农村医疗救助论文范文
时间：2023-03-23 06:54:45
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论文摘要：我国农村医疗保障经历了从五六十年代建立合作医疗到今天又大力试点推广新型合作医疗这样的变迁历程。然而，从大的区域范围看，东部、中部、西部地区经济、社会发展水平的差异将导致地区之间存在医疗保障的形式和水平的差异。本文在分析农村医疗保障体系的历史变迁基础上，将一些有代表性的观点和建议综合起来，并对构建有中国特色的农村医疗保障体系进行了较为全面的设想，进而对政府主导建立此体系的必然性和必要性提出了一些自己的见解。
一、农村医疗保障体系研究综述
与城市相比，在我国广大农村，疾病和养老无疑是农民面临的最大风险，而由于农民有土地可以依赖，同时还可以靠子女来养老，因此，疾病与养老相比，风险更大；另一方面，疾病与贫困总是联系在一起，因病致贫在广大农村还很频繁。从而，医疗保障才是农民在社会保障体系中的第一需求。迄今为止，国内学术界对农村医疗问题研究的较多，特别是近年来对新型合作医疗的研究特别多，当然也有部分对医疗保障体系进行了探讨。
(一)农村医疗保障体系的历史变迁
自以来，合作医疗一直是我国农村医疗保障制度的主要形式。然而，合作医疗自出现雏形再到建立以来，在我国广大农村地区经历了几起几落，最终在大部分地区走向衰弱。对建国后农村医疗保障制度的历史变迁问题．国内学者对其进行过较多论述，其中，笔者认为，陶敏和林丽娟在
农村医疗保障体系已有研究综述由于各种医疗保障形式各有自己的优势和缺陷，任何一种形式都不可能单独承担农村医疗保障的全部责任，正如有的学者提出的，目前应因地制宜，建立多层次的农村医疗保障体系。那么，如何充分调动各种资源，发挥各种医疗保障形式的优越性，从而构建分工合理的有中国特色的农村医疗保障体系便被提到日程上来。到目前为止，国内学者对建立农村医疗保障制度也进行过一些探讨：朱俊生、齐瑞宗和庹国柱在《论建立多层次农村医疗保障体系》中论述的多层次体系包括合作医疗、农村大病医疗保险、农村社区卫生服务体系、城市——乡村一体化社区卫生服务体系；胡洪曙在《我国农村医疗保障制度改革路径选择》中论述了以政府为主导，以三级卫生机构一体化为基础，建立以提供基本卫生保健和大病统筹为主的新型农村医疗保障制度；宗先顺在《非典疫情呼唤我国新型的农村医疗保障体制》中论述了要重新建立农村合作医疗机构和建立对农村贫困人口的医疗救助制度的农村医疗保障体制。这些探讨都各有侧重点，但我认为都不够全面。因而构建全面的有中国特色的农村医疗保障体系是很有必要的。
二、构建新的有中国特色的农村医疗保障体系的必要性
就我国农村目前的医疗保障现状来看，其医疗卫生服务与医疗需求是极不适应的，广大农村还主要是一些乡村卫生所，只能治疗一些小病，而对于一些大病则无能为力；另一方面，广大农民仍然主要是自我保障，在这种情况下农民得了小病尚可自费诊治，倘若得了大病则要么倾家荡产，要么因治疗费用太高而不去治疗，“小病忍大病扛”在农村还是普遍现象。此外，从2002年1O月中央下发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出要“逐步建立新型农村合作医疗制度”开始到目前的试点和推广时期。取得了一定成效。但是经济水平的不统一决定了医疗形式多种不可能统一。由于各地区经济发展水平和农民收入有较大差异，因而不可能都统一建立新型合作医疗。而应该因地制宜，建立有中国特色的符合当地经济发展状况的多层次的农村医疗保障体系。
三、构建新的有中国特色的农村医疗保障体系的设想
一直以来我国不同经济发展水平地区对模式的选择差异很大，不同地区适应不同的医疗保障形式，从而应该因地制宜，不同农村地区灵活选择医疗保障模式，并界定各种医疗保障形式的次序和地位，使之合理分工，相互补充，提供新的有中国特色的多层次的农村医疗保障体系。
(一)基本卫生保健——农村医疗保障的基础
国家将有限的公共卫生资源投到对广大农村居民营养不良、妇幼疾病及传染病等的预防和治疗及初级卫生保健领域(妇幼保健和计划免疫保健保偿制)，并向全体农村居民提供基本公共卫生服务，仍然是农村医疗保障的基础和首要任务。如果坚持“预防为先”，只要花费极小的成本就可以防患于未然，把传染病控制在萌芽状态，就可大幅降低发病率和治疗费用。从公平与效率的角度来分析，投资于公共卫生，对贫穷患者实施补贴。是既公平又有效率的，因为这类投资尽管只占GDP的很小一部分，但却可以取得很高的社会效益。
(二)以大病统筹为主的新型合作医疗——目前农村医疗保障的重点
根据保险原理，最经济效率的风险分担方式就是在较大的投保人群中，对发生频率低，治疗费用却高的疾病进行保险。根据我国的现实国情，农民对于小病还有较强的应对能力，而抵御重大疾病的经济能力却十分有限。而我国目前正在试点推广的以大病统筹为主的新型合作医疗制度是适合农村实际情况的。参加了新型合作医疗的农民若患小病，只需缴少量费用就可以得到较为优质、价格低的服务；而对于一些大病则应实行大病统筹，也即政府应以农民自愿为基础，采取国家、集体和个人共同负担的原则，建立大病医疗统筹制度，农民则根据自己实际缴纳个人大病统筹的保险费用，建立个人账户，遇到大病时费用首先从个人账户中支出。由于我国目前所能筹集的资金有限，还不可能建立全面的、较高水平的医疗保障。只能使这些有限的资金用于最急需的地方．即对农民威胁最大的重大疾病防治上，以此来提高农民抵御风险的能力。
(三)各种形式的保险
1．有条件的地区试点推行社会医疗保险制度
对于东部沿海农村及城市郊区等农民生活水平较高的富裕地区来说，已具备全面推进农村社会保障体系建设的条件。应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络。这些地区的医疗保障体制建设，应纳人城乡一体化发展，农民的医疗保险制度可以向城镇过渡，甚至结合。中等和较发达地区，同样也可以在发展和完善现行合作医疗制度的基础上，尝试向医疗保险制度过渡。
2．鼓励商业医疗保险在农村的发展．满足多层次的更高的医疗需求
在一些经济较发达的农村，社会医疗保险已不能满足富裕农民的较高的医疗保障需求时，农民可以自愿寻求商业保险的保障。中国农村经济的发展本身具有不平衡性，在“让一部分人先富起来”的指导思想下，经济收入差异Et趋加大，医疗需求趋向多层次、多元化。一部分收入较高的农民自己愿意花钱买商业医疗保险，享受医疗待遇，商业医疗保险应抓住这一潜在市场，推出适合这部分先富起来的农民的医疗。
(四)建立医疗贫困救助制度，加强卫生扶贫工作——农村医疗保障的补充
目前，我国农村还有大量的贫困人13和五保户家庭，他们的生活尤其是他们之中老年人的生活还相当贫困。为了发展生产，摆脱“因病致贫，因病返贫”，应加强对贫困人群的卫生扶贫，对于已建立了以大病统筹为主的新型合作医疗的地区．在这些人患病时除报销部分医疗费用外，经济上仍有困难的应该给予适当的医疗补助；在没有建立以大病统筹为主的新型合作医疗的地区，政府部门也应参照当地城镇下岗职工的最低生活标准给予适当救助。医疗救助计划是医疗保障制度的一个组成部分，应当把卫生扶贫、医疗救助计划与整个医疗保障体系有机结合起来。
