土地管理制度论文范文

导语：如何才能写好一篇土地管理制度论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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从世界范围看，政府对土地的管理一般采用两种方式：一种是土地批租制度，一种是以财产税这样的财政杠杆来对土地加以管理。土地批租制度是将土地使用权出让的土地供应制度。政府土地批租主要采取的是土地出让金制度，一次性付清，土地使用期限到期后再按年交纳。在土地有计划控制批租的前提下，土地出让金成为政府的一项稳定收入来源，如我国香港地区。

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国的城市土地的所有权都属于国家。不过，城市中大部分需要土地作为生产资料投入的经济活动，都是由国有或者私人的公司进行的，其主体并不是国家。改革开放以来，除了对行政部门以及部分国有企业少量无偿划拨土地外，基本上都是实行的土地批租方式出让土地使用权。协议转让是最初的土地批租方式。由于土地有偿使用之初，房地产开发主体很少，势力较弱，而且房地产商品市场还没有发展成熟，土地价格机制还没有有效确立，协议出让是一种可行的选择。至2002年，国务院出台了新的土地批租规定，土地批租一律采取“招、拍、挂”三种市场竞争方式，即招标、拍卖和挂牌公开转让，使我国的土地管理制度逐步完善，与国际管理接轨。对采取拍卖、招标以及挂牌公开转让方式的批租土地，基本上都是一次性收取土地出让金。所谓土地出让金，是土地使用年限的租金资本化，也就是说，是5年或70年土地租金的折现值。因此，交纳了土地出让金的房地产自然不应当再交纳土地租金或土地使用费。

实践表明，无偿划拨土地和协议出让土地，都不是市场竞争的方式。在国际上流行的竞争性土地批租方式，由于其资源配置的有效性以及公平性等优点，在我国土地批租方式中最终占据了主体地位，但也出现了较为明显的“排斥”反应。主要表现为房价的快速上涨以及土地的过度开发利用。虽然房价上涨主要是房地产供求关系影响的结果，但土地批租制度，尤其是一次性收取的土地出让金，抬高了土地进入房地产成本的初始价格，在我国流转税制的进一步放大作用下，转嫁给了消费者，这无疑为房地产价格抬高起了推波助澜的作用。竞争性土地批租方式要适合中国的国情，必须解决其一次性收取土地出让金的问题。

二、土地批租制度的强化以及土地批租制度的缺点

由于我国地方财政收入有限，而地方财政又承担了诸多公共服务和城市基础设施建设的职能，为了能在短期内筹措了足够的收入，通过土地批租制度，政府以土地出让金的形式提前收取了土地未来几十年的租金就成了地方征地的最优抉择。

1、城镇化导致城市财政支出压力增长

不断提高的城镇化比率要求政府为之提供相应的公共服务，这导致城市财政支出压力的不断增大。改革开放以来，我国城镇化水平不断提高，从改革开放初不到20％提高到2000年的36.09％，再到2005年的42.99％。“十五”期间平均每年提高1.38个百分点，目前我国的城镇化水平已经超过发展中国际平均城市化水平。并且从发展趋势看，在未来相当长的一段时间内，城镇化比率仍会持续提高，这将对城市财政支出提出更高的要求。尽管不断增长的城镇化水平也给城市带来了财政收入，但财政收入增加的幅度不足以应付日益膨胀的城市支出，所以城镇化水平的提高直接导致城市财政赤字的增加。

2、地方财政收入来源的不足

地方政府收入来源主要有税收、政府转移支付、公共服务收费、政府借贷等。其中只有地方税收可以为地方政府提供稳定、可观的收入。但1994年的分税制改革并不彻底，在政府间转移支付方面存在许多需要改革和完善支出。由于主力税种基本都被列为中央税，地方税的设置和比重并没有得到很好的解决，使得地方政府的事权和财权不匹配。忽视可以成为地方财政收入重要来源的物业税，造成了地方政府凭借现有的地方税所能支撑的财政支出比重不断下降。

3、地方政府财权和事权的不匹配激励了地方政府谋求非常规收入的动机

在我国，地方财政收入和所承担支付责任的严重不匹配，成为地方政府谋求以土地批租在短时间内获得大量预算外收入的直接原因。土地批租收入占预算外收入的很大比重，土地批租收入弥补了地方政府财政的部分缺口，还为基础设施建设提供了大量资金。但是，预算外资金的膨胀衍生出了诸多问题，破坏原来预算约束，扭曲了激励机制，增大了预算管理的成本，影响了公共部门之间的信息流动，从而动摇了决策依据的基础。同时预算外资金容易滋生腐败，导致预算外收入分配的不公。

目前我国的土地批租制度确实存在着明显缺陷。尽管土地批租制度的存在，在很大程度上缓解了地方政府的财政压力，激发了潜在的经济活力，但该政策实施后衍生出的问题也开始逐渐暴露出来，且日益严重。主要问题有：土地批租的利益分配机制不合理，不利于地方财政经济的健康、可持续发展；土地批租制度扭曲了资源的配置，刺激地方政府的短期行为；土地批租制度不利于宏观经济的稳定运行；现行土地批租制度成为推高城市房价的一个基础性因素；土地批租制度容易造成对弱势群体利益的侵占，引发不和谐因素；土地批租制度不利于创造就业。

三、物业税与土地批租制度的协同改革

土地批租制的改革本来与物业税的改革具有各自的意义，属于不同的范畴，但物业税在税基的选择上与征收方式上与土地批租制度密切相关。

二者的整合改革，还可以取得“增值”效应。房地产财产税制的改革可以增加政府税收收入，减少了政府靠土地批租获取收入的压力，有利于土地管理制度的改革；另一方面，通过土地批租改革降低房屋的土地成本，通过房地产税制改革打击房屋的投资炒作，可以收到对房地产市场较好的宏观调控效果。

物业税改革和土地管理制度的改革都需要政府主导推动，而且在市场经济已经充分发育，市场规模、资本市场等相当成熟的情况下，两项改革的内外部条件都已成熟，将两项改革协同推进，不存在可行。

在物业税税基、税率和税收征管等基础性制度安排的基础之上，可以对将来的“协同改革”设计一个合理的方案：一方面，将与房地产有关的但不属于财产税性质的税收分别归入相应的流转税和所得税税目，按照国际房地产财产税制的三要素构建我国的物业税，合理确定税率和减免税范围，建立我国的物业税制度主体；另一方面，继续实行土地批租制，通过公开竞争，确定土地出让金，然后依据土地出让金计算各年应分摊的土地年租金后征收地租。对于已经一次纳了土地出让金的房地产，在有效使用期限内免除土地年租金。同时，实行配套改革：在产权登记机关的房地产产权登记以及房地产产权证件上增加土地性状栏目，明确是否要交纳土地年租金以及应交纳土地年租金的数量；为减少征收成本，委托地方税务局征收，并由物业税纳税人将应纳物业税和应交土地年租金自行统一申报，对不申报或申报不实的，税务部门可以依据法律或地方规章进行处罚，并在房地产买卖过户时由产权登记部门把关核验土地年租的交纳情况。

我们可以从居民对产地产的消费、开发商在一级市场的需求以及“同步改革”对相关制度的影响这三个方面来判断其经济效应。

1、同步改革不会改变居民对住房的消费行为

虽然取消土地出让金会降低房屋的购买价格，但增加了屋主的经常性支出，也就不会降低屋主的负担。实质上，新的方案只是改变过去一次性总付为分期付款。因此，屋主在买房时绝不会不看土地性质，也不会不考虑应按期缴纳的土地年租金，轻易改变购房决策。

2、同步改革不会导致开发商在土地竞争性批租时对土地的疯狂抢购，从而影响房地产市场的供给行为

尽管取消土地出让金降低了土地的价格，但开发商购买土地不是目的，而是以土地为载体，通过在土地上建造房屋销售牟利。如果通过竞争批租得来的土地，因为竞价过高引起的土地年租金相应过高，则会影响购买人的购买决策。

3、不会对现存的相关社会制度造成负面冲击

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关键词：《物权法》；土地管理；土地登记；土地征用；土地制度；

Abstract: this article from the promulgation of the "matter right law" and the concept of to land management and its specific land management work two effects is discussed, and from the land market management, land use and land management, the administration of the registration of land requisition and management in the latter the also detailing the analysis. Aim to study the property law, land management system to the impact of the play a guiding role.

Keywords: "matter right law"; Land management; Land registration; The land expropriated; Land system;中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

1、引言

2007年3月16日通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），《物权法》从2007年10月1日起开始施行。在《物权法》中的“物”指的是不动产和动产，其中不动产主要是指土地。而以往土地管理工作主要是基于《土地管理法》以及《城市房地产管理法》等土地管理制度，因此《物权法》实施就完善了以往土地管理制度的空白，从法律上面提供了土地管理的依据，为我国土地管理的规范化起到了至关重要的作用。

2、《物权法》从观念方面对土地管理制度的影响

2.1强化了在土地上财产保护的观念

《物权法》于2007年3月16日获得高票通过。2889名代表中有2799人赞成，这么高的赞成率反映了人们迫切保护其私有财产的心理。而土地资源作为财产的一种，长久以来，人们对于土地的使用权以及产权保护并不是很了解，而《物权法》中 “公有财产和私有财产平等保护”、“没有平等保护，就没有共同发展。切实保护公民的私有财产，既是宪法的规定和党的主张，也是人民群众的普遍愿望和迫切要求。”等规定标志着人们的财产与国家财产享有同等地位，这就使得人们更加切身的感受到财产所受到的保护。因此，《物权法》的颁布与实行强化了人们对土地财产的保护观念。

2.2重新定位行政权力与民事权利的关系

由于我国以往长期实行计划经济，这就产生了官本位的管理型政府，出现了很多弊端，比如：监督缺失、政出多头等。而土地作为财产中非常重要的一部分，在土地的管理上，这些弊端凸显的更加明显，并严重的影响了我国土地管理制度的建设与完善，对土地管理工作的开展造成了很大的制约。而《物权法》中对于私有财产的明确保护可以很大程度上加深人们对民事权利的理解，帮助改变全能型政府的观念，最终实现以市场指导土地资源分配的目标，因此，《物权法》的颁布和施行可以很大程度上重新定位在土地管理中行政权力与民事权利的关系。

3、《物权法》对土地管理工作的影响

3.1《物权法》对土地市场的影响

《物权法》没颁布施行以前，土地市场较为混乱、纠纷较多，严重制约了土地管理工作的开展。而《物权法》明确了各种土地的权利，规范了土地市场，举例来说：《物权法》对建筑物区分所有权有了明确的规定，这就可以保证土地承包商在经营权承包期届满以后可以按照相关规定承包。另一方面，《物权法》对土地出让方式做出了规定，如137条明确指出了土地出让应使用招拍挂方式，严格划拨方式取得建设用地使用权范围，这些对土地市场的发展与完善意义重大。

