行政处罚体制论文范文
时间：2023-04-10 00:24:46
导语：如何才能写好一篇行政处罚体制论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。
为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。
《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，
不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）
篇2
论文关键词:杭州市政市容行政管理执法工作
随着杭州市“构筑大都市,建设新天堂”目标的确定,城市管理执法体制也必须适应新形势的要求,与国际通行规范和惯例接轨,把城市建设管理领域进一步纳入依法决策、依法管理、依法运行的轨道,使城市管理效率得以进一步的提高,公民、法人和其他组织的合法权益得以切实保护。在经过大量的调研论证的基础上,杭州市于2001年9月正式开始了集中城市管理行政处罚权试点,这是我市城市管理执法体制的新开端。
实行集中城市管理行政处罚权这一新的城市管理执法体制,是我市积极探索大都市城市管理模式的重要步骤。实行管理与执法分离,不仅有利于行政主管部门集中精力强化行政管理职能提高管理效率,有利于消除重复执法和执法空白,降低执法成本提高执法效率而且有利于建立城市管理不同行政主体之间相互监督的工作和约束机制。但是,从理论的研究和实践的过程来看,管理与执法相分离后,新的体制所发挥的作用和效果,仍需要我们不断的关注和总结。
一、正确认识(界定)行政管理与行政执法的关系
行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程,是城市管理的两个重要方面,两者的目标一致,就是要把城市管理好。因此,管理与执法都必须以同志“三个代表”重要思想为指导,以一切有利于城市社会经济的快速持久发展,有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标,通过互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用,确保城市的健康发展,使杭州真正成为居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、创业的天堂。
研究城市管理领域的行政管理与执法,首先要明确两者的内涵与关系。行政管理是城市管理的基础和核心,对城市的发展起主导和支配作用。在市场经济条件下,行政管理的主要内容是:制定有关社会经济发展的法律、法规、政府规章、政策措施、行业标准;依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可审批、核准、备案;培育市场、规范市场,把好市场准入关并加强监管;为各类经济主体提供服务。因此,行政管理是根据各行业的特性,为保证城市正常运转,使法人和自然人在一定的范畴中合法经营、安全消费、正常活动,这种管理活动是城市发展过程中深层的、内在的要求。
行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。
根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。
值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。
加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。
一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制
我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。
1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够
管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。
此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。
2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点
根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。
4·技术手段落后造成执法不力
对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。
5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制
执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。
上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。
开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。
1·加强城市管理与执法的综合协调
随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。
2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制
虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。
3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法
实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。
4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度
信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。
行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。
5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制
在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。
6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系
市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。
三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化
行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作
针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。
2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理
改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。
3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度
配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。
4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度
要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。
5·继续实行行政执法责任制,加强考核
篇3
论文摘要:行政主体与行政相对人在某些情形下应当平等,行政平等是制度的要求也是现代法治的要求。支持行政主体与行政相对人平等的理论基础是社会契约论和行政相对人的独立性与行政的开放性的理念。行政主体与行政相对人并不是一概平等,只有在某些行政行为中才可以体现出来。比如行政补偿、行政处罚、行政合同与行政收费中,甚至在某些抽象行政行为中亦能体现。
实现行政主体与行政相对人平等应当使双方的权利义务尽可能对等,通过课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利,通过认真贯彻行政公开原则,在行政程序中保障双方的平等性,通过听证、申辩等具体制度使双方的平等具体化。