(五)医疗互助
社会医疗互助与前面所说的社会医疗救助不同。社会医疗互助是建立在“加入自愿、资金自筹、办法自订、管理自主”的基础之上，在农村居民居住范围内建立居民医疗互助，通过基金援助．达到互助互济、救急救难目的，主要用于患重大疾病者。从而增强农民共同抵御大病风险的能力。
(六)农村社区卫生服务体系和城乡一体化卫生服务体系
从长远看，随着农村发达地区的Et益城市化和城乡一体化．城市——农村卫生服务的二元体系必将被打破，农村社区卫生服务体系的结构和功能将逐渐完善，具有某些合作医疗功能的农村社区卫生服务体系实际上是城市卫生保障体系与农村合作医疗体系的有机结合。在我国沿海经济发达地区，城市和农村人13都密集，且农村大多在城市近郊区，其将慢慢向城市的“社区卫生服务体系”靠拢，并最终纳入城市卫生体系而一体化。城市——乡村一体化社区卫生服务体系具有相当的可行性。
四、政府主导建立有中国特色的农村医疗保障体系的必要性和必然性
(一)农民的积极参与需政府的宣传教育费改税后特别是逐步取消农业税后，广大农民负担减轻，收入有所增加，因此有实力参加以大病统筹为主的新型合作医疗，然而由于其不了解从而不参与；另一方面，农民自身也缺乏自我保护意识，目光短浅，只注重眼前的经济利益，认为自己得大病的概率很小，怕吃亏，因为生病的人毕竟是少数，怕交了钱却赚不回来，因而不参与。政治上的高度重视和强大的政治动员力曾经使合作医疗获得了无以伦比的外部支持，现在的新型合作医疗本身就有优越性，就更需要政府的宣传教育。政府在新型农村合作医疗上采取自愿原则、大病统筹、资金管理上透明化、增加民众参与管理及加大宣传力度均是必要的，有利于群众的接受，也只有这样才能取信于民，使更多的农民参与进来，实现2010年基本覆盖农村居民的目标。
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论文摘要：文章主要以当前农村医疗的发展状况为出发点，提出新型合作医疗背景下农村医保制度存在的缺陷，并对建立健全农村医保制度的有效对策进行分析与阐述。
自我国2003年提出新型农村合作医疗制度以来，在政府部门的领导与作用下，加大建设试点力度。经过新农合制度的运转，缓解了农村的就医压力，但是农村医保制度仍存在缺陷亟待解决。
一、农村医保制度存在的缺陷
（一）农村参保意识差
在新型合作医疗体系下，政府发挥组织、支持、引导作用，提倡农民自愿参加与集体筹资相结合的方式，主要以“大病统筹”为主，构建农村医疗的互助共济体系。但是农村医保并不像社会保险一样明确规定投保时间，对农民的连续投保没有限制，农民没有参保意识。虽然以自愿参加为原则，但是政府却每年下发参合任务，乡干部以行政手段干预农户参加，但是由于大多数农民的参保意识差，为了完成任务，只好由乡村垫付参保费用，而农民也只有在生病时才会核报，否则只好由乡村承担全部费用。另外，由于农村医保的限制条件较多，看病时需指定医院，对农民十分不便，弱化了农民的投保动机。
（二）医疗保障模式过于单一
近年来，随着农村经济收入与生活水平的提高，很多农民已不再满足于过去“掏小钱、保小病”的简单合作医疗模式，这种“温饱式”的合作医疗已经失去了对农民的吸引力。而对于由于突发、大额的患病风险而给家庭带来的经济损失，又很难得到医疗保障与医疗救治。这种情况与农民的看病需要严重不符，弱化了农村医保制度对农民的保障力度，并在一定程度上制约了农村医疗保障事业的发展。另外，随着人们对健康需求及医疗水平要求的不断提高，合作医疗提供的低水平服务也不再受用。
（三）缺乏法律法规的有效保障
在市场经济条件下，我国新型合作医疗保障制度尚处于初级探索阶段，保障制度仍有待进一步完善，而由于理论欠缺和实践经验的不足，因此国家保障法律尚未形成，造成农村医保制度的建设与落实不能得到法律后盾的有力保障。而由于法律配合的欠缺，造成一些农民不认可医保制度，由于怕承担经济风险，因此不愿意加入到医保中，增加了农村社会保障普及工作的难度。
二、建立健全农村医保制度
（一）充分发挥政府职能
以当前新型合作医疗的发展来看，需要我国政府建立长期、稳定的农村医保政策，以法律法规形式明确提出各级财政部门应负担的比例，落实政府责任，并将农村医保的覆盖率情况，纳入地方政府考核指标中，加大政府对农村医保的支持力度。一是各级政府将新型合作医疗的资金与社会医疗救助资金整合，共同设立“农村医疗保险基金”，并结合上半年农民的人均纯收入状况，制定负担比例，实现长效性增长机制，减少农民的缴费负担。二是促进医保制度的严格落实，惠及当地所有农民，以政府监督职能，督促当地的个体雇主或者企业缴纳职工医保，并将劳务输出人员纳入当地医保制度中，确保所有企业尽到社会责任。三是加大新型合作医疗的宣传力度，只有让农民群众认识到医保的重要性、优惠性，才能真正得到他们的支持与拥护，促进农民积极参与。因此，各级政府可通过下发文件、广播、报纸、电视、宣传栏等多种方式向农民介绍参加医保的好处，让农民认识到自己的权利和义务，了解相关医保费用筹集、医药费使用和报销等内容，提高健康风险防范意识，提高参保自觉性。
（二）实现多元化医疗保障体系
由于我国农村地区的经济发展不平衡，而统一的合作医疗保障模式无法满足不同群体的需要。因此，农村医保制度的建立与完善，必须加快构建政府、农民共同参与的多元化农村医疗保障体系，以满足不同农村发展情况对农村医疗服务的不同需要：在经济欠发达地区，加快推广并宣传新型合作医疗保险制度，这主要由于在落后的农村地区，人均收入与治疗支出能力普遍偏低，而实现“广覆盖、低水平”的初级合作医疗，是满足农民就医的根本保障；在中等发达农村地区，重点推广“大病医疗保险”制度，因为在中等发达地区的农民，具备少量的医疗支付能力，但是“大病致贫”现象仍存在，这将是医疗改革的重点；在东部沿海等发达农村地区，基本建立完备的农村社会保障体系。因此，接下来应全力构建新型合作医疗的各项制度与服务网络，由于经济条件良好，当地农民提高了对商业保险的认识与需求，通过制度的完善，可满足不同层次的医保需要。
（三）建立健全农村医保的法律法规体系
社会保障制度是我国通过立法实现的一项强制性制度，其具体落实必须有完备的法律法规保驾护航。近年来，虽然我国新型合作医疗取得了一定进步，但是农村医保中尚缺乏有效的法律体系保障。因此，加快法律法规建设势在必行：一是建立与农村社保基金相关的监督法律。社会保障资金作为农民看病的根本保障，任何单位及个人不得私自挪用，做到专款专用。二是由国家统一制定《农村合作医疗法》，提出农村医保制度的具体落实方法。另外，应该认识到，除了提出基本的立法之外，强化执法力度才是实现农村医保法制建设的根本，否则有章不循、有法不依，将失去立法的真正意义。因此，只有加大法律的落实力度，才能让法律成为保证农民合法权益的有力武器。
参考文献：
1、牛妍.以构建农村医保制度推进“新农村建设”[j].内蒙古农业科技,2006(4).
2、许海虹,姜岩.发达国家农村医保制度对我国新型农村合作医疗制度的启示[j].吉林省教育学院学报,2010(11).
3、顾昕.当代中国农村医疗体制的改革与发展趋向[j].河北学刊,2009(3).