另外，随着政府职能的转化，国土部门的一项基本职责就是对合法的土地权利进行保护，这可以有效地对土地市场中的纠纷进行调解，当然，这需要我们的工作人员加强对《物权法》以及相关规定的学习。

3.2《物权法》土地征用规定的影响

由于我国以前土地管理工作的不规范，产生了很多类似于滥用征地权、征地补偿的问题，对于居民的土地权利造成很大的伤害，使得我们很难享受土地带来的利益，其中农民的权利受损尤其严重。《物权法》针对征地补偿提出了新的规定，这使得我们在土地被征用时的利益有了法律的保证，此外，《物权法》还对征地补偿的范围进行了补充，由以往的单纯补偿变为财产补偿与社保补偿综合的形式，有效的改善了以往农民土地被征用后基本生活得不到保障的情况，缓解了目前的城乡矛盾，保证了我国经济社会的和谐发展。

3.3《物权法》对土地的登记管理工作的影响

物权登记是实现物权制度中最基础的工作。而土地作为不动产中非常重要的一部分，在《物权法》中明确的做出了关于土地登记的相关规定，促进了土地登记规范化，也为土地的管理带来很大的便利。其中对于土地登记方面的影响有以下几个方面：

(1)增加了若干土地登记的种类

在《物权法》制定前，土地登记只有两种，《土地登记规则》第二条第2款规定：“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记”，而《物权法》新增了更正登记、异议登记、预告登记、地役权登记等内容。《土地登记办法》已做了相应修改。

（2）《物权法》对不动产的登记效力做出了强调，这种关于不动产物权登记生效的规定，对于保持我国法律的连续性能够起到重要作用。

（3）对于登记机构的职能范围有了明确的规定，并对登记机构的责任进行了强调。传统的不动产登记所依据的尺度是不一致的，标准也不一致，而《物权法》的施行则对于登记机构的职能范围进行了明确的界定，这使得其更加规范化，另一方面对于其责任的强调则可以有效地减少在登记过程中出现的问题。

(4)完善了土地登记资料的查询、复制等相关规定

关于土地登记资料的查询、复制等问题在2003年3月1日实施的《土地登记资料公开查询办法》中做出了规定，《物权法》对该规定作出了补充和完善。

3.4《物权法》在土地使用方面的影响

土地的使用时居民最关心的问题，它涉及到居民最根本的财产保护，《物权法》使得这方面有了完善。举例来说：对房地产行业而言，新的物权法的影响在于：第一，商品住宅七十年使用权到期自动续期，解决了房屋留存问题；第二，严格的土地制度预示着未来调控会在一定程度上抑制需求；第三，对土地出让方式的规定，维护了国家的利益；第四，对拆迁补偿的规定，预计会增加房地产开发成本，减慢开发速度；第五，对住宅小区公用部分的规定明晰了产权；第六，《物权法》的出台为物业税的征收提供了法律保障等等。

4、针对《物权法》目前的不足之处

虽然《物权法》的施行对于我国的土地管理制度有了很大的影响，但其依然还有许多不足之处需要我们在土地管理的工作中注意。这些不足之处主要体现在土地登记依旧有很多问题；征地的规定尚不完善；对于宅基地与承包地的规定突破不多；地下空间关注不够等几个方面。

5、结语

《物权法》中对土地管理工作进行规范和调整的内容很多，完善了以往土地管理制度的不足，为我们土地管理工作提出了新的标准和要求，虽然目前还有一些需要完善的地方，但仍然我们不断去学习、思考、总结。我们在工作中应努力提升外在的形象、增强自身的素质。我相信，未来我国的土地管理制度将会更加完善，我们土地管理工作开展也会达到一个全新的水平。

参考文献

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论文摘要:土地流转与征用仍然是 农村 经济发展的焦点问题和主要矛盾，然而，土地流转与征用是经济 社会 发展到一定阶段的必然产物。解决问题主要是土地转移制度的改革，建立统一的土地所有制形态，逐步改变生产关系和土地所有关系，创新土地制度，建立与市场经济相适应的农用土地流转与征用制度。 

随着家庭承包责任制在全国范围内的全面推行，农村生产力迅速恢复，土地征用的需求随之增加。同时，农用地转化、互换、租赁、股份合作制等多种流转形式也随之产生。目前，土地的征用虽然国家采取了一系列的措施，但是实施过程中仍沿袭了许多计划经济时期的做法，远远不能适应形势的发展要求。因此，通过探索市场经济条件下的土地转移与征用的适应性、保障机制，推进农用土地合理使用，实现土地资源的高效利用是现实国情的必然选择。

一、建立土地流转新机制

虽然近十年中，农用土地流转也取得了一定成效和经验，各地区根据自身的特点摸索出一些经验，如转让、互换、租赁、反租倒包以及用土地入股合作等多种流转形式。但从整体而言，各地方受经济发展缓慢情况的不同而不同。黑龙江省大多数地区土地合理流转情况差异较大，流转交易面小、范围窄、问题较多。目前，国家还没有形成可操作性的土地流转长效机制。因此，建立农用土地合理流转规范 管理 机制，有利于农村经济客观发展的需求。是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题，因循守旧只会错失发展的良机。应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想意识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。

探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。针对目前黑龙江省土地流转的实际情况，迫切需要建立土地流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动。这样既有利于土地承包关系的长期稳定，要有利于推动土地流转进入市场。一是建立开放的按照市场经济规律运作的土 流转机制，鼓励土地进入市场，通过市场机制形成合理的土地转让价格。同时引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，稳步发展民间中介组织。三是借鉴先进地区的经验，允许有条件的地方开展农村土地入股试点工作，及时 总结 经验，相关部门适时出台有关农地入股的文件，规范农地入股行为，保障农户的合法权益。

二、建立市场经济相适应的农地征用制度

目前，我国对农用土地的征用从 法律 上还不完善，而且在 社会主义 市场经济条件下的土地使用原则、补偿安置等也存在着一定的缺陷。因此，建立完善的市场经济适应的土地征用制度，既能满足农村土地进入市场的内在需求，还能适应我国保护 农业 用地的需要。

（一）以市场经济原则建立征地补偿机制，征地补偿应遵循市场原则，土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径

只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。对于被征收的土地，以土地的市场价格对其进行补偿，保障原土地所有人与土地使用人的利益。征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应对农地先行评估，以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。农地所有权、使用权价格评估，主要根据我省农地的生产力、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。

（二）为失地农民创造良好的 社会 环境

建立适应 市场 经济 体制要求的新的失地农民安置机制，做好失地农民的就业安置工作，确实保障失地农民的切身利益。一是做好农民的继续 教育 和专业技术培训，增强其劳动技能，提高就业能力。二是搭建就业平台，安置当地失地 农村 劳动力。三是鼓励失地农民自主创业，为失地农民提供减免 税收 等优惠政策。

（三）完善征地工作机制，改进征地工作方法

建立与市场经济相适应的征地工作机制，是征地工作的基础，严格土地征用 管理 制度和征地审批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保证。同时，建立合理的征地纠纷调解机制，保护失地农民的合法权益。

（四）建立农村失地农民的社会保障制度

尽快建立有效的农村社会保障制度，做好失地农民的就业安置工作的同时要改善农民的生活环境和医疗条件。重要的是建立被征地农民的养老 保险 制度，从根本上解决失地农民的生活问题。

三、土地制度改革的思考

土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村 人口 的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地所有权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。

在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。

土地的所有关系，确实是我国目前农村改革无办法的办法问题。但是，解决这个问题，农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。

还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：

第一，要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。第二，要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。第三，在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包 法律 关系。第四，在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。第五，在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的 财政 转移支付力度。

在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。

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论文关键词： 领导重视　 科学规划　 优质高效

论文摘 要： 近年来，招远土地规划成果显著，大大提高综合生产能力，这源于在开发土地资源同时，科学论证，科学规划，土地开发整理资金落实措施到位，工作环环相扣。

招远市地处山东半岛西北部现辖十个镇三个办事处和一个经济技术开发区，全市总人口56.88万人，土地总面积1433.18平方公里，属低山丘陵区，山区丘陵分别占总面积的40.9%和43.3%，土地后备资源比较丰富.多年来，招远市把开展土地开发整理，提高农业综合生产能力作为落实土地基本国策，实现全市耕地总量动态平衡的重要措施来抓，坚持保护与开发并重，开源与节流并举，在严格控制非农建设占用耕地的同时，努力搞好土地后备资源的开发利用。开展山、水、林、村土地综合开发，取得显著成效。自2001年以来招远市实施国家和省、市、县四级土地开发整理项目30个，累计投入2.1亿元，项目总规模0.913万hm2，新增耕地0.10万hm2，确保了全市耕地面积的相对稳定，为实现全市耕地总量动态平衡，促进经济发展发挥了重要作用。

一、土地开发整理工作的基本做法

（一）领导重视

招远市各级党委政府认真贯彻土地的基本国策，一手抓保护，一手抓开发，在搞好基本农田保护的同时，大力开发土地后备资源。市政府先后出台了《招远市土地开发整理管理暂行办法》和《招远市土地复垦管理暂行办法》。为保证土地综合开发专人抓、专人管，及时解决土地开发过程中遇到的困难和问题，市政府成立了以分管市长任组长，国土、财政、农业等部门主要负责人为成员的招远市土地开发整理领导小组，各镇（办、区）也相应地成立了领导机构。同时加大宣传力度充分利用广播、电视、标语、宣传车等多种形式，宣传《土地管理法》和“土地开发整理复垦”等有关法规政策以及全市土地开发整理情况，提高人民群众对开展土地整理重要性和必要性的认识。通过土地开发整理实现全市耕地占补平衡。

（二）规划科学、合理整治开发

招远市土地总面积1433.18平方公里，根据全市土地变更调查资料显示，目前，全市未利用土地面积，6907.81hm2(合10.36万亩)，通过对现有集中连片的农用地区域进行田、水、路、林、村综合整治，提高土地利率，增加有效耕地面积及其他农用地面积，经过科学论证，至2020年全市共划定6个土地综合整治区：1玲珑镇土地综合整治区、2大秦家镇土地综合整治区、3阜山镇土地综合整治区、4夏甸镇土地综合整治区、5毕郭镇土地综合整治区、6齐山镇土地综合整治区，整治规模2.4万hm2，增加有效耕地500hm2。

