救济制度论文范文

导语：如何才能写好一篇救济制度论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：行政职权；第三部门；公务法人；行政主体；行政程序；

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

英国学者帕金曾经说过：“大学对一切都进行研究，就是不研究它们自己。”[i]此话虽然有些偏颇，但高校体制改革的现实却逼迫我们必须对新形势下高校的角色和地位进行审视和研究。

1999年9月24日，北京大学无线电电子学系学生刘燕文向北京海淀区法院提起行政诉讼，将北京大学推上了被告席。刘燕文称，1996年初，刘燕文的博士论文通过答辩和系学位评定委员会审查后，报请学校学位评定委员会审查。北大第四届学位评定委员会共有委员21人，1996年1月24日对刘燕文博士论文表决时实到会人数16人，表决结果是7票反对，6票赞成，3票弃权。根据审查结果，北京大学学位委员会做出不批准授予刘燕文博士学位，只授予博士结业证书的决定。3年多来，刘燕文一直多方反映，未果。海淀区法院经审查，做出一审判决，北大败诉。法院认为根据《中华人民共和国学位条例》的规定，北大不授予学位的决定违反了授予博士学位的决定须经学位委员会成员半数通过的程序。同时，北大学位委员会在做出不予授予学位前，没有告知刘燕文，并听取他的陈述和辩解；做出决定后也未将决定向刘燕文实际送达。法院据以上程序瑕疵撤销北大不授予学位的决定。[ii]

北大被自己的学生告上法庭，成为行政诉讼的被告，让许多人觉得疑惑。行政诉讼法不是“民告官”的法吗？高校能成为行政诉讼的被告吗？这些疑问正反映了我国高校体制改革中存在的深层次矛盾。自90年代党和国家确立了社会主义市场经济的发展战略以后，社会生活的各个方面发生了翻天覆地的巨大变革。伴随着政府职能转变的深入进行，教育体制尤其是高等教育体制改革也进入了关键的攻坚阶段。社会各界包括法学界都对此寄予了高度关注。然而，大量的探讨都集中在高校后勤管理社会化、扩招及学费的提高等热点问题上。相形之下，对高校的角色定位、职能性质、法律责任的承担等问题却很少有人论及。而这些问题却正是近几年来刘燕文这类案件在各地频繁发生的根本原因。这种状况从近期讲已经损害了高等教育各方的权利和利益，影响了高等教育资源的有效配置；从远期讲，则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展。

我国高校体制改革存在问题主要表现在几个方面：

一、高校性质云遮雾罩

在传统的计划经济体制下，政府的作用弥漫于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中，各种社会组织都围绕政府权力展开活动。与此相应，划分社会组织的方法也比较简单。其中，政府机关是指行使国家权力，以公众利益和福祉为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的，以生产经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治管理为基础的社会单位。这样的划分简单明了，与当时相对单一的社会关系十分适应。

进入八十年代以后，随着体制改革的不断深入，政府机关不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改观。企事业单位的自主性、独立性日渐增强。这一变化是十分可喜的。但是天下从没有免费的午餐，制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中体现于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上，这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其尴尬的处境。他们无法确定：高校侵犯自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权；还是以民事主体的身份行使的民事权利？在将纠纷诉诸法院后，高校是作为特殊的行政主体，受行政法律关系的调整呢？还是作为民事主体，受民事法律关系调整？

无庸置疑，事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要原因。因此，重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下面，我们便从各类高校的共性与差异两方面论述新形势下高校应当具备的法律地位。

（一）从共性来看，高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识，培养高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的巨大投入与极微小的回报（甚至完全没有回报）。很明显，这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制无法实现的。同时，我们也应认识到这些职能不能完全交予政府来执行。这是因为，高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资源。如果完全由政府提供这种职能服务，必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强制性的特征，也决定了政府过度介入这些事务将严重影响这类事业的效率与公平。正是高教职能的特殊性决定了高校性质的独特性。

为了全面反映高校这类组织的特征，社会科学界发展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”（thethirdsector）理论。[iii]“第三部门”是由美国学者Levvit最先使用的，用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今天，这一概念已被国际学术界普遍接受。由于政权性质、法律制度、分权程度、发展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征，有些则强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法，并力图用这一理论反映日益复杂的社会关系。第三部门在某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低成本。非营利性是第三部门组织追求目的公益性决定的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来源就是人们相信它们不受政府支配，能够独立地筹措自己的奖金，独立地确定自己的方向，独立地实施自己的计划，独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性，但具体到每个非营利组织，它们却是十分专业化的。它们在成立之初目标是定得十分明确的，如医院是救死扶伤的组织；福利院是照顾无家可归的儿童的组织；学校是提供受教育机会的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低成本，因为第三部门运作可以依靠志愿人员为其提供免费服务，还能够得到私人捐款的赞助。此外，第三部门内也没有科层式的行政体系。

为了凸现第三部门的这些特质，西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特殊规定，如“非营利组织”（non-profitsector）、“慈善组织”（charitablesector）、“志愿者组织”（voluntarysector）、“免税组织”（tax-exemptsector）、“非政府组织”（non-governmentalsector）等。其中作为大陆法系国家的法国的经验就很值得我们借鉴。在法国，承担公共服务事业管理，为全社会提供服务的机构除了国家机关、地方领土单位以外，还有公务法人。[iv]公务法人具备几个方面的特征：第一，它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产，实行独立核算。第二，它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动，并接受国家的监督和控制。它也因此享有某些特权，如公用征收权、其财产不能被扣押、强制执行权等。第三，它具有相对的独立性，享有一定的自。[v]

显然，高校就是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的，而且提供一定的公共服务，从事的是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。同时它又具备一定的行政职能，这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确，但却已足够构成其独特的法律地位。

（二）从差异来看。在我国高校系统内部，众多的高校虽有不同于政府与企业的共性，但也存在很多不同之处。一些高校主要依靠政府的扶持，承担为国家培养人才的重任。另一些高校则通过提供教育服务等方式，运用市场的规律来获得生存的机会。这样的差异会直接导致高校的组织形式、法律地位、法律性质的分化。对于不同类的高校，法学理论和立法实践对其应进行有差别的调整。从国外的经验来看，许多国家都对高校做了性质区分，并据此对不同高校给予不同待遇。如英美等国对公益大学与营利大学财政支持的力度差异便是一个例证。实践证明，这种做法是有利于教育资源的合理配置的。

基于以上认识，笔者不揣浅陋认为当前可对我国高校的法律地位作以下规定：

首先，应明确高校公务法人的地位。我国的大部分高校都是以公共利益为运行宗旨，拥有一定行政职权（如授予学位、颁发学历证明、内部处罚权等）的组织。它的许多决定是强制性的，有确定力和执行力的。如高校有权决定是否颁发学位证、毕业证；有权在招生时决定录取这名学生而不录取那名学生；有权要求入学转系或毕业分配必须交纳一定的费用。为了保证高校的功能和职权得到很好的实现和执行，我们应借鉴国外经验，尽快确立高校的公法地位。（当然，是否称为公务法人还有待学术界进一步探讨。）只有这样，教育行政管理部门在对这类高校进行行政授权时才有法律的依据；利于这类高校明正言顺得行使行政管理职权；同时也利于受到高校行政职权侵害的人寻求法律救济。

其次，应根据高校追求经济利益的活动在其所有行为模式中的地位和作用将高校划分为营利性高校与非营利性高校。过去我国依据举办者的不同，将高校分为国家高校，地方高校和民办高校。现在看来，这样的划分造成了三类高校发展的不均衡和有限的高教资源浪费。国家高校的招生数量逐年在扩大，而地方高校和民办高校的招生额相对却在逐年萎缩。国家高校的师资因扩招而出现短缺，地方高校和民办高校的资源却无法被充分利用。一些地方高校和民办高校设立了许多极具特色的专业和学科，却由于没有国家财政拨款的扶持而面临不能将其独特之处延续下去的窘境。

因此，我们应放弃以往依举办者来划分高校性质的方法。而代之以一种全局的观念，在全国范围内合理的配置教育资源。当前，卫生行政部门已经对医院进行了营利性与非营利性的划分。这样的划分将影响国家对不同性质医院的财政扶持的力度和监管的方式。营利性的医院由于以营利为主要目的，政府对它的财政扶持将减少。从法律性质而言，营利医院多以平等的民事主体身份进行服务和盈利活动，其行为受民法调整。而非营利性医院则以为大众提供优质、低廉的医疗服务为目的，并承担所在社区的基本医疗和免疫服务。今后，政府会集中力量对非营利医院进行财政补贴以保证其服务质量。非营利医院的行政性特征十分明显。它们在社会医疗保障、强制免疫、公费医疗等方面作为行政主体出现，其行政职权由主管行政机关和有权机关授予并进行监督，它们的行政行为受行政法律规范的调整。

由于高校和医院在现阶段的体制改革中面临的问题是相似的。今后国家可将高校分为营利性高校和非营利性高校。营利高校以获取利润为主要目的，并可根据现实需求自主调整学科设置，以期能从市场中获得更多的回报。由于能通过盈利和社会效益促进自身的发展，这类高校的存在也能吸引各种利益群体投资教育。这可以缓解当前高校投资渠道单一、经费拮据的窘境。国家将在加强监控力度的同时减少对营利高校的扶持力度。非营利性高校（不管其以往是国家高校、地方院校）将是国家财政的主要扶持对象。对一些民办高校，若其开办的学科是国家高校中所缺乏的，或对国家发展有利的，国家也可对其进行财政补助，而不应过多考虑其民办性质。划分营利性与非营利性高校除能够在一定程度上更合理地配置财政资源以外，还能对高校的师资和受教育者流向进行合理引导，加强高校之间教师和学生自由流动，充分利用各方资源优势。更重要的是国家在进行教育行政职权委托和授权时，应将权力更多地授予非营利性高校。只有这样，才能保证高等教育功能和价值的充分实现。

通过以上对高校性质的界定，今后高校的各类活动都能被原则性的分类并找到相应的法律规范予以调整。政府与各类高校之间的关系也将会更加明晰。然而，高校性质的确定只能从原则的高度解决高校体制改革的相关问题。对一些更具体的矛盾还需要做进一步的分析。

二、高校行政职权“无法可制”

从刘燕文案，我们看到高校在进行管理时作出的决定对学生影响是巨大的。不颁发毕业证、学位证，或被开除学籍、勒令退学，对学生的名誉及将来的就业和发展将产生极大的影响。高校的这些行为，对与它处于不平等地位的学生而言，是具有确定力、约束力和执行力的，因而是典型的行政行为。但是，由于高校的公法地位尚不明确（如第一部分所述），高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原则的约束。这一状况令人堪忧。其具体表现是：

从宏观角度看，1995年7月以来，我国高等教育宏观管理体制实行的是“两级管理，以省级统筹为主”的体制。在这种体制下，中央与省级教育管理部门都针对高校管理工作进行了大量立法。然而，由于缺少一种有效的立法协调机制，高校教育的法律法规相互冲突的情况屡见不鲜。这也是造成目前高校管理政出多门，无所适从的尴尬局面的一个重要原因。加之高校往往对自身法律地位认识不足，在订立有关校级规章制度时，经常存在“违法制规”的现象。其直接结果便是实践中存在着大量违反法律的校规校纪。严格地说，这种状况与“无法可依”的状态已相去不远。

从微观层面看，在高教管理活动中，高校拥有诸如内部处分权，收费权，招生权等行政职权。在行政法中，对一些可能对相对人权益造成严重影响的行政权的行使，往往课以严格的程序要求。如工商机关在对违法经营企业做出处罚决定之前，必须对该企业违法经营的状况进行调查。此后，工商机关还应通知企业将受到什么处罚，并给予其辩解和陈述的机会。最后，处罚决定书还应直接送达被处罚人。之所以如此重视程序，一方面是为了促使行使权力一方谨慎地做出行政行为，另一方面也为相对人在受到侵害前主动抵制权力滥用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政职权却长期疏于程序制约。北京大学学位评定委员会在对刘燕文的博士论文进行审查时，采用了实质审查，即对刘燕文论文的内容进行了审查。但根据有关法规规定，学位评定委员会只能对已通过答辩的论文进行程序性审查。而且北大在做出不授予刘燕文博士学位的决定后，既没有告知刘燕文，也没有听取他的陈述和辩解；在做出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达。实际上这是对刘燕文辩解权和知情权的剥夺。正是这些程序上的重大瑕疵使北大不授予刘燕文博士学位的决定成为无效行为。在刘燕文一案中北大学位委员会所依据的《中华人民共和国学位条例》本身也存在重大缺陷。该条例并未明确在评定学位论文时，是否允许投弃权票，弃权票是作为反对票还是同意票看待等问题。这种程序规定的缺失从某种程度上默认和纵容了高等教育管理活动中权力的滥用。这显然背离了依法行政的原则。

针对这些问题，我们认为迫切需要从以下几个方面对高校在行使职权时无法可制的状况加以改变。

第一，高校拥有的行政职权应有明确的授权。中央与地方应建立良性协调机制，使各级、各种行政法规作到层次分明，和谐一致。教育行政部门对各高校自己制定的校规校纪进行定期必要的监管，使其不至于违反法律。只有这样才能真正为依法行政，依法治校，奠定良好法律基础。

第二，严格规范高校行使行政职权时的程序，尤其是对一些严重影响相对人权益的行为应制定相应程序规范。如事前的通知，给予辩解和陈述的机会，并送达正式的决定书。特别是做出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位这类严重影响相对人权益的行为应建立听证制度。只有这样，才不会使教育行政管理成为行政程序的一片盲区。

教育行政职权的获取和行使做到有法可依只是实现行政法治最基本的要求。法治行政还要求相对人在受到高校违法行政侵害时能得到法律切实有效的救助。这就需要建立一套完备的教育行政救济制度。

三、高校侵权“无门救济”