政府与公民的关系是当今社会公共行政和行政法制的一个主题。传统的行政观念是行政主体在行政法关系中处于主导地位,它决定着行政法关系的权利力与义务的内容,具有国家权力的代言人的特征与相对人的关系是权力与服从、管理与被管理的关系。
从本质上来说,行政机关与公民都享有独立平等的主体资格。行政机关不因其代表国家从事行政管理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被管理者的地位,就不具有独立主体资格而依附于行政机关。本文所讲的行政主体与相对人平等是指行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域平等。
一、行政主体与行政相对人平等的理论基础
我们应当树立行政机关与公民平等的观念,“平等不只适用于公民之间,同样也应适用于行政机关与公民(或组织)之间。没有行政机关与公民之间的平等,也就没有社会平等、公民之间的平等;行政机关与公民间的不平等,只会使公民与行政机关的关系更加紧张。”[1]
(一)从行政权力的来源看
按照古典自然法的观点,国家是公民让渡一部分权利而形成的。程序上民众一旦授权给政府, 行政权力便具有了对社会利益、资源进行权威性分配的合法性地位, 这样的国家和组织行使权力才有合法性。国家不得借国家利益和社会公共利益而随意侵犯公民的权利。卢梭曾说: “权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私, 因而也就是出自人的天性。”[2]对人的欲望不是通过纵向的等级制度来限制, 而应通过横向的相互尊重与平等对待来限制。
(二)是制度的要求
是以宪法为前提, 以民主政治为核心, 以法治为基石, 以保障人权为目的政治形态或政治过程。要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。我国《宪法》第33 条规定: “公民在法律面前一律平等。”这一原则同样也适用于政府与公民之间。只有在人人平等的情况下, 才被有意识地加以发展。自由和平等是的终极关怀, 也是最高理想。行政机关一向处于优势地位, 对其进行限制是理性的表现,平等是对政府的最好限制。
以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变, 亦是身份社会向契约社会的转变。“商品经济是文化得以产生的土壤, 在此土壤之上, 个人利益与公共利益都平等化为法权,并授予个人对抗政府侵害的诉权和赔偿权等权利”[3]。
(三)行政相对人的独立性与行政的开放性
现代行政法有如下特点:(1) 从行政相对人方面讲,行政相对人具有独立的主体资格;(2) 从行政方面来讲,现代行政呈开放性,具有吸纳行政相对人意见的可能性。以上两方面是辩证统一、相辅相成的, 表现最突出的一点便是行政相对人的参与性。行政相对人不是从属主体而是具有独立的主体资格和享有权利义务的主体。“如果没有独立性,行政相对人的意志就难以得到尊重,当然自由就更无法谈起。”[4]公众参与有利于行政相对人维护自身合法权益, 有利于保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。有利于消除歧视, 保障社会公正;有利于加强对公权力的监督。
(四)从法治理念分析
法治理念包含着对行政权力的限制, 政府与人民平等, 追求对人性尊严与人权的保护。政府与公民在法律面前一律平等,二者应将法律内化为内心的一种信念。“法治理念与平等理念有异曲同工之妙, 法治是平等理念赖以成长的土壤”[5]。
一般情况下,行政主体与行政相对人不平等。行政主体是社会事务的管理者,行政相对人是被管理者。但在特殊情况下二者可以平等“行政法由于其价值取向的公益性,在实体上对于行政主体与相对人权利义务配置的不对等性也具有其必要性,但是这种实体权利义务上的不对等性并不构成否定二者平等地位的条件”[6]。行政指导、行政合同、行政调节、行政奖励、行政资助等柔性的非强制行政方式的广泛运用, 极大地改善了行政主体与相对人之间的关系, 它能够促使行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合, 是民主行政、文明行政、宽容行政与高效行政的体现。非强制行政方式适用的空间越广阔, 双方合作的程度越高, 对抗与冲突的情形就会愈少,有助于推动行政法治的发展。
二、行政主体与相对人平等的适用范围
平等权的实现有利于相对方利益的实现,每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位,他就可以独立自主的反映自己的意志,通过与行政方的平等协商,才能调动其积极性与主动性,更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。
管理性质的行政行为主要有以下几种:行政许可(“行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”[7]);行政确认(“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给于确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为”[8]。);行政监督,即行政主体以法定职权,对相对方遵守法律法规规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为;行政强制等行政行为。这些行政行为更多的体现了行政管理职能,行政相对人在参与时一般无法发挥平等性。
1、行政补偿过程要体现行政主体与行政相对人的平等性
随意变更或撤销行政许可的,应当对当事人补偿,在补偿 标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿,《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”
这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿,某些情况下,行政行为合法的也要给与补偿:以前的行政征收是指行政主体根据法律规定,以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为,是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给于适当的补偿。”
2、行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性,行政处罚分为人身自由罚,我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养,大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚,指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施,如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证,行政主体在做出行政处罚前裁决前,应告知相对人:根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。
3、行政收费及行政合同,行政收费的正当性在于它的特别交易性,诸如放射物处置费;建筑垃圾处理费;登记费;国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易,也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性,必须在行政征收领域确立和张扬法治理念:未经人们或其代表的同意,不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念,贯彻平等精神。
4、某些抽象行政行为,在行政立法的过程中也需要体现行政主体与行政相对人的平等,因为“平等不再仅仅意味着法律适用上的平等,社会成员已产生获取立法平等的新的渴望”[9]。
三、行政主体与相对人平等的途径
如何才能实现行政主体与相对人平等?笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程,在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。
首先,课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保证由此而为的行政决定最具有效益, 限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等状态的形成”[10]。
