品,筹集发展生产所需资金 ;大力兴办金融租赁公司,积极发展金融租赁业务,为农业产业化企业发展壮大提供租赁服务。
(四)改现行有关法律法规,明确农村土地所有权主体,将宅基地归农民所有,扩大集体用地的使用权,使建在集体土地上的农业企业真正享有包括使用权、收益权、处置权(含抵押)在内的土地经营权;建立农地使用权登记管理制度,引人市场竞争机制,促进农地的流转,将农地使用权这种固定的财产价值变成流动性较高的价值,优化资源配置,扩充农地贷款资金来源。
篇8
论文关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考
现在我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。
一、农村空置宅基地现状及引发的问题
(一)农村空置宅基地的现状及特点
我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。
现在我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了他的不可交易性。
(二)农村空置宅基地引发的社会问题
首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。
二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷
(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义
1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府依据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。
(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷
依据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。
农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外依据国土资源部统计，现在，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。
(三)空置宅基地收回程序效率不高
《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。
(四)空置宅基地执法与督察难以到位
涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。转贴于中国论文范文本文由中国论文范文收集整理。
三、农村空置宅基地管理的法律制度思考
(一)对空置宅基地的严格定义
法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空置宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空置宅基地；对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空置宅基地；继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空置宅基地；对农转非人员或长期外出务工人员进行测查．假如经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空置宅基地。这一规定明确赋予村民两年、五年至十年的宅基地空置权，充分保证了村民的居住权，但期间过后使用权人的空置权利自然消失。对于宅基地上房屋限期做出处理决定，或放弃房屋所有权或折价处理。这样既充分保证了宅基地使用权人的权利，也保证了其他宅基地使用权申请人的权利。
(二)简化农村宅基地收回程序
收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。
(三)制定统一、全面、权威的农村空置宅基地法律
依据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十条规定的内容，对空置宅基地的处理规定比较全面，但是这一《意见》毕竟只是准法规。本人认为，我国应制定统一的农村空置宅基地收回法，把《意见》第十条的措施收入到《中华人民共和国土地法》中或者单独做出详细的国家司法解释。这就解决了法院在判案时不愿适用地方性法规、政府及其部门在工作中不能依地方性法规而行政的问题。
四、建立促进农村空置宅基地充分利用的配套法律措施
1．建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定，严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用；对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。
2．建立农村闲置房屋的评估制度《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿)，对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。笔者认为对地上建筑物保存完好或较好，且有经济价值者，其所有人迁入城镇居住，只要其超过了宅基地5—1O年的空置期限就要进行合理估价，然后进人“宅基地储备中心进行住房交易”。对农村房屋的估价方法、程序、估价人员资质可以按照1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》。买卖双方协商一致，农民也可以自己估价。:
篇9
关键词：山东省
居民
可支配收入
企业家
人力资本结构
一、引言
目前现有文献大多数是从不同的方面研究了我国企业家人力资本对我国经济发展的显著促进作用，提出激励企业家人力资本的建议和对策。如张小蒂、赵榄（2009年）从我国动态比较优势的角度研究企业家的人力资本丰富程度对技术进步和经济增长的影响。张小蒂、姚遥（2011年）集中于探究民营企业家才能对区域创新与经济增长的推动作用。张小蒂、赵榄（2009年）研究了企业家人力资本结构与居民富裕程度的关系。严维石（2012年）着重企业家人力资本的棘轮效应。曾庆学（2006年）建议从企业家人力资本配置市场化等机制来创新企业家人力资本产权制度。唐国华（2012年）对生产性企业家和非生产性企业家及作用进行论述。