1999年4月，北京海淀区法院受理了田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案。该案的原告田永是北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生。1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，中途去厕所，掉出随身携带写有电磁学公式的纸条，被监考老师发现，停止了田永的考试。北京科技大学根据该校“068”号《关于严格考试管理的紧急通知》第三条第五项的规定，认定田永的行为属于“夹带”的性质，决定对田永按退学处理；并填发了学籍变动通知。但北科大没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加党团学习及学校组织的活动，并完成了学校制定的教学计划，学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平。1998年6月，临近田永毕业，被告北京科技大学有关部门以原告田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。原告田永认为被告行为违法，侵犯了其基本权利，请求法院撤销被告的决定。海淀区法院经审查后，认定北科大的“068号通知”与教育行政部门有关规章的规定相抵触，对田永的退学处理属于无效行为，判令北科大颁发给田永毕业证、学位证。北科大不服上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。

海淀区法院经审查认为，在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予了它们一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间存在着特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。[vi]

这个案件的受理和最终判决在高教实务界、法学界引起了广泛关注和深入的探讨。根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，可向法院提起行政诉讼。从字面上理解，具体行政行为是行政机关及其工作人员行使行政职权时的行为表现。但是行政法并不排除经法律、法规授权或行政机关委托其他社会组织行使行政职权的特殊情况。许多法律法规就明确授权给行政机关以外的其他社会组织行政职权。如《中华人民共和国学位条例的暂行实施办法》规定，学士学位由国务院授权的高等学校授予，硕士、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科研机构可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。有资格授予学位的高校在学位授予领域，行使的是法规授予的教育行政职权。

因此，俗称“民告官”的行政诉讼的被告并不只是行政机关。像高校这样的事业组织经法律、法规授权或行政机关委托行使行政职权时，亦可担任行政主体角色，也应遵循行政法的基本原则和程序，因此也是行政诉讼的适格被告。然而，到目前为止仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格。这就成为许多法院仍不受理的这类行政案件的直接原因。

在行政法制中，管理相对人除了可通过行政诉讼获取救济，还可通过另一种事后救济途径-行政复议-维护自己的权益。行政复议制度是行政相对人认为行政主体行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性和适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是我国主要的行政救济途径，也是行政系统内部的监督和纠错机制。它利用行政层级中的上下级领导监督关系，通过相对人的申请使上级行政机关根据个案对下级部门的工作进行审查监督。对于下级行政部门而言，由上级主管部门督察和纠正自己的错误，是下级对上级应具有的服从义务。下级改正错误时，也没有很大的抵触情绪，十分利于行政复议决定的落实。为了保证行政复议的公正公开和防止行政机关复议的拖沓，行政复议法赋予相对人在行政复议过程中的陈述权、辩解权，并对复议的受理、审查、决定的期限等进行了规定，要求行政复议机关必须严格遵守法定的期限，否则将承担相应的法律责任。行政复议的一个重要优点是它不收取任何费用。这对处于相对人地位的学生寻求法律救济来说是十分有利的。但是，当前高校与主管行政机关之间关系的模糊使得规范两者在复议活动中的权利义务成为一个十分棘手的问题。这也是造成我国教育行政复议制度发展滞后的重要原因。在田永案中，田永所在的学院曾就北科大对田永的校级处理决定向国家教育行政部门进行申诉。国家教委也曾下文指出北科大的处理决定不符合国家的有关规定。但北科大并未采纳国家教委的意见，对田永重新做出处理。如果有健全的行政复议救济制度，田永的问题就可能在行政诉讼之前得到解决。这不仅能减少各方当事人的诉累，更能保障行政管理秩序的持续和稳定。

综上所述，作为教育行政救济制度两块基石的行政诉讼和行政复议目前都存在许多不足之处。为了结束高校侵权救济无门的现状，我们应尽快建立教育行政复议制度和将教育行政行为明确规定在行政诉讼法中。只有这样才能使高校在做出对相对人影响重大的决定时，既受行政法律基本原则和行政程序的规范，也受上级主管教育行政部门的监督和司法机关的司法审查约束；也只有这样才不至于放任高校随意侵犯受教育者的基本权利，才能保证行政法治原则的顺利实现。

我们相信，在解决好以上几方面问题之后，中国高等教育必能迎着知识经济的春风，在新世纪取得更大的发展。

-

注释：

[i]朱永新。高等学校教学管理系统研究[M].南京：江苏教育出版社，1998年2月。

[ii]王锋。“刘燕文诉北大案”的法律思考[J].北京：法制日报，2000年1月16日。

[iii]王绍光。多元与统一-第三部门国际比较研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.6.

[iv]王名扬。法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1997.127.因公务法人法文（l‘etablissementpublic）的名称是公共机构，一些学者也将这类组织称为公共机构。但笔者认为，将这类组织译为公务法人更能突现其法律地位的独特性。

篇2

关键词：新制度经济学；研究方法；经济学

新制度经济学之所以有别于其他经济学而成为一门新的学科，关键不取决于它的研究对象，而是它的分析方法。与旧制度主义者一样，新制度主义者也是从批判流行经济理论“过于抽象”人手，但降低抽象程度意味着要完全或在很大程度上放弃建立在确定性和无限理性基础之上的古典和新古典理论的基本假设。放弃这一基本假设的方法论无论是从整体上还是局部上说都是意义巨大的。本文首先分析新制度经济学研究方法与古典经济学研究方法的关系，进而讨论新制度经济学研究方法的特点，最后对新制度经济学与经济学方法论进行比较。

一、新制度经济学研究方法与古典经济学研究方法的关系

诺思指出：“我们应注意不断地把传统正规新古典价格理论与我们的制度理论结合起来。我们的最终目的不是试图去替代新古典理论，我们的目的是使制度经济学成为对人类更有用的理论。这就意味着新古典理论中对我们有用的部分——特别是作为一套强有力分析工具的价格理论应与我们正在构建的制度理论很好的结合在一起。”新制度经济学是在批判新古典经济学的基础上产生的，但这种批判并非全盘的否定，而是在批判的基础上加以继承、发展和扬弃。新古典经济学的基础是一些有关理性和信息的苛刻假设，它隐含地假设制度是既定的，更多地关注经济的效率而忽略经济制度对经济绩效的影响。思拉恩·埃格特森指出被新古典经济学忽略的三个问题：(1)各种可供选用的社会法规和经济组织如何影响经济行为、资源配置和均衡结果。(2)在同样的法律制度下，经济组织的形式为什么会使经济行为发生变化。(3)控制生产与交换的基本社会与政治规则背后的逻辑是什么，它们是如何变化的。而这些问题恰恰是新制度经济学研究的重点。威廉姆森认为，新制度经济学的研究方法从本质上说和微观经济学是一致的。新制度经济学在一些方面对古典经济学进行了继承，但新制度经济学的“新”也表明在方法论上有所突破：(1)新制度经济学给出了充分假设，即制度有深刻的效率因素。(2)资本主义经济制度的重要性不仅在于技术本质，也在于其独特的管理方式和结构。后者带来了不同组织类型中信息传递和激励的区别。(3)新制度经济学使用的比较方法是两种可行形式之间的比较，而不是将可行形式与抽象无摩擦形式进行比较。总之，新制度经济学和古典经济学的关系可表述为：新制度经济学是在把制度作为内生变量的条件下，用古典经济学的方法去分析制度问题，是对古典经济学关于制度变量假设部分的进一步发展。

二、新制度经济学研究方法的特点

新制度经济学流派在研究和发展过程中逐步形成了制度分析的路径和传统。新制度经济学更注重从生活的实际问题出发，通过对现实生活的详细考察，寻求解决问题的答案，表现出鲜明的特点：第一，重视制度对经济绩效的影响。以经济制度的产生、变迁及其作用为主要的研究对象。交易费用的存在必然会对制度结构及人们具体的经济选择行为产生影响。显然制度的产生和使用需要投入真实的资源，这里就不可避免地涉及交易费用，然而这样显而易见的问题却经历了很长时间才被认识到。不仅是古典经济学和新古典经济学，即使是他们的批评者也都想当然地把这些制度和交易费用看成黑箱或无摩擦状态。这与他们在经济研究过程中舍弃制度变量紧密相关。第二，试图从文化、心理、历史、法律的角度寻找制度产生的原因和存在的基础。制度的一种产生方式是通过人类的长期经验形成的。当一种经验或习俗被足够多的人采用时，这种规则就会逐渐变成一种传统并被长期地保持下去，锁定为一种行为方式或传统习俗。因此，在日常生活中占有重要地位的规则多数是在社会中通过一种渐进式反馈和调整的演化过程发展起来的。并且，多种制度的特有内容都将渐进地沿着一条稳定的路径演变。学者称这样的规则为“内在制度”。凡勃仑把制度形成的基础归于思想和习惯，“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关联或某些作用的一般思想习惯”，而思想习惯又是从人类本能产生的。加尔布雷思则认为，现实的“经济制度”(私有制、货币、商业、利润等)只不过是心理现象(风俗、习惯、伦理、道德)的反映和体现，起决定作用的是法律关系、人们的心理及其他非经济因素。注重对包括习惯、思想在内的内在制度的研究是新制度经济学研究方法的鲜明特点。第三，新制度经济学一个重要特点是经验和案例的研究。在新制度经济学的研究中，案例研究非常普遍。案例研究对经济现象的解释具有一定的说服力，同时，对制度变迁的路径依赖问题的研究，必须注意这样的事实，即小概率事件可能使制度变迁的路径依赖发生改变。在新制度经济学的研究中非常关注“微观”问题，同时将个案研究提升到“一般化”的层次。阿尔斯通指出：“借助关于制度的理论知识和现有成果，案例研究方法常常是推动我们积累关于制度变革理论知识的唯一方法。”

三、新制度经济学的理论基准和理论工具

新制度经济学最重要的理论基准就是科斯定理。科斯定理是以诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯的名字命名的，其核心思想是交易成本。在《新帕尔格雷夫经济学大词典》中，罗伯特·D·库特对“科斯定理”做出如下解释：“从强调交易成本解释的角度说，科斯定理可描述如下：只要交易成本等于零，法定权利(即产权)的初始配置并不影响效率。”科斯定理是认识产权功能的理论基准。科斯定理说明，在交易成本为零的条件下，就所有制来说，无论它是国有或非国有，谁拥有财产对效益并不相关。而在现实生活中，产权的所有是同效益密切相关的。科斯定理的力量在于，它指出寻找答案的路径：究竟是现实生活中的什么因素与科斯定理的前提假设恰恰相反，导致产权与效益无关。

新制度经济学的理论工具是交易费用理论，交易费用理论是整个现代产权理论大厦的基础。1937年，著名经济学家罗纳德·科斯在《企业的性质》一文中首次提出交易费用理论。该理论认为，企业和市场是两种可相互替代的资源配置机制。由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目等条件，使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式的最终目的也是为节约交易费用。他指出，市场和企业都是两种不同的组织劳动和分工的方式(即两种不同的“交易”方式)，企业产生的原因是企业组织劳动和分工的交易费用低于市场组织劳动和分工的费用。一方面，企业作为一种交易形式，可把若干个生产要素的所有者和产品的所有者组成一个单位参加市场交易，从而减少交易者的数目和交易中的摩擦，因而降低交易成本；另一方面，在企业之内市场交易被取消了，伴随着市场交易的复杂结构被企业家所替代，企业家指挥生产，因此，企业替代了市场。由此可见，无论是企业内部交易还是市场交易，都存在着不同的交易费用。而企业替代市场是因为通过企业交易而形成的交易费用比通过市场交易而形成的交易费用低。所谓交易费用是指企业用于寻找交易对象、订立合同、执行交易、洽谈交易、监督交易等方面的费用与支出，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本等构成。企业运用收购、兼并、重组等资本运营方式，可将市场内部化，消除由于市场的不确定性所带来的风险，从而降低交易费用。科斯这一思想为产权理论奠定了坚实的基础，但科斯的思想在很长时间内一直被理论界所忽视，直到上世纪60年代才引起经济学家们的广泛重视。尽管交易费用理论还很不完善，存在很多需改进之处，但交易费用这一思想的提出，改变了经济学的传统面目，给呆板的经济学增添了新活力。它打破了(新)古典经济学建立在虚假假设之上的完美经济学体系的一统天下，为经济学研究开辟了新的分析视角和新的研究领域。它的意义不仅在于使经济学更加完善，而且这一思想的提出，改变了人们的传统观念。正如科斯本人所说：“认为《企业的性质》的发表对经济学的最重要后果就是引起人们重视企业在现代经济中的重要作用那就错了。在我看来，人们极有可能产生这种想法。我认为这篇文章在后来会被视为重要贡献的是将交易成本明确地引入了经济分析。”也许，该理论目前应用于现实生活中还有距离，但我们不能因此而否定其对经济理论的巨大创新意义。四、新制度经济学与经济学方法论的比较

新制度经济学与经济学方法论上的区别在于：前者采用微观、个体主义的研究方法；后者采用宏观、整体主义的研究方法。前者以科斯定理和交易费用为理论基准，后者以劳动价值论和剩余价值理论为参照系。新制度经济学的基本方法论是以个人主义、功利主义和自由主义为主。个人主义的方法论意味着所有的经济绩效最后必须由个人行为来解释。新制度经济学派对主流经济学的“经济人”的假定予以继承，而不同意其理性人的假定，在现实世界中由于人所处的经济制度环境的复杂性及人自身能力的限制性，信息是稀缺的资源，因此总有意识地想把事情做得最好的人可能会导致：想达到理性意识，但又是有限的。所以经济人行为的有限理性就成为新制度经济学的第二个基本假定。在其基本假定之后，他们仍继承了古典的个人主义方法论，同时就不可避免地使用与这一方法论相一致的经济学的概念和分析方法。如，效用、效率、边际、成本收益分析、均衡等概念。新制度经济学对新古典经济学关于人的理性和人所面对环境的理想化假定做出了更加切合现实的修正，并借助交易费用概念论证了在存在交易费用的现实世界里，产权制度与资源配置效率之间的相关性，得出了经济人活动其中的市场制度有改进的必要而不能被理想化和永恒化的结论。其对市场现实分析得出的产权理论，成为支撑其整个制度变迁理论大厦的基石。但其整个学说仍是建立在斯密的功利主义、个人主义和自由主义等经济人命题之上的，其研究方法本质上仍是新古典主义的。经济学的制度理论以辩证唯物主义和历史唯物主义为基本方法论，把人类社会发展的历史看成是一个自然发展的、不以人的主观意志为转移的客观过程，它既阐明了经济发展过程中制度的产生、发展及变迁，揭示了制度的动态性、历史性及其演变规律，又从生产力和生产关系的角度阐释了制度创新与技术进步、生产力发展之间的辩证关系。既分析了微观层面的制度，又分析了宏观层面的制度及其相互关系，体现了宏观与微观、抽象与具体的辩证统一。在理论分析中，坚持了从具体到抽象、再从抽象到具体的逻辑演绎分析方法。在理论和史实的分析中，坚持了逻辑与历史相统一的分析方法。马克思制度经济学的理论背景是他的社会历史哲学观。马克思的社会系统观、结构观、发展观、动力观和社会经济形态的演化观，为其制度研究提供了有力的哲学工具，使其制度经济学形成了一个系统的、动态的、宏观的理论体系。