其次,通过行政程序使平等成为看得见的平等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一,在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的,更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序,可以提出自己的主张和有利于自己的证据,进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更容易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等,通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利,明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权,保护当事人的合法权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额 罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前,听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度,是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”[11]。
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论文摘要:我国正处于建设法治社会与法治政府的关键时期，而在我国确立行政行为合理性司法审查制度对我们建设法治社会及法治政府有极大的促进作用。但是，要在我国确立这样一种制度并非易事，作者试图把这种困难在理论上和实践中进行深人分析，以对我国确立这种制度作出有益的建言。
一、确立行政行为合理性司法审查制度在理论上的困难
根据行政诉讼法的规定，我国对行政行为的司法审查主要是以合法性为标准，仅对显失公正的行政处罚可适用合理性标准。细细查看国外行政合理性原则的发展演变历程，他们所确立的行政合理性始终是法院审查行政行为合法与否的依据，而我国在引进他人的制度时，不注重对该制度的历史逻辑背景的分析，脱离了该制度背后所隐藏的深刻内涵，只部分吸收了行政合理性原则的内涵。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，对只有在行政处罚显失公正时，才可以对其合理性进行有限度的审查，做出变更的判决。可是，为什么立法者没有统统将对具体行政行为的合理性审查权赋予法院呢?进而，为什么法院做出变更的判决，只限于行政处罚显失公正的情形，而不可以扩展至其他领域?《行政诉讼法》的有关规定没有体现现代国家行政权和司法权合理配置的要求，表明立法者在规定对行政行为的合法性进行审查，只对行政处罚显失公正时，才可以对其合理性进行有限度的司法审查时，盲目抱着司法权有限的错误观念，赋予了行政权太多的自由空间。
其实，我国《行政诉讼法》的相关规定并不是偶然，造成对行政行为合理性进行全面司法审查制度确立的困难主要原因在于受困于如下观点:认为确立行政合理性司法审查意味着司法权变相取代行政权，法院对行政行为合理性审查会导致越权行政;认为赋予法院行政合理性司法审查权会打破现有的权力格局，削弱行政权;认为司法权对行政权干预过多会降低行政效率，导致消极行政。有学者认为法院并不掌握行政领域的知识，司法权插人一个自己不熟悉的权力范围只有百害无一利;认为确立行政合理性司法审查制度将导致司法裁量权的滥用。有些学者认为合理性是很抽象的，这个度法院并不好把握，也很难把握。为了避免司法权滥用，不如不要确立这种制度，一劳永逸。
总之，理论上的思想误区使得在我国确立行政合理性司法审查制度举步维艰。
二、确立行政行为合理性司法审查制度在实践中的困难
在我国，行政法学界历经10多年的探索与争鸣，到上世纪80年代末90年代初，行政合理性原则已成为行政法学界的公认原则。在制度层面，自建国以来颁布的大量行政性法律、法规和规章均在一定程度上体现了合理性精神，在行政合法性原则的基础上，提出了进行行政合理性控制的问题。现行的法律制度，对行政自由裁量权的合理性控制有两条途径，一是行政复议，属行政系统的内部监督。《中华人民共和国行政复议法》第一条、第三条第三款规定，对具体行政行为是否合法与适当进行审查。这里的“适当”包含着行政合理性的复议审查。二是行政诉讼，属行政系统外的司法监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这里的“公正”应当包含着对具体行政行为的不合理予以审查，有学者认为可以理解为行政合理性有限司法审查。但是，这两种行政合理性控制途径均因自身固有的局限而在实践中远未达到立法目的。
(一)行政合理性复议审查的缺陷
《中华人民共和国行政复议法》第一条、第三条第三款明确规定，行政复议法不仅要审查具体行政行为的合法性，而且要审查其适当性。该规定说明我国行政复议有两条并行不悖的审查原则，即合法性原则与合理性原则。行政复议法的颁布是继行政诉讼法实施以来我国行政法治发展的重要一步，对防止和纠正违法或不当的具体行政行为，实现依法行政，发挥了重要作用。但由于复议制度本身及其他相关因素的制约，在控制自由裁量权方面，远未实现立法初衷，主要体现在下面几个方面: 第一，现行行政复议制度违反中立制度，软化了合理性监督。《行政复议法》第十二条到第十五条所规定的复议机关可概括为:或是被申请复议的行政机关的上一级政府或上一级主管部门，或是作出具体行政行为的行政部门的本级政府，或是设立该派出机关的部门或政府，甚至就是被申请复议的行政机关本身等等。这样，复议机关与被复议机关之间存在行政隶属关系，有紧密的连带利害关系，加上地方保护主义、部门保护主义，就更强化了这种连带利害关系。“任何人不得当自己案件的法官，这是英美司法的古老信条。我国的行政复议制度与这一法学公理相悖。在利益的驱动下，复议机关很难超脱出来站在客观公正的立场上作出裁判。这种制度性缺陷弱化了复议制度的内部监督作用，难免会蒙上一层“官官相护”的阴影，动摇了民众对复议的信任，造成复议制度形同虚设。
第二，现行行政复议制度存在诸多缺陷，弱化了合理性监督。在实践层面，行政复议制度有以下几大缺陷。(1)申请人投诉无门。行政复议作为一种解决行政纠纷的手段，具有较为严格的程序要求。行政复议的引起必须以申请为前提，由于行政机关不履行告知义务及复议管辖错综复杂等原因，复议申请人投诉无门的情况时有发生。(2)复议机构组织不健全。行政复议具有很强的程序性和技术性，它要求复议机构和人员保持稳定，否则就难以保证行政复议工作的规范化和正常化。但是，除公安等少数部门有较健全的复议机构外，大多数行政复议机关在事实上有名无实。这种状况在很大程度上削弱了复议制度的固有功能。
由于行政复议制度违反中立原则的根本缺陷及其他诸多缺失，实践证明，它不能有效地控制行政自由裁量权，从而不能有效地保护行政相对人的合法权益。总之，复议制度作为行政合理性终极审查制度是靠不住的。
(二)行政合理性有限司法审查名存实亡
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定确立了我国行政诉讼的合法性司法审查原则。同时，有些学者认为，《行政诉讼法》第五十四条对滥用职权、延履行、行政处罚显失公正等行政行为，人民法院可以判决撤销或变更的规定，赋予了人民法院对行政行为的合理性有限司法审查权。但笔者认为，《行政诉讼法》所确立的合理性司法审查原则，即使是有限的审查，亦是名存实亡。
《行政诉讼法》第五十四条关于滥用职权、拖延履行的行政行为的规定并未明确授予人民法院合理性司法审查。行政自由裁量权的错位有违法形态和不当形态两类。违法形态(超出了法定幅度)包括超越自由裁量权(即超越职权)、滥用自由裁量权(即滥用职权)、放弃或拖延行使自由裁量权(即不履行或拖延履行法定职责)。不当形态(在法定幅度内)主要表现为滥用职权和拖延履行两种。由此可见，滥用职权和拖延履行既是违法形态的表现形式，又是不当形态的表现形式。这种违法形态和不当形态在表现形式上的一致性，使许多学者认为行政诉讼法第五十四条关于滥用职权、延履行的规定就是授予人民法院进行行政合理性审查权的依据。实则不然。这两种形态的滥用职权和拖延履行是形似神非，它们之间有错位程度之别。错位严重(即违反合法性原则，达到违法程度)构成违法形态，错位较轻(即违反合理性原则，未达到违法程度)构成不当形态。法律必须保持内部和谐，根据《行政诉讼法》第五条确立的合法性审查原，只有当滥用职权、拖延履行达到违法程度才会受到法院审查，未达到违法程度的则不受审查。所以，第五十四条规定的只是违法形态的滥用职权与拖延履行，并未明确授予法院合理性司法审查权。