（三）加大投入优质、高效

招远市努力把握土地开发整理资金收、管、用3个环节。一是收好。对非农建设占用耕地的企业和个人，严格按照土地管理法规定的标准收取耕地开垦费，同时，足额收取新增建设用地有偿使用费。自2000年以来，招远市共上缴新增建设用地有偿使用费2.3亿元；收取耕地开垦费1.2亿余元。二是管好。对耕地开垦费和由省返还的新增建设用地使用费由市财政局设立了专户，严格管理，专项用于土地开发整理，努力做到资金跟着项目走。三是用好。确定项目时，在各镇区申报的基础上，由国土财政两家组织水利、农业等单位专家进行现场勘察，从不同角度进行审查，广泛征求意见，论证项目实施的可行性，明确开发项目的总体要求，确保立项一个，实施一个，成功一个，2002年以来，立项申报国家投资项目5个，省投资项目4个，市级项目3个，县级投资项目13个，项目总规模0.91万hm2，总投资2.1亿元，2010年又申报了1个市级投资项目，总规模525.36hm2，投资1千万元。

（四）措施完善、落实到位

近年来，招远市政府先后出台了《招远市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》、《招远市土地开发整理复垦项目质量管理办法》和《招远市土地开发整理复垦项目施工招标管理暂行办法》，项目管理办法对项目从立项申报、实施到验收提供的材料等均一一细化，做出明确要求；项目实施办法的核心内容就是落实项目管理规范化、项目实施透明化、土地整理市场廉洁化。具体工作中，认真落实了"五项"制度，即所有国家、省、市投资项目都建立了项目法人制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制、项目公告制。

二、招远市土地开发整理的成效及经验

招远市通过对土地整理项目的实施取得了很好的社会效益，经济效益和生态效益。一是社会效益，通过土地开发整理，增加了耕地，缓解了突出的人地矛盾，实现了全市耕地总量动态平衡，也保障了全市城市化、工业化用地，有力地支持了经济建设。二是经济效益通过土地开发整理，改善了农业生产条件，优化了土地利用结构，促进了农民增收，如毕郭镇近年来共组织土地开发整理2390hm2，新增耕地面积达333.3hm2，全部用于发展高效农业，成为远近闻名的西瓜、甜瓜生产基地，大幅度提高了农民收入。三是生态效益，通过土地开发整理，项目区生态系统得到保护，从根本上改变土地干旱问题，减少了水土流失，增加了耕地面积，提高了林木覆盖率。 转贴于

（一）几点经验

1. 提高认识领导高度重视是搞好土地开发整理工作的关键。招远市委、市政府对土地开发整理非常重视，市委、市政府主要领导、分管领导多次对土地开发整理工作作出批示，提出明确要求，推动了全市土地开发整理工作的开展。

2. 多方筹措加大土地开发整理资金投入是搞好土地开发整理工作的保障。目前，招远市在土地开发整理资金投入上，主要把握了以下几点：一是充分利用后备资源潜力较大的优势，积极争取国家和省土地开发整理专项资金。二是严格按标准收取非农建设占用耕地新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，把新增建设用地有偿使用费地方返成部分和耕地开垦费，全部用于土地开发整理。

3. 完善制度规范化管理是搞好土地开发整理的基础。招远市政府先后出台了《招远市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》、《招远市土地开发整理项目质量管理暂行办法》和《招远市土地开发整理项目施工招投标管理暂行办法》。这些办法的制定和出台，为进一步规范土地开发整理项目的实施奠定了基础。保证了工程质量，确保了项目的顺利实施。

4.健全机构加强队伍建设是搞好土地开发整理工作的重要方面。目前，招远市国土资源局虽然已配备有专人负责土地开发整理，但尚没有成立专门机构，只有机构健全，才能责任明确更好地开展土地开发整理工作。

三、招远市强化土地开发整理的对策

（一）进一步强化领导，完善目标责任。土地开发整理是一项系统工程，政策性、技术性和实践性很强，单靠哪一个部门难以为继，必须切实加强组织领导，各有关部门互相配合，充分发挥各自工作优势，争取多渠道投资，加大项目投入力度。项目所在镇相应成立镇长任组长的土地开发整理项目管理领导小组，负责项目实施过程中督促检查和协调，保证工程的顺利实施和质量保障。健全完善土地开发整理目标管理责任制，市和镇、镇和村层层签订责任状，明确各级的职责和任务，切实为民办实事、办好事、造福子孙后代。

（二）进一步深化改革，完善管理制度。随着实践的深入，土地开发整理从立项到实施，从项目管理到资金管理，必须建立和完善相应的配套制度。国家、各省投资的重点项目要全面实行公告制、法人制、合同制、招投标制、监理制等“五制”管理方式，项目库项目本着“因地制宜、先易后难”的原则，平衡推进，稳步发展。要建立土地开发整理专项资金，引导和调动集体和个人投资积极性，国家、集体、个人一起上，多方集资搞开发整理。相应完善提高耕地开垦费征收标准、土地开发整理与建设用地审批挂钩制度、异地占补平衡制度、城乡建设用地增减挂钩、竣工项目奖励制度、镇村干部责任考核制度等配套政策，建立健康、良性的运作机制，实现项目管理制度化、程序化。

（三）进一步细化调查，完善开发原则。农村土地整理中对未利用土地的开发比较普遍，对现有耕地综合整治还有一定的局限性。随着认识水平和科技手段的不断改善，将耕地整理、露采矿山废弃地复垦与未利用土地开发相结合，形成城乡土地整理全面发展的新局面。全市多为低山丘陵区，土地后备资源的类型多、分布较为零散。要全面展开一次大调查，查清各类未利用土地的类型、数量与分布，查清全市土地资源潜力及开发利用的方向。通过调查分析，进一步明确“山区以改善生态环境为主的开发利用，丘陵和平原地区推进土地整理，有复垦任务的地区积极复垦”的土地开发整理基本原则。

（四）进一步硬化措施，完善科学规划。为使土地开发整理更具有科学性、合理性，保证开发整理一片、成功一片，土地开发整理必须根据社会经济发展计划，以土地利用总体规划为先导，以土地开发整理专项规划为基本前提，通过采取经济、法律和技术手段及措施，实施对土地综合治理，最终达到优化配置土地资源，促进土地资源按规划确定的用途利用，提高土地利用率和产出率。要坚持土地资源可持续利用的原则，科学指导、合理规划，因地制宜、合理布局。要树立精品意识，凡是进入国家、省级重点项目和项目库项目，要及时组织农业、水利等部门科技人员组成技术专家组，编制项目实施规划方案，上报审评，使规划的科技含量大大提高，保证项目顺利实施。

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论文关键词 房地产 投机治理 法律探析 囤积土地行为

近年来，随着市场经济的不断向前发展，房地产产业获得了空前的发展，也在当下成为了国民经济的重要支柱，不仅如此，还对其他一系列行业，包括旅游等产业的向前发展形成了积极的推动力。所以，在现时如何保证房地产行业在健康稳定的状态下不断向前发展，具有非常重要的意义，也成为当下政府必须要考虑的问题之一。随着市场开放度的不断增强，房地产行业的发展也开始显现出一些乱象，在急速发展的过程中，各种房地产投资商，利用国家大力发展地产行业的机会，投机倒把，哄抬物价，大量的囤积土地，并借此来操控房地产市场，利用这种手段来攫取了大量的利润，对于房地产市场的稳定发展造成了非常大的压力，甚至对国民经济的顺利发展、人民生活水平的稳步提高也造成了威胁，这种现象已经成为当下全社会所关注的热点话题。因此，我们现在来探讨我国房地产投机治理的法律问题，是有着相当大的现实意义的。

一、房地产投机行为的相关法律约束方式

（一）《城市房地产管理法》、《土地管理法》的相关约束规定

现行的针对房地产市场上的专门法律就是《城市房地产管理法》以及《土地管理法》。首先我们来分析一下《城市房地产管理法》的相关内容，这项管理法则是在上个世纪末期，我国的第八次人大第八次会议上通过的，当时建立这项规定的首要目的就在于促进我国的房地产市场健康稳定的向前发展，这项法则中规定了许多的关于房地产的条例，譬如说在第九条之中，明确的规定了在土地使用权的转让过程中，这种权利的出让必须要符合土地利用的总体的规则，也必须要符合城市规划以及建设用地计划。这一则条例的主要目的在于避免政府为了追求短期的利益盲目的进行房地产项目的开发，也在一定程度上抑制了腐败行为的发生，打击了房产商的投机行为；为了避免土地使用权的变更过程中出现的土地性质的改变，国家的政策可以简单的概括为“认地不认人”，在第十七条中明文规定，为了防止投机者在权力转变的过程中的投资及行为，土地权利的出让必须要缴纳足够的出让金，之后才能合法转让；为了避免政府利用自身的权力盲目的使用土地，在《城市房地产管理法》的第二十三条之中，明确的规定县级以上的人民政府对土地权限的使用过程，对相关的使用范围和转让需求都作了细致而又详尽的规定，从很大程度上避免了政府职权的泛滥造成的房地产市场的混乱；在《城市房地产管理法》的第二十五条中，特别对包括炒地皮、长期闲置土地以及对土地资源的过度浪费等现象制定了相关政策，有效的防止了这种违规行为的衍生；在第二十九条之中，法律还对成立房地产公司的相关细则进行了明确的规定，这种对成立公司的规范可以有效的避免很多企业为了违规投资房产而成立皮包公司的行为，具体来讲，在成立房地产公司的过程中，除过要具备相关的企业资质，还需要有一定的注册资本以及开发投资的具体数额；在房地产市场上，由于土地转让以及商品房的预售过程中出现的一系列问题，屡见不鲜，所以该法对这一环节中的问题，也做了非常详细的说明，具体体现在第三十八条以及第四十四条之中。

分析完《城市房地产管理法》之后，我们来简单分析一下土地管理法对房地产市场中投机现象的一系列说明。从根本上来讲，我国的《土地管理法》颁发的主要目的在于对土地进行严格的控制和管理，有效的维护土地的社会主义公有制，从而保证这项资源能够得到合理的开发和利用，重点对土地交易过程中所出现的投机行为进行打击，因此，在对建设用地的利用以及土地用途的变更上，都做出了详尽的规定。

（二）其他法律法规

《城市房地产管理法》和《土地管理法》是规范我国房地产市场的两项重要的法律法规，也在维护我国房地产市场顺利运行的过程中起到了非常大的作用，但事实上，还存在其他的一系列法律也对房地产市场做出了相关的规定，起到了很重要的补充作用，在这方面，其中的反不正当竞争法、消费者权利保护法、合同法等等，都是这些法律中的代表，我们可以对此进行逐一的分析和理解：