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一、社会保障的概念
社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]
二、少数民族城市化
城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。
三、少数民族城市化对农村社会保障的需求
少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。
四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状
2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。
1.甘肃省农村社会保障制度现状
目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]
2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较
目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。
甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]
甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]
3.其它民族地区保障情况
全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。
平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；
大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。
海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。
通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。
五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障
社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。
1.建立少数民族农村最低生活保障
目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。
(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象
政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。
(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准
少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。
(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制
资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。
(4)加强最低生活保障制度的配套改革
一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。
2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度
(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度
农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。
(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险
我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。
(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度
目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。
(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助
在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。
参考文献：
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论文关键词：社会保障问题；农村贫困居民；研究；公平
一、初识农村社会保障
农村社会保障是社会保障制度的重要组成部分。社会保障是国家通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行再分配形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置。社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会需要，对保持社会的相对稳定，起到了一种“社会安全网”的作用，通过社会产品的再分配，使许多不能依靠个人来维持生活的生、老、病、死、伤、残等，有了基本的生活保障，缓和了阶级矛盾，为社会的发展创造了一个相当稳定的社会环境，因此世界各国都在不断的发展和完善社会保障体系。健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求。
建立新农保制度是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。
二、贵州新型农村社会保障的现状及存在的问题
农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分，也是我国社会保障领域亟待研究的薄弱领域。农村社会保障问题是一项周期长、工程大、风险高的事业，如何将风险降到最低程度，也是当今世界各国改革社会保障制度所要考虑的重要问题。改革开放以来贵州经过几十年的努力，我省的社会保障建设已经取得巨大进步，在养老保险、失业保险、医疗保险等方面更是成绩突出，但是上层建筑怎么能脱离经济基础呢？贵州“两欠”省情的现状，决定了贵州省社会保障体系要有很多问题，与国外发达国家和国内其它社会保障制度比较完善的省份相比，贵州的社会保障体系建设和完善，还有很长的一段路要走，有许多的问题等着去解决。
（一）贵州农村社会保障形式单一，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大
贵州有80%的居民住在农村，但农村始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。
（二）社会保障基金不足，基金来源单一，抗风险能力弱
1、我省经济发展水平低，不能为社会保障体系提供充足的资金来源。
2、社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。资金管理部门管理不够规范与完善。缺乏有效的监督和制约，各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。
（三）新农合制度落实不到位，运行模式不完全适应农村社会新的变化
1、体现在学习、宣传、普及等工作不到位。对新农合的宣传力度不够，农民对新农合的有关的各项规定不甚了解；制度的普及与执行力度不够，导致各医疗定点机构对新农合制度也未严格执行。
2、体现在相关机构对新农合重视不够。农村医疗卫生体系不健全不是新农合组织完全能解决的，需要相关部门予以资金上的支持与帮助。
三、贵州新型农村社会保障制度的发展前景及对策
农村社会保障，是国家为了保障公民在各种突发性自然灾害，如年老、疾病、缺乏劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的援助制度。我国“七五”计划中明确规定:“要适应对内搞活经济，对外进一步改革开放的新情况，从我国当前的国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义社会保障雏形。”这些年来，在各级党委及政府的领导下，在包括农村在内的社会保障领域，如社会保险、社会福利、社会救济等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的经验。但，必须同时承认，在农村基层，特别是象贵州这样少边穷地区的农村基层，社会保障事业的发展还任重道远。
（一）地、县两级要认真贯彻落实2004年贵州省人民政府办公厅《关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》中关于“全省所需农村特困群众救助经费采取分级负责，省、地(州、市)、县(市、区)按4:2:4的比例分担”的规定，全额落实所承担的特困群众救助经费，建立农村居民最低生活保障制度的地可以将这部分资金转为农村最低生活保障资金。地、县两级不能因为省级加大了扶持力度而减少本级财政的投入，要按照比例足额将救助资金纳入财政专户，坚决杜绝挤占、挪用、截留的现象。
（二）切实解决城乡低保工作专项经费，并进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。
（三）全面建立农村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。
（四）在实施过程中要坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率，实现可持续发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平，在公平与效率之间保持张力。
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论文提要本文结合城乡统筹发展的基本内洒，重.x，分析我国农村社会保障制度在建设和完善过程中存在的突出问题，以及解决措施.
加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系体现着科学发展观精神，对于我国未来的经济发展和社会和谐都具有全局性的意义。现阶段，我国城镇社会保障体系已经形成，但农村社会保障体系仍然处于起步阶段，保障体系不完整，保障水平低.因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，首要的任务是建立和完善农村社会保障体系。
一、城乡统筹发展的内涵
城乡统筹发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中，通盘筹划、综合考虑，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的差距，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，优化资源配置.建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序流动结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，让全体社会成员有尊严地生活。
在统筹城乡经济社会发展的过程中，农村社会保障制度的建设问题己经引起各级政府的高度重视，但在长期实行城市偏向的政策影响下，农村社会保障制度的建设还存在许多不令人满意的地方。
二、农村社会保障制度面临的主要问题
1、农村社会保障供求矛盾突出。根据国家统计局2008年2月28日的“2007年国民经济和社会发展统计公报”，2007年末我国农村居民为72 750万人，占总人口的55.1%。农村人口在群体构成、医疗、教育、就业、老龄化等方面都形成了对社会保障的巨大需求。但与此形成鲜明反差的是，农村社会保障的保障项目发展水平参差不齐。农村五保户供养制度是农村社会保障体系中相对规范的一项，但农村最低生活保障、新型农村合作医疗、社会救助等制度由于建立不久，需要完善和改进的地方比较多:新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段，仅在全国很小的范围试行;失地农民社会保障和农民工社会保障等制度建设虽然正在逐步推进，但都有待于进一步的探索。目前，大多数农村家庭还主要是依靠个人、家庭来承担各种风险，较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，以至于社会保障制度在一定程度上成了城镇居民的专利。
2、对农村弱势群体保护不足。由于经济发展水平和制度自身发展基础的限制，目前的社会保险制度只保护了一部分劳动年龄人口，社会保障的实际覆盖范围远没有达到法律规定的覆盖范围。由于基础薄弱和发展滞后，造成现行社会保障制度对农村弱势群体保护不足。转移到城镇中的农村就业人员大多数无法享受到社会保障，而他们多为低收入者，处于低端劳动力市场，劳动关系不稳定，迫切需要基本社会保障。另外，大量农转非人员因为就业不稳定，也大多没有稳定的社会保障关系。大量失地农民失去原有的土地保障，而现有的农村社会保障制度仍不健全.
3、农村社会保障尚未形成成熟、挽范的运行模式.由于历史原因，我国各级政府对城镇社会保障制度的建设非常重视，积累了不少经验，形成了一系列较为成熟的模式，有效地规范了社会保障中各方的权利、义务关系以及经济利益关系，促使社会保障制度走向良性的、可持续的发展道路。而农村社会保障制度的建设由于长期受到忽略，目前还正处于探索阶段，其模式及其管理体制还不成熟。农村社会保障很多是通过各种行政性文件的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性，缺乏制度化。
4、农村社会保障管理服务能力不足.近年来，各级劳动保障部门不断推进管理方式和手段的改革和创新，不断加大对农村社会保障的重视程度和投入力度。但是，在工作运行过程中，部门之间职能分割的问题仍然十分突出，目前农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接，致使农村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态，这势必降低社会保障互助合作的功效。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据可信度差，不可避免给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展.