新制度经济学与经济学方法论相似处在于：第一，都注重逻辑分析与历史分析相结合，都对制度进行了系统的结构分析。新制度经济学家、诺贝尔经济学奖获得者诺思曾说过：“在详细描述长期变迁的各种现存理论中，马克思的分析框架是最有说服力的，这恰恰是因为它包括了新古典分析框架所遗漏的所有因素：制度、产权、国家和意识形态。马克思强调在有效率的经济组织中产权的重要性，以及在现有的产权制度与新技术的生产力之间产生的不适应性。这是一个根本性的贡献。”新制度经济学明显地受到经济学基本方法论的影响，主要表现在新制度经济学把制度作为分析对象，分析制度的产生、发展和变迁，提出制度的动态性和历史性，这是借鉴经济学对人类社会经济制度产生、演变规律的分析。第二，都强调制度在社会和经济发展中的作用。马克思定义的“制度”即经济关系与竖立其上的上层建筑，它的变更不是人自由意志选择的结果，而是生产力发展的客观要求，它有自身的运动规律，不以人的主观意志为转移。但制度对生产力有反作用，与之相适应的制度安排能极大地促进生产力发展与社会进步，反之则阻碍发展。新制度经济学则认为制度在社会和经济发展中起决定作用。在1971年发表的《制度变迁与经济增长》一文中，诺思明确提出制度变迁对经济增长十分重要的观点。他说“制度安排的发展才是主要的改善生产效率和要素市场的历史原因。”在1973年出版的《西方世界的兴起》中进一步指出：“有效率的经济组织是经济增长的关键。有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”也就是说，新制度经济学更强调制度的决定性作用。按照新制度经济学的观点：技术创新、规模经济、教育、资本积累等各种因素都不是经济增长的根本原因，它们不过是由制度创新所引起的某些变化，以及这些变化最终推动经济增长的表现而已，对经济增长起决定作用的只有制度因素。

五、结论

篇3

一、正确处理推行会计委派制度与建立现代企业制度的关系问题

我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体系,建立现代企业制度是社会主义市场经济体系中重要的组成部分。当前,经济体制改革的重要任务之一,就是深化国有企业改革,尽快建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。而建立现代企业制度的关键,是要具有一套行之有效的、科学合理的决策执行和监督体系,严格内部责任制度,规范经营管理行为,使企业真正成为自主经营,自负盈亏的法人实体和市场主体。在国有产权制度功能没有完全到位,国有企业法人治理结构还不健全,所有者权利缺位和经营者权利越位等问题还没有得到解决之前,规范企业行为就有必要对国有和国家控股企业实行会计委派制度。会计委派制度是会计工作深层次的改革,是加强国有资产管理,完善监督机制,规范会计秩序的有益尝试。因此,在目前继续推行会计委派制度试点工作中,只要注意区别国有与非国有、企业与非企业、城市与乡村会计人员的不同管理要求,结合建立健全国有企业监事会制度,处理好试行会计委派制度与建立现代企业制度的关系,尊重企业的独立市场地位,选择符合企业实际情况的形式,不但不会影响建立现代企业制度,还会有利于加强企业的经营管理。在企业进行会计委派制度的试点,只能选择国有和国家控股企业。一般应采取委派财务总监的形式来试点。由国有资产管理公司或企业集团向所属企业委派财务总监,以国有股东代表身份进入监事会,监督企业财务会计工作,但不担任企业的财务负责人。随着国有企业改革的不断深入、市场机制的不断健全、法律法规的不断完善,政府对企业行为的规范和约束应逐步过渡到用经济手段和法律手段实行间接管理。

二、正确处理推行会计委派制度与强化单位内部会计监督机制的关系问题

单位内部会计监督实质上就是单位内部会计控制。它是单位为了确保以有序和有效的方式实现管理目标,保护资金安全,防范、发现和纠正错误与舞弊,保证会计资料的准确和完整,及时编制和公布可信的会计信息而制定的管理制度和控制程序。对单位的会计控制体现在外部和内部。外部控制是来自外部利益相关者的控制,它要维护的是社会公众、债权人、行业或国家的利益。内部控制制度是现代管理制度的重要组成部分,对明确和规范单位内部各部门、各环节以及各岗位的职责和行为,对保证经营目标的实现,对提高管理效益和保护资产的安全与完整都有明显的作用。内部会计控制是内部控制制度的重要内容,其本质是单位内部对自身经济活动进行自我监督约束的一种自律。因此,在试行会计委派制度工作中,要结合建立和完善对行政事业单位和国有企业的监督约束机制,处理好会计委派制度与强化内部会计监督机制的关系。在目前会计基础工作薄弱,会计职能还得不到有效发挥,内部会计监督还流于形式,国家统一的会计制度执行还不到位,适应我国经济发展水平和不同单位经营管理水平需要的内部控制制度体系尚未建立和完善起来的情况下,必须在国有和国家控股企业、行政事业单位试行会计委派制度。但是要注意两方面的问题:一是会计委派制度的试行不能使会计凌驾于单位之上,偏离自己的位置;二是要注意内部会计监督与国家行政监督、社会审计监督的关系。如果处理不好就有可能模糊单位内部会计监督和国家行政监督、社会审计监督的职能界限,造成监督的混乱。特别是在企业推行会计委派制度的试点,更要注意会计委派制度与企业会计监督的关系问题。除了试行会计委派制度以外,还要强化企业内部控制制度,加大国家行政监督和社会审计监督的力度,对企业法人治理结构、成本核算和成本管理、资金管理和财务会计报表管理等内部控制制度的有关内容提出规范性的要求;明确国有大中型企业必须建立规范的法人治理结构,强化监事会的监督作用;建立重大决策的责任制度,加强资金的监督和控制;建立全面预算管理制度,从内部、外部两方面对企业行为进行规范和监督。、正确处理推行会计委派制度与贯彻《会计法》等法律法规的关系问题

新《会计法》的颁布实施不仅仅对会计理论的发展产生了深远的影响,同时也对会计实务的法制化产生了巨大的影响。它对强化会计监督,进一步提高会计信息质量,加强财务管理提出了更高的要求。新《会计法》规定“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”,取消了原《会计法》有关会计人员“双重身份”的规定,使会计人员完全单位化,解除了会计人员的国家监督权和相应的法律责任,形成了单位负责人向国家负责或向所有者负责、会计人员向单位负责人负责的责任体系。这一变化使单位负责人成为单位会计执法的第一责任人。只要单位出现违法会计行为,不论是何人所为,即使是会计人员的问题,也要首先追究单位负责人的法律责任。这样由原来会计人员和单位负责人共同监督变成了单位负责人自觉的守法。试行会计委派制度的目的也是通过稳定会计人员的地位,保证会计机构和会计人员不受干扰地正确执行法律法规和国家经济政策,提供真实、客观的会计信息,维护正常的会计工作秩序。因此,在推行会计委派制度试点中,要结合贯彻《会计法》和新的会计制度,注意处理好试行会计委派制度与贯彻《会计法》等法律法规的关系,在《会计法》等法律法规的基础上,进一步调整和完善会计委派制度的有关内容和方式,研究试行会计委派制度的新思路和新方法,使推行会计委派制度试点工作成为推动贯彻落实《会计法》和新会计制度的重要组成部分。

篇4

依法行政是现代法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是我国民主政治建设的重要组成部分。依法行政，就是行政机关行使行政职权、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。党的十五大确立了依法治国的基本方略。2003年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提出了十年建成“法治政府”的目标。依法行政建设方兴未艾，取得了丰硕的成果。

近年来，我国法学理论界和实务部门，对依法行政的内涵、原则、意义、标志、制度、保障等展开了深入探讨。2001年，中国行政法学会即以“依法行政的理论和实践”为主题。在国家法律制度层面，从1989年的《行政诉讼法》出台，之后《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》等一大批以限制权力、保障权利为主线的法律相继出台，可以说依法行政的法律制度已经基本建立。但是，如何判断具体行政主体的依法行政水平仍然是行政法理论和实务界的一大难题。我国近年来开始了这方面的研究和实践，如中国政法大学受北京市政府委托开展依法行政考核指标体系研究等。方法是建立一个考核评价体系，强化考核，以考核结果来评判行政机关依法行政的水平。但建立何种考核标准体系、如何考核，仍在探索中。

二、深化执法质量考评体系，引入现代管理手段，建立执法质量评估预警机制

评价公安机关的依法行政工作，执法质量是主要的标志。北京市公安局在2001年即正式开展执法质量考评工作，7年来，执法质量考评逐步制度化、规范化、体系化、科学化，形成了一整套完善的考评运行体系，成为局属各单位推动中心工作和主要业务工作开展的有效形式和载体，有效促进了各项奥运安保措施的顺利落实，全面提升了整体执法水平。但是，任何方法都存在不足。执法质量考评的基本方法是：年初制订标准、中间考核、年底评分、兑现奖惩，是一个相对静态、滞后的考核评估过程。为提前掌控执法质量态势并立即做出反应，及时指导改进执法工作，做到对执法质量的动态掌控和提前预警，北京市局在执法质量考评的基础上，引入先进理念和执法管理手段，依托信息化手段，创建了执法质量评估预警机制，通过常量指导、动态监测、等级化管理、提前预警执法倾向性问题并督促整改，实现了对执法质量的动态掌控。

预警机制起源于军事战争。原指由能够灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统，以期超前反馈、及时布置、预防风险。随着时代的进步，它已成为现代管理手段，如突发事件、食品监管、安全生产、天气预报等都制定预警机制，目的是发挥“常量分析、定量测算、定性评估、及时修正、降低风险”的保障作用，防患于未然，降低危害程度。

公安机关建立预警机制是公安信息化建设进程中的创新尝试。它主要依靠工作常量的动态管理，充分发挥信息资源的优势，以信息研判、信息分析为手段，对公安执法工作进行宏观掌控和微观指导。主要特点是打信息攻坚战，争取主动权；作用是为领导决策提供客观依据，为实战引导提供情报支撑。近几年，预警机制对促进公安业务管理工作的能力和效力越来越广为人们认知和肯定。例如：监所管理工作中的绿、黄、红三级安全预警机制被作为看守所堵塞安全漏洞的长效工作机制在全国监管系统推广；在第二次全国经济犯罪经侦工作会议上，时任公安部部长的同志在会上明确提出“经侦工作必须建立预警、防控和协作三大机制，以适应当前日趋严峻的经济犯罪形势需要”的工作要求等。

首都公安建立的执法质量评估预警机制是新时期公安执法质量管理模式的有益创新。近年来，为构建和谐首善之区，最大限度地为“平安奥运”净化社会面，营造良好社会环境，我局加大了严格执法的力度，刑拘、治拘等依法处理数量逐年大幅度上升。但是，在依法处理数大幅上升的同时，执法质量上的一些苗头性、倾向性问题也随之产生。少数单位以忽视执法质量为代价，片面追求执法数量，如不及早制止，可能导致“大抓大放”，从而降低全局执法质量。如反映公安执法质量和依法行政水平的拘后取保数量和检察院退查率出现走高势头，刑拘转捕率、检察院批捕率、检察院率呈下降趋势，直接影响了全局依法行政水平。为扭转“重打击数量、轻执法质量”的不良苗头，及时发现、提前预警，及时纠正，提高依法行政水平，我局在充分调研的基础上建立了执法质量评估预警机制。

三、执法质量评估预警机制的运行机制

执法质量评估预警机制是组织、监督、管理全局执法办案质量工作方法上的创新，本质上是一种内部执法监督制度。该机制以十项重要的反映执法质量的办案数据为核心，对全局的执法办案质量进行精确分析，每月按优（绿）、良（蓝）、中（黄）、差（红）四个等级监测全局各分县局的执法办案质量，对各分县局的办案质量实行等级化管理；对办案质量较差、显示等级较低（黄色和红色）的分县局及时进行提示或预警，从而实现对全局执法质量的动态掌控，做到定期对执法质量现状有客观评价，对执法问题有深入分析，对解决措施有合理建议，促使全局办案质量不断提高。

1．依托执法质量考评，强调主动性。相对来说，执法质量考评属于静态考评，虽然每月也通报考评情况，但是，最终是以年终考核为评判标准，较为被动和滞后，需要一个动态的、及时的评估机制予以弥补。执法质量评估预警机制正好满足了这一需求。内容上，预警项目依托于考评，由执法质量考评要素中的核心指标构成，对促进执法工作，规范执法行为，提高执法能力更具针对性和实效性。比较而言，执法考评更加强调一种客观评价和问题积累的作用，而预警评估机制则具有相对较强的工作指导作用、调整掌控作用以及促改提高作用，弥补了考评的静态失控性和相对滞后性。

2．紧扣执法办案质量，确定监测常量。执法水平和执法质量是公安执法工作的生命线，也是评价整个公安工作的一个非常重要的标准，是衡量基础业务工作、检验基层基础建设成效的重要标准。执法质量评估预警常量的选定紧密围绕公安机关基本职责，按照“突出执法办案质量”的原则，深入研究能够集中反映公安机关执法办案质量的数据种类，并以该数据为标准常量。目前，北京市局确定了十项具有代表性数据作为执法质量评估预警机制的基础数据项目，即：刑事拘留依法处理率；逮捕率；基本审结率；行政复议变更撤销率；行政诉讼败诉率；接到检法等机关纠正违法通知率；涉法投诉率；检察院批捕率；检察院率和检察院退查率，涵盖了公安刑事和行政执法全环节的主要质量要素。由于预警机制还处于探索阶段，这十项数据是否合理、充分，有待于理论进一步论证、实践进一步探索。按照这十项预警项目，我们对各项目连续三年的基础数据进行认真的比对分析，通过计算平均值等方法，合理确定执法办案预警项目的常量值。参照常量值，再综合比对目前全局的平均水平，比对全国各直辖市的水平和全国平均水平，最终确定切合我局实际的、合理的预警值，并按质量高低分为优（绿）、良（蓝）、中（黄）、差（红）四个等级，以此为依据评价指导各单位的执法工作。