第一，反不正当竞争法。这项法律对于打击投机倒把行为，有效的保护消费者以及经营者的合法权益起到了重要的推动作用，在关于房地产方面，这项法律针对地产市场中屡见不鲜的虚假广告、全力经营以及串通投标行为，都做出了非常详尽的规定；

第二，消费者权益保护法。在这项法律之中，明确规定房地产市场中的开发商与消费者之间的关系，譬如说，相关的经营者必须要向消费者提供与商品相关的最真实的信息，不得进行虚假的宣传吸引和误导消费者。这项法则对于规范房地产市场中随处可见的虚假广告、虚假标价的行为，进行了明确的规定，对于保证房地产消费者在购买房产的过程中不因开发商的虚假宣传而上当做出了重要的保障。

第三，合同法、民法通则以及物权法等等。所谓的合同法，顾名思义就是对交易合同中的相关具体事宜作出规定，这项法律也详细的规定了在房地产交易过程中出现合同法律问题的解决措施，对于合同双方的权益都有了非常准确的说明；在民法通则中，也对由于房地产开发商的虚假宣传而导致的合同不公等问题作出了规定，其中的第八十条，还对土地的使用与承包权利做出了规定，避免土地使用承包过程中所出现的权属不明问题。物权法对包括动产以及不动产的权利归属问题作出明确规定，当然，它也会对房地产市场的行为作出了细致的规定，对于打击房产市场的投机行为起到了推动作用。

二、房地产投机行为法律规范中存在的问题

（一）总体法律的缺乏

从目前我国房地产发展过程的现状来看，房地产投机行为的主体已经悄悄的发生了变化，在以往，这部分群体主要是房地产开发商等，但在现时，房地产中介机构甚至是个人也加入到了房地产投机的大潮之中，但是就目前来看，《城市房地产管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律，所规定的主体依然只是房地产开发商，与形势已经不相符合，对于房地产中介机构和个人来说，仅仅只有反不正当竞争法对此做了些许规定，涵盖的范围也非常的狭小。

（二）对房地产价格有效控制的相关法律缺乏

在对房地产市场的价格进行管理，加大房价的透明度方面，相关的法律已经远远不能满足市场的需求，对于由于房产价格的不稳定所引发的供求关系的极度扭曲，相关部门如何才能缓解，是摆在政府单位面前的一个大问题。

（三）保有、消费环节的法律条文依然空缺

包括《城市房地产管理法》和《土地管理法》两大主法以及其他的一些法律，所强调的重点依然是流通环节的投机行为，对于房地产市场交易的保有、消费环节的规范，依然存在法律空缺的现象。

（四）对政府的行为约束不够有力

在当下的房地产市场发展过程中，政府的相关行为可以在很大程度上引发地产市场的动荡，有的政府单位只顾眼前利益，盲目的开放房地产市场，在一定程度上对房地产市场上的投机行为睁一只眼闭一只眼，目的只是为了提高GDP的增长，在当下，相关的法律对于政府行为的规范做得还不够好，权限不明、权责不清的现象非常普遍。

三、房地产投机治理的法律改善策略

（一）修订和完善相关的法律法规

众所周知的是，《城市房地产管理法》是一项保障我国房地产行业顺利发展的基本法律，从上个世纪末期开始实行，至今已经有了二十多年的发展历史，在这二十多年内，我国的房地产市场已经有了翻天覆地的变化，其市场化程度也随着对外开放的进一步加深而有了新的转变，在这种态势之下，《城市房地产管理法》显然已经不能完全符合当下房地产行业的发展动向，所以，我们必须要采用必要的措施来尽快加强对《城市房地产管理法》的修订与完善，在这其中，需要特别注意的几个方面主要包括产权的归属以及法律的登记制度、开发建设的相关法律问题、在拆迁过程中需要注意的问题、交易过程中需要遵循的原则、消费保有问题、中介服务法律制度问题、物业管理制度问题等等，从多个方面对这项基本法律作出与时俱进的调整和完善。

（二）通过法律手段对相关概念进行准确的界定

要从根本上治理房地产行业的投机行为，必须对投机的定义做出一个准确的界定，在这之前，对于房地产的基本属性也要有一个明确的阐述，特别是要突出房地产行业的住房以及消费的功能，为了从根本上打击投机行为提供法律上的说明。在新时期，要关注个人以及中介机构的投机行为对房产市场的影响，并建立相关的约束机制；针对房地产市场的保有性质做好法律保障，从而进一步的对购房人的行为作出规范，从而在生产、交易以及消费保有的全过程中对房地产的投机行为进行完整的保证，从而建立起一个非常好的市场环境。

（三）完善信息的披露过程，保证交易信息的畅通、真实

在当下，由于房产开发商的恶意竞争而导致的房地产行业信息严重不对称的现象非常的普遍，这种信息的不对称在很大程度上影响了房地产市场的稳定发展，从某种程度上来讲，来是投机行为泛滥的一个原因，所以，需要从法律手段来对信息的披露过程做出一定的说明以及规范，从而有效的弥补市场运营机制的不足之处，保证市场价格在价值规律的协调之下，能够维持在一个消费者能够接受、开放商也能过够盈利的范围之内。作为相关的政府部门来说，还应该及时的对相关的信息做出披露，促进信息的正常流通，从而有效的抑制恶意操纵市场的行为，将投机者驱赶出房地产市场。

（四）多种法律互相配合，尽力保障房地产市场的稳定运行

房地产的投机行为事实上涉及到多种法律，譬如说房地产的产权涉及到物权法、房地产企业就涉及到企业法、破产法等等，所以我们在判定相关的投机行为的过程中，必须要与其他的法律结合起来进行探讨，尽最大的可能规避法律上的漏洞，保证市场的有序运行，从而保障包括消费者、经营者在内的多方利益。

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论文摘要：生态功能区补偿法律制度是落实我国主体功能区布局战略的重要措施。目前我国生态补偿法律制度内容虽已比较系统丰富，但在补偿主体制度、补偿标准制度和监督管理制度等方面还明显不足。因此，有必要进一步扩大生态补偿的主体，优化生态补偿的标准，健全生态补偿监督管理制度。

十一五规划纲要和党的十七大都提出在我国建立主体功能区布局的战略构想，将国土空间划分为优化开发．重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发和禁止开发区域的功能主要是生态保护和生态修复，其利用本地自然资源来发展经济的能力和本地居民生活将受到极大程度的影响。因此为了切实落实限制开发和禁止开发区域的政策，真正达到生态修复和生态保护的目的，必须进一步加强我国生态补偿法律制度建设。

l我国现有生态补偿法律考察

从目前涉及生态补偿的法律法规来看，我国生态功能区补偿制度的法律制度具有多层次性。生态补偿的法律制度涉及到宪法、各种法律．行政法规和规章及地方性法规和规章四个层次，既包括国家立法，又包括地方立法。在宪法层面上，国家在协调私人利益和国家利益的基础上，确立了在特殊情况下对私人利益实施补偿的基本规则，从而成为生态补偿法律制度的基本。在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》第4条规定了国家采取有利于环境保护的经济和技术政策和措施、使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调的根本原则。第19条规定了开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境的原则。此外，《大气污染防治法》、《土地管理法》，水法》．《矿产资源法》和渔业法》等对我国生态补偿问题亦作了相应规定。在行政法规与规章层面上，《自然保护区条例》、土地复垦规定》(1988年11月8日国务院令第19号)．野生植物保护条例》．《排污费征收使用管理条例》．《资源税暂行条例》以及矿产资源补偿费征收管理规定》等有力地对我国生态补偿制度作出了较为具体的规范。此外，在地方性法规和规章层面上，地方人大和政府也不断加强地方环境保护与生态恢复立法，例如1998年10月26日，广东省人民政府了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2．5元给予补偿，不足部分由市．县政府给予补偿。此举成为我国地方生态补偿立法的重要范例，对其他地方立法具有明显的示范意义。这些地方性的法规和规章，为生态功能区内部实施生态补偿提供了具体的法律准则。

总之，我国关于生态功能区生态补偿法律制度已经初步形成体系，这些法律制度在不同的领域，从不同的角度对我国生态功能区的生态补偿发挥着重要的指引和规范功能。

2．我国生态补偿法律制度之不足

虽然生态补偿法律制度已经存在并发挥着重要作用，但这并不代表其已经完美无缺。从生态补偿基本理念及其实施效果的角度来观察．这些法律缺陷不仅在宏观上制约着我国生态功能区生态补偿机制的建立，而且在实践中无法满足生态功能区生态补偿的现实要求。综合看，这些问题与不足主要集中在如下几个方面：

2．1生态补偿的主体单一化

从功能划分上看．生态功能区主要是对保障国家生态安全具有重要意义．需要国家和地方共同保护和管理的区域，其主要功能是提供生态服务。根据公共物品理论，生态功能区所提供的这种生态服务应当属于公共物品。公共产品概念最主要的公共政策含义是．政府应当在提供这类物品上发挥主要作用．否则就会出现供给不足的问题。因此，在市场经济国家，政府是公共产品和公共服务的主要提供者。…正是根据这一理论，在建立生态补偿机制的早期阶段，我国政府承担了生态补偿的主要责任。从中央政府层面上看，为了贯彻《自然保护区条例》关于自然保护区资金投入的规定，国务院办公厅1998年8月专门了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》，明确提出各有关部门要在政策和经费上积极支持自然保护区的科研和管理工作，重申对国家级自然保护区的管理，国家给予适当的资金补助，同时该规定还要其求各地区各有关部门要多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，各地政府要把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设金纳入当地国民经济和社会发展计划。从实际操作上看，我国目前生态补偿资金主要来源于政府资金，而且主要来自于中央政府对地方政府的财政转移支付。2000—2005年，中央在退耕还林．退牧还草．天然林保护．防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元；对水土流失综合防治．三峡库区．滇池流域水污染防治．塔里木河综合治理和中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些巨大的生态补偿数字，说明我国生态功能区的资金缺口是如此的巨大．不仅明显地给中央政府带来很大的压力．而且由于在制度设计上缺乏明确的投入规模要求。而且这种较为单一的投资渠道还使得那些从生态服务中受益的地区，游离在付费之外，造成了“东部地区受益，西部地区负担，多数地区受益，少数地区负担，下游地区受益，上游地区负担”权利义务不对等局面。因此，这种生态补偿制度主体性缺陷必须予以改变以体现”谁受益，谁补偿的环境法制基本原则。