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【论文摘要】随着我国电力体制改革的不断深化，电力行政执法过程中的困难，为社会和电力企业带来了诸多问题。其成因主要是：电力立法滞后于体制改革，造成电力行政执法主体事实上缺位；受制于上位法致使地方电力立法难以突破电力行政执法的基础——执法队伍构建及执行力。因此，电力行政执法需从立法层面予以突破，从中央层面明确电力行政执法主体；在立法一时难以突破的情况下，需要在实践中探索有效的应对之策。
引 言
近年来全国各地妨碍电力建设、破坏电力设施的违法事件频频发生，窃电现象也呈频发之势，这不仅严重影响电力建设项目进程，危急供电安全，而且也严重扰乱了正常的供用电秩序，使国家和供电企业蒙受巨大的经济损失。
就目前的法律规定来看，《刑法》等法律法规对于电力设施和电能的法律保护远不能涵盖实践中所存在的相关行为，对现实中存在着的妨碍电力建设、破坏电力设施及盗窃电能、侵犯社会公众和电力企业利益的涉电违法行为，其中尚未构成刑事犯罪的，需要通过行政执法予以制裁和规范。但由于我国电力立法滞后于电力体制改革，《电力法》、《电力设施保护条例》及其实施细则的相关规定与政企分开后的电力体制不相适应，存在着电力行政执法体制始终没有理顺、电力行政执法主体事实上缺位、无法形成一支有力的电力行政执法队伍等问题。
本文试图通过对我国电力行政执法体系及实践情况的分析，探讨形成这一难题的原因和解决之策。
1.当前我国电力行政执法面临严峻形势
破坏电力设施和偷窃电能现象，不仅使国家和人民财产遭受巨大损失，严重侵害电力企业的合法权益，而且也严重侵害了广大用户的合法权益。破坏电力设施和窃电行为还扰乱了供用电秩序，造成许多危害电力运行安全、危害人民群众人身和财产安全的隐患，直接威胁到电网的安全运行。
2007年，在全国“三电”（指加强电力、电信、广播电视设施安全保护工作）专项斗争中，查处“三电”治安案件2.5万余起。涉电案件剧增，严重危害了电网安全运行，无法保证电网正常供电和电力用户正常用电，还可能危害人民群众生命财产安全。由于电力执法力度的不足，涉电违法行为得不到追究和惩处，无法保证电力执法部门公信力和电力相关法律法规的威慑力。
2.电力行政执法内容分析
电力行政执法是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行为，是保证电力相关法律、法规实施的直接性的、管理性的行为。
按照行政执法行为对相对人权利义务所引起的直接效果，电力行政执法主要有以下方式：电力行政处理、电力行政处罚、电力行政检查、电力行政处置。
3.导致我国电力行政执法难题的原因
电力行政执法出现的严峻形势，固然是多种因素的综合作用，但执法保护力度缺乏是最重要的因素。由于电力体制改革不断推进，电力立法滞后于电力改革，现行电力法律法规中许多方面不适应我国当前电力工业发展与改革的现状。
3.1 执法主体事实上的缺位是电力行政执法难的根本原因
3.1.1我国现行法律中对电力行政执法主体的规定不明确
法律法规授权的组织既可以自己的名义在法定权限内从事电力行政执法活动，承担法律后果，也可以根据法律、法规和规章的规定，在法定权限内再委托符合法律规定的其它社会组织行使电力行政执法权。受委托的组织并非电力行政执法主体，它只能以委托机关的名义从事行政执法活动，相应的行政执法后果即法律责任应由委托机关承担。
《电力设施保护条例》于1998年1月7日修订后，诸如北京、天津、青海、山东、四川、新疆等地都纷纷出台了有关电力设施和电能保护及反窃电方面的地方性法规和行政规章，但在电力设施保护的行政执法主体方面，无一例外地沿袭了上位法《电力法》、《电力设施保护条例》的相关规定，即明确了由各省（直辖市、自治区）的电力管理部门作为相应的行政执法主体。如此看来，电力设施与电能保护的行政执法主体似乎并不存在缺位情况，但事实上，现行法律的规定并未明确由哪一个政府组织具体来行使行政执法职能，有的电力行政事务有多个部门在具体行使行政执法职能。
3.1.2 电力行政执法主体的变迁导致执法效能弱化
1996年4月1日《电力法》实施后，国务院国[1996]48号《关于组建国家电力公司的通知》指出，为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革，国务院决定组建国家电力公司。按照这一决定，新成立的国家电力公司负责原电力工业部管理的国有资产经营管理，不再具有政府行政管理职能，国家经贸委作为电力行政管理部门负责电力行业的行政管理与监督。由此，改制后的电力行政执法职能完全由政府部门承担。
3.1.3 政府部门作为电力行政执法主体能力不足
通过考察电力行政执法主体前后的变化差异，不难看出：在电力体制改革之前，电力局不仅具有行政执法权，而且具有与之相配套的丰富的人力、物力资源和经验。电力体制改革后的地方综合经济管理部门虽然取得行政执法权，但其限于人力、物力、经验等方面的不足，不能做到及时、有效地行使行政执法权，也因为同样的原因，使得无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能安全保护相匹配的行政执法队伍。
由此看来，执法主体执法能力的欠缺是导致电力执法难的根本原因，或者说是因为执法主体的能力不足使得行政执法主体事实上的缺位，并直接导致了电力行政执法之难。
3.2电力立法难以突破导致难题持续
3.2.1电力相关法律规定与其他法律衔接不到位
我国《电力法》的修订与完善滞后于电力体制改革，面对电力行业改革和发展中出现的发电与电网企业的技术配合问题、预购电、欠费停电期限、用电检查权等方面的新问题，《电力法》及其配套法律规定与相关行政法的规定没有衔接，与《刑法》规定的破坏电力设备罪、盗窃罪等罪名条款没有相衔接，法律的适用出现了许多真空。
3.2.2 相关电力法律法规缺少可操作性
涉电案件在进入行政执法程序后，由于相关电力法律法规在实践中缺少可操作性，使得行政执法主体无法对许多案件进行行政执法处理。如在破坏电力设备案件中所涉及的电力设备范围的具体指向、盗窃和破坏电力及设施所造成的经济损失如何计算等等问题，行政执法部门与电力企业和公检法部门的认识存在着很大的差距。
3.2.3 上位法的限制使地方立法难以突破
基于法律效力等级理论，上位法的效力高于下位法的效力。《电力法》、《电力设施保护条例》都规定电力管理部门作为电力设施和电能保护的行政执法部门和监督管理部门，全国大部分省市的相关地方性法规和行政规章也就无一例外地沿袭了这一规定，即明确了由各自省（市）的电力管理部门作为相应的行政执法主体，而无法形成新的突破，因此在地方立法中很难解决电力行政执法主体事实上缺位的问题。
4.现行体制下破解电力行政执法困难的对策
4.1 修改与完善电力法律体系，加强行政执法保护内容
《电力法》修改要与《民法通则》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《刑法合同法》、《农业法》、《森林法》、《土地管理法》、《公路法》、《环境保护法》等法律协调。国家立法机关、司法机关也应根据电力产品的特殊性和电力行业的特殊情况，在制定与《电力法》配套的法律、法规、立法解释、司法解释时，要对窃电等违法行为的违法金额的认定、处理等具体问题作出明文规定。
随着我国电力体制改革的逐渐深化，也应随之建立一套有机的电力法律、法规框架，其中应更多地体现对电力设施和电能保护的行政执法内容，并形成切实可行的和完整的行政执法保护制度。
4.2 开展电力行政执法模式的探索与实践
在立法层面尚难有较大突破之前，在地方实践中探索具有本地特色的电力行政执法模式，不失为在当前解决和破解电力行政执法难题的一种切实有效的办法。如《宁夏电力设施安全保护处罚条例》的出台，就是一种良好而有益的探索。
电力体制的改革对电力行政执法资源提出了重新配置的要求，能否将有关资源再行配置与组合，在符合经济性的同时也具备操作性，是探索电力设施与电能保护行政执法模式的原则。
4.3 深入宣传电力法律法规
相对于电力主管部门，就电力法律宣传工作来说，电力企业在人力、物力、经验方面具有相对优势，而在有关宣传内容上、时间上、形式上，也更容易把握实际、灵活机动、贴近生活，使宣传工作不至于流于形式。当然，作为行政执法主体的电力主管部门，也应就电力行政执法的相关内容进行宣传，切实提高群众遵守电力法律法规的意识，才能达到群防群治的效果，减少涉电案件的发生。
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论文摘要：董事会作为公司治理的重要组成部分，其治理机制的正常发挥是公司制度得以较好发挥作用韵中心课题和重要保障。董事会是公司治理结构的核心，是关系到公司长远发展与广大股东利益的关键所在。因此应加强董事会的治理。