三、建立和完善农村社会保障制度的思路
1、以科学发展观作为建立和完善农村社会保障制度的指导思想.农村社会保障的发展在很大程度上取决于政府的发展观、发展战略和政治意愿，因此在“科学发展观”指导下，以人为本，城乡统筹，逐步完善农村社会保障体制是必然趋势。但城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准。
覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。当前，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题，做到即征即保，确保他们的生活水平不因征地而降低。探索进城务工人员的就业、社会保险制度，确立稳定的劳动生产关系，并尽快在全国范围内推行社会保障关系接转制度。
2、科学制定农村社会保障体系规划.首先，要明确制定规划的指导思想，要从战略的高度考虑问题，有效地把农村社会保障建设和我国关于农村发展的一系列重大方针和决策有机结合起来，用积极的社会保障促进农村的发展和现代化。要通过建设农村社会保障体系打破城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会公平;要使建设农村社会保障体系成为增加农民收入，改善农村民生，扩大内需长期的、稳定的、规范的制度安排:要使建设农村社会保障体系成为巩固计划生育成果，迎接人口老龄化挑战的重要途径。其次，要建立和完善农村社会保障项目。一个健全的农村社会保障体系应当包括农村养老保险制度、农村医疗保险制度(新型农村合作医疗)、农村最低生活保障制度、五保供养制度、被征用土地的农村居民社会保障制度、社会优抚制度、社会福利制度、医疗救助制度等内容。要让社会保障覆盖到全体农村居民，要让每一类农村居民都能拥有相应的有效的社会保障。
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〔论文摘要向生活困难的社会成员提供社会救助是政府不可推卸的一项责任。农村社会救助是维护农村贫困人口墓本生存权利、享有公正国民待遇的保证。农村社会救助工作是否有效和完善，需要借评估指标进行评价。农村社会救助绩效评估指标的设计需遵循科学性、可比性与差异性、可操作性等相关原则，从农村社会救助对象的确定、社会救助金的发放过程以及救助实施效果三个环节进行社会救助绩效评估指标的构建，力求不断完善农村社会救助制度，促成社会公正与社会融合目标的实现。
社会救助作为一项维护社会底线公平的制度安排，对社会贫困群体的基本生活进行兜底性的保障，从最低层次上解决着社会民生问题，并具体体现着政府的公共责任和社会的道德良心。我国长期以来建立的二元经济结构，城乡之间处于一种隔绝状态，致使我国贫困人口高度集中于农村，表现出不同于发达国家的贫困特征。近年来，政府对农村社会发展重视程度不断提高，相继出台了农村五保户制度改革和新的农村医疗救助制度，普及了农村特困户救助制度，并且在部分地区建立了农村居民最低生活保障制度。与政府部门提供的其他公共服务一样，农村社会救助工作是否有效和完善，需要借以评估指标进行评价。目前我国关于农村社会救助绩效评估指标体系的专门研究甚少，大多在社会保障总体评估指标研究中一带而过。这与社会救助的重要性及发展程度不相适应。同时，农村社会救助绩效评估指标研究的缺失，将会影响到对社会救助工作运行状况、运行效果准确而客观的评价与反映，进而不利于社会保障制度的健全与完善。当前迫切需要在农村社会救助工作得到大力发展的基础上，建立一套社会救助绩效评估体系，对该项工作的运行情况进行科学分析，为政府部门的政策制定与规划提供合理依据。
一、农村社会救助绩效评估指标的功能
社会救助评价指标体系是用来反映一定时空内社会救助发展的对象、规模、速度、效益等方面变化情况的一系列统计指标的结合的整体。其功能可概括为以下几点
1.描述和反映功能
农村社会救助绩效评估指标可描述一定时期内特定农村区域内接受社会救助的人数及摆脱贫困的人数，反映救助工作在覆盖面、受益人规模、对象变动、救助资源供给、救助效果、社会效益等方面的变动情况。
2.评价功能
一方面借助不同时期、不同地区指标的对比分析，了解社会救助工作的发展水平和速度，评价其是否真正起到了降低贫困率、维持社会稳定并促进社会融合的作用。另一方面，可通过比较实际指标值与标准值或既定目标值之间的差异，了解社会救助工作目标实现程度，评价该项工作发展规划的实施状况与执行效果。
3.指导功能
通过社会救助绩效评估指标所反映出的工作不足，促使政府及时调整社会救助政策，并使政策制定更具针对性和有效性，更好地为政府部门社会救助的决策与实践服务，从而最终实现社会资源的最优配置。
二.农村社会救助绩效评估指标的构建原则
社会救助工作实施的效果，切实影响到农村贫困群体的生存与生活利益。因此，不仅要依据社会救助绩效评估体系对救助效果做出评价，更需以此评估结果改进并完善农村社会救助制度，力求达到应保尽保，实现社会公正与社会融合的目标。为确保社会救助评估指标体系各项功能得到最大程度的发挥，在指标设计过程中需要遵循以下原则:
1.科学性原则
科学性原则是各项指标体系设计需遵循的首要原则。其目的是使指标体系对社会救助工作的评价反映更符合实际状况，更具客观性，对社会救助制度的改进更具指导意义。社会救助评价指标体系在设计过程中，一定要从社会救助工作本身的性质与特点出发，同时充分考虑各农村地区经济发展水平。指标内容、指标参考值、计算方法、比较分析等各个环节都要更具科学性、合理性。
2.可比性原则与差异性原则相结合
可比性原则是指评估指标的制定应该有利于同一时期不同国别、地区之间的横向比较以及同一地区不同时间段的纵向比较，便于通过比较相互借鉴经验。同时，由于社会救助是社会保障体系下对人们生活进行兜底性保障的制度安排，其资金主要来源于政府财政，这一性质决定了相对于其他社会保障子系统来说，社会救助更明显地与国家财政、地区财政，进而与国家经济、地区经济发展状况相关。因而进行比较的同时应考虑到地区差异性，例如后文中将要提到的脱贫率指标，要求经济严重落后的农村地区脱贫率达到发达地区水平，是不切合实际的。农村社会救助绩效评估指标体系在总体设计、统计内容、统计口径、计算方法等方面需要遵循可比性原则;指标参照值或标准值的确定上，就应充分考虑到地区差异性，避免目标确定过高或过低影响到决策的实施状况。
3.可操作性原则
社会救助绩效评估体系的设计并非纯理论研究，更注重的应是其实践指导性。这要求各项指标应该具有实际可测量性，保证数据的可获得性、准确性、实际性。若统计资料与数据难以搜集，指标体系的设计也就失去了实际意义，各项功能也即化为空谈。
4.全面性原则
指标的设计需涉及社会救助工作的各个环节，综合考虑各个方面。而且指标设计过程中，也要综合考虑影响社会救助绩效的各个因素。既要包含客观性量化评价指标，也要包括以公众满意度为主的主观性评价指标，从而多层面、全方位地对社会救助绩效予以客观评价。
三、农村社会救助绩效评估指标的构成
本文以农村社会救助实施前对象的目标定位、社会救助金的发放过程以及对救助实施后效益分析为纵线，分三个环节建构评估指标体系并进行分析。
1.农村社会救助对象的目标定位—衡量一定比例的最贫困人口所获得的社会救助资源比例
在我国农村地区，贫困人口呈不平等分布，主要集中于中西部落后地区，即使在同一地区，贫困人口仍呈现阶层性、区域性、贫困程度不一的特征。在农村社会救助对象的目标定位中，需要评估社会救助资源是否分配给了最需要救助的群体。由于社会救助资源具有稀缺性，同时，社会救助政策主要针对那些处于社会边缘、依靠自身能力难以维持生计的人，因而社会救助资源不能被用以补贴那些能够满足自己需要的人。阿特金森指出:把现有的转移支付总量重新分配可以提高其消除贫困的效率。也即收人富足的群体被排除在援助范围之外，那么经济状况最差的社会群体可获得的援助水平将会更高。对象确定合理与否关系到社会福利资源能否得到合理的分配，需要救助的社会群体能否得到应有的、足以改变其生存状况的福利资源。
评价社会救助绩效，首先要评估社会救助对象的确定标准是否合理，社会救助资源是否在最需要救助的人群之间分配，这一指标可以通过测算一定比例的最贫困人口所获得的社会救助资源比例进行衡量。具体操作如下:在某一农村地区选取一定比例的最贫困人口，假设为a%，同时计算这部分人口所接受的社会救助金占总社会救助金的比例，假设为b%。通过对两个比例进行比较，衡量社会救助资源是否分配给了最需要的社会成员。若b% > a%，则说明社会救助资源更多地分配给了贫困人群;若b% < a%，则说明社会救助资源并没有得到最合理的分配，而是过多的分配给了相对富裕的社会成员。