3．实行动态管理，掌控执法主动权。“动态管理，实时监测”是执法质量评估预警机制宏观掌握、管理全局执法质量的重要手段。它满足了不同执法形势下对不同时期的执法工作进行管理的需要，即能够应对执法形势变动、执法时间变动、执法态势变动对执法管理工作带来的挑战。在运行中，该机制依托执法信息化系统，能够及时取得各项执法办案的实时数据，实现对全局和各分县局的主要执法质量的实时监测和动态管理。在此基础上，及时分析、查找、通报执法工作中存在的苗头性、倾向性以及隐蔽性问题，按照“抓早、抓小、抓严、抓实”的原则，利用常量指导从源头上查找问题的根源，从而实现对全局执法质量态势的有效掌控，确保全局执法质量不出现大的波动。

4．借助预警手段，督促整改提高。“四色”警示预警利用直观视觉刺激，及时发现执法问题点所在，及时修正或督促整改提高，是执法质量评估预警机制运行的点睛之笔。每月，都对全局各单位十项体现办案质量的数据按绿（优）、蓝（良）、黄（中）、红（差）四个等级进行跟踪管理。对于数据显示执法办案质量较好的，显示为绿色（优良等级）和蓝色（良好等级）；对于执法质量较差的分县局则及时进行黄色提示（中等级）或红色警示（差等级）。同时，要求各分县局主管领导认真组织调查研究，有针对性地分析存在问题，根据全局和自身执法状况，切实采取有效措施，落实执法责任，促进执法质量的提高。如此通过定期的提前分析预警，全面掌握全局执法质量情况，及时精确指导、督促整改，将问题解决在萌芽状态，并防止类似问题的重复发生，特别是基础性的常见错误反复出现，意义重大。

四、目前执法质量评估预警机制的运行效果

执法质量评估预警机制自2006年7月试运行以来，基本实现了对全局执法质量的动态掌控，做到既能宏观把握全局执法态势，又能用准确数字微观指导执法办案工作，有效防止较大的全局性执法质量问题的发生，有力促进了全局依法行政水平的提高。

1．为奥运期间全局执法平稳提供有力保障。2008奥运决战年，执法质量评估预警工作以“围绕奥运安保，提高执法质量，确保奥运安全”为要求，紧扣奥运执法需求，结合前期开展的一系列清理整治专项行动，在确保社会稳定的同时，展现了理性、平和、文明、规范的一流执法质量。以典型反映执法质量的“三率”来看依法处理率、审结率和刑拘逮捕率稳中有升，为奥运期间的执法工作提供了有力保障。1至7月，刑事拘留依法处理率、案件基本审结率均在98%以上；刑拘逮捕率稳中有升。

2．有效指导、促进了基层执法工作。执法质量评估预警机制始终坚持“常量指导，动态监测，发现问题，解决问题，促进提高”。“常量指导、动态监测”是出发点，“发现问题，解决问题，促进提高”是落脚点，通过加强执法质量的动态监测，及时警示、整改、提高各基层单位执法办案质量。例如某分局通过预警分析，发现该分局案件检察院率偏低、退查率走高、投诉增长过快，及时要求该分局整改。分局迅速采取措施解决了这一问题。某分局是承担奥运安保任务相对较重的一个分局，为最大限度提高依法处理质量，服务好奥运安保工作，针对本单位刑拘转捕率多月高居预警机制榜首，而检察院率和退查率连续多月呈现红色警示的实际情况，专门组织相关部门分析研判，以解决执法办案过程中的突出问题为切入点，加强整改，提高办案质量，效果显著。类似例子不胜枚举。

3．促进全局依法行政水平的稳步提升。综合来看，执法质量评估预警机制在不断完善和发展中，充分发挥了风向标作用，有力推动了全局执法水平的整体提升，进一步增强了掌控社会治安形势的能力，群众满意度和安全感进一步提升。

一是从依法处理的质量看，各项指数保持逐年递增的势头。2007年，依法处理率、审结率和刑拘逮捕率与上年同比大幅提升：刑事拘留依法处理率同比上年上升了1.2个百分点；案件基本审结率同比上年上升了0.6个百分点；刑拘逮捕率平均水平同比上年上升了2.2个百分点。2008年，全局在加大执法力度的同时，保证了处理质量的平稳上升：1至9月，刑事拘留依法处理率为99%以上。

二是从外部监督的检察院“三率”看，“出铁门”质量显著提高。实行预警机制后，两年来，检察院批捕率、检察院率、检察院退查率进步明显，全国排名大幅度前进。2007年底，全局批捕率上升16位；全局率全国排名上升4位；全局退查率上升11位。

三是从投诉情况看，群众满意度明显提升。2007年，全局投诉率平均水平处于“绿色”良好水平。奥运年，各单位以“规范执法行为，遏制涉法投诉，确保和谐奥运”为目标，狠抓办案质量，狠抓基层服务态度，努力提高打击处理质量，加强对基层执法办案的服务指导，不断提高分局整体执法水平。去年1至9月，全局投诉率继续处于预警良好等级。

五、进一步深化执法质量评估预警机制的建议

目前，已经建立了市局和分县局两级执法质量评估预警机制，这是一项科学的、行之有效的提高全局执法办案质量的工作机制，是首都公安践行科学发展观、推动公安执法规范化和信息化相接合的重要创新。但是，要进一步发挥该项机制对全局依法行政的科学评估、预警和动态管理作用，它的深度和广度尚需进一步拓宽，影响力尚需进一步扩大，配套机制尚需进一步健全和完善。具体是：

第一，充分认识加强公安执法质量管理在维护社会稳定中的重要意义。当前，受全球金融风暴影响，全国经济增长缓慢，利益纠纷增多，社会矛盾进一步加剧。受职责所系，公安机关处于矛盾冲突的风口浪尖。同时，广大群众法律意识、依法维护个人合法权益意识普遍提高，在经济增速放缓时期，对执法的敏感度提升、容忍度降低。贵州瓮安、甘肃陇南、上海杨佳、深圳交通执法等事件说明，群众对公安执法质量高度敏感和关注，执法不规范极可能引发严重影响社会稳定的重大。因此，必须高度重视执法质量的管理。公安执法水平提高了，才可以避免和解决社会矛盾冲突。

第二，推动执法质量评估预警机制的制度化和规范化，树立预警机制的权威性。执法质量评估预警机制实施两年来，显现了巨大效力和影响力。但各单位的领导重视程度、评估预警开展情况以及预警取得成效等方面却存在很大的差异。当前，要建立预警工作考核机制，使之成为考核各单位依法行政水平的重要标准。考核是推动工作开展的有力推手。在现有的考核体系下，建议将预警工作开展情况纳入执法考评或绩效评估，以进一步增强其影响力。

第三，加强反映依法行政水平的核心数据研究。执法质量评估预警机制所评估、预警的目标是全局的执法质量，这是通过确定、监测若干项核心数据来实现的。这些核心数据一旦确定，对各单位具有直接的指引和导向作用。因此，必须进一步认真研究、科学确定能够反映全局依法行政全面真实水平的数据，并科学计算常量，以确保该若干项数据的集合效果能够真实反映全局的依法行政水平。

第四，建立覆盖全局的三级预警体系，全面反映公安执法工作。即建立由分县局执法质量评估预警、业务系统执法质量评估预警和市局执法质量评估预警构成的三级执法质量评估预警体系。通过建立大预警体系，预警的触角可以延伸到执法的各个环节，可以实现对社会“面”和“点”上的“打、防、控”的公安全部执法工作进行全方位监测和掌控。

第五，搭建信息交流平台，确保预警机制的落实。“信息分析、信息研判”是预警机制运行的重要内容，“信息交流”是一个重要的辅助环节，三者整合一体才能成为公安执法预警工作的重要载体。搭建信息交流平台的方式主要有：一是建立执法情况通报会商机制，定期召开会议，对出现的问题进行座谈分析，集群体智慧共同研究提高；二是建立网络沟通平台，将问题进行积累、公示，征求解决良方；三是发挥“经验典型”的引导示范作用，定期以文字材料的形式进行经验总结，转发各单位，以供借鉴。如此，达到信息资源的最大开发和利用，确保机制的落实和良性循环。

篇5

弊端

(一)程序过多效率低

现有“一裁二审”模式，程序复杂繁琐，维权成本高，周期长，时效也不合理。一起简单的劳动争议案件，尚且不算调解占用的时间，仲裁庭处理劳动争议案件，从组成仲裁庭之日起60日内结束，案情复杂的则可能要延期，而当事人如果不服仲裁的裁决，可在1－5日内。进入诉讼程序，一审程序在6个月内审结，有15日的上诉期限，二审程序在3个月内审结，两审程序均有可以延期的决定。依上规定，一起劳动争议案件走完所有程序，正常情况也要历时一年。加上仲裁一年的时效偏短，不利于劳动者权益的保护，这样高成本的维权体制，使得本来标的就小的争议利益往往被拖的得不偿失，不能很好体现立法目的。

(二)仲裁机构行政化，缺乏独立性

我国《劳动争议调解仲裁法》第十九条规定:劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面代表组成。形式上劳动仲裁委员会不是行政部门，但现实中仲裁委员会主任多数由劳动行政部门负责人担任，而且仲裁委员会的办事机构都设置在劳动行政部门机构内部，这些都导致了仲裁机构行政化的印象。工会和企业方面的代表多是本部门的有关负责人或其指派的代表。这种体制下，不仅仲裁的独立性特点收到了影响，就连其专业性、技术性的根本要求也得不到保证。

(三)仲裁缺乏权威性

原本一裁终局的仲裁裁决权威性较强，但在“一裁二审”仲裁前置的模式下，劳动仲裁的权威大减，直接影响劳动仲裁职能发挥的效力。民商事仲裁实行一裁终局的原则，裁决做出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或向人民法院，仲裁委员会或人民法院不予受理。该原则体现出了仲裁应有的权威和效率，确实起到了争议分流、节约司法资源的作用。而劳动仲裁裁决做出后，当事人不服就可以向人民法院，法院则会按照两审终审的程序重新审理案件，而原来的劳动裁决成为一纸空文。即使劳动裁决做出后，当事人没有向法院，裁决达到了生效的效果，裁决的执行依然需要依靠法院的支持和保障。因此劳动仲裁不具有权威性和快捷性。这既不利于劳动争议的快速解决，又浪费了司法资源。4．仲裁前置，限制诉权是公民权利的重要内容，任何公民在遭遇法律争议时均有权请求国家给予司法保护。我国现行的仲裁前置程序，实质上限制了当事人的诉权，当事人不得不耗费时间和金钱获得一纸仲裁裁决书后，才能通过法律途径维护自身权益。这显然是对当事人意思自治的限制，不利于对当事人劳动权益的保护。

措施

我国劳动争议处理模式现存的诸多问题，理论界和实务界存在多种观点，要彻底改善劳动争议处理模式必然要在调解、仲裁、诉讼等多种机制上大做文章。以下主要对完善劳动仲裁体制做出分析。

(一)改进程序，实现“裁审分离，各自终局”

不少学者提出“裁审分离、各自终局”的体制，该模式具体内容理论界已经比较成熟，这里暂且不论。该制度中仲裁机构是两裁终局，上级冲裁机构对下级进行监督，有效地指导下级仲裁机构的工作，能够更好的保障裁决的正确性，维护当事人的权益。该模式不仅解决了现有的劳动争议强制仲裁，也解决了仲裁前置引起的系列弊端，如程序复杂、成本高、周期长、效率低等。建立“裁审分离，各自终局”的体制既尊重了当事人自愿仲裁原则的需要，又保护了当事人的合法诉权。该模式也简化了维权程序，合理分配了司法资源，实现司法的效率化。

篇6

关键词：廉租房制度问题对策

0引言

我国正处于社会主义初级阶段，经济发展不平衡，贫富差距大，很多低收入家庭购房很困难，廉租房正是为这些家庭提供的住房保障，廉租房制度在我国还刚刚起步，目前正在在全国各地推行。在实施的过程中由于当前房地产事业过热、房价急剧增涨、市场秩序不规则导致贫困城市家庭购房问题层出不穷。所以，健全廉租房制度，正确认识我国廉租房建设中存在的矛盾，顺利解决低收入家庭住房是当前亟待解决的问题，。

1廉租房制度的涵义

“廉租房”顾名思义就是廉价出租的房子，它不以赢利性为目的，由国家自筹资金建设的具有齐全设备，适当规格的，拥有一定保障性的租住用房。廉租房制度是一项社会保障制度，也是住房体系的保障制度，换言之则是指国家以租金略减、住房租赁、实物廉租住房等方式向无力购买住房的困难家庭和需要其他保障的特殊家庭而提供的一种最低住房保障。综观各国住房的各项保障制度，由于历史成因不同、经济发展不均衡、人均收入偏低、人口密度导致住房面积减少、社会体制等诸多因素，在制度上也有所不同，但总的来说，各国建立廉租房制度最根本的原因就是为解决住房稀缺所引发的一系列住房问题。

2廉租房制度建设中存在的问题

2.1廉租房建设资金不足廉租住房制度得不到健全，其中面临的主要问题是缺乏资金。据统计在每年全国各地住房建设的资金不低于285亿元；如果所有低收入家庭都需要租赁补贴，那么每年需要212亿元资金租赁补贴低收入家庭；资金需求每年至少共要497亿元。就我国目前的经济来看，社会贫富差距大，发展不均衡，国民经济水平还比较低。在社会保障体系方面，社会需求大，地方政府供给不足。由此可见，财政资金有限是我国实施住房保障的突出困难，如建设部在今年通报的200多个没有建立廉租房制度的地区，绝大多数都是经济落后地区。目前，我们的社会保障主要是保就业，保养老，住房保障因为诸多因素并没有列入财政保障体系中，这些在财政运转上还需要进一步改革和完善。