一、公司治理内涵与董事会在公司治理中的地位
(一)公司治理的内涵
公司治理结构是指运用一定的治理手段，合理配置剩余索取权和控制权，通过科学合理、适时调整和不断完善的自我约束机制和相互制衡机制，协调利益相关者之间的利益和权利关系，促使其民主合作，最终实现各方合法权益的最大化。人们多从狭义和广义的两个方面界定和理解内涵非常丰富的公司治理。狭义的公司治理，是指所有者，主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。广义的公司治理则是通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司所有利益相关者之间的利益关系，包括股东、债权人、管理者、雇员以及供应商、政府和社区等与公司有利害关系的利益群体，以保证公司决策的科学化，从而最终维护各方面的利益。
(二)董事会在公司治理中的地位
董事会作为公司治理的重要组成部分，其治理机制的正常发挥是公司制度得以较好发挥作用的中心课题和重要保障。董事会是公司治理结构的核心，董事会作为公司法人财产权主体，行使经营决策职能和对经理人员的评价与监督职能，因而其有效性如何，是关系到公司能否长远发展与广大股东利益好坏的关键所在。董事会的质量是决定一个公司未来业绩好坏和股权回报的重要指标。
(三)实证角度董事会治理存在的问题
不同性质的控股股东对董事会治理产生不同的影响。其中民营企业在多数方面做得都较好。控股股东为外资企业时，董事会治理指数平均值较低。这和我们平时所想象的有些差别。造成这种现象的原因可能在于外资机构由于一些客观地理、文化因素而难以真正参与到公司治理中去。民营企业则不存在这种问题，且运作体制灵活，故此治理状况较好。因此，公司治理改革中在引进战略投资者的过程中，不要盲目引进国外战略投资者，同时应积极培育和引进民间机构投资者。
二、董事会治理的具体措施
上面主要谈到了董事会在公司治理中的重要地位，下面就主要谈一下具体怎样治理董事会。
(一)不同模式的董事会及其治理
1.单层模式及其治理。单层制的董事会由执行和独立董事组成。这种董事会模式是股东导向型的也称为盎格鲁·撒克逊治理模式，美。英、加、澳大利亚和其他普通法国家一般都采用这种模式。
单层董事会特点强调股东权力，在没有明确区分有限责任公司与股份有限公司两种形式的英美公司法律规制体系中，单层董事会重决策、经营而轻监督职能，有利于中小公司发展。
2.双层模式及其治理。双层制董事会一般来说由一个地位较高的监事会监管一个代表相关利害者的执行董事会。这种董事会模式是社会导向型的，也称为欧洲大陆模式，德国、奥地利、荷兰和部分法国公司等均采用该模式。
3.网络模式及其治理。业务网络模式(business snetwork)或者说日本模式，特指在日本公司中的治理结构。日本公司治理的特点是，公司之间通过内部交易、交叉持股和关联董事任职等方式形成正式的网络关系。
区分三种董事会模式的基本依据是治理机制方面的差异，即决策职能、监督职能与执行职能的关系。当监督是董事会的基本职能时，双层制的董事结构就产生了，而当执行职能更为主要时，单层制的董事会更符合这一要求。
(二)董事义务与公司治理
要完善公司治理结构，就必须完善董事会治理，而要完善董事会治理，就必须加强董事的义务，在这里，笔者主要讨论从立法方面加强董事的义务。
1.增加关于董事权利的具体规定。目前存在的问题是董事承担的义务和责任比较明晰，而董事的权利则比较模糊，公司法和公司章程往往只对董事会整体职权作出规定，而对董事个人则无具体规定，这样就会出现董事的义务多而权利少的现象，因此应在公司法中考虑增加董事权利的具体规定，体现董事权利、义务和责任的统一。
2.制定关于董事行政处罚的专门规则。在董事的三种责任中，民事责任和刑事责任的运作要远远少于行政责任，而董事行政责任的规定分布于不同的法律、法规和规章之中。由于我国目前关于董事处罚的规定非常零散，处罚的标准也不尽统一，有的规定是特定时期根据特定的情况而临时作出的，相互之间有的也缺少应有的街接和协调，使得我国目前的立法中对董事处罚的规定尚未形成统一的体系，在目前的状况下，可以通过具体的规则或者办法加以规定和实施，监管机关可以就董事的行政处罚制定专门的规则或者规定，使得在实际运作中更加易于操作，增加规则的确定性和透明度。
3.加强立法，对一些目前尚未规定的情况进行完善。例如，我国现行《公司法》并未规定董事的离任义务，这是公司法的重大缺陷。另外，《上市公司章程指引》、《到境外上市公司必备条款》等规范性文件中所规定的董事离任义务也显得较为零散，并存在若干缺陷，只有不断完善上市公司关于董事义务方面的立法，才能保证上市公司治理结构的完善。
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论文关键词 执法公信力 公开 公正 科学评价机制
面对欧洲主权债务危机持续发酵、国际经济形势连续动荡、国内社会经济改革日趋复杂对社会经济发展与公安工作带来的诸多挑战,笔者拟根据社会经济形势对公安工作提出的新要求,结合某地公安局工作实践,从加强执法公信力建设入手,对新形势下公安发展的新路径谈几点粗浅认识,以期抛砖引玉。
一、提高公安机关执法公信力的现实意义
公信力既是一种社会体系的信任,同时也是公共权威的真实表达,《现代汉语词典》对此的解释是:使公众信任的力量。将此解释运用到公安工作,可以理解为警察执法的社会作用、影响和效果。正是基于此,公安机关执法公信力的高低,直接关系公安队伍的执法形象和执法权威。
1.加强执法公信力建设是顺应时展,回应人民群众殷切期盼的现实需要。随着社会主义民主法治建设的快速发展,依法治国、依法行政等理念日益深入人心,人民群众的维权意识和政治参与意识不断增强,整个社会对公权力的制约明显加大,来自社会各方面的执法监督机制日趋完善,公安机关的执法环境发生了重大变化。加上国际、国内社会经济形势的发展,影响国家安全和社会稳定的不确定因素明显增多,难以预料的挑战和风险明显增多,国内经济发展和社会各方面矛盾相互碰撞明显增多,人民群众和社会各界对公安执法工作提出了更高的要求。反观公安队伍自身,执法行为不规范、执法活动不透明、制度执行不到位、工作作风冷硬横推等问题还是不同程度存在,与社会的发展、群众的期盼存在一定差距,迫切需要通过全面加强执法公信力建设,回应人民群众对公平正义的新要求,将“以人为本,执法为民”的执法思想贯穿公安执法活动的始终,让民警牢固树立“严格公正规范,理性平和文明”的执法理念。
2.加强执法公信力建设是公安机关自我加压,促进自身发展的客观需要。社会主义条件下的执法公信力,从根本上讲,是靠人民的信任,靠严格公正执法,靠提供热情服务赢得的。近年来,公安机关通过大力推行执法规范化建设,执法行为进一步规范,执法形象进一步改观,群众满意度有了进一步的提高。但是基于公安机关担负着巩固党的执政地位、维护国家安全、化解矛盾纠纷、打击预防犯罪、维护公平正义、服务改革发展的重要职责,基于在国家和社会发展中的特殊地位和作用,基于人民群众对警察职业的特殊关注度,要求我们始终将改善和促进自身发展,深入推进执法规范化建设作为一个永恒的主题。要通过加强执法公信力建设,对执法规范化建设实现五个方面的支撑:(1)更新民警的执法理念;(2)提高执法活动的规范化程度;(3)提高服务群众的能力与水平;(4)提高执法活动与行政管理的透明度;(5)保证执法行为的公平公正。以此推动公安机关在执法行为上实现“三大提升”:即执法人性化程度、执法公开程度、执法公正程度大幅提升;在执法成效上实现“三大飞跃”:即执法主体能力、执法办案质量、执法公信力实现大幅飞跃。
3.加强执法公信力建设是贯彻上级公安机关工作部署,实现“赶超发展”的迫切需要。在2011年全国公安机关执法规范化建设阶段总结推进会上,公安部党委提出了“全面深化执法规范化建设,不断提高公安机关战斗力和执法公信力”的号召。在今年全省公安工作会议上,浙江省公安厅党委明确提出了“坚持规范执法、不断提升公安队伍公信力”的专门工作要求。我市各级公安机关围绕“阳光执法”,在执法公信力建设方面进行了诸多有益地探索,出台了《加强执法公信力建设的十条意见》,全面系统谋划执法规范化建设。但要想实行赶超发展,弯道超车,在全省范围内做大做强执法品牌,理应在工作力度更大上、推广进度更快上、工作成效更好上下功夫,用奋发向上、锐意进取的精神状态,用求真务实、真抓实干的工作作风,用敢想敢干、善作善成的超常气魄,把决策部署转化为行动,把宏伟蓝图转化为现实。
二、全面提升公安机关执法公信力的主要途径
信息社会背景下,提升执法公信力,既需要公安机关内部的不懈努力,也需要社会公众的良性互动;既要有科学完善的体制与工作机制,也要有良好的执法理念与执法习惯,尤其要在建设过程中,突出“为民”、“公开”、“公正”、“科学”四个关键词,全面提升社会公众对公安工作的信任和认可。