2.2生态补偿的标准不明确

补偿标准是生态效益补偿的核心问题．关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力。一般来说．生态补偿的界定来自于损失和增益两个方面。从损失的角度看，生态功能区因实施生态保护和生态修复不仅需要大量的资金投入．而且还丧失了充分利用当地自然资源发展经济的机会，其损失是不言而喻的。这种损失既包括直接经济支出．又包括因环境资源保护而丧失发展机会而产生的间接经济损失。生态功能区因生态保护和修复对于国家生态安全具有十分重要的价值，这种价值主要是通过生态服务来体现。1997年Robot·Costanza等将全球生态系统服务功能划分为气候调节、水调控、水土流失控制、物质循环．污染净化和文化娱乐价值等17种功能。

通过测算，得到如下基本结论：整个生物圈每年产生的价值平均最少为33万亿美元，为全球GNP的1．8倍。…无论这种计算是否全面合理，但可以肯定，生态系统的服务价值是巨大的。也正是因为此，在目前的生态补偿保准中存在两种观点：一是认为生态补偿强度应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。这就使得在生态功能区补偿的确定在实践中面临着两难选择。选择生态服务功能价值，恐怕因生态服务功能的天价而补偿者的承受能力难以达到选择机会成本环境资源保护和生态建设因对于民族地区没有额外的收益，不能够达到生态补偿追求的效果。吲从目前我国对生态补偿的标准看，其标准不仅不明确，而且较为低下。在退耕还林补偿中全国分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了过度补偿、低补偿和踩空现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，～些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。目前生态公益林补贴标准是5元／亩，远低于林地所产生的经济效益(有关专家估测经济林每年平均产出为36元／亩)。据许智宏．阳合熙．李文华等院士测算．自然保护区如果按每公顷150元计算补偿费用．全国自然保护区补偿费用21715亿元。然而，我国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足2亿元，许多保护区的保护与维持工作面临严峻的资金压力．极大地制约着我国自然保护区各项功能的正常发挥。

2．3生态补偿监督管理制度不完善

生态功能区生态补偿机制的建立是一项系统工程，这项工程在实现保护和恢复生态环境目标的过程中，牵涉到生态功能区的产业结构调整．能源结构转换．生存环境变革等重大生产和生活问题。从利益主体的利益目标上来看，生态补偿机制涉及到的众多主体，在目标取向上往往还存在着自我利益与公共利益、近期利益与长远利益、经济利益与环境利益、地方利益和整体利益等的中突和矛盾，生态补偿实质上是一项全局性的利益大调整和制度大变革。在这样一个复杂的过程中，如果监管制度真空或监管不力，都将会给社会的稳定和经济的发展．带来巨大的负面影响。从目前我国生态补偿宏观管理制度上看，我国生态补偿资金和物资的日常筹集．资金和物资第使用管理、金融支持管理．补偿对象履行补偿考评验收和项目后续管理等等众多制度还没有建立；从目前我国生态补偿微观管理制度上看．我国自然保护区管理制度存在多头管理、无人管理的悖论。目前，自然保护区由各级环境保护部门负责综合管理，林业、农业、海洋等部门实施专门管理这种多重管理体制致使自然保护区管理权责不明开发和收费争先；重要的资源保护管理工作相互推卸责任。因而，建立自然保护区专门管理机构是必要的。目前，国家和较多的省、自治区、直辖市制定的有关自然保护区管理法律、法规和规章制度，都要求设立自然保护区专门管理机构．但是对于如何设置管理机构．却大多没有任何规定。这种制度建设情况．严重地影响了自然保护区管理的专门化和效率化。

3我国生态补偿法律制度的完善

3．1扩大生态补偿的主体范围

由于资金的极度缺乏，许多自然保护区仅停留在简单看护上．对于自然保护区发展所必须的环境监测、科学研究和环境教育等均无法开展。这样的一个投资状况告诉我们：我国生态功能区的补偿渠道必须拓展。从公共物品理论角度看，生态保护和生态修复旨在进一步提高生态服务质量，在性质上属于公共产品的范畴。公共产品提供的责任尽管主要应当由政府来承担，但政府并不是唯一的主体。自20世纪60、70年代以来，～批主张经济自由的经济学家，如戈尔丁、布鲁贝克尔和史密兹等人曾或从理论或从经验方面对公共物品私人供给的可能性作了论证。当今，随着微观经济理论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，私人或私人间的合作不仅可能，而且可以更有效地提供公共物品。从形式上看，公共物品私人提供可以采取三种方式：一是捐助的方式；二是市场方式，即私人投资建设，私人收费管理；三是联合供给，即私人与政府联合供给，或私人部门负责生产，政府采购后再提供给公众．或者政府对私人提供公共物品给予补贴和优惠，也可以是私人与社区联合供给等。因此．在法律制度设计上，应当在进一步改变中央政府与地方政府在生态功能区投资上的责任配置，明确中央和地方各自责任和比例；应当进一步规范中央补贴的性质、规模以及方式等。在此基础上，不断探索多元化的私人投资渠道：一是不断健全环境生态公益事业捐赠法律制度，简化公益捐赠的方式，扩大公益捐赠减免税范围，完善公益捐赠款项使用和管理制度：二是探索生态功能区私人投资模式，在明确生态保护和恢复的基本目标和加强监管的基础上，在生态功能区的管理和经营中引入私人资本；三是积极、稳妥地开办生态旅游，不断增强生态功能区自养的能力四是切实贯彻落实使用者付费、受益者补偿制度，开展资源使用者个体补偿、流域生态补偿以及区际生态补偿等。

3．2优化生态补偿的标准

有些被补偿地方的政府认为，他们不仅需要生态建设和保护的资金，更需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金和援助，这往往是处于贫困阶段的当地群众更关心的一个问题。川显然，生态补偿的标准如果仅限于直接损失是根本无法实现其目的。生态补偿不仅仅是对禁止开发或限制开发区域的自然投入，而且包括对当地社区或居民生存和发展能力提高的投入。忽视这一点，生态保护的成果就会被那些争取生存权的居民破坏殆尽。因而，我国生态补偿补偿的标准应当适当提高，至少应当包括当地居民发展机会的成本损失。只有这样，才能有效地协调环境权和生存权发展权之间的矛盾和；中突。提高生态补偿标准并不是要求在全国范围内的任何区域都要实行一个统一的标准。美国的退耕补偿制度，主要采用竞标机制．在遵循农户自主意愿的基础上，根据各地的自然条件和经济条件，来确定不同的补偿标准。这种市场化机制，通过平等协商和利益博弈，有效地实现了对区域的区别补偿，解决了生态补偿中两方主体之间的利益矛盾和利益冲突。从欧盟的生态补偿政策来看，其对于不同的生态保护和恢复措施、不同生态保护区域的环境条件等分别采用了不同的补偿标准。这种差别补偿政策，既在整体上减轻了政府和其他主体的经济压力，又切实地达到了补偿的目的，对我国生态功能区补偿制度的制定具有较大的借鉴意义。

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[关键词]：返乡农民工 权益损失 原因分析

随着市场机制逐步形成和传统二元社会结构体制的松动，中国的市场化、城市化与现代化进程加快，曾经被固定在土地上的农村劳动力开始大规模进城务工，实现自身职业的转换，成为中国市场化进程中独特的社会经济现象。然而长期以来由于一系列制度的安排，农民在中国更多的是一种身份的象征，而不是一种职业的称谓，身份上是农民，职业上是工人，从而出现了不被现行制度认可的具有双重身份―亦工亦农。这种身份和职业的矛盾使他们并没有同工业化和城市化同步，没有真正融入城市的主流社会和主流生活，而是演变成为一个日益被边缘化的新弱势群体。农民工处在城市底层劳动力市场上，在非正规劳动力市场上从事着脏、苦、累、差和技术含量低的职业，收入低且工作没有保障，他们的合法权益屡遭侵犯，成为城市中的弱势群体。为保障农民工的合法权益，加快农民工市民化进程，促进农民工群体尽快融入城市社会生活，构建社会主义和谐社会具有现实意义，本文从制度、经济和社会三个方面对农民工权益受损的原因进行分析。

一、制度原因分析

1.户籍制度

1958年实施的《中华人民共和国户口登记条例》，把人口分为农业人口和非农业人口两类，它是在特定的历史时期为推动传统工业的起步和发展，控制农村人口向城市迁移，减轻城市压力的背景下制定的，是计划经济体制的产物。把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份。现在的户籍管理制度成为城市农民工所面临的劳动就业、技能培训、义务教育和社会保障等方面的差别与歧视的制度基础，这一制度是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。虽然经过三十多年的改革开放，一些地方的户籍制度进行了改革，对农村人口进入城镇的限制有所松动，但效果不明显。流入城市的农民工在城市工作后，仍然受到户籍制度的阻碍而无法融入城市的社会经济组织内。农民工是随着我国经济体制改革而出现的一个社会群体，他们不得不在体制外生存，在城市的边缘徘徊，变成漂泊不定的流动人口，并在婚嫁、幼托、教育、住房和社会保障等方面遇到一系列困难，城乡劳动力市场上的二元劳动力市场分割的根本原因亦在于城乡分割的二元户籍制度。

2.就业制度

农民工就业制度的歧视是发生在具有同等竞争能力的人受到不平等的对待，或具有不同平等竞争能力的人受到同等的对待。包括在进入劳动力市场前、进入劳动力市场中以及退出劳动力市场过程中遇到不平等的待遇，如对城市农民工的总量控制、职业和工种限制，先城后乡控制，强制性收取管理费和用工调节费，等等。市场前就业歧视，农民工在城市或流入地的职业身份，是通过进入劳动力市场获得的，在与户籍相连的就业制度作用下，城市管理部门制定了对于职业进入的种种限制，提高了农民工就业门槛和务工成本，加上农民工自身素质普遍低于城市居民，使农民工被排斥到了次属劳动力市场上，从事一些城市居民不愿干的工作，成为城市社会的底层。农民工在职的时候也会受到就业待遇歧视、就业培训歧视和就业保障歧视等，“同工不同酬”“同工不同时”的现象越来越普遍。农民工离职时，没有失业保险金，没有社会保障，也没有退休金。

3.社保制度

社会保障权是我国现代社会中社会成员应享有的一项基本权利，当社会成员遭遇就业、疾病、工伤和意外伤害等风险时，国家（政府）有责任为其提供物质援助及相应帮扶。现行国家社会保障制度存在很大的缺陷，表现在门槛高，覆盖率低；社保金不能实现城乡之间的有效对接；地方“障碍”导致社保金无法在城市之间转移。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育以及工伤五大保险和最低生活保障，农民工虽然实现了农转非的职业转变，但是，他们基本上被排除在社会保障之外。以目前的五大社会保险体系为例，保障农民工生命健康的工伤保险是与农民工无缘，因为他们不是工人；他们也没有失业保险，因为他们在农村有土地保障；养老保险的参保形式是“企业”加“个人”，农民工必须自己承担全部养老保险的帐户支持，有的地方财政状况不好，就根本难以落实。农民工不享受这些保险待遇，被排除在社会保障之外，一旦农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，他们无权享受城市的最低生活保障制度，享受不到和城镇居民相同的低保待遇。