2.2廉租房制度覆盖面小据有关部门调查显示：全国约有400万户低保家庭住房问题得不到解决，陷入困境。截止去年底这400万户低保家庭仅解决了26.8万户，占总数的6.7%。在上海，根据统计局的数据显示，2003年底上海城镇有25.3万户家庭经济收入最低，无力购房的占城镇家庭总数的6.8%。目前为止，上海仅有2.48万家庭拥有廉租房，可见覆盖面之少。以北京为例，到今年上半年能享受到廉租房制度的家庭只占到北京市所有城镇家庭总数的2%。而沿海城市，受益面更窄，在深圳，去年能享受廉租房待遇的仅有646户，这对于拥有160万户籍，常住人口超过千万的大都市来说，廉租住房制度实在显得微不足道。

2.3廉租房保障层面窄现实表明，大多数家庭既不能享受低保又没能力购买经济适用住房，同时也享受不了廉租房制度保障，住房问题一直得不到解决。而且在一些地区申请廉租房受到许多条件的限制，例如在深圳，劳务工永远享受不到廉租房待遇，劳务工虽然是我国的合法公民，但流动性大，2009年8月流动人口竟达1200万，基于城市的发展现状深圳市规定只有拥有深圳市户籍才能具备申请廉租房的基本资格，即使做出重大贡献的劳务工也没有权利享受该制度。

3根据我国廉租房制度采取的对策及措施

3.1正确认识廉租房工作地方政府通过目标管理实施，有必要将廉租房建设和租金补贴任务纳入政府年度实施项目中。年初要做工作计划，明确责任部门，签订责任书。年中加强指导并进行检查。年末实施目标考核，确保在计划内完成任务。这样不仅可以明确各部门的目标计划，增加责任意识，达到规范化管理的效果，而且对于低收入的城市居民制定行之有效的方案，可以确保目标顺利实施完成。此外，地方政府要对廉租住房工作目标完成情况定期进行检查。同时也可以根据当地实际情况，按最低收入家庭所占比例，签订目标责任书，将政府工作目标进行层层分解，量化考核，对职工进行奖惩，对各级职能部门进行年终考核，从而调动政府职能部门工作人员的积极性。

3.2完善配套政策及制度体系

3.2.1通过完善一系列的制度，提供廉租房建设的制度保障。让有关地方财政、金融、土地、税收等方面有法可依，具有时效性和可操作性就必须完善廉租房制度。在进行廉租房建设的时候让当地政府有章可循。比如，在筹集资金时，应和当地财政部门密切联系，采取方案，把廉租住房专项资金有效管理起来，并制定相关制度，每年按期按额拨付。在资格审查方面，强化与当地民政局之间的联系，严格有序地审查好申请廉租房的家庭。:

3.2.2由于各地区间经济发展水平有一定差异，发展能力有限。在经济结构、地区环境和人口密度等多种因素制约了廉租房的发展，这就要求中央政府加强对落后地区的财政支持，突出对西部地区的扶持，针对廉租房建设制定不同的转移支付政策。还应明确划分各级政府部门的职权，让财政支出的划分与事权紧密联系起来，从而有效发挥地方政府对廉租房建设的主观能动性。

3.3合理计划地自建住房问题得以顺利解决，又有助于我国长久治安，经济稳步发展。为此，中央政府在全国城市住房工作会议上作出决定：要逐步扩大廉租住房制度的保障范围。全国低收入住房困难的城市家庭都要纳入保障范围。在廉租房的经济来源上，积极主张政府合理地按照计划进行自建。因为，假如政府让所有人从市场上购买，那只会让房价猛涨，让更多多人望而却步。最理想的做法是，把目前现有的经济适用房健康回购，再第二次改建，因为建房本身的周期性很长，而在回购现房的过程中可以节省很过程序和过程。在短期内就可以满足人们对房源需求。

3.4住房面积要严格控制其实廉租房的建筑面积不应该很大，适合一家人居住就行，70平米以下为当。我国是一个人口密度大，居住资源紧张的国家，如果廉租房和商品房没有区别，那么就会凸显廉租房的双重身份，激化二者矛盾。所以必须确定好廉租房的规格。我们在设计时，可以借鉴单身宿舍，学生集体宿舍的模式。这样既解决贫困城市人口的住房问题，又可以极大地降低建设成本和营运成本。对于低收入家庭来说，安定是生活的首要条件。在廉租房建筑过程中，要培养低收入者的社会意识，爱护公共财产，延长使用寿命。同时要配备相关部门进行监督管理，严防开发商偷工减料，保证工程质量。廉租房只有居住权，而且只能家庭成员居住，一旦自作主张地改变房屋用途的，随意将廉租住房转租、转借的，将收回居住权或停止发放补贴。

4结语

建立廉租房制度是众望所归，从全社会的角度来说，廉租房是一种社会财富的利益再分配，主要解决城镇居民低收入现状的住房问题，只有一切中低收入无力购房的居民都参与的分配，才是最公平合理的分配。良好的廉租房制度将有效解决最低收入者的住房问题。把廉租房制度正式归入了社会福利待遇中，这将从制度上保障每个公民无论贫贱都有良好的居住场所。廉租房制度在我国还不健全，让最低收入群体的居住问题得到全社会关注，也是我国和谐发展的基本体现，是社会长久治安、保障体系健全的必然要求，合理的廉租房制度符合科学发展观，能有效解决民生问题，因此，廉租房制度必须得以健全完善，这是社会发展的必然需求，也是广大人民群众的需求。

参考文献：

[1]蒋洪.公共经济学[M].上海:上海财经大学出版社，2006.

篇7

1、实行经济适用房的重大意义及现状

我国现阶段采取的住房制度是：对于有一定经济能力的人群，住房问题由其自行解决，国家用住房公积金制给予支持；对于中下等收入的人群，我国政府采取经济适用房制度，包含两大优惠政策：(1)建设用地由国家划拨，免收土地出让金；(2)减半缴纳21项行政事业性费用；(3)将开发商利润限定在3%以内。其目的是以低于市场的价格供给特定消费者。对于经济确有困难者，采取廉租房制度。上述三点综合起来，实现“居者有其屋”的目标。

经济适用房制度在我国经济转轨时期功不可没，对构建和谐社会，保障中低收入者“居者有其屋”做出巨大贡献。

根据经典的纺锤形的社会结构模型分析可知，中间阶层的比重与其稳定性直接关系到社会的安定。我国全面建设小康社会的一个重点就是扩大中间阶层的比重。因此，我国经济适用房政策可以满足中低收入家庭需要，提升中低阶层的生活质量，为其提供社会保障。按照世界银行的衡量标准，一个国家的房价与家庭年总收入比为3—6倍时是居民经济能力可承受范围，但据统计我国这一数据为8.4倍，对中低收入者，这个比例更高，经济适用房制度的存在具有重大意义，其对整个国民经济及房地产市场的发展的影响都不容小视。根据我国目前人口众多且相对贫困的国情，住房完全由个人解决存在极大困难，或者说是不可能的，而廉租房制度有有其自身的硬伤：一方面，也是最主要的是房源短缺及资金不足，我国城镇存在大量的下岗职工等中低收入者，他们需要的房屋主要以平房及二手房为主，这和我国现阶段的城镇化建设以及地方上的旧城改造相冲突，可以说廉租房的房源不是向增多，而是有向相反方向发展的趋势，例如：截至2005年底，福州市已经累计建成并销售经济适用住房2.1万套，190.3万平方米，新建和改造仅廉租房934套，安排入住826户，平均每年供应经济适用住房23万平方米，廉租房仅200套，另一方面，过多的廉租房或者相对集中的廉租房还会引起社会治安，城市死角等相关问题，这在包括香港在内的廉租房制度成熟的世界发达国家或地区都是个令政府百姓头疼的问题。综上可见，经济适用房制度不但不能废除，反而还应大力提倡和发展。

但是我国目前的经济适用房制度还存在较大缺陷。反对者比较集中的问题是：(1)经济适用房的产权及基本性质不清晰；(2)开发商偷梁换柱，用划拨土地变相搞商品房开发，从中牟利；(3)中低收入难以界定，导致经济适用房真实需求难以确定，进而资金短缺，(4)补贴方式不合理，对低收入者的补贴补在了“砖头”上，而不是补在“人头”上；

可见经济适用房制度急需改革和创新，而非简单的抛弃，经济适用房共有产权制度就是一个可以在很大程度上解决以上问题的创新制度。

2、对共有产权制度的细节分析

(1)共有产权经济适用房的性质

经济适用房共有产权制度一经推出便备受争论，大多反对者都是用传统思维对新制度提出质疑，用多学科扩展思维思考这些问题发现它们恰恰是体现新制度的合理性和优越性。

共有产权制度创新的基本思路是：坚持共有财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立“政府与个人按份额共有产权的经济适用房”制度。其基本含义是，政府用于经济适用房建设的财政性支出转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利。共有产权制度的内在本质是，坚持经济适用房的双重性质，实现保障性与商品性两者的有机统一。经济适用房产权与所有房屋产权一样，具体在经济和法律关系上主要体现为房屋所有人对房屋的占有，使用，收益和处分的权利，这些权利根据所有人的意志，目标和利益，可以统一，可以分离，可以有不同的组合形式。在共有产权制度下，通过这些权利通过不同组合，体现经济适用房的保障性、商品性的统一。

共有产权制度的创新要点包括：改变土地供应方式，地价由市场供求产生，使房地产商没有通过土地价差获利的空间；改变定价方式，房屋价格同商品房接轨，基本消除倒卖经济适用房获利的可能；改变交易性质，受助者一旦卖出房产，政府作为共有产权人，可按比例收回投资，解决了先行政策资金不能循环利用的问题。

(2)共有产权制度实现社会保障功能的高成本

持这种观点的学者认为，将转移支付凝固在房产这种“实体”上，其实际性质和廉租房等同，但房产的所有权却没有廉租房那样“清晰”，当房产进行交易时，房屋的不同所有者之间会产生利益的博弈行为，甚至有道德风险发生的可能，当事人会极力主张把房屋贱卖给自己的利益相关人，而以自己是产权的部分所有者为名反对政府提出的任何其他解决办法，借此从中牟利，侵吞国家资产。对于这种做法，政府不可能逐一监管，因此，共有产权制度的实行成本极高，没有实际操作的可能。

我们应该分清共有产权制度经济适用房和廉租房的区别，首先，共有产权经济适用房有比廉租房更广阔的适用范围，在共有制度下，政府所占比例可以在0—100%间随意选择，而廉租房只能由政府出全款，政府一来可以抽出资金帮助更多的人，二来扩大了受惠范围。其次，由于居住着自己拥有房屋的部分产权，会提高其对房屋的维护意识，因为其自身也是出售时房价过低的受害者，这不仅不会增加政府的成本，相反，可以部分解决廉租房制度中的房屋损坏问题，降低政府的监督和修缮费用。

对于部分产权个人低价出售的道德风险问题，我们可以借鉴我国《民法通则》第78条第3款规定：“按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利”。当政府认为售价过低时(例如低于市场价格)，政府具有优先购买的权利，此种办法完全可以解决这一难题。

(3)个人出资比例过小问题

由于共有产权制度对个人的出资比例没有明确的限制，会导致某些道德风险的发生。人们会故意隐瞒自己的部分收入，使自己变得更“穷”，其目的是使政府多出资，个人少出资，以达到“出少钱，住大房”的目的。这种现象的危害还是很大的，一方面会占用大量的国家资金，减少受保障的人数，另一方面由于个人只占房屋产权的极小部分，导致在使用过程中有疏于保护的心理。

针对这一问题，本文认为可以跟进相关优惠措施和法规。第1，将个人出资比例分为几个等级，等级越高，相关利益越大(可超过其出资比例)以交易手续费为例。假设当个人拥有20%产权时，缴纳20%的交易手续费，当个人拥有60%产权时，你就只需缴纳50%的交易手续费国家补贴另外10%，借此鼓励个人多出资。虽然政府这样做要花些“冤枉钱”，但是个人的出资积极性可以被充分调动，帮助政府解决更大的问题。第2，要对个人的财富状况有一个准确的调查，加大处罚力度，一经查处，取消当年的申请资格等权利。第3，适当将中签率向出资比例高的人倾斜，但倾斜额不易过大，以免对经济确实困难人群的住房权造成侵害。

(4)国有产权部分的监管问题

反对方坚持认为，共有产权制度中，国有部分的产权很难做到真正明晰。即原本应该是产权极为明晰的国有资产存在产权不明，权责不清的严重问题，人民与政府之间的“委托——”关系的监督成本极高，会面对国资流失的危险。

本文也承认这种现象是存在的，某些地方甚至是有目共睹的，但是把这种缺陷归结于共有产权制度上面来却有失偏颇。在我国经济体制转轨期间，这个问题其实是一个系统性风险，几乎每个和国有资产相联系的问题都会涉及这种风险。廉租房制度同样也有国有资产的流失的可能，我们必须做好长期的，复杂的斗争准备，采取一些相应对策：

第1，加强基础管理，建立健全房屋资产管理制度。从资产的购置直到出售建立一整套规范化的管理制度。加强队伍建设，选派责任心强，政策水平高，懂经济，会管理的人员承担房屋资产管理工作。建议成立专门的国有股份房产监管机构。

第2，加大宣传力度，提高全民保护国有资产的法律意识，把关心和维护国有资产变为每个公民的自觉行动。

第3，明确法律责任。为保证国有资产的安全与完整，必须建立一套合理的查处体制，明确法律责任。国家工作人员胆敢违规操作，对其进行行政，甚至刑事处罚。

3、总结

篇8

［关键词］金融创新；新金融工具；会计制度；措施

金融是现代经济的核心，金融创新成为当今世界竞争与发展的显著特征。随着中国金融市场体系逐步建立，新的金融工具如远期合约、期货合约、掉期交易等层出不穷。解决好金融创新中的会计问题，对确保金融稳健运行、促进经济平稳较快协调发展至关重要。为更好地发挥金融创新活跃市场的作用，笔者将就金融创新中的会计制度建设问题进行研究并提出相应对策，以进一步促进中国金融业的发展。