在社会救助资源总量一定的情况下，通过对二者的比较，可以反映社会救助资源分配的合理程度，评估社会救助对象确定标准是否具有合理性。若对象确定标准过于宽泛，必将有更多的社会成员被列人农村社会救助之列，在社会救助资源总量一定并稀缺的情况下，最需要救助的社会成员获取的资源将会减少，即救助水平偏低，出现上述b% < a%的现象。相反，若对象确定标准过于苛刻，虽在一定程度上可以保证社会救助资源得到有力的利用，即b% > a%，但同时将会面临将部分生活困难的社会成员排除在外的困境，造成社会救助覆盖面偏低。因而对象确定标准是否合理，会影响到社会救助资源分配的合理性。需要说明的是，尽管b% > a%时可以保证社会救助资源更多地分配给了贫困人群，但两者之间的差距不宜过大，否则将会造成社会救助水平过高，进而使得救助对象过于依赖政府救助，出现“养懒汉”现象，同时也会影响到社会公平目标的实现。
2.农村社会救助实施过程评估—领取率指标
领取率也即社会救助率，等于社会救助项目的实际领取人数与符合资格条件的人数的比例，也就是享受社会救助的人数与应享受社会救助人数的比例。领取率指标是对政府贫困救助覆盖面的反映，理论上的社会救助率应为100%，所有符合社会救助申请条件的社会成员都应得到相应的援助。
贫困群体，尤其是农村贫困群体，信息获取方式单一，获取渠道堵塞，造成信息资源的严重匾乏与不对称。加上农村地区贫困人口陈旧的救助观念，致使部分农村贫困群体无力享有社会救助，影响到社会救助工作的落实与制度有效性。在社会救助制度执行过程中，这部分生活的确有困难并符合申请条件的社会群体存在于社会救助体系之外。具体分析存在这些“合格的未申请人”的原因包括:第一，对自身权利认识不够。尽管在生活困难时可以接受社会救助已经作为公民的一项权利被确定下来，但由于长期受传统思想的束缚，仍有部分社会成员甚至政府工作人员将社会救助工作视为一项施恩行为。在部分农村困难群众看来，既然是一种恩泽，便授予则接受之，不存在行使自身权利的主动性，也就不存在主动申请或索取的行为了。第二，信息不对称问题。生活困难的社会群体在面临物质匾乏的同时，也存在信息资源的缺乏。农村居民对社会救助的申请时间不了解，造成错过申请时间;部分农村贫困者受到文化水平的限制，致使对申请条件、程序不了解，难以自行完成社会救助申请或者不知如何申请。第三，耻辱感。由于社会救助资源的稀缺性以及社会救助对象的特殊性，社会救助制度不可能根据普惠制原则对全部社会成员进行援助，只能通过选择的方式定位救助对象。家计调查式的对象选择方式以及接受救助事实本身会涉及申请者的隐私与尊严，耻辱感的产生使得部分困难群体放弃申请并接受社会救助的权利。
领取率指标可反映出社会救助制度的覆盖面。领取率越高，说明这一制度覆盖了相当广泛的社会困难群众，有更多的社会困难成员可以通过社会救助制度使生存状况得以改善，有利于应保尽保目标的实现。若领取率偏低，则需要从影响领取率的因素出发，进行原因分析。例如，加大农村地区社会救助制度的宣传力度，增强农民权利意识，使农民认识到自身有向政府申请救助的权利，增加困难群众申请救助的积极性与主动性;增强社会救助制度信息的公开性、透明性以及影响力，保持政府与社会成员之间信息的畅通，使申请的各项程序为更多的公民所知晓;充分尊重申请救助的社会成员，加强人文关怀和心理疏导，引导社会困难群体正确对待自己，正确认识困难与挫折。
3.农村地区社会救助效果评估—贫困率与脱贫率、恩格尔系数、公众满意度
(1)贫困率与脱贫率
社会救助不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融人主流社会。在广大农村贫困地区，农民收人来源单一，并多局限于土地收人。一旦失去劳动能力，便意味着陷人贫困状态。农村地区的脱贫工作相对于城市地区更具艰巨性、复杂性。因此，农村社会救助工作致力于维持贫困者生存的同时，更应关注贫困者自身生存能力的提高，以拓展收人来源。
贫困率是全体居民中处于贫困线以下的人口比例。通过比较某时间段前后的贫困率，可说明在此时间段内社会救助制度是否可以有效地起到帮助困难群体摆脱生存危机的作用。贫困率反映一个地区的整体贫困状况，贫困率降低幅度越大，说明社会救助的扶贫效果越明显。脱贫率是一定时期内的脱贫人口占该时期贫困总人口的比例，相对于贫困率来说，脱贫率在反映社会救助的实施效果上更具直观性。
贫困率与脱贫率在反映社会救助效果的同时，也可对农村社会救助的救助策略是否得当做出解释。农村地区致贫原因往往具有多样性，如自身劳动能力的丧失，教育、医疗、法律诉讼等资源的匾乏，自然环境的恶劣，市场环境的变迁等。由于年龄、劳动能力及家庭成员的多寡的差异，农村贫困群体的类型也呈现多样性。救助过程中，能否根据致贫原因与贫困群体的差异性提供满足不同群体特殊需要的救助，在很大程度上将会影响到农村地区的脱贫程度与速度，进而影响到农村社会救助的效果。
(2)恩格尔系数
德国统计学家恩格尔阐明:随着家庭和个人收人增加，收人中用于食品方面的支出比例将逐渐减小，这一定律被称为恩格尔定律，反映这一定律的系数被称为恩格尔系数。其公式表示为:恩格尔系数(%)=食品支出总额家庭或个人消费支出总额x 100%。恩格尔定律主要表述的是食品支出占总消费支出的比例随收人变化而变化的一定趋势。在收人水平较低时，食品支出在消费支出中必然占有重要地位，随收人增加，在食品需求基本满足的情况下，消费重心便开始转向衣、住、行等其他方面。
如果说贫困率与脱贫率的变化反映的是农村贫困群体走出贫困线、摆脱贫困的情况，那么贫困人群的恩格尔系数则可反映其摆脱贫困后生活改善与提高的程度。社会的持续发展，经济基础的日益雄厚，人民的生活标准与水平不断提升，农村贫困群体作为社会成员的一部分，理应也要共同分享经济发展成果，其生活水平也应随着人民生活水平的整体提高而提高。对此，郑功成教授曾指出:我国社会救助工作有待于实现从单项性救助向综合型救助、从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定的生活质量型救助发展。恩格尔系数是反映以上三点转变进展程度的指标，恩格尔系数越低，说明贫困者在摆脱生存危机的基础上，生活质量与生活水平也得以提升，进而社会整合度与社会融合程度也得到提高。
3.公众满意度
公众满意度是衡量政府绩效的终极指标，政府的各项行为都应该以公众满意度为导向，根据民意与社会实际需要进行合理规制。
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论文关键词：农村；家庭养老；社会养老；保障；机制；建设
一、当前我国农村家庭养老的现状分析
随着新经济时代的到来，我国农村社会和农民家庭经济状况发生了巨大变化，家庭养老作为农村养老的主要方式受到前所未有的冲击，传统的家庭养老观念也随之发生转变。这主要表现在以下几个方面。
1．农村老龄化步伐加快 第五次全国人口普查有关数据显示，我国人口年龄结构发生了较大变化，农村老龄化步伐日益加快。目前，全国农村老年人口近6000万．老年人口正以每年3．2％的速度递增。预计到2050年，全国老年人口将增到4．12亿，这些老年人大部分居住在农村。而农村家庭规模的逐步小型化使传统的农村家庭养老负担更为沉重。我国31个省、自治区、直辖市共有家庭3．4837亿户，家庭总人口为11．9839人，平均每个家庭的人口为3．44人，比1990年人口普查数3．96人减少了0．52人。换言之，由于我国实行计划生育政策，我国一对夫妻平均要赡养4个老人，抚养1个或2个孩子，因此传统的完全依靠家庭养老的方式难以应对农村老龄化所带来的压力与负担。
2．农村人口流动频繁 随着工业化和城市化进程加快，以及我国户籍制度改革给人口迁移带来的推动力，农村人口流动日益频繁。农村剩余劳动力转移导致农村老年人与子女生活的空间和时间上的分离，相互之问的情感沟通和交流相对疏远，子女对老年人生活方面的照料和经济方面的帮助相对减少，老年人起居、饮食、医疗、娱乐等方面缺乏必要的关心与照顾，这也就导致传统家庭养老功能弱化，单一的家庭养老模式的可行性基础受到了冲击。同时在日益发达的市场经济条件下，拜金主义和享乐主义思想对传统的勤俭持家和敬老养老的伦理道德习俗产生很大的影响，许多农村老人生育防老的梦想被打破，企求生儿育女以保证老年时完全依靠儿女提供生活照顾的养老设计变成失望，农村家庭养老模式陷于实际的困境之中。