在企业家人力资本结构上，目前国内只有张小蒂、赵榄（2009）的研究涉及这一方面。笔者在阅读以上论文的基础上，将山东省企业家人力资本按照其所在的部门，得出国有企业、民营企业、外资公司三种公司类型相关数据，分析以上3个变量与山东省经济产值之间的计量关系；最后提出相关的建议和政策。
二、山东省企业家人力资本与浙江省企业家人力资本的比较
1.数据的获取
在数据的取得上，为了使研究具有代表性，企业家人力资本结构分为国有企业家人力资本、民营企业家人力资本和外资企业家人力资本，其相关的人力资本存量以相对应公司类型每年年末的数量来表示，其中，在我国，个体私营企业在民营企业中占到绝对比重，所以在本文中以个体私营企业家人数代表民营企业家人数。山东省经济增长指标即为每年的山东省生产总值作为衡量指标，并以2000为基期进行价格调整，居民富裕程度采用以城镇居民可支配收入和农村人均纯收入来表示。图4
浙江省与山东省人均地区生产总值、人均可支配收入的比例-由图1，可以知道从2006—2011年，浙江省的国有企业占比除了2010年之外，基本上都是稳定在1%。山东省在2006年国有企业占比接近3%，从2006年至2008年下降至2%，至2011年基本稳定在2%左右。由图2，从2006—2011年，浙江省和山东省的民营企业数量一直处于上升趋势，浙江省的民营企业占比都是在60%以上，2010年民营企业比例达到了70%，在2010年浙江省民营企业占比在70%以上，山东省民营企业比例最高时达到65%。由图3，山东省和浙江省外资企业数量占比走势基本一致，另外浙江省相对山东省的外资企业比例要高一些。
由图4，浙江省与山东省人均地区生产总值之比、城镇居民可支配收入之比、农村人均纯收入之比分别约为1.3、1.4、1.7，以农村人均纯收入差距最大，以两省在人均地区生产总值的比例最低为1.3左右。
3.计量模型分析
以下就山东省2002—2011年GDP与国有、民营和外资企业家人数占比通过建立计量模型进行分析。首先检验变量的稳定性，发现GDP（以2000年为基期）和国有企业家人数占比、民营企业家人数占比及外资企业家人数占比都是稳定的。计量回归方程为：
其中Y代表山东省生产总值，G代表山东省国有企业家人数占比，M代表山东省民营企业家人数占比，W代表外资企业家人数占比。回归方程的拟合优度为93%，其中M和W通过了95%的显著性水平检验，在此模型中，G对Y的影响显著性水平为80%。在目前的山东省经济增长中，起主要作用的还是国有企业，民营企业的作用相对国有企业来说较小，但是外资企业数量的增多不利于经济的发展。同时，从图3我们可以知道，从2006年—2011年，我省的外资企业数量也确实在不断下降。所以，可以得出，在山东省的经济发展过程中，假设企业家的人数是一定的，分配到国有企业和民营企业中去的企业家人数越多，则对经济的促进作用越大，越有利于居民生活富裕程度的提高。
三、相关政策和建议
1.完善国有企业中企业家人力资本产权制度，提高国有企业效率
增强国有企业在提高居民富裕程度上发挥作用，归根到底是提高国有企业效率。从产权角度上看，国有企业的低效率从表面上看源于产权不明晰、没有人格化，这导致企业职工责任不明，缺少生产积极性，也不会努力去提高生产效率，企业家人力资本产权没有得到承认和应有的重视。对于一个企业来说，企业家的创新和冒险精神是一个企业之所以能在激烈竞争的市场中立足的重要的因素，企业家的管理组织能力是维持正常运转不可或缺的动力。所以应该给与企业家人力资本产权充分的重视，充分保护企业家的入力资本产权，使企业家的个人利益与企业的整体利益进行有效的整合，才能保证企业正常运行，不断创造出新的业绩。在收入分配上，可以采用包括年薪制、职工福利、奖金、股权和股票期权多元化方式。
2.完善金融制度改革，为企业家成长创造环境
企业家人力资本结构中的民营企业家丰富程度对地区居民的富裕程度有重要的影响，对于提升一个地区的经济发展质量和水平，以及提高居民的财富总量具有非常重要的作用。金融发展能够促进经济增长，企业家精神是金融发展作用于经济增长的重要渠道。我省金融发展水平相对落后，无形中对企业家创新和创业精神形成了抑制阻碍，不利于民营企业家的成长，间接阻碍了经济的增长和人民生活水平的提高。因此山东省应该加快金融制度改革，减少不必要的交易成本，积极促进民间资本流通的健康稳步发展，创造有利于企业家创业的环境，不断加快民营企业的数量增长和民营企业发展质量提高，促进民营企业的快速发展。
3.合理对待外资企业，发挥外资企业的积极作用
外资企业家能在生产技术方面产生技术外溢或者是直接带来先进的生产技术，通过外资企业家群体的示范，在短时间内可迅速提升地区的整体产业结构，进而推动地区经济绩效的提升。其次，如果某一区域内外资企业家人力资本占优势，则客观上会形成对民营企业家一定程度的“挤出”和“替代”，容易造成当地财富的某种“漏出”，进而使得外资企业家人力资本的富民效果有所降低，不利于本地居民财富的较快增长。因此，在政策上和相关制度上，政府应该考虑逐步消除引进外资中的“超国民待遇”现象。参考文献
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论文关键词：农村基础设施 融资制度创新 政策建议
目前，由于建设资金短缺，在占全国总人口64%的农村地区，与生产生活有关的基础设施老化失修，供给严重不足，极大地制约着农业综合生产能力的提高和农村经济的可持续增长。认真研究农村基础设施建设融资制度，探寻解决农村基础设施建设资金短缺的有效方式，对于加强农村基础设施建设，促进农村经济和社会事业可持续发展具有重大意义。
一、农村基础设施建设资金投入状况
我国现行农村基础设施建设资金投入渠道主要是财政、信贷和农村集体。然后，由于种种原因，以上几种渠道都存在一定的缺陷，投入乏力，远不能满足农村基础设施建设资金的需求。
1．国家财政资金。据统计，1978～2004年间，农业基本建设投资占全国基本建设投资的比重平均只有13.8%。既便2004年占16.4%，按人均投入量计算，是同年国家财政对城市基础设施建设投资额的1／7。由此可见，以前我国财政工作的着力点在城市，财政资源配置向工业和城市倾斜，而对农村基础设施建设投入额偏低，这与我国农业的重要地位和发展要求极不相称。
2．信贷资金。现阶段农村信用社是支持“三农”发展的金融服务供给主体，而农村基础设施建设一般具有投资额大、建设周期长、投资回收慢、收益率低等特点，因此，农村信用社存在“慎贷”现象。此外，农村信用社改革未到位、资本充足率低、仅吸收一部分农村资金、可贷资金有限，从而造成农村基础设施建设信贷资金不足。据统计，1997～2004年间，农业贷款最高额仅占国家信贷总量的2.6%.