1.为民——创新服务机制,让百姓在优质服务中感受。始终把提高群众满意度作为执法工作的最高标准和终极目标,不断改进和完善管理方式。推行民意主导的警务模式。要从接处警、治安管理、交通管理、消防管理、互联网管理、出入境管理、日常执法办案等渠道入手,广泛发动民警听民声、察民情、访民意,面对面了解群众对公安执法工作的诉求与企盼,用民意、民愿来指导和改进民警的日常执法语言、行为及习惯。全面推行说理执法工作。应以人民群众反映强烈的执法环节为切入点,将说法晰理工作融入日常执法工作中,积极引导民警说清事理、说透法理、说通情理,努力做到“案结事了,案结人和”。整合人民调解员、驻所调解室等社会资源,创新公开调解、查处模式,将执法办案、行政管理的过程全面展示给相关当事人,主动听取当事人意见建议,推行面对面沟通,提高执法办案与行业管理的效能。拓展一站式执法服务。坚持“让数据多跑腿、让群众少跑腿”,依托互联网构建“行政审批系统”,实现“外网受理、内网办理、外网反馈”的“一站式”服务。坚持“应进尽进”的原则,在健全完善“网上身份证办理、出入境证件预受理和进度查询、车牌号自选、视频会见、交通违法网上自助处罚”等创新项目的同时,把更多的服务项目纳入网上服务范围,完成从“信息上网”到“服务上网”的真正转变。开展亲民化执法服务。在窗口单位全面推行“一张笑脸、一声问候、一把座椅、一颗诚心”为主要内容的“四个一”服务方式,打造环境优美、秩序优良、服务优质、作风优秀的“四优”窗口。深化行政审批制度改革,不断加强和创新户籍、出入境、交通、消防等管理服务,积极推行直通车服务和预约服务、登门服务,方便群众办事。借助移动、联通、电信等第三方力量,随机对执法相对人、普通群众进行执法满意度测评,主动接受社会监督。
2.公开——创新查询机制,让百姓在阳光警务中感受。在完善警务公开栏、警务通报会、电视报纸等传统公开方式的基础上,依托公安服务在线、电子信息屏(触摸屏)、手机短信等新型媒介,着力实现执法依据、执法过程、执法结果“三公开”。在执法依据公开上求突破。坚持“以公开为常态、不公开为特例”,按照行政处罚、行政管理、行政许可、刑事执法及其他执法依据五大类别,除涉密及敏感信息外,将所有执法依据面向全社会公开。二是在同行业管理公开上求突破。以行业管理系统为依托,将行业管理的各类规定,行政许可的受理、审核审批流程、工作进度及许可结果,行政处罚适用的法律依据、裁量基准及处罚结果等内容在行业内部实现全公开,借助行业监督,转变原公安一家独揽模式,发挥监督合力。三是在执法信息公开上求突破。以电子政务的互联网站为依托,从群众普遍关心、重点关注、认为存在“猫腻”或“暗箱操作”的执法环节入手,逐步将执法办案中的受(立)案、调查取证、强制措施采取等执法过程与行政处罚、人员处理、追赃返赃、移送起诉等执法结果,面向案件当事人公开。并将群众评议穿查询系统的数个阶段,实现执法信息公开与接受群众监督同步推进,打造“百姓家中的公安局”。
篇8
税收是国家参与国民收入分配的最主要形式，是国家财政收入的主要来源，是国家实行宏观调控的重要杠杆。新形势下，中国税收环境的变化推进了中国税务工作法制化的进程，也对税务执法人员的法律素质提出了更高的要求。基于此，笔者所在团队于2011年6月1日至2011年7月1日对广西地税系统部分市局执法人员随机进行了问卷调查，以期探究在新形势下进一步提高税务执法人员法律素质的方法和途径。本次调查共发放问卷120份，有效回收问卷114份，有效回收率为95.0%。
一、对问卷调查结果的分析
第一，税务执法人员法治理念现状。
税务执法人员树立法治理念，要求税务执法人员谨遵法律原则和法律目标去把握税收法律事物，唯法至上，正确处理税务执法当中的各种法律关系。从调查的总体情况看，62.7%的受访者对法律理念有了正确的认识，但仍有37.3%的受访者显示出了混淆或模糊不清晰的状况。分项调查中，如表1所示：
表1 广西国税执法人员法治理念潜在认同度调查
法治理念内容 潜在认同数 潜在认同度
法律至上理念 110 96.5%
权力制约与权利保障理念 46 40.4%
司法独立理念 103 90.4%
法律普遍性理念 111 97.4%
程序正义理念 33 28.9%
由上表可知，受访者对于上述五项法治理念的内容中，对于法律至上理念、司法独立理念和法律普遍性理念均显示了高度的潜在认同感，潜在认同度均在90%以上。而对于权力制约与权利保障理念及程序正义理念则显示潜在认同度较低。
第二，税务执法人员税务执法能力知识现状。
税务执法人员的税务执法能力的高低，直接决定着我国税收制度运行的关键环节能否有效运作、国家经济体制发展的稳定和发展以及税法主体权利的维护。我们的调查活动针对税务执法人员的执法知识，从以下几个内容展开调查：
对于行政法基本理论的法律知识内容，71.9%的受访者的掌握熟练，25.8%的受访者的认识则较为模糊，2.3%的受访者掌握较差。
对于税务行政处罚知识的掌握程度喜忧参半，受访者部分知识掌握得很熟练，而部分则不然：114名受访者中，只有不到半数（45.6%）对税务行政处罚体系有一个全面而正确的理解和掌握。
对于税务行政强制方面的法律知识，绝大多数受访者掌握知识的程度并不系统。大多数人只知其一不知其二，114名受访者中，有102人知晓在行政强制当中税务执法人员应有的权力和职责，但仅有14人明确知晓具体行政行为相对人所拥有的权利。
对于税务行政复议方面的法律知识，仅有40.4%的受访者概念清晰且能正确理解，结果有些差强人意。例如：当被问及“某次税务稽查活动中，行政相对人乙打伤了稽查人员甲，公安机关认定以乙“妨碍公务”，对乙处200元罚款。甲认为处罚过轻，该如何做？”时，有76.4%的受访者选择了“甲对乙受到的处罚决定可先申请行政复议，如对复议决定不服可向法院提起行政诉讼。”殊不知，在公安机关所做的对乙的处罚，甲既不能申请复议也不能提起行政诉讼，他只能通过民事诉讼的方式为自己争取权利。
对于税务行政许可方面的法律知识，114名受访者当中，有112名知晓税务行政许可的相关法律条文，但在一些税务行政许可实务当中出现的问题处理上，仅有13.2%能够给出正确且完满的处理方式。
第三，纳税执法人员对税法相关程序了解情况。
正如之前第一部分的调查结果所显示，我们的执法人员法制潜在认同度中并不太重视“程序的正义性”。本次调查中，共有8道问题涉及到了税法程序，受访者回答正确的概率分别是：78.1%、76.3%、81.6%、81.6%、21.9%、75.4%、5.3%及1.67%。有59.6%的受访者认为“行政机关做出的准予行政许可决定，除涉及国家秘密的，应一律公开。”这部分受访者忽略了另外两个不能公开的情形，即“商业秘密”和“个人隐私”。由此可见，我们的执法者在一些具体的程序问题上，理论功底不够扎实，对于相关法律程序掌握得不够全面。
综上所述，此次调查暴露出目前广西地税系统执法人员法律素质存在着法律知识掌握不系统，执法能力有待提高等问题。
二、调研样本中发现的问题分析
课题组在通过问卷调查，统计分析，梳理出问题后，进一步针对问题，召开小型座谈会、个别访谈等方式进行深入调研，探究问题原因，归纳如下：
第一，税务执法人员执法理念更新迟滞。
30多年来，税收立法的不断完善，带来的是税收执法理念的重大转变：由“治民”转向“治权”、由单纯维护国家利益转向国家个人利益兼顾，由事实上的计划管理转向法定程序化的公开管理，由“人管人”转向“制度管人”，由权利本位转向社会责任本位等等。然而，税务执法人员的法律意识更新表现出了滞后现象。长久以来，他们保有着适应原先制度的执法思维方式和套路，主要表现为：认为“执法”即“”；认为“执法”即“执权”和“管人”；认为“执法”即单纯的职业；认为“执法”即“利己”和“实用”。在我们的调查中，调查对象所显示出来的“权力制约与权利保障理念”缺失一定程度上印证了上述原因。
第二，日趋复杂的税收执法环境。
随着中国社会大发展时期的到来，税务执法人员所面临的税务执法环境发生了重大变化且日趋复杂，诸如税务法律体系愈发庞杂，造成一些税务执法人员进行税务执法过程当中，面对执法冲突、执法依据等具体的法律问题，难以快速准确地找到解决办法；地方保护主义的存在，使“地方政策”凌驾于税收法律之上，造成税务执法人员执法不严；公民纳税意识淡薄等，使很多税务执法人员无所适从。
第三，税务执法队伍人员素质参差不齐。
“依法治税”还需要一支法制观念强、税收业务精的执法队伍。而当今税务执法人员素质参差不齐，极大影响了依法治税的形成。税务执法人员虽对税收基本知识掌握熟练，但缺乏基本的法律素养和系统的法律知识，时有曲解和肢解法律法规的现象，更无法融会贯通地运用法律理念去处理税收执法事物。对此，大多税收单位采用的是扩大人员编制的外延式方案来缓解税收人员执法能力低下问题，但治标不治本。内源性的问题还需内源性的改革来解决，提高现有税收执法队伍的法律素质，挖掘内部潜力才是正解。
第四，法制培训机制亟待完善。
在调查中，许多基层税务执法人员都迫切希望能够得到及时有用的法律知识培训，更新陈旧观念，掌握新知识，提高自身素质，适应时展。