一、中国金融会计制度的现状分析

改革开放以来，中国金融业始终保持稳健发展的良好势头，金融体制改革加快推进，金融会计制度不断完善，对金融业稳健运行发挥了不可替代的作用。相对于现代经济对金融发展的要求而言，中国金融会计制度仍存在不少问题。

（一）金融会计制度不适应性的几个表现

1.对金融业特殊性不够适应。其主要体现在制度规定过于笼统，强调金融业同其他行业会计制度的一致性，在资产、负债、中间业务的规范上，会计科目过于概括，尤其是忽视了银行业支付清算业务的特点，带来了现行会计科目在实务操作中可行性差的共性问题。

2.对账务处理规范性不够适应。主要是制度规定不细致，账务处理随意性较大。现行金融会计制度在不少金融业务会计处理方面不同程度地存在模糊现象，易造成会计人员理解上的差异和操作上的无所适从或随意性，不同系统或单位会计信息的可比性受到影响。

3.对会计电算化不够适应。现行金融业会计制度主要是基于长期以来传统的手工操作方式设计的，需要根据会计核算手段的变化进行重新设计。这一滞后使得目前各行会计资料异常复杂和不规范，会计基础数据难以实现标准化。

4.对稳健性要求不够适应。主要体现在会计制度支撑不足。一方面稳健性原则执行不到位。贷款呆账准备的提取没有按照贷款的质量状况和贷款的风险度进行提高，贷款风险分类在会计核算上的体现不全面。对固定资产加速折旧法限制较死，易造成企业前期虚增利润、资产超期服役的现象。另一方面，金融会计内部控制制度不完善。机构设置上缺乏权力制衡机制，内部治理结构不健全，会计体系不完善，时有滥用会计科目、账务核对制度执行不严的问题发生。

（二）新金融工具对传统会计带来的新挑战

20世纪80年代以来，衍生金融工具层出不穷，带来了金融市场活跃发展的局面。一方面，衍生性金融产品大多具有以小搏大的高杠杆效应，十倍或数十倍的巨额收益吸引着大量的投资者；另一方面，新金融工具筹资成本低，融资手段多样化，既为资金需求者提供廉价的多种融资手段，又为投资者提供防范和规避投资风险的多种选择。新金融工具自身的特点，对传统会计提出了新的挑战。

1.要求规范相应配套的会计制度。新金融工具的出现，使金融会计面临着确认、计量和揭示的新问题，尤为突出的是缺乏与金融衍生工具相配套的规范的会计。这些新的金融工具发展较快，种类繁多，不同种类金融工具的性质、条件、金额、期限均不相同，风险程度也不同，金融会计对它的反映、控制能力不足，造成相当部分新金融工具被排除在财务报表之外，这些资产负债表外项目对报告使用者构成了隐藏的潜在隐患，存在资产负债表外损失的风险。

2.要求改变传统的会计原则。传统会计的主要任务是报告实际已经发生的经济业务，在会计要素的确认、计量和报告过程中，贯彻客观性、稳健性、历史成本等相关原则。而新金融工具会计的主要任务是预测性报告尚未发生、将来发生后才能精确核对的经济业务，具有高度的不确定性，这就带来了会计制度设计基点上的分歧，传统的会计制度在原则上受到影响。

3.要求改变传统的会计计价基础。传统会计主要以历史成本作为计价基础，所有会计要素的计量均采用历史成本，在客观形成的基础上对已经实际发生的经济业务进行确认、计量和报告，因而计量模式讲求精准，计量结果具有确定性。对新金融工具会计要素的计量，由于不存在历史成本问题，因而改变了传统会计的计价基础，更多地依赖经验数据和知识性、规律性预测，其计价基础具有明显的不确定性。

4.要求改变传统的会计报告体系。传统会计报表主要报告会计主体源于过去的交易及事项的会计信息，报表体系、报表内部结构及其项目均无法完全满足新金融工具的信息使用者的信息需求。就要求对传统会计的报告体系从结构设计、项目内容和关联性等方面进行大的调整，否则将难以体现报告体系的实际价值。

5.要求改变传统的会计要素构成。在传统会计制度下，所有资产和负债确认的基本前提条件是要符合会计要素的定义，对其未来经济利益的测算，从企业的流入和流出都必须来自过去的交易或事项。而对新金融工具来说，其金融资产和金融负债则来自双方签定的契约，规定的是未来的经济活动，不能据以确认购销业务。传统会计要素已经不能适应新金融工具会计对信息披露的要求。

由上可知，金融产品创新对传统会计带来的挑战是原则性、根本性和全方位的，需要对传统会计制度从设计原则、计价基础、报告体系和会计要素等各个方面、各个环节进行调整，逐步建立体现金融创新特点的会计制度。

二、金融会计制度创新的思路

（一）把握金融会计制度设计的基本点

1.强化理论基础支撑。金融会计制度的理论基础主要涉及哲学、经济学、管理学与法学等方面。其中，哲学作为方法论，是构建会计制度研究方法和工作方法的基石；经济学和管理学作为会计学的基础学科，是构建会计制度目标的两大支柱；法学作为上层建筑的一部分，是构建会计制度思想的支柱。经验表明，任何一项会计制度都是一定环境的产物，不同环境造就了不同内容和形式的会计制度，产生了法典式、规章式、混合式和社会式等会计制度模式。从中国会计环境出发，应该继续坚持规章式会计制度模式。

2.体现制度设计的多重性。不同层次的会计制度，其设计主体也不尽相同。规章级会计制度的设计主体可以是财政部、国务院其他部委或地方人民政府，企业内部会计制度的设计主体是企业本身。

3.坚持科学性与有效性相结合。在会计制度设计过程中应遵循一定的设计原则，包括符合政府要求、考虑企业特点、采用综合导向、实施国际协调、坚持稳定适用、供求平衡以及遵循成本效益等方面。

4.遵循会计制度的基本规律。会计制度的规律性主要表现为：会计制度的构建离不开会计制度概念框架的支持，会计工作的正常秩序离不开会计制度的规范，会计制度的规范内容有赖于会计实践，会计制度的繁简程度有赖于政府政策，会计制度的运作方式有赖于文化背景，会计制度的国际协调源于经济全球化等。

5.重视信息技术应用。信息技术既推动了会计制度变革，又给会计实务、会计理论和会计制度带来了较大的冲击。计算机的出现，将原来的手工会计改变为计算机会计，因特网的普及和发展，产生了电子商务、ERP，形成了财务业务一体化，并引发了网络会计的发展趋势，由此必然引起相关会计理论和会计制度的重新思考与调整。

6.扩大信息量，减少不确定性。符号经济的不确定性有两类：一类是初级的，即由自然的随机变化和消费者偏好所带来的不确定性；另一类是次级的，即由信息的不对称而引起的不确定性。前者系经济体系之外的力量所引起的，具有根本的不确定性；而后者则是经济体系中内生的。信息是不确定性的负量度，减少不确定性必须获取和处理更多信息。制度决定着信息的提供、处理、传递、分布及信息本身的准确性，成为对抗不确定性的有效手段，为突破个人不确定性的理解力和结算力限度、规避风险提供了现实途径。（二）正确处理金融会计制度创新中的协调性问题

1.金融业系统内会计制度与金融业统一会计制度的协调。金融业统一会计制度的修订应经过充分酝酿论证，保证其科学性和可操作性，尽量减少金融业各系统内部的补充制度。从务实的角度确定金融企业会计制度的完善内容，既要适应金融业务的需要又要有一定的前瞻性，既要突出重点又要注意基本的技术层面，既要考虑中国经济环境又要体现国际惯例，保证金融业统一会计制度在各系统内的适用性，以及各系统切实按统一会计制度从事会计工作。这样，一则可以使各系统有权威性的参照依据，二则可以保证各系统会计信息与平时账务处理的一致性，便于企业管理者和投资者披露真实全面的会计信息。

2.金融业会计制度的国际协调。资本市场是市场体系的核心，资本市场全球化已经成为不可否认的事实。公平和效率是发展和完善资本市场的基本准则，资本市场的顺利运作和健康发展有赖于会计及其信息披露的质量。目前，会计的国际协调得到了大多数国家及有关国际性组织的支持，成为各国政府增强本国资本市场的融资能力、跨国上市和发行证券的公司企业降低国际资本市场筹资成本和提高筹资效率的重要途径。财务信息的真实、可靠、透明、可比和充分披露成为各国政府、财务信息提供者、财务信息使用者和有关国际性组织的一致性要求。会计作为一个信息系统，其程序和会计方法具有可通用性，各国在同类经济业务的会计处理方面差异并不大，其国际协调存在现实性。

（三）建立稳定性与应变性相结合的机制

会计制度作为一种会计规范，一方面要求保持稳定性，另一方面由于新的经营方式、新的金融业务不断涌现，会计制度也必须及时修订与完善。建立稳定性与应变性相结合的机制，有效防止由于会计制度的滞后影响金融业务的发展或导致金融会计信息的失真或混乱，是金融会计制度改革的前提和关键。根据新制度经济学的交易成本理论，会计制度的本质是节约交易成本。会计制度具有浓缩的特征，是内生性的“共有信念”，所有的交易主体从这些浓缩的信息中受益。这种“共有信念”建立在相互信任的基础之上，当随机变量因素作用过大以至于动摇了信任基础的时候，就容易出现大的偏离，产生“诚信危机”。为了防止陷入危机的恶性均衡，会计制度要通过纠错机制进行“补漏”，这既是制度完善的要求，也是制度演进的动力。按照演进博弈论，会计制度是在反复博弈中形成的渐进稳定动态均衡，即“进化均衡”，规则决策与“混合策略决策”相对应。这表明，正是随机因素的累积，而不是纯粹的竞争本身，确保了有效结果的长期稳定性。这一多重进化均衡，决定会计制度必然随着形势的发展而发展。在经济全球化和知识经济条件下，随机因素不断增加，会计制度的动态博弈过程比以往任何时候更为明显。知识经济为合同的可实施性在技术上提供了保障，这就使得一些原本不可能的制度创新成为可能。可以预见，由技术创新带来的成本—收益相对变化必然会带来会计制度的创新，催生新的运行机制，成为与知识经济博弈的演进动力。

三、积极应对新金融工具挑战的对策措施

从当前中国金融发展的现实看，需要特别关注解决新金融工具的会计问题。借鉴发达国家的经验做法，应对新金融工具对传统会计的挑战，需要从以下几方面采取措施。

1.对会计原则进行重大调整。考虑到会计所确认和计量的业务特点，采取区别对待、分类指导的办法，确立适宜的会计原则。对已经发生的经济业务的会计确认和计量，仍应坚持现行的一系列会计原则，以确保这类会计信息的质量；对新金融工具业务的确认和计量，借鉴国际通行的做法，采用与传统会计相区别的原则，更加强调和注重相关性原则和重要性原则。对新金融工具的会计计价，应调整传统会计坚持的历史成本原则，针对该类业务风险大、不确定因素多等特点，确立并坚持公允价值原则，并形成根据市场进行适度调整的机制，着力提高信息的相关性。

2.采用多重化的计价基础。传统会计采用历史成本作为计价基础，具有客观性、精确性等优点，应继续坚持并不断完善。根据新金融工具不存在历史成本的情况，其会计计价最可行的办法是按公允价值进行计价。从国外经验看，不论是金融资产和负债的初始确认的计价，还是在新金融工具契约生效后的财务报表日对金融资产和负债的计价，均可采用公允价值进行计价。这样，会计的计价基础就不再是单一的历史成本，而至少是以历史成本和公允价值并存的双重计价基础，不同的会计计价基础适应着不同的经济业务的计价要求，更符合金融发展的客观实际。需要强调的是，理论界有人主张按持有目的对金融工具进行分类并分别以不同的计价标准来计价。笔者认为这种观点在实务操作中难以实现。金融工具分类本身就具有一定的不确定性，金融工具创新更是源源不断，尤其是对合成金融工具的归类计价难度很大。

篇9

[关键词]独立审计；审计需求；审计质量；公司治理

一、独立审计需求演变

(一)受托经济责任与独立审计的产生

众所周知，受托经济责任的存在是独立审计产生的前提。一方面受托经济责任建立在互相信任和忠实性基础上，即财产所有者愿意把拥有的资源交托给受托人经营，并相信其将以最大的善意履行受托责任和完成委托人的利益目标；另一方面受托经济责任关系的双方常常存在潜在的利益冲突，即资源所有者担心由于受托人过失或故意的行为，使自己的资源和利益目标受到损害。正是这种潜在利益冲突，使资源所有者为了维护其利益，需要对受托经济责任的履行情况进行审查评价；而受托人基于这种潜在利益冲突的存在，会对自己承担的受托责任的完成情况进行自我认定、自我计量，并定期编制各种受托责任报告，为委托人审核受托责任的完成过程和结果提供信息。为了证明自己的经营成果，向资源委托人索取报酬，解除资源委托人对他的潜在怀疑，受托人也需要对自己的报告进行审查和评价。正是由于这种委托人与受托人双层的需要，才有独立于他们两者之间的第三方，即注册会计师提供鉴证的服务，所以就有了独立审计的产生与发展。

(二)金融市场、受托关系与审计需求者范围的发展变化

随着经济发展，特别是股份有限公司的兴起和资本市场的建立，受托经济责任发展迅速。独立审计服务对象也随之发生变化。生产的社会化与个别资本的有限性导致股份公司的产生。股份公司的出现又推动了金融市场的发展。随着企业融资形式的日益多样化，受托经济责任关系也趋向复杂。经营者受托范围由最初的所有者发展为现实投资者、潜在投资者和债权人。由于投资者数量的增加和分散，无法集中委托审计师进行审计。而债权人如银行对企业影响力度开始加大。企业需要为之提供经营状况良好。偿债能力强的信息。因此，不少企业开始自愿接受审计。此时审计关系由投资人委托审计转变为企业经营者自愿审计。由于审计关系的变化，审计产品的需求者范围从单纯投资者扩展到由直接需求者和间接需求者两个层次。企业自愿审计的产生让被动接受审计的经营者又多了一重身份——审计产品直接需求者。而企业融资形式的多元化、分散化使投资人、债权人身份成为审计产品的间接需求者和免费受益人。