4.土地制度

我国宪法和《土地管理法》规定：农村土地属集体所有制，但是“集体”的边界不清，《农村土地承包法》对农村土地使用权、承包权未明确界定范围，是一种模糊处理。在现实中，集体所有权有时成为虚假的空壳，农村承包权似乎发挥着所有权的作用，当土地使用权发生变更时，土地所有者难以获得应有的权益；同时，土地制度在城乡之间存在的严重不平等性和不公平性一直没有改变：城镇国有土地可依法相对自由交易，而农村土地在处置时要受非所有者的干预和制约。我国农村土地产权基本虚置，农民的主体地位难以确定。《土地管理法》规定的补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则不予考虑，并且目前土地征用具体补偿标准主要是由行政机关裁量，法律赋予了地方政府征地的合法性和强制权，却并未形成有效的监督，非常容易造成任意降低补偿标准的现象，往往导致农民损失严重。同时，由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，容易滋生腐败。

二、经济原因分析

本文根据问卷调查的结果，农民工外出打工在广东地区高达52.6%，返乡期间失业率在6个月以上的占65.3%，因此本文计算农民工的损失以一年为基准，计算农民工权益损失的工资差异和失业保险金，均以广东省城镇职工和广东省失业人员为参照物。

第一，与城镇职工对比，农民工权益损失持续增加，由2002年的1530.17元增加到2008年的2816.5元，平均每年以12%的速度增长。金融危机造成农民工返乡潮，企业出现“民工荒”，劳动力市场上劳动力供给小于需求，因此企业以提高工资为前提吸引劳动力。

第二，与农村务农人员对比，机会成本的损失逐年增大，并将持续上升，机会成本和农民工返乡现象成正相关关系，机会成本越高，农民工返乡人数越多。国家实施惠农政策，加大对三农的投入，提高对农业的补贴，加上农产品的价格上升，农民的收入增加。另外，政府提供就业岗位，创业补贴，岗前培训指导，降低了农民工寻找工作的成本，从而提高了外出劳动力的机会成本。

三、社会原因分析

1.对待城乡发展的态度

城市对进城的农民工采取的是“经济吸纳”和“社会拒入”的双重态度。农民工能否在城市得到身份认同，能否市民化与城市化，依托于城市现有的政策能否为他们提供最大程度利益，能否维护他们的合法权益，政策法律法规的不完善也是造成农民工权益损失的原因。由于历史发展的不可分割性和延续性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影响到后来的制度建设及其良性运行。人为的制定一些剥夺农民工就业权利和劳动权利的政策法规，使得农民工受到就业歧视和社会歧视，加上农民工自身与城市的文化差异背景，逐渐演变成城市边缘一带的人群。某些政府认为农民工的流动很大程度上是盲目无序的，组织大量人力管制外来流动人口，把农民工看成是扰乱城市管理秩序，造成社会不安的主要因素。限制性政策造成农民工受到社会歧视、经济损失和人身自由权利的侵害。上海市对其用工政策确定为“先城镇，后农村，先本市，后外地”。据不完全统计，城市限制农民工进入行业或领域最高可达60多种，一般中等城市也有40多种。政府制定的公共政策有失公平正义这一价值取向，没有充分发挥公共管理的职能，监管、协调缺位，对侵害农民工权益的行为制止不力，政策偏差（尤其是财政政策）和政策机制某种程度上的失灵是导致农民工问题产生的主要根源。

2.城乡文化融合程度

从文化的适应性来看，对于农民工而言， 城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的观念、人际关系以及风俗习惯都有别于他们的乡土文化习俗，这使得带有浓厚乡土文化气息的农民工进入城市后会发生价值观、生活方式以及思维方式上的冲突。但相应的由于农民工文化适应力较弱，使他们在城市生活中逐步形成了自我隔离的状况，逐步与城市的主流社会、主流文化相疏离。人力资本存量低、从数量上看，农民工是一个巨大的群体，但农民工人力资本低是其劳动力的显著特征。表现为文化素质和职业技能素质低。文化素质低决定了其法律意识、维权意识及抵御风险的能力弱。缺乏对相关劳动法律法规的了解，在权益受到侵害时，不懂得如何用法律武器来维护自身的权益。职业技能低，表现为职业设计模糊、就业意向盲目、就业突进狭窄、就业行业和工种范围窄，导致了在劳动力市场中没有竞争优势，只能在次级劳动力市场寻找不需要太高劳动技能的工作。由于中国农村与城市长期隔离，农民与市民之间长期缺少必要的沟通，传统的文化观念仍将农民归入缺乏教育、愚昧落后、迷信保守之列，使得我们社会还存在轻视体力劳动者，轻视基层劳动人民的思想。

3.政府立法执法与监管不力

我国的社会预警机制还有待健全，一些相关政策总是在问题十分严重后才相继出台，这种滞后性势必使得农民工权益遭受长期的、极大的损害。其次，政策法规实施的滞后性。目前已出台了很多保护农民权益的相关政策规定，但从实际情形看，农民工权益保障却有每况愈下的趋势。其原因正如有些学者认为的那样，保障农民工权益的法律法规以及诉求侵犯权益制度的渠道“不具备有效性”。由于多种因素的影响和制约，特别是地方政府对私利的追求和强大的传统文化的影响，官商结合与政府及行政人员的寻租活动使法律失去有效性。另外，《劳动法》明文规定，劳动行政部门监督检查人员有权进入用人单位检查，但现实中监察员的严重短缺已使该条文形同虚设，许多劳动侵权行为无从监控，只能依赖年关时节运动式的大检查，而此时农民工的许多权益已经受损。

4.不完善的公众利益诉求机制

作为社会的弱势群体，农民工们具有提高工资待遇、改善工作环境、维持基本尊严和获取基本社会保障等方面的利益诉求渴望，有恢复国民待遇的强烈诉求。但在现实生活中，由于没有一个争取自身权益的“代言人”，在公共政策决策中没有话语权，他们缺乏较为畅通的利益诉求渠道。目前，我国各行各业都有工会组织，唯独农民工这个数目庞大的社会群体没有自己的工会组织，工会维权组织的边缘化。农民工在权益遭到侵犯的时候，只能求助于政府，这也是出现“政府替农民工讨薪”的原因之一。缺乏正规的工会组织，农民工没有合法的权益诉求渠道，权益的诉求得不到政府、社会的重视，导致权益长期缺失而无人问津；没有专门化的维权机构，农民工得不到维权方式的正确指导，使得个别农民工被逼无奈采取极端暴力手段，最终走上违法犯罪的歧路。

参考文献：

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关键词：塌陷；土地盐渍化；生态补偿；复垦资金

中图分类号：X45

文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)04-0047-02

1 引 言

永城市位于河南省最东部，地处豫、皖、苏交界处，交通便利，地理位置十分优越，市境内属黄准冲积平原，植被以人工为主，天然林早已荡然无存，生态结构单纯，生物种群相对较少。矿产资源比较丰富，主要有煤炭、铁矿、石灰岩等，其中煤炭是优势矿产，现已探明储量32.43亿吨，矿区总面积716km2，占永城国土面积的35.9%。

2 永城市矿区生态环境调查

近几年永城市工业经济有了较大的发展，矿区开发引起地面塌陷和地裂缝，对土地资源、水资源造成破坏，给生态环境造成很大的压力，导致生态系统的失衡。

2.1 环境污染问题日益突出

随着永城市“工业强市”战略的实施，以矿业开发为基础带动的电力、冶金、煤化工业等工业项目已初具规模，矿业经济将极大推动永城国民经济和社会的发展。同时也产生了许多负面影响，大气污染物排放量、污水排放量、固体废弃物产生量都呈增长趋势，其中水污染问题尤其严重，境内主要河流包河、王引河水质都属于Ⅴ类，浍河水质为Ⅳ类，沱河水质也仅为Ⅲ类。

2.2 500村庄受塌陷影响

永城市因煤炭开采引起了地面塌陷和地裂缝，对土地资源、水资源以及道路、村镇、水利设施和工程设施、自然环境都造成了破坏。截至2007年底，全市各矿区共形成塌陷区面积32872亩，涉及46个行政村，16800人因房屋开裂、倒塌而搬迁。已投产的5对矿井，固体废物产生量约为240万吨，已占地500亩。矿井水每天约排放76300t，矿井水含盐量较高，导致土地盐渍化，造成农作物的大量减产。据测算，永城市8对矿井全部投产后，年影响土地面积6890亩，其中积水面积3590亩，每年将有1500人失去耕地。到全部井田开采完毕，可形成塌陷区面积达515km2，占全市总国土面积的25.7%，其中70%以上是耕地，将有500个村庄受到塌陷影响，地表积水面积将达到184km2，有300个村庄因长期积水需要搬迁。采煤塌陷区土地复垦治理率仅为24.5%，复垦效率低，生态治理滞后，生态治理任重道远。

2.3 生态环境补偿机制有待健全

目前我国矿业城市的发展仍然带有明显的计划体制特征，地方政府不能直接参与产业的资源配置过程，企业对矿业城市经济发展的带动与辐射功能较弱，使得城市在资源开发与利用过程中出现目标选择与发展利益上的错位，造成资源的极大浪费。同时采矿企业还将资源开发造成的环境破坏转嫁给政府承担，不利于永城市生态环境的有效保护和及时治理。

3 永城市矿区生态补偿工作与措施

近年来，永城市采取一系列措施，开展矿区生态补偿及治理工作。

(1)成立了矿区生态补偿工作领导组，办公地点设在市土地管理局，市环保局作为领导组成员单位，参与此项工作。

(2)委托中国矿业大学编制了《永城矿区国土资源开发利用综合规划》，严格按照规划要求开展矿区生态恢复工作。

(3)建立和实行了复垦保证金制度。主要内容为：①与本行政区域内的所有矿山企业协商签订《矿区土地复垦协议书》，落实有关措施和矿区土地复垦保证金。矿山企业缴交的保证金应不低于矿山土地复垦所需实际费用，并依据矿产资源开发利用方案及采矿项目环境影响评价报告书(表)所确定的土地复垦工作量等有关内容，由永城市国土资源主管部门与矿山企业协商确定保证金数额。复垦保证金及其利息属于企业所有，专款专用。②矿山土地复垦工作按矿产开发利用方案及采矿项目环境影响评价报告书(表)所规定的措施、方案进行土地复垦，最终完成期限应根据矿山规模和服务年限确定。③采矿权人完成土地复垦任务后，应向永城市国土资源主管部门书面提出申请，由有关部门组织验收，验收合格后，要在规定的日期内将保证金及利息退还采矿权人；采矿权人在开采过程中投资分期进行复垦的，经有关部门验收合格，可将复垦保证金及利息分期返还采矿权人。矿区土地复垦保证金按每亩6000元收取。