三、建立和完善广西地税系统执法队伍培训管理考核制度
提高广西地税系统执法队伍的法律素质，当务之急就是要建立和完善税务本系统的法律培训管理考核机制。完备的培训管理考核机制应分为培训、管理以及考核三大块：
第一，建立健全法律培训机制，全面提高税务执法人员素质。
首先，开展应用培训，关键在于讲求培训的实效性。在培训内容上，应依据岗位的需求，按需施教。在培训对象上，应按照文化基础、专业、特长等，将受训对象加以区分，以提高培训效率。在培训时长设计上，应根据培训对象的法律素质高低不同分为长期、中期和短期培训。
其次，注重骨干法律人才培养，使其在整个执法队伍当中起到先锋带头作用。结合工作实际，重点选择部分有培养潜力的人才，送至政法类院校进修，切实提高其法律素养。学成后，可安排至税收执法部门的重要岗位，做好税收执法当中的法务工作，甚至是领导岗位。
第二，实施专业化执法资格能级管理，促进执法人员自我促进和提高。
将执法能力和水平依照分成若干个级别，以该标准作为执法人员业绩评定考核的综合指标之一。税务执法人员须通过业务考试和综合业绩考核等方式来获取级别。此种能及管理方式实为一种激励竞争机制，敦促税务执法人员通过努力工作和涉猎税收法律知识，达到理想的执法资格级别，从而晋升到较高的职位。相反，如若工作不认真努力，不及时更新法律知识，出现错误执法的人员，可能会被降低级别，进而可能带来的是降级减薪。这样，动力与压力并存，可最大程度增强执法人员的法制责任意识，在法律学习当中变被动为主动，形成一股爱岗敬业的良好风气。
第三，严格执法责任追究，敦促税务执法人员不断提高法律素质。
通过制度的约束，严肃执法纪律，严格追究错误执法行为。从以下四方面监督税务人员执法状况，对存在执法错误的人员予以在经济、纪律、行政上的处理，必要时，应移送司法机关处理，以促使税务人员不断提高法律意识和素质：
一是合理设置岗位。合理设定执法岗位，采取“一权多岗”的设置，使一个权力达到“分权制约”的效果，实现执法人员之间的相互监督和制约。
二是明确岗位职责，规范岗位体系。每一个岗位的工作标准和职责权限都应该根据案件数量、执法效果、群众满意度等指标进行标准化构建，科学设置岗位职责。
三是强调责任追究制度，严格遵照国家公务员管理法及相关规定制定责任追究措施，通过扣发岗位津贴、降低执法资格能级、取消执法资格以及纪律行政处分等方式，约束执法人员的执法行为。
四是科学监控和整体把握。对每个岗位及个人的工作情况，税务领导干部应心中有数，及时掌握各执法岗位及其工作人员的执法质量，做到及时发现问题及时纠正和处理问题，最大限度消除执法隐患，避免因执法错误造成的重大损失。
四、小结
篇9
关键词：水政执法；队伍建设；措施；存在问题
中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：
引言
随着水利建设和水利改革的深入，水事活动中深层次的问题和矛盾仍然会出现。面对水事活动中复杂的社会问题，仍要通过法律手段来解决。因此，必须加强对水行政执法工作的领导，把政治素质高，业务能力好，工作责任心强的同志配备到水政监察队伍中来，要转变思想观念，转变工作方法，把水政监察队伍作为水行政主管部门的一个重要职能部门，实现机构落实、人员落实、经费落实、办公设备落实和执法装备落实等，真正做到队伍建设规范化。
l水政执法队伍存在的问题
随着市场经济的不断发展和法律法规的日益完善．水政执法队伍在执法中暴露出―些问题。
1．1体制不顺，执法管理的职责不明确。水行政执法部门内部处罚职能配置分散．水保、水资源、河道管理，工程管理等的执法工作缺乏协调统一，各行其是，各自为政，推诿扯皮，影响了工作效率。给执法工作和部门形象带来负面影响，造成人员、资金的浪费。当经济利益与执法行为冲突时，片面追求经济利益，导致，滥罚滥没现象；怕承担责任而放弃执法，出现能管不管、管而不实的现象，使行政管理职能受到影响。
1．2队伍整体索质不高，执法力度不够。执法队伍整体索质取决于政治素质、业务素质、能力素质三个方面。政治素质低的执法人员往往贪图个人利益，作出不正当的行政行为，如滥用行政处罚中的“自由裁最”权。不能维护国家和当事人的利益。业务素质具体表现在行政行为的法律责任上。执法队伍业务素质不硬造成了执法程序不合法，导致水事案件败诉。能力素质主要指执法人员的应变能力，对突发性水事处理、证据保全等都取决于个人的能力素质，执法人员能力不同，对同一具体违法行为作出的处罚结果就不同。部分水政执法人员素质较低，特别是部门机构领导素质低，政策水平、法律水平、执法能力不高，重行为法、轻程序法，有法不依、执法不严的现象时有发生。
1.3执法乏力，没形成有效的执法反馈。作为执法基础的硬件不硬，不能开展正常的执法巡查，机动性差，信息不够灵，处理突发水利违法事件的能力不足。申请法院执行，成本高、效率低，难以落实。
以上问题的存在，导致执法管理明显的不足。―些水事违法案件得不到有力打击。存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，征收水利规费严重不到位。
2、建立以执法责任制为核心的考核管理机制
强化依法行政的责任意识：
1、分解岗位职责，责任明确到人
定岗定责是建立执法责任制的基础，也是对各项目标完成情况考核的依据。采取以岗定责、以责定人等措施，构建完整的岗责体系，结合水政监察工作实际，以书面形式明确每个水政人员的执法职责。做到职责清楚、目标具体、奖惩有据，既不能超越权限、，也不能不作为、。要适当确定主要量化指标，明确工作的侧重点，以保证考核的各项指标落到实处。
2、完善考核标准，开展评议考核
评议考核是实施执法责任制的关键，也是综合考评工作公平、公正的体现。衡量水政监察成效的基本标准是：办案数量要实事求是，既不定硬性办案数量指标，也不能有案不办，压案不办；办案质量、效率高，办案的各个环节符合法律程序；办案重点突出，社会效益良好；办案安全防范措施落实到位。没有违法违纪事件的发生。
3、以过错责任追究为手段，加大管理力度，确保文明执法
1、建立追究制度，严格过错追究
责任追究是实施执法责任的保障，是全面提高水行政执法水平的有效途径，没有追究就没有执法责任制的落实，也就谈不上执法水平的提高。对在立案、调查、取证、审理、执行过程中，故意或重大过失，违反法律、行政法规，损害涉案人员合法权益和国家利益的，应当依法追究责任。对拒不执行上级决定的，要按其违法情节、后果以及所处的地位进行责任认定和处罚。需要明确指出的是，过错追究是手段而不是目的，最终目的都是为了规范执法行为，提高执法水平。’
2、加大管理力度，确保文明执法
进一步提高依法行政、依法决策和依法管理能力，努力实现领导方式的转变，用法律手段规范管理水事行为和水事活动。一要文明执法，做到着装整齐，亮证执法；二要廉洁执法，做到廉洁奉公，遵纪自律，务实高效；三要公正执法，做到纪律严明，秉公施政，恪守职责；四要规范执法，做到程序规范，证据确凿，量罚准确；五要严格执法，做到违法必究，有案必查，查必有果。
4、实事求是，狠抓落实，促进水政执法工作健康发展
1、提高思想觉悟，坚定法治观念
水政执法队伍要认清当前执法面临的严峻形势，充分认识当前水事案件违法犯罪活动的严重性和危害性。一是要正确认识依法治水与改革、发展稳定的关系。坚持依法治水，文明执法，才能发挥为水利经济发展保驾护航的作用；二是要正确处理推进依法治水过程中治内与治外的关系。依法治水需要守法者自律，护法者自制，但更重要的是执法者自尊。水政执法人员更应该明白自己肩负的责任，以实际行动维护水法的尊严；三是要正确对待监督制约。不受监督的权力必将发生腐败，执法监督是对每一个执法人员的最好保护。
2、明确领导责任。规范水行政执法
推进依法治水，责任在领导，关键靠规范。主管领导负有重大责任。领导对水政工作建设要高度重视，切实加强对水政工作的领导，改善工作条件，创新工作思路，破解工作难题。
3、提高业务素质，增强理论水平
水政工作的特点，要求水政执法人员必须具备较强的业务素质和应变能力。因此。要采取各种切实可行的办法，加强业务学习和培训。一是要使业务学习与提高执法水平相结合，把强化业务素质变为每个水政人员的自觉行动：二是要把业务素质考核与岗位等级挂钩。与目标管理和执法责任制结合，进一步促进整体素质的提高和各项工作的开展；三是水政执法人员担负着处理水事案件、征收水规费、应对行政诉讼等重任，这就要求水行政执法人员必须具有一定的理论水平和表达能力，维护水法规的尊严。
结束语
当前，水行政管理工作已建立了比较完善的水法律、法规体系，为开展行政执法工作提供了法律依据，但是，水利法规的普及程度和认识水平还不够，必须加强对水法规的宣传力度。水政监察工作要切实担负起依法行政的职责。通过行之有效的途径，努力提高执法能力和执法水平，在依法行政的同时，不断加强自身建设，内强素质，外树形象，使水政监察真正成为一支组织严格、业务熟练、纪律严明、运行有力、充满活力的专职执法队伍，维护正常的水事秩序，促进社会和谐发展