上个世纪20、30年代的经济危机让人们认识到经济活动不能单纯依赖市场机制。于是政府加强了宏观调控，市场规则开始走向健全与完善。其中以美国1933年颁布的《证券法》和1934年颁布的《证券交易法》最具代表意义。与此同时，金融市场上直接融资的发展使得投资者成为最重要委托人。保护投资者利益的法规日益完善。自20世纪30年代到现在，审计进入法定审计时代。随着政府及社会各界对经济活动干预的程度加深，企业管理者受托经济责任的范围又一次扩大。此时，审计委托人即审计产品的需求者包括了企业经营者、投资者、银行、政府部门、税务机关、内部职工、外部供应商和消费者等诸多利益关系者。

二、独立审计需求特征与审计产品质量

(一)审计需求与审计质量的背离

社会审计产品也是一种市场产品，同样应该受市场供求规律的制约。供求规律下，需求变化将直接影响产品供给。一般情况下，随着需求者范围的扩大，产品需求会日益丰富，因而要求产品供给多样化。因此，当审计需求者范围扩大后，应会要求审计市场提供能够满足各种利益相关者需要的产品。为了充分满足各个利益相关者(包括信息不对称的间接需求者)需求，审计的独立性就应该提高。因为审计独立性越高，审计产品越不会受到某个或某些利益集团的操控，产品供给才能适应需求的多元化的特点。最终结果是审计产品质量得到提高。

但事实上结果并非如此。美国20世纪60年代以后，公众对审计师的诉讼大量增加。特别是2001年发生的安然事件，导致公众对审计产品的信任危机。我国近年来也频繁爆发上市公司与会计师事务所联手舞弊事件。这样的结果说明随着需求者范围的扩大，审计产品的质量并未提高。

进一步分析这个结果时，很自然地会思考随着需求者范围的扩大，审计产品需求是否真正拉动供给，审计需求是否有效。显然，当前审计需求是一种无效状态。那么审计产品有效需求不足的根源又在哪里?面对这种情况，如何解决?由此，结合我国实际，以下将从我国特殊制度背景入手具体分析当前我国独立审计需求特点，以及对审计质量产生影响。

(二)我国独立审计的特殊制度环境

我国上市公司主要由原来的国有企业改制而来，股本结构中非流通国有股占绝对优势。我国绝大多数上市公司是由国有企业改制而成的，其尚未上市流通的国家股比重高达40%，有些上市公司的国家股甚至高达80%。但与此同时国有股股份所有者缺位的问题尚未解决。这种局面造成了政府对国有企业的高度关注，对上市公司经营活动的过度介入。同时由于国有股所有者缺位，随之产生了“内部人控制”。内部人控制是指在出资人缺位的情况下，企业管理层在未经作为所有者的正式授权而实际掌握了企业部分或全部的剩余权力。在这一模式下，经理人员利用其所掌握的信息优势来谋求自身收益最大化，而所有者又缺乏有效的措施来防止这一趋势。这主要是由于信息不对称问题引起的。由于内部人控制现象在我国相当严重，管理层和董事会往往合二为一，或占据了董事会的多数地位。一方面，董事会中形成了由代表国家股或政府控制的法人股的“关键人”控制的局面?鸦另一方面，在相当一部分上市公司中，董事会成员大多同时兼任公司管理层要职，董事会中“内部人”的比例过高。中国证监会的调查结果显示，目前在我国上市公司董事会中，接近50%的董事由公司的“内部人”担任，来自大股东的董事比例高达80%，大多数公司未设立独立董事，部分公司即使设立了独立董事，但在董事会中的比例亦过低，难以形成对执行董事和大股东代表的有效制衡。上述问题导致董事会难以承担受托责任(金永红、奚玉芹，2003)。(三)我国独立审计需求特征与审计质量分析

我国上市公司特殊的制度环境，使得两层次审计需求者范围及其需求有着鲜明的特征。首先，作为审计委托人和审计产品直接需求者，内部经理人自愿审计需求不强烈。对审计产品需求不足。由于当前缺乏完善的经理人市场，经理人员没有动力去建立和保持自身信誉。因而经理人自愿审计需求不强烈，更多地是在外界压力下产生强制审计需求。又由于所有者缺位，实质上的情况是，经理人员雇佣注册会计师审计自己。那么审计质量是可想而知。

其次，对资本市场上的中小投资者而言，他们对审计服务同样存在着需求不足。由于制度缺陷导致中国资本市场的高度投机性，使得中小投资者缺乏行使手中权利的合理渠道。加之投资者个人的不成熟，中小投资者也没有真正形成审计需求。尽管现在这一现状有所改变，中小投资者开始对年报、中报给予密切关注。但从对审计服务的需求来看，这种关注并没有对审计提出更高的需求。

第三，政府对审计产品的需求不足。体制改革后，政府虽然不再直接管理企业，但目前国有股一股独大的股权结构，使得政府依然以控股大股东的身份对企业的活动进行干预。同时管理者又由政府任命。政府大股东和管理者之间的信息不对称较弱。政府实质上并不真正需要审计产品。

最后，银行等债权人对高质量审计产品需求不足。一方面出于自身利益，要求通过审计服务检查与偿债能力有关的会计信息。＂但另一方面，现有体制下政府对经济生活的干预会使得银行不得以借贷保护企业，因而其审计需求并不强烈。

总之，一股独大股权结构下政府的过度介入的制度环境难以造就对高质量审计服务的需求市场。审计产品有效需求的不足，必然导致高质量审计产品供给的疲软。注册会计师缺乏提供高质量审计服务的外在压力和动力。相反，会计师事务所提供高质量的审计意见，甚至会降低那些自身质量不高的待上市或已上市公司的利益。因而独立审计市场份额反而向质量不高的事务所倾斜。

三、改善公司治理结构，拉动审计有效需求，提高审计产品质量

如何刺激审计产品的有效需求，继而提高审计产品质量?从上文的分析得出，不合理的股权结构和制度安排是导致审计产品有效需求不足的根本原因。因此，解决审计产品需求问题最终要“通过制度建设和机构重组，使有可能在决策中受到影响的人，在组织作出任何有可能严重影响其利益的决策时，都能成为一个参与者去发挥自己的作用。”(詹姆斯·E·米德)。从直接需求者角度，鉴于一些企业受托经营者在外部监管强制性信息披露的压力下，产生了购买审计意见的动机。那么制度创新就是要解决现代受托经济责任问题即委托人与受托人之间的矛盾问题。从间接需求者角度，鉴于这些审计产品的实际需求者难以找到人反映自身需求，那么制度创新也就是为他们寻找合适的人表达意愿。在现代企业以公司制为最普遍的企业组织形式的背景下，上述一系列制度建设实质就是公司治理的范畴。由此可见，完善公司治理结构是改善审计产品需求，提高审计产品的供给质量的根本所在。针对我国公司治理问题，笔者认为重点可从以下两个方面入手，采取相应的措施，拉动审计有效需求，提高独立审计质量。

(一)加速股份全流通，改善外部公司治理结构

我国的股票市场发展迅速，但仍然不完善，政策市、投机市的特点依然比较鲜明。国有股一股独大的局面没有从根本上改变。因而加速国有股股权的自由流通和转让，保证各种股份拥有相同的权利，是完善公司治理外部结构的当务之急。这种改变，将对审计产品需求产生重要影响。随着企业控制权的分散，“一方面将提高股东对独立审计的监督需求；另一方面有助于促使股东对企业市场价值的关注，增加股东对高质量审计师的信号需求。”(张奇峰，2006)

(二)改革注册会计师选聘制度，创新审计委员会职责，转变内部公司治理结构

当前，注册会计师的选聘是由管理当局完成的。内部人控制的公司治理结构下，管理层既没有动力也没有压力进行自愿审计，因而购买审计意见成了为了完成强制审计的必然结果。审计独立性的缺失导致审计质量低下。笔者认为这一问题的解决，关键在于让各层次审计需求者都能真正参与到审计产品的“购买”活动中去。具体来讲，就是通过创建一定的机制让各层次需求者能够充分表达意见。从国外经验来看，主要有两种尝试：一是在企业内部进行改制。可在企业内部创建特定机构。该机构能够代表所有审计产品需求者的利益，而非偏向任何一方。理论上讲，该机构应由所有利益相关者组成，构成人数比例相当。二是在企业外部寻找第三方，其利益独立于审计产品的直接与间接需求者。在我国，由于证券市场本身的不完善。第二种方案实施的可行性较小。对第一种方案，笔者认为，设立审计委员会，吸纳各种利益相关者代表从外部走进企业内部。并赋予审计委员会选聘注册会计师的最终权利，是当前股权结构下改革内部治理状况，提高审计有效需求的比较适合的做法。

目前，我国已开始进行第一种方案的尝试。2002年，由证监会和国家经贸委联合颁布了《上市公司治理准则》。该准则指出，上市公司董事会可按照股东大会有关决议设立审计委员会。审计委员会中独立董事应占多数并担任召集人，至少应有一名独立董事是会计专业人士。准则同时规定了审计委员会的主要职责。包括负责提议聘请或更换外部审计机构；负责内部审计与外部审计之间的沟通等。由于我国审计委员会制度出台时日不长，处于刚刚起步阶段，尚有许多问题需要探讨。一些会计界的研究成果表明，已有的审计委员会发挥了一定的保持审计独立性的作用。但为了充分发挥审计委员会功能，还需通过理论上的不断突破以及实践中的不断探索。

参考文献：

[1]蔡春，唐滔智.公司治理审计[M].北京：中国时代经济出版社，2006.

[2]张奇峰.上市公司独立审计需求原因与治理[J].财会通讯，2006，(3).

[3]张小平，叶友.独立审计与公司治理结构的关系[J].中国注册会计师，2004，(4).

[4]孙铮，曹宇.股权结构与审计需求[J].审计研究，2004，(3).

篇10

【关键词】上市公司；公司治理；审计委员会制度

一、公司治理的理论分析

（一）公司治理的涵义

公司治理（CorporateGovernance）源于现代公司中所有权和控制权的分离。公司治理这一机制不仅规定了公司的各个相关利益主体（包括股东、董事会、监事会、经理层等）的责任和权利，而且规定了公司决策所应遵循的规则和程序，以实现股东及其他利益相关者的利益最大化。

（二）公司治理的实质——监控机制

现代企业资本结构的性质决定了所有权和经营权分离的必然性，因而也就决定了经营者在公司经营中的必要性。所有者期望通过委托人代为经营而实现自身利益的最大化，这种期望和要求要通过合约加以明确。但受个人利益导向等因素的影响，人不一定完全按照委托人的意志和要求办事，在不违背合约的前提下，可能会追求自身利益的最大化而损害股东的利益，这就必然导致逆向选择和道德风险等问题的出现。为了缓解问题，降低成本，所有者必须寻找一种适当的方法对潜在的“利益冲突”加以制衡，并用激励机制使经营者为了维护所有者的利益而努力，公司治理的监督机制便应运而生。

公司治理的监督机制由内部监督、外部监督和企业管理系统的自我调控机制三个部分构成，其中内部监督表现为股东大会、董事会对经营者行为的监督，通过层级式的内部治理结构加以保证和实现；外部监督机制表现为以股东买卖股票等市场行为及企业之间的并购所引起股票价格的波动来达到监督的目的。

二、审计委员会在公司治理中的定位与职责

2002年初，中国证监会和国家经贸委了《上市公司治理准则》，标志着我国开始正式引入审计委员会制度，期望审计委员会发挥有效的治理功能。

（一）审计委员会的定位

审计委员会制度是英美等国家公司制企业的一项重要的内部治理机制。其建立的初衷是在董事会建立一个独立、专门的治理力量以强化外部审计师的独立性，从而提高公司财务报告信息的真实性和可靠性。审计委员会在西方实行多年，发挥了积极的功效。我国为改善公司治理效率而引进审计委员会制度，但是其在中国的有效性还有待检验。

（二）审计委员会的职责

随着经济环境的改变以及公司治理实务的发展，审计委员会的职责从关注注册会计师的独立性拓展到对公司整体财务呈报体系（财务、会计、内部审计等）的全面治理，并涉及风险管理、管理当局对法律法规的遵循情况、道德问题、利益冲突问题及对违法舞弊行为的调查等多个方面。从专家观点出发得出的审计委员会的职责主要包括：监管内部控制结构和财务报告过程；确保内部审计师和外部审计师的独立性；监督企业法律、法规的遵循情况；参与阻止、发现舞弊活动并促进公司行为法规的实行；帮助企业进行风险管理并不断改善、优化经营环境和商业环境。

三、我国上市公司审计委员会制度有效性的实证分析

（一）研究假设

1.假设一：设置审计委员会将促进外部审计意见的改善。

首先，审计委员会在公司董事会与外部注册会计师之间建立了适当的沟通渠道，有可能消除管理层和审计师之间的分歧。同时，审计委员会制度作为公司治理结构中的一项重要制度安排，其核心功能是在董事会中寻求一支独立的财务治理力量，加强和监督外部审计与内部审计的独立性，监督公司经理层提供的财务报告的真实性和可靠性，提高了信息披露的质量，也强化了对经营者的监督力度。笔者认为，如果审计委员会发挥了其应有的作用，财务信息的质量会更高，设置审计委员会的上市公司的外部审计意见会比未设置审计委员会的上市公司的审计意见更“清洁”。这是审计委员会对审计质量的事中控制。

基于上述分析，本文假设一：与未设立审计委员会的公司相比，设立审计委员会的上市公司能较少的被出具非标准的审计意见。

2.假设二：设置审计委员会将提高上市公司信息披露的质量。

审计委员会的主要职能在于通过对上市公司的内部控制和财务报告的监控，阻止财务违规现象的发生，从而有利于上市公司形成高质量的信息披露。因此，设置审计委员会的上市公司较未设置审计委员会的上市公司应具有较低的财务违规现象的发生率，同时具有较高的信息披露质量。

基于上述分析，本文假设二：与未设立审计委员会的公司相比，设立审计委员会的上市公司具备较高的信息披露质量。

（二）变量定义与选取

为了准确反映我国上市公司审计委员会制度的有效性，本文采用以下变量：

1.审计委员会的设立（EAC）：虚拟变量，用来描述上市公司是否设置审计委员会。若上市公司设置了审计委员会，则EAC＝1；若上市公司未设置审计委员会，则EAC＝0。