(4)本着谁开发谁保护，谁破坏谁恢复的原则，由永煤集团和神火集团具体负责塌陷区的生态恢复工作。这两个集团均成立了专门的组织，拿出了具体的整治方案，目前永城市已恢复遭破坏土地面积3400hm2。但永城市生态环境建设仍停留在部分功能的改善和污染防治方面，要促进整个生态系统的良性循环还需时日。

4 生态环境整治对策

4.1 尽快建立生态补偿机制

出台加快资源合理利用和保护政策，为建立生态补偿机制提供依据，这是建立和完善生态补偿机制的根本保证。对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设、生态环境投入与补偿的方针、政策制度和措施要进行统一的规定和协调，并确立生态环境税的统一征收及管理制度，规范使用范围，通过长期稳定的政府间的财政转移支付，加强对生态破坏严重的地区的生态恢复支持力度。

4.2 制定矿区资源保护政策

结合资源开采的环境特点，制定和建立矿区资源保护政策和技术标准体系。对新上矿山项目的环境影响评价时，应明确规定采矿山的环境保护和环境恢复重建措施。研究制订资源开采对环境补偿的新办法，实现经济、社会、环境的协调发展。

4.3 建立生态环境发展专项基金

建立生态环境发展专项基金，按照谁投资、谁经营、谁受益的原则，鼓励和吸引社会上的各类投资主体向生态建设投资。

4.4 加强各种资源费的征收力度

目前各项资源费的征收和使用是按部门和行业分别进行，未能充分体现保护和建设的整体效能。建立和完善生态资源费的征收和使用管理办法，统筹安排与生态补偿有关的矿产、水、环境、土地费，加大各项资源费支出中的资源和生态环境保护和建设的比重。

4.5 拓宽土地复垦资金来源渠道

拓宽资金来源渠道，增加资金投入是促进土地复垦的必要条件。目前永城市土地复垦资金主要来自煤矿企业，但土地复垦工作的顺利进行需要国家、地方政府、煤炭企业、农村集体和个人的共同努力。根据“利益共享、责任分担”的原则，建立土地复垦利益驱动机制，进行多渠道融资。信贷资金是主要渠道之一，国家应在复垦资金贷款的数量和利息方面予以优惠。地方政府从煤炭开采所获得的收入中提取一定数量的资金用于土地复垦。对较小规模的被破坏土地，通过农村集体或个人承包方式复垦，对土地复垦投资起到重要的调节作用。

参考文献：

[1] 林振山，王国祥.矿区塌陷地改造与构造湿地建设[J].自然资源学报，2005，20(5).

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关键词：农业；可持续发展；生态农业；农村；土地流转

中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0055-03

目前，河南省农业发展受经济、人口等因素的制约，农业生产方式依然粗放，农业基础设施和技术设备依然落后，农业的发展依然以牺牲环境为代价，人口资源受环境约束增强，气候变化对农业生产的影响加剧，自然灾害频仍。总之，河南省农业的基础依然薄弱，亟待加强，农业的发展要更加注重与环境的协调，更加注重可持续发展。

一、河南农业发展过程中的外部不经济现象

虽然这些年经过河南省政府的努力，河南省农业生态环境建设和保护工作取得了明显的进步，但目前仍然存在着生态污染、水土流失等许多农业外部不经济的问题，主要表现在以下几个方面：

1.水土流失和耕地被占。河南省水土流失严重，以河南省淮河流域为例，其总面积为 8．83 万km2，其中水土流失面积为 2．63 万km2，严重的水土流失对当地及下游的生态环境及社会的发展带来了极大的危害；由于土地管理制度不严格，政府对耕地缺乏有效的监管，加之许多村民对耕地重要性的意识淡薄，农村居民一般都拥有多套宅基地，占用了大量的耕地，造成了耕地资源的大量流失。

2.土壤盐碱化。河南省一些大中型灌溉区，现在仍采用大水漫灌的灌溉方式，由于过量灌溉产生大量田间渗漏，加上灌溉渠系渗漏和排水系统不健全，依靠地面潜水蒸发来平衡水量，造成地下水位上升和耕作层土壤水分蒸发加剧，增加了地下水通过土壤毛管向上运动的速度和地下水蒸发量，使非盐碱土或轻微盐碱土变成盐碱土或强盐碱土[1]。据统计，河南省灌区内不同程度的盐渍化耕地面积达 79 864 m2，主要分布在新乡、原阳、封丘、长垣、濮阳、开封、商丘等地，其中很大一部分是由于灌溉不当引起的。

3.水土和大气污染。河南现代农业生产中由于大量使用化学农药、地膜以及不合理的施用化肥，使相当一部分化学物质作为污染物进入水体和土壤，造成严重的水体污染和土壤污染，造成了湖泊水库的富营养化。加之农民由使用有机肥转为化肥，使畜禽粪便难以处置，造成江河、湖泊、水库的水富营养化。另外，河南的秸秆焚烧现象严重，造成了严重的空气污染，郑州、开封、濮阳、漯河、周口五市“可吸入颗粒物级别为四级”，属于中度污染。焚烧秸秆本身造成的烟雾，会对空气质量造成影响，同时，焚烧生成的二氧化硫、二氧化氮等都会对人体造成很大的危害。

河南省在人口基数大、人均资源少、经济和科技水平都比较落后的条件下实现经济的快速发展的，使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临更大的压力，在这种情况下，我们必须遵循可持续发展的战略思想，遵循自然生态系统物质循环规律，大力保护自然资源和改善生态环境，才能协调好现代农业各系统和层次以及农业生产与资源配置之间的关系，最终全面实现生态品质、生物产量、经济收入以及自然环境四者间的良性互动，才能推动农业可持续发展能力的不断增强，不断的改善生态环境，提高资源的利用效率，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明之路，实现农业的可持续发展。

二、中国传统农业的可持续思想对我们的启示

中国传统哲学思想与传统农学的互动，形成了具有鲜明中国特色的“天、地、人”三才传统农学思想。以此为纲，形成了二千多年的以精耕细作为特征的传统农业，孕育了灿烂的中华农业文明。其间产生了间作套种、优化组合；循环利用、多极优化、多种经营、综合发展的系统思路以及发展农业、稳定社会、推广科技、促进经济发展、用养结合、常新地力的可持续发展的农业发展思想。

1.“三才”论。《管子・禁藏》中说：“顺天之时，约地之宜，忠人之和，故风雨时，五谷实，草木美多，六畜蕃息，国富兵强。”这就是说，在农业生产中，只有做到天时、地利、人和三者的和谐与协调，才能出现五谷丰登、六畜兴旺、国富兵强的局面，《吕氏春秋・上农》等四篇是中国现存最早的先秦时期农业文献。其中《任地》、《辩土》、《审时》等三篇则是农业技术论文，主要内容是关于土地利用、耕作制度和自然气候条件等理论与实践方面的问题，它们集中体现了先秦时期的“三才论”农学思想及价值观念 [2]。

2.中国古代农耕实践的系统思路――间作套种、优化组合。《齐民要术》中记述说：“将豆科作物和其他作物轮作或间作，既可增进地力，又可增加产量；在葱地中套种芫荽，随时供食用，也不会妨碍葱的生长；在桑树下常常刨一刨，种些绿豆、小豆，这两种豆很肥美，又保持土壤润泽，对桑树有好处。”这些正符合系统自适应的机理，多种作物既相互影响，协调同步，又使系统与环境相适应，从而显示出一种整体效益。

3.用养结合，使地力常新的可持续系统思维方式。中国古代农业经历了几千年的漫长岁月而没有出现地力衰竭的情况，是由于中国古代劳动人民在长期的生产实践中，具有了朴素的用养结合思想，使地力常新的可持续系统思维方式。中国古代农业主要采用精耕细作、轮作、重施有机肥等保持和提高土地肥力，如采用耕肥等耕作措施，精细整地，这些对改善和保持土壤水分、空气、温度、养分等状况有决定的作用。

传统的农业可持续发展的思想在现今社会仍然具有十分重要的影响，目前，在河南省人多地少的矛盾日益突出的形势下，积极发扬间作套种、优化组合的系统思想，对于开展集约生产，提高复种指数具有重要意义。

三、国外保证农业可持续发展的经验

国外许多国家采用一系列方法保证农业的可持续发展，取得了巨大的成就，这些先进经验值得我们学习和借鉴：

1.建立推动环保农业的市场机制。首先，为了从市场角度推进可持续发展，一些国家建立了环境标签和审查制度，为利于环保的农产品加注特殊的“生态标志”。如瑞典的有益于环境的“KRAV”标志被消费者广泛认可；丹麦的食品生产必须符合许多规范和标准才能取得国家认可的市场标记。其次，是产品生命周期评价制度，即采用产品生命周期分析方法评价产品生产和消费诸环节对环境的影响，这种方法强化了保证初始产品质量的重要性。最后，是较高的市场价格，即在确定产品的市场价格时，考虑了环境保护支出、自然资源消耗和使用清洁生产方式的额外费用等来保证环保农业的有效实施[3]。

2.以科技开发为突破，追求产业创新。科技是许多国家寻求农业可持续发展的主要途径。美国国会立法拨发专款，责成美国农业部在全国大农业区建立为过剩农产品寻找非农用途的研究开发部门。这一政策取得了巨大的成功，建成的四个研究中心取得了数以百计的创新成果。技术创新的非农产品缓解了农产品积压的压力，并帮助农民从农产品出售中获得更多的利润，为农业科技研究注入了动力。

3.多种渠道的资金支持。许多国家通过多种渠道、采取多种手段吸纳国内外资金，以解决落后农村地区所面临的诸多环境问题。如通过吸引国际或国家的一些专项环境基金；如全球环境基金、波兰国家环境保护基金等提供启动基金再吸引额外的资金；如立陶宛为进行可持续农业改革，制定了多项重要的国家试点规划并建立了实施该规划的基金会，该基金会在竞争基础上为其成员分配无息贷款和拨款，并调拨环境保护建设设施、环境教育活动、生态监测和其他活动的有关经费。

四、河南省农业可持续发展的对策

河南省农业发展面临着工业化与生态化的双重使命，从传统农业向现代农业发展的跨度大，只有走可持续的农业发展道路才能更好的实现农业发展的质的飞跃。河南省农业可持续发展除了要因地制宜的借鉴上述国外的先进经验外，还应当做到：