参考文献
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[2]周文志 抓好典型工作在基层建设中的意义[期刊论文]-现代企业文化2012(5)
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[4]宋国萍 加强企业文化建设,提升基层建设水平[期刊论文]-中国科技纵横2010(11)
篇10
论文摘要 流域入河排污口管理的法制化包括规定入河排污口的设置及变更的审批原则、审批程序、监管体制及制度等方面。入河排污口的法制化建设，是适应新时期对流域水资源保护的新的要求，是实现流域水功能区划水质保护目标、总量管理、入河污染物控制及削减的基石和落脚点。加强对入河排污口的监督管理是流域水资源保护规划及水功能区划实施的重要保障。
随着 经济 社会的 发展 ，城市规模的不断扩大，用水量的持续增大，排入江河湖库的废污水量也随之增加。据统计，长江流域年污水排放量已由1997年的183亿t上升为2000年的234亿t。由于沿江（湖） 企业 排污口、城市综合排污口和取水口设置无序，加之大部分废污水未经有效处理直接排放，导致流域水污染呈加重趋势，长江干流岸边污染带长度逐年增加，已接近600km；沿江城市的500多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响，一些城市已面临水质型缺水危机。
一、入河排污口监督管理的立法现状
在《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国河道管理条例》等 法律 法规中，曾就流域入河排污口的监督管理做出了一些规定，但这些法律法规较多地侧重于分散性点源的治理及河道防洪的管理。在新水法颁布实施以前，由于没有适合流域水资源保护工作需要、针对性强、便于操作的监督管理办法，导致入河排污口的设置、变更与流域水资源保护规划和水功能区划不相适应，使得规划及区划所确定的水质和污染物总量控制目标无法落到实处，出现重审批轻管理、污染治理反弹的趋势。
新水法着眼于经济社会的可持续发展， 总结 了原水法实施10多年来的经验，针对水资源保护工作中出现的新情况和新问题，确立了水资源统一管理的新体制，确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口监督管理制度，为流域机构及各级水行政主管部门的监督管理提供了法律依据。
二、流域入河排污口法制化管理体制的建设
1．管理体制的设置原则
作为水资源保护工作的重要内容之一，入河排污口的管理应按新水法中水资源管理体制的规定，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在国务院水行政主管部门统一领导下，由流域水资源保护机构及流域内县级以上人民政府水行政主管部门根据国家授权负责实施入河排污口的管理。在体制的设置上需吸取水污染防治工作的教训，强化流域水资源保护的统一管理，加强主要水域、重要城市和特定区域的流域管理，从体制上制约地方保护主义。
2．明确入河排污口的监督管理权限
应坚持在流域统一指导协调下的属地管理原则。流域水资源保护机构负责全流域入河排污口的统一监督管理，各属地水行政主管部门负责该行政区内入河排污口的监督管理。
3．严格入河排污口设置、变更的审批权限
江河、湖泊、水库，国务院批准的大型建设项目设置的排污口，省际边界河流设置的排污口，日排放废污水量在100t或日排放cod30kg以上，排放废污水含有剧毒、致癌物等情形的入河排污口的设置、变更的审批，报上级水行政主管部门及各属地管理部门备案。
其他区域排污口设置与变更由属地县级以上人民政府水行政主管部门审批，报流域水资源保护机构备案。
三、流域入河排污口监督管理的内容、方法及程序
1．建立入河排污口调查登记建档制度
对流域内已建、在建入河排污口进行调查登记建档是一项重要的基础性工作。在以往工作中，流域内排污口的设置或变更未能与水资源保护规划、水功能区划的管理目标相协调，不符合 现代 管理规范要求。应通过调查、登记建档，对不符合流域水资源保护要求的入河排污口的设置，结合各地城镇建设实际情况分期、分批进行规范及整改。
2．建立入河排污口设置、变更的审批程序
入河排污口的设置或变更必须依照规定程序向流域水资源保护机构或水行政主管部门提出申请，经批准后方可实施。设置或变更排污口必须实行“三同时”制度，其治污工程和排污工程的设计、施工和投入运行三个环节均应接受水行政主管部门的监督检查。在设置或变更工程完工后，应向水行政主管部门申请竣工验收。
入河排污口的设置、变更的申请审批程序应包括预申请审查、申请审查、竣工验收。
3．入河排污口设置及变更审批许可原则
入河排污口的设置与变更必须符合流域水资源综合规划和水资源保护规划，符合水功能区划的要求，服从于水功能区水质管理目标及污染物总量控制管理目标。废污水排放还必须符合国家标准或地方标准，符合有关入河排污口设置技术规范要求。
对入河污染物总量已超过分配的控制指标或由于该申请排污口的设置变更将使其总量超标的；由于污水处理能力不足，技术落后或不可靠，入河污水水质超过或可能超过规定排放标准或对纳污水体功能构成影响的；非条件限制，故意将排污口隐蔽设置，不便于监管部门监督管理的；以邻为壑，为转移污染擅自将排污口向下游区域设置或变更的；在新开发区未进行雨污分流的；其他不符合 法律 、行政法规或有关主管部门要求，不符合有关入河排污口技术规范要求等情形的入河排污口申请将不被受理审批。
4．制定流域入河排污口设置技术规范
根据管理工作需要，区别江河干支流及湖库区域水功能区要求，本着便于管理、方便排放的原则，对入河排污口的建筑及入河方式等方面进行技术规范，是入河排污口设置规范化的一项重要的基础性工作，是对已建、在建入河排污口规范化整治，对新设置入河排污口进行审批的基本技术依据。应尽快组织有关专家制定流域入河排污口设置技术规范报水行政主管部门审批后实施。
5．建立排污信息季报及年审制度
立法中应规定使用或设置排污口的所有排污单位，必须按季、按年度向水行政主管部门报送排污口统计表。排污单位必须按规定项目如实填写报表，不得弄虚作假。水行政主管部门每年将按照规定的审批权限，对排污口组织年审。
6．建立排污计量及水质在线监测制度
立法中应规定排污单位必须在排污口安装污水排放计量设施，同时限期安装在线水质监测仪器。为便于统一规范管理，入河排污口所安装的计量设施及在线水质监测仪器应为质检部门认定的产品；在管理办法出台前，已经安装相应设施的排污口，其设施必须经水行政主管部门或质检部门组织检查认定合格后方可继续使用。
7．建立常规监测、监督性监测和现场执法检查相结合制度
建立对入河排污口及受纳水域的常规监测、监督性监测及现场持证执法检查制度。水行政主管部门应依照《水法》授权，对重大排污口，对重点、敏感水域进行常规监测、不定期的监督性监测和现场执法检查，逐步实现有关监测工作与水功能区监测工作相协调。
8．建设一支高素质监督管理队伍
应根据入河排污口监督管理的需要，加强流域及各级行政区域的监督执法队伍建设，逐步提高执法机构的能力，加大监督执法的硬件和软件建设投入力度，形成机动灵活、准确高效的执法体系。
四、流域入河排污口管理的法律责任
1．处罚规定
对未按规定设置或变更排污口位置或建筑结构的，由水行政主管部门责令限期拆除，按规定程序及规范重新申请；逾期不拆除，将依法强制拆除，并处罚款。
对“不按规定时间要求向管理部门报送有关资料的；报送资料时弄虚作假的；不按规定时间参加年审的；故意破坏或不正常使用水污染防治设施，直排或偷排的；故意破坏或不正常使用污水排放计量设施或在线水质监测仪器；未如实向管理部门检查人员反映情况，提供必要的资料的；逃避、拒绝、阻碍管理部门监督检查的；未经审批允许其他排污者使用本单位排污口的；利用其他单位设置的排污口的；改变废污水排放方式、增加排放废污水水量、增加废污水中污染物种类、增加废污水中污染物数量、改变废污水入河方式的”，由水行政主管部门责令停止违法行为，并处罚款。
对水行政主管部门及流域机构工作人员工作不履行法定监督管理职责，玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究其行政责任乃至刑事责任。
2．建议实行“累时倍罚”的责任追究制度
对违法行为可以追究其民事责任、行政责任甚至刑事责任，但实践中多为追究行政责任。当前严峻的水污染事实告诉人们，罚款的处罚效果与立法目的相脱离。许多地方甚至出现“交了排污费或罚款就等于交了保护费，违法排污合法化”的怪现象。考虑到违法排污行为的复杂性及水资源被污染后其危害的长期性，建议 法律 在追究破坏水资源行为的法律责任时有所突破，对持续违法排污者，实行“累时倍罚”的责任追究制度。