3．农村医疗问题突出 随着农村的实施，农村集体经济基础受到冲击，许多农村合作医疗机制解体。农民尤其是农村老人看病难、买药难、住院难成为农村医疗的主要问题。据调查显示：农民生病因无钱而未就诊的比例，由1985年的4％上升到1999年的24％，在贫困地区，农民患病未就医的达到72％，应住院而未住院的89．2％；因无钱支付医药费，农村中因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的30％一40％，有的地方高达60％以上。而农村老人又是农村生病群体中的高发对象，因此传统的农村家庭养老模式对农村老人的就医爱莫能助。
4．农村贫困形势严峻 根据我国政府2000年划定的贫困线标准(人均收入635元)，我国农村仍有4000万人处于绝对贫困状态。相对城区来说，农村相对贫困是普遍存在的，农村家庭养老与城区社会养老的差距更大。因农村家庭贫困，要完全依靠家庭养老必然导致农村老人在经济和物质生活方面陷入困境；同时，把农村养老责任完全推给农村家庭承担，而国家和社会不承担任何对农村老人的关爱和救助责任，无疑有悖于国家应当履行的社会职能与道义。
5．农村老年人需求层次提高 随着社会发展和生活水平的日益提高，农村老人们除了需要物质生活的保障和满足，其精神层面的需求也有所提高。农村老人渴望得到更多的社会需要方面的满足，如感情需求表现为老有所爱、老有所为；发展需求表现为老有所乐、老有所亲、老有所学、老有所美；价值需求表现为老有所为、老有所用、老有所成；归宿需求表现为老有善终。然而在传统的农村家庭养老模式中，由于农村老人经济方面的不独立，完全依靠儿女的照顾，在经济、感情、社会交往等方面常常受到儿女的过多干涉，因而无法获得更高标准和多方面的需要的满足，更谈不上完全自由地追求高层次的物质和精神方面的享受。
二、构建我国农村社会养老保障机制的现实意义
1．有利于减轻农民负担 建立农村社会养老保险和社会医疗制度，保障农村老年人能按月领取到或多或少的生活补助或退休金，享受到合作医疗等诸多好处，可以在一定程度上减轻现阶段农村家庭的生活负担。构建农村社会养老保障机制本身就是对农民的扶贫济困。
2．有利于计划生育政策的推行 实行计划生育是我国的一项基本国策，但计划生育工作却与农村传统的养儿防老、重男轻女等思想产生一定的冲突。我国推行的计划生育政策之所以在某些地区执行得不甚顺利，其原因之一就是农村养儿防老仍然是一种现实需求。构建农村社会养老保障机制能解决农民老有所养、病有所医、终有所靠等问题，“有助于减轻农民的养儿防老思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行”。
3．有利于深化农村改革 构建农村社会养老保障机制有利于推进农村土地承包制度改革。实现农村社会养老保障，农村老年人有了一定的社会保障金作为生活资金的来源，减轻了农民对土地的依赖程度，有利于解放土地和深化土地制度改革，实现土地规模经营。同时，构建农村社会养老保障机制有利于户籍制度变迁。取消农业与非农业户口之区别的户籍制度变迁就因为土地问题而难以得到更有效的推行，农业户口与分得的田土相挂钩，较多农民即使不在农村生活或工作，也不愿意放弃在农村的土地。构建农村社会养老保障机制从根本上解决农民老年时的生活保障问题和退休后土地转让的各种顾虑，促进了户籍制度变迁，也维护了农村社会稳定。
4．有利于实现国家对农村老人的社会关怀
传统的家庭养老模式构成的是家庭养老或亲情养老，国家和社会对农村老年人口没有承担直接或实质的责任与义务，许多地方农村老人七、八十岁时也必须为国家缴纳“终身”农业税，而没有实现减免。高龄老人早已丧失劳动能力，整个经济来源全靠家庭成员提供，每年还要与青壮年一样缴纳各种税费，实在不堪重负，既不通情，也不达理，让人难于理解。构建农村社会养老保障机制，政府和社会对农村老年人给予必要的生活援助与扶持，不管投入的资源有多少，至少还是实现了政府对农村老年人的社会关怀，以及对农村老年人应承担的社会责任。
三、我国农村社会养老保障机制建设的主要途径
1．加快户籍制度变迁，增加对农业的投入支持 加快户籍制度变迁，消除城乡分割的户籍管理制度性障碍，打破限制人口流动的城乡封闭格局，允许农村人口合理、稳定、有序流动，通过让更多的农村剩余劳动力外出打工，增加农民收入，从而使农民能够为参加农村社会养老保险提供稳固的资金来源。尽可能地降低户口迁移限制，实行身份登记制度，免去其在农村未种责任田的部分农业税，使外出人员变成真正的“城里人”，防止回流农村，真正减少农村人口，加快人口城市化。
同时，增加对农业的投入支持，如抓好农村生态环境建设，加大与农民收入息息相关的中小型农业基础设施、节水灌溉等公共设施建设的投入，逐步建立健全农产品市场机制、农业支持保护机制、农业科技服务机制等，推进农业的现代化、企业化、市场化，改善农民的生产生活条件，提高农民收入，也就直接或间接地夯实农村社会养老保障的物质基础。
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论文摘要:新型农村合作医疗补偿模式直接影响农民的受益率，因而是新农合制度建设的核心问题。通过对甘肃省新农合运行的分析，提出完善新农合补偿模式，应采取以下对策措施:选择适宜的补偿模式类型;突出补偿方案设计的重点环节;将慢性病门诊费用纳入大病统筹;加大对特殊群体的医疗救助力度;加强基层卫生机构能力建设;强化对基金的监管;合理制定补偿比例;建立多层次的医疗保障体系。
实行新型农村合作医疗(以下简称新农合)的目的是为了减轻农民因疾病带来的经济负担，缓解农民因病致贫、因病返贫现象和改善农民健康状况，进一步提升农村地区的人力资本。由于新农合补偿模式规定了如何补偿参合农民发生的医疗费用，决定着基金的支出方式、水平及使用方向，直接影响到参合农民的受益率，因此，采取什么样的补偿模式是新农合制度建设中函待解决的核心问题。
一、新农合的补偿模式
(一)文献综述
由于新农合的筹资额度有限，扩大受益面与最大限度增加抗风险能力的矛盾始终是新农合制度运行过程中难以解决的矛盾。如果既保大病又保小病，既保住院又保门诊，则合作医疗基金面临的压力较大。如何在有限的筹资额度与扩大受益面之间进行权衡，确实是一个比较困难的问题。从文献分析来看，补偿模式的研究主要集中于“保大病”与“保小病”的探讨，赞同“以保大病为主，兼顾保小病”。胡善联认为如果基金仅用于补助大额医疗费用及住院医疗费用，会导致受益面小，影响未受益的农户继续参加的积极性;如果不兼顾保小病，农民可能会因小病延误治疗而拖成大病;如果只保大病，会导致资金向医疗倾斜，预防保健在新型农村合作医疗制度中的地位降低并影响资源配置。纪爱卿认为如果只补偿住院医药费，会导致大量的造假住院材料及引发农民小病大治，增加监管难度，浪费卫生资源。另一种观点认为应坚持“保大病”，“保大病又保小病”不可行。新农合制度规定以大病统筹为主，大病冲击对于农户的影响是长期的、严重的，应重点保障大病风险，保小病影响统筹基金抗大病风险的能力，应改变参保者“人人受益”的传统观念。谭湘渝、樊国昌认为由于小病和门诊发生概率极高，是住院率的几十倍，有限的工作人员根本无法监控数以万计的门诊报销病例，并且基层卫生所、乡卫生院管理缺乏规范，只能对卫生院和农民出于各自利益合谋套取新农合资金的造假等行为放任自流。
(二)目前新农合存在的补偿模式
1.风险型补偿模式
风险型补偿模式在实践中分为单纯大病补偿和住院与门诊大病补偿两种模式(统称大病补偿模式)。单纯大病住院补偿模式将新农合的全部或绝大部分资金用于补偿住院大病。其优点是具有较强的抗风险能力，对防止“因病致贫”具有一定的作用，管理也比较简单;其缺点是人群受益面窄，在可持续发展方面需要进一步探索。住院与门诊大病补偿模式除了补偿大病住院的病人外，还将部分慢性门诊病人纳人补偿范畴。这种模式的优点是鼓励慢性病人平时的保健治疗，尽量减少这部分病人的并发症发生率，从而减少其可能因为住院而发生的医疗费用。该模式需要注意的问题是对慢性病种、病人的诊断的界定要严格监控，以免带来新农合资金透支风险。
2.福利风险型补偿模式