1.转变农业增长方式，大力发展生态农业是提升农业可持续发展能力的重要途径。生态农业的建设和发展是未来农业发展的基本模式，也是保护和合理开发利用农业资源、保障农业可持续发展能力的必由之路。十七届三中全会指出加强生态文明建设就是发展现代农业的有效措施，只有按照生态文明建设要求，大力发展节约农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护，才能促进中国农业持续发展。河南省长期以来以粗放式的经营模式为主进行生产，造成农业生态系统严重受损。我们要结合省情，因地制宜地选择不同地区的生态农业发展模式，具体有豫东和豫北平原区“四位一体”生态农业模式、豫南丘陵区“猪―沼―果”生态农业模式、豫西北“五配套”生态农业模式、豫西山区“节水”生态农业模式和城郊区“综合型”生态模式。大力推广生态农业技术，加强科学技术投入与推广，包括立体种养技术、有机物质多层次利用技术、生物防治病虫草害技术、再生能源开发技术、生物措施与工程措施配合的生态治理技术、种植业清洁生产技术等现代生态农业技术，走技术生态型农业之路 [4]。

2.建立政府和民间组织共同参与的支持体系。科技走向农村的方式有两种：一是政府设立一些科技服务站；二是通过市场配置，用政策优惠鼓励科技企业投入到咨询服务行业中。只有用科技去武装农民，用科学去指导农民才能使农业可持续思想深入人心，才能更好的推动农业的可持续发展，而科技的推广就需要政府、民间学术团体、农业从业人员的通力合作。农业可持续发展是一项复杂的系统工程，建立以政府行政领导、民间学术团体倡导、农业从业人员积极参与的立体的农业可持续发展体系来保证科技的传播。河南省要依托星火计划等国家政策，创新农业科技传播模式，因地制宜的借鉴他地的农业专家大院、农业科技110、农业科技入户直通车、农业特派员制度等，来保证农业科技的广泛、有效传播。

3.健全严格规范的农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地。健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。河南省目前提出了建设中原经济圈的宏伟蓝图，在这个蓝图实施的过程中必然出现许多城市扩张与保护耕地相冲突的地方，各级政府部门应当站在战略的角度，树立全面、协调、可持续的发展思路，在发展经济的同时注重保护耕地，从而继续保持河南第一粮食大省的地位。

4.加快步伐早日实现农业的“三化”。实现河南省农业的可持续发展，必须转变发展思路，实现农业“三化”即：农业现代化、农村城镇化和农业工业化。首先，农业现代化是实现农业可持续发展的基本手段。农业现代化建设要实现农业增长方式的转变，注重从粗放型农业向生态环保可持续农业转变。用现代技术改造农业，加强农业基本建设，努力改善农业生产条件，提高农业综合生产力水平和农业生产的综合教益，避免以透支农业资源和简单扩大生产规模为特征的粗放型经营模式。其次，农村城镇化是实现农业可持续发展的重要步骤。农村城镇化是农业工业化的基础平台，是农业产业化的必然结果。农民是农业生产的主体，只有提高他们的可持续发展的意识，才能更利于农业的可持续发展，而城镇化解决了他们的技术和教育的问题。河南省的城镇化建设重点要放在点多面广的小城镇上，要选择一批基础较好、布局相对合理及发展较快的实力型或潜力较大的小城镇进行重点开发；要加快中原城市集群建设，促进农业剩余劳动力加速向非农产业和城市转移。最后，农业工业化是实现河南省农业可持续发展的重要途径。用现代工业化理念来谋划和运作现代农业，是未来河南省农业发展的必然选择，是加速河南省农业发展，实现农业增产、增效，农民增收目标的根本出路。但是农业工业化的同时要防止石油农业等高污染的农业工业化发展模式，走合理的农业工业化道路。

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The Enlightenment of Ancient Chinese and Western Agricultural’s Sustainable Development to Henan

YAO Xi-chang，LIU Chi

（Henan Agricultural University，Zhengzhou 450002，China）

篇10

摘要：随着工业化和城市化进程的加快，农地通过征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断提升，失地农民数量不断增加，产生了倍受关注的“失地农民问题”。通过分析我国征地制度及失地农民安置补偿的现状，揭示失地农民问题的实质，并通过对国内现有的解决失地农民的各种尝试进行分析，以期找到解决失地农民问题的切实有效的办法，以促进社会经济持续、健康、稳定发展。

关键词：失地农民；社会保障

1我国失地农民的现状及问题

改革开放以来，随着城市化进程加快，我国已有4000万失地农民，约有50%以上的农民失地同时失业，50%的失地农民家庭经济生活困难，10%的家庭经济特别困难，造成失地农民经济困难的主要原因就是失去土地后，失地农民大量失业，个人及家庭收入普遍减少。有调查统计失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，家庭年收入在2万元左右，失地后不仅收入减少，加上其他方面的费用增加，平均每年每户农民减收1.13万元；另外失地农民参与劳动力市场竞争能力差，应对市场变化能力弱，就业困难。据统计，70-80%的人都是到建筑工地等粗放型企业打短工，从事简单且廉价的看管、搬运等临时性工作；此外，失地农民的子女受教育问题令人堪忧，留守儿童问题已经上升到社会问题。最后，针对失地农民的社会保障机制并不到位，主要包括土地置换保障和参加农村社会养老保险两种，但存在着农村征地补偿标准太低，保障覆盖面狭窄，生活补助少等问题。

2失地农民问题原因分析

2.1农村征地补偿标准低

失地农民失去土地后，只能用政府的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业。根据我国《现行土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民补偿虽有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万-3.5万之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000元的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计问题。所以在现行的补偿标准下，失地农民很难用它作为自己的创业资金，失地农民想创业却缺乏资源，土地补偿标准低可称为阻碍失地农民自主实现可持续发展的瓶颈。

2.2农村土地制度存在缺陷

由于财产权主体不明确，所以农村集体经济组织在现实中基本不存在，集体土地所有者只是一个模糊的概念，从实际情况看，主要是农村行政机构即村民委员会来管理农村经济，土地所有权变为“政府所有”，政治法律上所说的集体土地所有权与农户经济上拥有的使用权事实上是分离的。于是，财产权主体立法冲突，集体所有权权能缺位。而在征地补偿时，政府部门—村民委员会代表农民进行协商与补偿标准的制定，遇到利益时互相争夺，遇到责任时互相推诿，而作为真正的所有者-农民自己却完全不知情，对于补偿有异议却又说不出理由。农民的土地所有权缺失。可以说是实际暴露的是中国土地制度的问题。

2.3农村社会保障制度与就业培训缺失

由于相关制度的缺失，征地部门只是对土地进行经济补偿，大都不愿解决失地农民的就业、养老、教育和安置的问题，虽然有些地方也已开始实施失地农民社会保障，但是由于缺少法律依据，导致这些措施缺少持续进行的条件。另外，针对失地农民的就业培训机制也不到位。首先，农民就业意识有偏差。许多失地农民在得到大额补偿款之后，户口也转为了城镇户口，于是不愿再继续做以前比较辛苦的工作，转而希望从事较体面的工作，而对于他们的自身条件和政府提供的培训而言，这是很难达到的目标。其次，现有的培训机制，不适合失地农民。对于文化水平有限的失地农民来说，现有的培训时间太短，课程主要以理论为主，与实践结合较少，对于农民来说，更不容易接受，很多农民虽然参加了培训，但很少有坚持到底的。

3解决失地农民问题的政策建议

3.1合理确定经济补偿标准

土地征用费相当于土地价值，这部分的计算必须引进市场机制，综合考虑土地区位、产值、地区经济发展水平等因素进行地价评估，确立适当的土地补偿标准。首先，要考虑到土地对农民的保障功能，不能仅仅考虑土地的产出而以此对失地农民进行补偿，其补偿价格应以能保证失地农民最低生活标准为条件。其次，考虑土地的区位价格。我国城市土地都已划分区位，不同的区位根据其不同的经济、环境等条件确定不同的区位价格，农业用地也应按照不同的条件如：环境条件，地理位置，经济发展水平，工业水平，居民消费水平、投资规模等划分不同的区位，比邻较发达工业区的土地价格应考虑到周围投资对土地价格的影响，应适当提高评估地价。第三，考虑土地用途转移的增值部分，保证失地农民得到依法补偿，在土地由农业用地转变为其他用途是，其价格将一路飙升，可是在对失地农民进行征地补偿时，没有考虑到土地未来的增值收益，其中巨大的“剪刀差”完全没有补偿给失地农民，损害了农村集体经济组织对土地的所有权，所以，应改变现有的征地补偿制度，让农村集体经济组织也享受到土地增值部分的收益，保证社会的公平和效率。所以最后确定的土地的征用费应为以上三个部分之和。

3.2健全失地农民社会保障机制

现阶段失地农民的养老保险交费标准和享受标准，应以“低门槛进入、低标准享受”为原则，养老保险金的来源也应以个人为主，政府和集体支持为辅。对于建立失地农民社会保障体系基金的来源，可以采取以下的途径：一是政府财政拨款。农民集体所有土地转为国有土地，其使用权又被出让给公司或企业进行开发建设，发展经济，农民作为支持我国城市化水平的贡献者，有权利享受国家福利补偿，国家财政应拿出专项基金建立失地农民社会保障体系，并出台相应法规对失地农民社会保障的种类、水平等进行规定。二是政府从土地出让金净收益中提取一部分资金。农民集体所有土地，在转为国有土地时，价格将大大提高，而作为原所有人的农民也有权享受这部分增值。同时，为了保证失地农民的可持续发展，政府可从土地出让金中提取一部分资金，用于完善失地农民的社会保障系统。三是失地农民自己交纳一部分。对于农民自己缴纳的社会保障费用应采取低标准、低享受的原则，不能金额过高。

3.3加大失地农民就业培训力度

据2003年4月国务院研究室权威的《中国农民工调研报告》指出：“我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的人数占3.4％，接受过中等职业技术教育的人数占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。”因此，要提高失地农民就业机会，首先就要加大其培训力度。应大力推行政府购买培训成果的办法，动员社会力量开展城乡劳动者就业培训，大力加强公共培训机构建设，鼓励用人单位、具有资质的各类职业教育和培训机构积极参与职业技能培训。由市和区（市）县就业部门择优确定并向社会公布培训机构，根据培训协议验收培训成果，给予培训经费补贴。并建立对培训机构进行检查、评估和淘汰的培训管理制度。另外要根据用人单位需求，大力开展订单式培训和定向培训，积极开展引导性培训和职业技能培训，帮助失地农民了解就业渠道，学会求职技巧，掌握1—2门劳动技能。结合被征土地开发项目，有针对性强化失地农民的技能培训。