2.独立董事的比率（DAC）：独立性是审计委员会有效运行的关键。审计委员会应该尽量由独立董事和外部董事组成，这样才能保证其独立性。独立董事比率＝独立董事人数/董事会总人数。

3.审计委员会成员的财务背景（AAC）：表示审计委员会中具有财务背景的独立董事人数，选择该变量是因为审计委员会的职责是进行内部控制和监督财务报告，这就要求审计委员会成员必须具备一定的财务知识。

4.独立董事应出席的会议次数（Meeting）：一个有效运行的审计委员会不仅要有独立性和具有财务背景的独立董事，还必须要有活力。人们可以通过审计委员会会议次数来判断审计委员会活力如何，及其成员是否具备勤勉尽责的工作态度。由于很难得到审计委员会的会议次数，且由于审计委员会主要由独立董事组成，故本文采用在报表中公布的独立董事应出席的会议次数定义该变量。

5.审计意见（AO）：为虚拟变量，用来描述会计师事务所对上市公司年报出具的审计意见的类型，审计意见的类型分为两大类：标准无保留意见与非标准审计意见。其中非标准审计意见是指带强调事项段的无保留意见、保留意见和无法表示意见。本研究设定审计意见的类型为标准与非标准。若审计意见的类型为标准，则AO＝0；若审计意见的类型为非标准，则AO＝1。

6.上市公司信息披露质量（Quality）：虚拟变量。本文采用深圳证券交易所对在其上市的公司的信息披露考核评级作为信息披露质量的衡量方法。之所以选择这一考评结果作为信息披露水平的衡量标准主要有以下原因：首先，该考评机制的考评对象为所有上市公司，保证了该机制的完整性；其次，该机制同时考察了上市公司的自愿性信息披露和强制性信息披露两个方面，保证了考评结果的全面性；最后，以交易所为主体对上市公司的信息披露状况进行评级也体现了结果的公正性和客观性。在本文中，凡是考评结果为“不及格”的上市公司赋值为1，否则为0。

（三）样本选取

本文选取2007年在深市主板上市的488家公司信息作为研究对象。数据资料来源：中国证券监督管理委员会网站、深圳证券交易所网站、中国注册会计师协会网站及《中国证券报》的年报披露。

（四）描述性统计及分析

1.我国上市公司审计委员会设立现状。

从我国于2002年《上市公司治理准则》拉开引入审计委员会制度的大幕至今，审计委员会制度在我国已有几年的发展，设立审计委员会的上市公司也日益增多。本文研究样本统计显示：2007年，在深圳证券交易所主板上市的488家上市公司中，428家设立了审计委员会，占深市主板上市公司总数的87.7%。

2.信息披露质量。

（1）信息披露考核结果。信息披露是投资者了解上市公司经营业绩和财务状况的有效途径，也是投资者做出投资决策时获取信息的重要途径之一。信息披露制度作为解决委托问题的一个重要方面，日益受到投资者的重视。

本文选择深交所对深市主板上市公司2007年度信息披露考核结果来衡量信息披露质量。考评结果以深交所《上市公司信息披露工作考核办法》为依据，目的是强化信息披露义务人的披露责任，提高上市公司规范运作意识。考评分别从日常信息披露的及时性、准确性、完整性、合法性4个方面，综合考虑上市公司投资者权益保护、股改后续工作、公司治理、做优做强、受奖惩情况、与证券监管机构工作配合等方面，对上市公司2007年度的信息披露工作进行多角度评价，形成最终考评结果。具体考核结果见表1。

从考评结果看，上市公司取得较好的考评成绩，上市公司信息披露质量较上一年度得到显著提高。考核结果显示：主板2007年度信息披露工作整体情况较好，考评结果合格以上的有466家，合格率达到95.5％，超过2006年度的93.6%。其中，优秀42家，略超2006年度的41家；不及格22家，比2006年度的31家略有减少。

（2）审计委员会的设立与信息披露质量的关系（如表2）。

表2结果显示，在设置审计委员会的上市公司中有4.43%（设置审计委员会的上市公司总数为19+168+202+39=428（家），其中信息披露质量等级为“不及格”的公司数为19家，19/428=4.43%）的公司信息披露质量等级为“不及格”；而在未设置审计委员会的上市公司中有5%（未设置审计委员会的上市公司总数为3+24+30+3=60（家），其中信息披露质量等级为“不及格”的公司数为3家，3/60=5%）的公司信息披露质量等级为“不及格”。也就是说，未设置审计委员会的上市公司信息披露质量略低于设置审计委员会的上市公司，但不具有显著性。这说明，我国上市公司审计委员会在提高公司信息披露质量方面的作用有待加强。但审计委员会的成立目前在一定程度上能够减少上市公司信息披露违规行为，说明我国上市公司的审计委员会在监管财务报告方面发挥了较好的监督作用。由此可见，应在所有的上市公司中推行设立审计委员会，以提高信息披露的质量。

因此，假设二“与未设立审计委员会的公司相比，设立审计委员会的上市公司具备较高的信息披露质量”成立。

3.审计意见。

（1）审计意见统计结果（如表3）。

表3统计显示：在审计意见方面，共有53家上市公司被出具了非标准的审计意见，占样本数的10.86%。

（2）审计委员会的设立与审计意见的关系（如表4）。

表4结果显示，在设置审计委员会的上市公司中有9.58%（设置审计委员会的上市公司总数为387+33+5+3=428（家），其中被出具了非标准审计意见的公司数为33+5+3=41（家），41/428=9.58%）的公司被出具了非标准审计意见；而在未设置审计委员会的上市公司中有20%（未设置审计委员会的上市公司总数为48+6+4+2=60（家），其中被出具了非标准审计意见的公司数为6+4+2=12（家），12/60=20%）的公司被出具了非标准审计意见。也就是说，未设置审计委员会的上市公司被出具非标准审计意见的比率大大高于设置审计委员会的上市公司，这说明在我国，审计委员会对外部注册会计师与管理当局的沟通发挥了较大的作用，减少了管理当局与外部审计师意见的分歧，从而减少了非标准审计意见。

因此，假设一“与未设立审计委员会的公司相比，设立审计委员会的上市公司能较少地被出具非标准的审计意见”成立。

4.样本公司变量综合描述性统计结果及分析（如表5）。

如表5所示：2007年，在深圳证券交易所主板上市的488家上市公司中，428家设立了审计委员会，占深市主板上市公司总数的87.7%；独立董事占董事会总人数的比例为37%，高于证监会所要求的上市公司中独立董事应占董事会规模至少1/3的要求，说明我国上市公司中董事会的独立性基本可以得到保证；在所有样本公司中，每公司至少有一名独立董事具备财务背景，达到了由中国证监会的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中“各公司独立董事中应至少包括一名会计学专业人士”这一要求；关于会议次数，各样本公司的数据差别较大，会议次数最多的一年有31次，最少的一年只有3次；样本公司中，有89.14%被注册会计师出具了标准无保留意见；通过信息披露考评，有22家样本公司结果为不及格。

四、增强我国审计委员会制度有效性的对策

（一）提高审计委员会成员的质量

1.明确审计委员会成员的任职资格。

审计委员会是董事会所属的专业委员会，审计委员会的成员首先应该具备担任上市公司董事的资格。因为同时要求大部分成员应该为独立董事，所以审计委员会成员也应具备担任独立董事的资格。但是，并不是每个独立董事都能出任审计委员会成员，因此又对成员的专业素质提出了更高的要求。作为审计委员会成员，首先应该保持独立性；具备相关的资格证明和从业经验；熟悉公司业务流程，具备公司法、投资管理及风险管理知识；具备一定的领导经验和管理水平。在组建审计委员会时还要考虑对具备不同素质的成员进行合理搭配。只有综合具备了财务素质和业务素质的审计委员会，才能实现技能的平衡性，做到从不同角度去考虑问题。

2.完善独立董事的提名机制。

若要使审计委员会制度及功能得到有效发挥，承担起保护以及健全财务报告整体性的职责，那么审计委员会必须对多变的公司环境及其相应责任保持敏感性，即审计委员会成员在了解及履行其责任的过程中必须付出更多的时间和精力，从而接受更多的信息。因此，公司及审计委员会应更加重视对委员会成员的教育和训练，使委员会成员保持适当的胜任能力。另外，适当的教育与训练也能使成员掌握会计与财务的相关发展动态，更有效地履行审计委员会在财务体系中的监督责任。

（二）提高审计委员会的工作效率

召开会议是审计委员会的一项重要工作，完善审计委员会的会议制度将提高其工作效率。以下就审计委员会会议的日程、记录、频率等分别进行阐述。

1.会议日程。

审计委员会会议日程需要根据委员会的行为及公司的经营类型来安排。在审计委员会的创立阶段，采取宽松的日程。随着时间的推移，委员会的职责也将增多，委员会主席应该制定详细的日程。审计委员会应该根据管理层的时间来安排会议日程。同时，在两次会议之间应该留出一点时间，使管理层、内部审计人员和外部审计人员可以自行安排议事时间。

2.会议记录。

审计委员会应该保留每次会议的记录，以记录委员会履行其监管职责的过程，同时对重要的讨论和结论加以详细记录。记录必须能够详细地反映会议涉及的问题及得出的结论。

3.会议频率。

我国证监会的《董事会审计委员会实施细则指引》中规定，审计委员会会议分为例会和临时会议，例会每年至少召开4次，每季度召开1次，临时会议由审计委员会委员提议召开。

（三）明确审计委员会的职责

我国证监会在2002年1月的《上市公司治理准则》第五十四条中规定：审计委员会的主要职责一是提议聘请或更换外部审计机构；二是监督公司的内部审计制度及其实施；三是负责内部审计与外部审计之间的沟通；四是审核公司的财务信息及其披露；五是审核公司的内部控制制度。在职责有了规范的前提下，审计委员会的职责不清也应予以解决。1.明确审计委员会与监事会的职责分工。

在监事会存在的时间内，应该使其与审计委员会建立起分工明确、相互合作的关系。

由于独立董事是兼职，没有足够的时间参与公司的日常管理，信息来源于现任管理层的介绍和相关记录，信息的不对称常常使独立董事在公司决议中处于被动地位，容易受管理层蒙蔽，造成独立董事在行事上过于谨慎和保守。监事会是常设机构，便于了解公司的具体情况，特别是容易获得关于公司的最直接、最直观的材料和信息，也能及时了解对股东大会和董事会决议的执行情况。而这恰恰是独立董事履行监督职责时所不具备的。将事中监督与事后监督有机地结合可以弥补彼此存在的不足，最大限度地节约交易成本，提高监督绩效。

2.审计委员会与内部审计、外部审计以及管理层进行良好沟通的措施。

（1）内部审计应直接向审计委员会定期报告工作。内部审计的主要任务是对公司内部控制系统、管理活动和经济效益进行检查和评价，并及时提出改善经营管理水平和提高经济效益的建议。审计委员会应该参与任命和免除内部审计部门经理，评价内部审计人员配置、部门规模，检查内部审计计划以保证内部审计人员的独立性、客观性、胜任能力及其工作效果。

（2）审计委员会应与注册会计师进行对话，为增进彼此间的了解提供一种渠道，同时也为注册会计师进行申辩提供了场所。注册会计师与公司管理当局之间存在的分歧以及在审计过程中所遇到的困难能及时反馈到审计委员会，管理当局也需要与审计委员会讨论更换注册会计师的缘由等事宜，从而使注册会计师的权益得以维护，独立性得到保障。

（3）审计委员会应加强沟通，争取得到管理人员的配合。如采取邀请管理人员参加会议，提前将审计委员会的工作计划告知管理人员，以合理的态度提出不同看法或警告等。要使管理层觉得审计委员会是帮助他们更好地完成工作的资源，而不是威胁。由于利益的影响，这些努力不一定奏效，但审计委员会自身的沟通能力可以改变管理人员对审计委员会的看法，对消除隔阂、达到相互理解和合作还是能起到一定作用的。

（四）完善审计委员会的章程

审计委员会章程的内容至少应包括：职责范围和履行责任的方式；人员构成；会议安排；审计委员会与公司各部门的关系等。审计委员会章程必须适应公司内外部环境的变化，当会计、审计准则或实务发生变化时，它必须与时俱进，适应新的环境，所以审计委员会的章程应该是一份不断修正的文件。审计委员会的章程必须经过董事会的审核，以取得合法性和权威性。而且，董事会应对审计委员会履行章程的情况进行评价和考核。

总之，设立一套完整的审计委员会框架体系对规范审计委员会制度、有效发挥其作用是非常重要的。随着我国公司治理的不断发展，人们对审计委员会有了更多的认识和研究，审计委员会制度体系会更加完善。同时，审计委员会制度也将在公司治理中扮演越来越重要的角色。

注释：本文表格数据来源

表1和表2中，“2007年度信息披露考核结果”来自于深圳证券交易所网站，以“信息披露”一栏对在其上市的公司的信息披露考核评级作为信息披露质量的衡量标准；关于“是否设置审计委员会”，来自于深圳证券交易所网站公布的2007年年度报告，手工提取并汇总的相关数据；比例通过手工计算得出。

表3和表4中，“审计意见类型”和“是否设置审计委员会”，也来自于深圳证券交易所网站公布的2007年年度报告，手工提取并汇总的相关数据；比例则是根据汇总数据计算得出。

表5中的“独立董事比率”、“独立董事背景”和“会议次数”的数据主要来自于深圳证券交易所网站公布的2007年年度报告，个别由于数据缺失，参见了《中国证券报》的年报披露。”

【主要参考文献】

［1］谢德仁.上市公司审计委员会制度研究［M］.北京：清华大学出版社，2006.

［2］曾小青.公司治理、受托责任与审计委员会制度研究［M］.大连：东北财经大学出版社，2005.

［3］程新生.公司治理中的审计机制研究［M］.北京：高等教育出版社，2005.

［4］杨忠莲，徐政旦.我国公司成立审计委员会动机的实证研究［J］.审计研究，2004，（1）:19-24.

［5］杨忠莲.审计委员会国际研究综述［J］.审计研究，2003，（2）:36-40.［6］谢德仁.审计委员会:本原性质与作用机理［J］.会计研究，2005，（9）:69-74.

［7］谢永珍.中国上市公司审计委员会治理效率的实证研究［J］.南开管理评论，2006，（1）:66-73.