福利风险型模式在甘肃省实践中分为“住院统筹+门诊统筹”模式和“住院统筹+门诊家庭账户”模式两种。“住院和门诊统筹模式”意味着将补偿基金分为两部分，一部分用于补偿住院，另一部分用于补偿门诊小病。对于门诊补偿资金也按照住院资金一样实行统筹，门诊补偿制度也参照住院补偿制度设立补偿比例和封顶线。对住院和门诊大病补偿而言，门诊统筹模式扩大了受益面，提高了参合率，鼓励及时就医，提高门诊利用率;缺点是在按比例报销时手续较麻烦，管理成本相对较高，门诊基金有透支的风险。在“住院统筹十门诊家庭账户”模式中，门诊家庭账户是将家庭成员个人缴纳的参加合作医疗的基金集中起来，以户为单位建立起一个家庭成员共享的储蓄账户，可用于支付门诊医疗费用。该账户可用于该家庭任何家庭成员的门诊消费，账户当年的节余可以积累起来用于下一年度的门诊消费，但不能作为次年的参合费用，超出账户的门诊费用则由农户个人支付。这种模式的优点是易于动员农民参加，能控制门诊费用的支出，建立农民健康储蓄的观念;缺点是带来合作医疗门诊资金的沉淀，不能充分发挥统筹基金互助共济的作用。
二、甘肃省新农合补偿模式比较分析
(一)甘肃省实施新农合补偿模式的基本情况
甘肃省从2003年在5个县开展新农合试点以来，到2008年全省87个县(市、区)都开展了新农合，参加人口达到1869.12万人，参合率达到93. 2%，比全国高1.7个百分点。筹资标准由2003年的人均30元增加到2008年的人均90元，2008年共筹资16. 84亿元，比2007年增加7. 37亿元，增长78.15%。其中，中央财政补助7. 26亿元，省财政补助5. 61亿元，市(州)财政补助0. 72亿元，县(区)财政补助1.15亿元，农民个人缴费2亿元。
甘肃省在实施新农合制度过程中，坚持以大病统筹为主，逐步规范统筹模式和提高住院补偿标准，参合农民受益面进一步扩大，受益水平不断提高。2008年，全省新农合基金支出147804.94万元，基金使用率为88%，其中住院补偿131150.66万元(其中二次补偿4497. 61万元)，门诊补偿11857.58万元，住院正常分娩补偿2503. 7万元，特殊病种大额门诊补偿1275.02万元，体检补偿1017. 98万元。从受益情况看，全年累计补助1033.5万人次，受益面55.3%，比2007年增加176. 46万人次，增长21%。其中，住院补偿101. 25万人次，门诊补偿812.46万人次，住院正常分娩定额补偿8. 72万人次，特殊病种大额门诊补偿5.15万人次，体检补偿105.92万人次。
从2008年甘肃省开展新农合的87个县市区来看，有76个县市区实行福利风险型的补偿模式，其中74个实行“住院统筹+家庭账户”的补偿模式，占开展县市区数的85.1%,2个实行“住院统筹十门诊统筹”的补偿模式;11个县市区没有设家庭账户，实行的是风险型的补偿模式，占开展县市区数的12.6%，其中，有5个县市区实行的是“住院统筹+门诊大病补偿”模式，6个县市区实行的是住院统筹的补偿模式。(见表1)
(二)甘肃省不同补偿模式的比较分析
1.福利风险型模式的分析
从上表中可以看出，福利风险型即“补大又补小”模式是甘肃省实行的主要补偿模式，在实践中又分为“住院+门诊统筹模式”、“住院统筹+门诊家庭账户”模式两种。这两种模式都有各自的优缺点。“住院和门诊统筹模式”具有以下优点:一是能够刺激和鼓励农民及时就医，提高门诊的利用率，从而也在一定程度上降低了农民将小病拖成大病的风险。由于甘肃省实行这种补偿模式的只有两个县区(永靖县和金川区)，并且目前只是试点，因此这一优势还没有体现出来。二是减少了农民就医过程中的逆向选择行为，可以有效地降低住院率，控制住院费用的不合理增长。三是受益面较大，更加体现了互助共济的保险意识。
实行“住院统筹+门诊家庭账户”模式，主要优点有:一是相比住院和门诊统筹模式，能够更好地控制门诊费用，降低门诊基金透支的风险。以甘肃省为例(见表2)，从表中可以看出住院统筹基金的结余比较低，家庭账户基金结余率较高。二是能满足农民的既得利益，使农民觉得自己出的钱还是花在了自己身上，更容易得到农民的拥护和支持。三是可以形成积累，保证住院补偿的水平。
从以上可以看出，福利风险型补偿模式设计的初衷是为了以保大病为主，兼顾对小病的补偿，但是实践中难以完全实现保大又保小目标的实现。这主要是因为:首先目前的筹资水平较低，尤其是在甘肃省这样的欠发达地区，有限的资金根本不足以解决农民所有就医需求。其次，仅就保大病而言，农民因小病在县、乡级医疗机构住院费用低、补偿比例高、自付费用少，而因大病在省、市级医疗机构住院费用高、补偿比例低、自付费用多。从这个意义上说，新农合对小病的保障力度大，对大病的保障力度差(见表3)。再次，强调“补小”模式会导致更加严重的道德风险。相对而言，大病和住院发生概率很小，而且住院门槛较高，套取新农合资金的难度相对较大。但如果将小病和门诊也纳人报销范围，势必加大新农合管理机构的监管难度，有可能出现卫生院和农民出于各自利益合谋套取新农合资金的情况。最后，新农合基金结余水平不平衡，增加了基金运行的风险。这种不平衡表现在两个方面，一是不同县市区之间的结余水平不平衡，从而整体上不能有效地发挥新农合基金的作用。二是住院统筹基金的结余与家庭账户基金的结余水平不平衡，家庭账户基金大量结余，不仅影响了农民就医状况的改善，也影响了制度的吸引力和群众参保的积极性。
2.风险型大病补偿模式的分析
(1)风险型大病补偿优势分析
①大病补偿模式具有较强的抗风险能力。传统合作医疗的目的是解决小病，而新农合是为了解决“大病”，帮助农民抵御大病风险，缓解农民看病贵问题。大病对于甘肃省农户的经济影响主要体现在两个方面:一方面大病治疗直接对农户形成较大的经济负担;另一方面大病对于农户的人力资本造成影响，对于农户的长期收人与消费甚至于家庭会产生影响。因此，住院或大病是造成农户贫困的主要原因，解决了大病问题，也就解决了很大一部分农户的贫困问题。
②大病补偿模式符合新农合初始阶段的适度保障原则。我国农村经济发展具有长期性和不平衡性，特别像甘肃这样的欠发达地区，推进新农合就要选择合适的发展规划和合适的补偿模式，从而循序渐进地推进，以保持保障适度的程度。当前新农合的补偿目标确定为补大为主的模式，这比较符合当前甘肃省农民的实际情况:农民的收人水平对于一般的头痛发烧等小病有能力自己应付。保障原则要求在设定补偿政策时应力求科学合理，尤其是对最低起付线和最高封顶线的确定，应充分考虑当地农民的实际情况。
③与补小相比，补大的工作量小，易于管理和监控。大病补偿不需要专门人员去管理家庭账户，并且住院人数比门诊要少得多，因此更易于管理。尤其是在欠发达地区，基层财政紧张，大病补偿更容易集中管理，成本更低。
(2)大病补偿劣势分析
大病统筹保障模式的设计初衷应当说是符合农民医疗保障实际需求的，但这种制度设计在甘肃实施中也暴露出一些问题，主要表现在:
①“补大病”会产生“逆向选择”的问题。即身体较差以至于有病的人急于参加，而健康的人则不愿参加，即使参加了也可能会由于没有受益而选择退出，从而会导致留在新农合系统里面的都是疾病风险较高的人群，而较高的疾病风险必然带来更高额的保险赔付，最终将使并不多的新农合基金人不敷出，农民的受益面窄，只有少数大病或住院患者受益。
②经济条件越差的农民受益面反而越窄。因为甘肃省经济条件较差，住院费用对他们的影响更大，一般农牧民不愿住院，即使住院也由于无力支付较高的费用而提早出院，从而报销金额也更小。
③大病补偿的做法还会降低医疗效率，影响农民的就医行为。如果只保大病，农民的行为就会变成小病不看，拖成大病再去治疗，一方面增加了合作医疗基金的医疗费支出，另一方面也由于忽视预防措施而不利于真正改善农民的健康状况，与建立合作医疗制度的最终目标背道而驰。
④保障目标定位为保大病，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任，也不可能获得良好的投人绩效。在农村的现实生活中，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病。如甘肃省河西地区是高血压的高发区，许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的，从卫生投人绩效看，对大病的干预所获得的健康效果远不如对常见病和多发病的及时干预。目前河西地区一些县市建立健康档案，并且对生活方式进行干预，效果显著。
⑤易导致重治疗轻预防的倾向。在大病为主的补偿模式下，一方面预防保健人员、预防保健机构运行费用政府不能承担或不能全额承担，预防保健工作虽能带来较大的社会效益，但是短期内经济效益不明显。因此在经济利益的驱使下，就可能忽视预防保健工作，导致防保机构地位下降。另一方面，国家和各级政府本着保大病的宗旨，把大部分的卫生资源投入到已经发生的大病重病、大医院里，而在卫生保健和公共卫生上，则投人相比之下很少。这种相差悬殊的投人比例使大多数人确信大病为主就是“治疗为主、预防和小病为辅”，结果是偏离农村卫生工作的总方向。