3．集体投资。税费改革前，自筹建设农村基础设施的资金主要来源于乡镇预算外收入；税费改革后取消了乡镇预算外收入，从而削弱了乡镇提供农村基础设施方面的作用。目前，一些乡村推行“一事议”制度筹资建设农村基础设施，体现了在坚持群众自愿、民主决策的前提下，通过以奖代补、项目补助等方式，发挥政府主导作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。当然，由于农民收入的差异性，使不同农民对基础设施需求和其所具有的投资能力之间存在差异性。况且“一事一议”制度既不是一项法律制度也不是一项农民自愿制度安排，实际操作难度大，协调成本高。
二、农村基础设施建设资金短缺的成因分析
1．农村基础设施产权不明晰。目前部分农村基础设施如农电资产等存在管理权限不清，产权归属不明的状况。在农村基础设施产权模糊的情况下，承贷主体缺位，金融机构根本无法给予建设资金支持，造成贷款投入难。
2．财政投入乏力。长期以来，我国财政工作的着力点在城市，我国大部分县乡财政目前还属于“吃饭财政”，债务负担沉重，无力投入大量资金支持农村基础设施建设，从而制约了政府投资的导向作用。
3．农村金融服务体系不健全。上世纪末．各国有商业银行从管理和效率角度出发，逐步收缩农村阵地，农村信用社便成了乡村地区惟一的农村金融机构和支持“三农”发展的金融服务供给主体，因农村信用社资金实力所限，远不能满足农村基础设施建设资金的需求。而每年农村资金通过商业银行和邮政储蓄等渠道外流达三千亿元以上。
4．农村投资环境不优。农村投资环境的好坏，直接影响到金融和民间资金对农村基础设施建设的投入。但当前我国农村投资环境不容乐观，一是与农村基础设施领域相关的法律法规不完善，农村基础设施建设缺乏强有力的制度保障。二是政府信用缺失，许多案例表明，民间资本经政府特许参与农村基础设施建设，在项目回报阶段，出于利益纷争，政府难免会出现信用危机，以公共事务管理者身份违反协议而不受约束，影响民间投资的积极性。三是农村社会征信系统建设和征信业发展缓慢，金融机构难以获取客户的真实信用状况以便作出准确的信贷决策；另一方面，农村贷款户逃债、躲债和赖债的现象还比较严重，金融机构对继续加大支持存在着畏惧心理。
三、创新农村基础设施建设融资制度政策建议
1．加快农村基础设施产权制度改革。农村基础设施产权改革，应按照“谁建设、谁所有、谁投资、谁收益”原则，针对不同类型的基础设施，采用不同方式明确其产权关系、利益关系和责任主体。对于一些单个农户受益的项目，可实行项目建设所形成的资产归农户个人所有；对一些受益人口相对分散，产权难以分割的工程，如供水工程、农村水电、节水灌溉等，在尽可能明晰工程所有权的前提下，通过承包、租赁、股份合作或组建使用者协会等方式，将所有权与经营权分离，也可以将部分所有权移交给受益农户，明确由农户负责工程的保养管护工作，并保证工程的完整性和使用方向；对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施，如人口集中地区的农村水电、统一供水等，可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权等方式，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，主管部门对其进行监督。
2．加大财政投入力度。财政是新农村建设特别是农村基础设施建设的一个重要支撑。一方面，加大对农村基础设施建设的财政投入总量，让公共财政覆盖农村。一是财政资源配置适度向农村倾斜，国家要继续提高农村基础设施建设资金占GDP和财政支出的比重。二是地方政府土地出让收益不低于20%投向农村，主要用于农村基础设施建设。三是把一定比例的国债资金和基本建设资金用于农村基础设施建设。另一方面。优化财政投入结构，政府应建立财政贴息和投资补偿制度，把部分财政拨款和财政信贷转为对农村基础设施建设项目的贴息资金或投资补偿资金，既能发挥政府引导社会资金的作用，又能降低农村基础设施的供给成本，惠及广大农民群众。
3．构建多层次多元化农村金融体系。重新打造多种金融形式并存，形成分工合作、良性竞争的多层次、多元化农村金融体系。一是重新定位农业发展银行职能，调整经营重点，扩大业务空间，政策性金融服务向农村基础设施领域倾斜。二是农业银行经改革后定位国有农村商业银行。三是继续推进农村信用社改革，明晰产权，完善公司治理结构，使其真正成为服务和效益良好的现代金融企业。四是部分国有商业银行退出农村地区之后，国家应放低市场准入门槛，鼓励和允许民间金融、外资金融进入补位，建立数量适宜的农村中小银行。