三、完善新农合补偿模式的对策建议
(一)选择适宜的补偿模式类型
模式类型的选择需要综合考虑各种因素，包括当地的经济状况，政策规定，农民的意愿，对减轻因病致贫和照顾受益面的优先考虑等等。从前面分析看，“大病统筹”补偿面太窄，影响参合农民的长期积极性。从甘肃省大部分县市区实行的“住院统筹+家庭账户”模式来看，家庭账户在设计思路上是提高参合农民的受益面，促进农民参合，但总体上补偿的水平还是比较低，尤其现在新农合已经进人全面开展阶段，家庭账户不过是停留在新农合初级阶段吸引农民参合的权宜之计。鉴于此，应进一步完善“大病统筹十门诊统筹”模式，因为从长远来看，这种模式比“住院统筹+家庭账户”模式更有利于新农合的可持续发展。完善这种模式，需要进一步解决好“大病”界定、村卫生室的生存、基层医疗机构的有效监管、门诊统筹补偿比例的确定等问题。
(二)突出补偿方案设计的重点环节
首先是合理划分基金，将尽可能多的资金划入“基本医疗补偿金”。随着筹资水平增加，应提高住院补偿的水平，尤其是提高县级以上医疗机构的补偿比例。其次是科学地设定起付线、补偿比及封顶线。起付线、补偿比的作用主要是调节病人的过度医疗行为，用经济杠杆调节病人尽可能首先在基层就医。一般来说不宜采用零起付的方式，否则可能会出现门诊转移为住院的现象。最好采用梯级起付的方式，即医疗机构级别越高，起付线越高。其次应使起付线尽可能地低，即尽量使住院者都能有机会得到补偿。封顶线的设定要避免过多的超大额费用占用新农合基金的太大比例。三是补偿方案测算应向精细的模型化方式转变。随着越来越多的地方采用计算机来收集和分析信息，各地都记录了越来越多的个人信息，这样就有条件改变目前的简单测算方式，转而采用模型化的精算方法来测算补偿方案。
(三)将慢性病门诊费用纳入大病统筹
目前，慢性病已成为农村居民最常见疾病，慢性病的危害和疾病经济负担也已成为新农合方案完善的重要内容之一。现实中，患有慢性疾病的农民通常的就医特点是:一般不需要住院治疗，一次的门诊费用也不会太高，但是慢性病的累计门诊费用却很高，最终有可能成为农民重要的疾病经济负担。新农合制度重点关注大病保险的原则，在各地方具体运作过程中，往往把住院治疗确定为大病，实际上应该包括长期在门诊或家庭中治疗的慢性病。慢性病门诊费用纳人大病统筹基金管理，首先要明确纳人的程序和方法，通过测算慢性病基金分摊比例和基金额度，确定门诊费用人均累计起付线和封顶线。其次是建立规范、完善的制度和运行机制。将慢性病门诊费用纳人大病统筹后，最明显的特点是增加了合作医疗基金管理的工作量和管理的科学性要求。在实施过程中，要特别注意基线测算的科学性，提高操作的科学性和规范性。三是加强并完善相关制度。慢性病门诊费用的管理需要服务机构的密切配合。慢性病门诊费用一般由村卫生室或乡镇卫生院定点医疗机构提供，基金管理部门要制定一套对医疗机构的监督和评价机制，以有效控制费用和质量。
(四)加大对特殊群体的医疗救助力度
调整新农合补偿模式可以提高公平性，但无法解决低收人群体的全部医疗保障问题，毕竟现阶段的新农合是共付医疗保险，其规则是针对全部参合农民的。解决低收人群体医疗保障问题，要发挥农村医疗救助制度的作用。实践表明，虽然贫困人口名义上参加了新农合，但还是无力承担起付线以下、封顶线以上和按比例补偿后的个人承担部分，享受不到合作医疗的补助。因此，除了利用救助资金为困难群体代缴参合费用，还应当由政府直接为贫困农民购买一定的医疗服务，保证他们真正得到最基本的卫生服务。患大病住院的农民由于住院总费用高，导致个人负担加重，因病致贫的可能性很大，对这一部分特殊群体要加大救助力度。在充分掌握救助对象信息基础上，改变事后救助的方式，先用救助资金垫付部分医药费，缓解因大病致贫的现象。
(五)加强基层卫生机构能力建设
目前，乡镇卫生院在各级医疗机构中有着最高的补偿比和最低的平均住院费用，因此加强乡镇卫生院能力建设，引导农村病人到基层卫生机构看病不失为一种双赢措施。病人就医的目的是为了治好疾病，在选择就诊地点时，大多首先会考虑什么医疗机构有能力治疗好这种疾病，再接着考虑所需花费和方便程度。选择在基层卫生机构看病，一方面由于医疗费用降低、报销比例较高，使得患病农民可以得到较大补偿;另一方面由于医药费用较低，可以缓解新农合统筹基金的压力。因此，完善新农合制度，必须同步建设基层卫生服务机构，提高基层卫生技术人员的服务能力，使基层卫生服务机构具有提供适应农村居民就医需求的能力。
(六)强化对基金的监管
新农合补偿是新农合链条中最敏感的环节，严格执行补偿方案的规定，减少不确定风险，是保证补偿顺利实施的关键。因此，补偿环节减少和消除管理方及提供方的不规范行为，有利于提升政府在新农合管理中的公信力。要明确监管主体和监管对象，建立包括政府在内的纪律监察、审计监督及上级政府对下级政府的监督、主管部门对管辖机构的监督以及外部的参合农民和社会各界的监督在内的监督网络。建立健全各种监管制度，发挥制度对行为的约束力，增大监管对象的违规成本。充分发挥民主监督的作用，吸收村民委员会、村民小组或其他形式的农民合作组织、集体经济组织等参与新农合监督。
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【论文摘要】十七大报告明确地提出:“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。”围绕这个问题,报告对于做好“三农”工作提出了许多新的要求,为进一步做好“三农”工作指明了方向。统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,最重要的是深入贯彻落实科学发展观,站在全局和战略的高度,通盘考虑和配置各种资源,加大对农村经济社会发展的支持力度,从根本上突破城乡二元结构,逐步缩小城乡差距,实现城乡一体化。所以,湖北要结合本省实际,在实践工作中,必须注意在城乡经济发展的路径上要有新思路。
改革开放30年来,湖北经济实力显著增强,工业经济总量的持续扩大和经济效益的明显提高,为统筹城乡发展,工业反哺农业,建设社会主义新农村奠定了物资基础,经济社会发展已经进入新阶段。但是,与沿海经济发达省相比,湖北农村所占比重偏高,农村人口较多,城镇化率较低,工业反哺农业、城市支持农村的能力相对较弱,建设社会主义新农村的任务相当艰巨。因此,根据新形式新任务的要求和湖北的发展实际,我认为,湖北要实现新的跨越式发展,就必须充分发挥城区与农村的互补优势,积极推进城乡资源重组整合,在城乡互动中加快城乡一体化进程,实现城乡经济社会的协调均衡、健康科学发展。
1统筹城乡发展,深入贯彻落实科学发展观
1.1进一步加强农业的基础地位。
改革开放以来,湖北农业和农村经济快速发展,但是农业基础地位脆弱的状况并没有完全改变,与国民经济和社会发展的要求还有较大差距。当前和今后一个时期的重要任务,仍然是要大幅度增加对农业和农村的投入,不断巩固和加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路。
1.2继续强化完善支农惠农政策
虽然农民得到了较多实惠,但是农民收入水平依然偏低,农业生产条件依然落后。这就需要加大支农惠农政策力度,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力。
1.3培育有文化、懂技术、会经营的新型农民
农民是建设新农村的主体,这是毫无疑问的。
2统筹城乡发展,加快对‘三农’的支持力度
解决好三农问题是我党全部工作的重中之重。针对湖北建设社会主义新农村困难多,优势少,任务重的实际,必须格外精心地统筹处理好城市与农村、工业与农业的发展关系。
2.1统筹城乡发展,促进城乡和谐
统筹城乡发展,是实现科学发展的根本方法之一,也是湖北当前经济社会发展中需要着力加以解决的迫切问题。近几年来,湖北城市经济发展很快,城市面貌发生了相当大的变化,城市越来越漂亮,基础设施、服务功能越来越完备。与之比较,农村的发展相对缓慢,许多地方农村面貌变化不大,功能依旧,一些农村村容不整洁,生态环境较差。造成这一现象的因素是多方面的,很重要的原因是我们在工作指导上不同程度地存在着重城市、轻农村的问题。由于抓城市发展出政绩快,抓农村发展出政绩慢,一些领导的注意力不自觉地倾向了城市。同时,抓城市发展办法多,抓农村发展办法少,也是我们工作方法上需进一步改进加强的重要课题。在体制和机制方面,一些不利于城乡协调发展、和谐发展的问题不同程度地存在。我们应该在这些方面不懈地努力,推进体制和机制创新,促进城乡和谐,加快城市化进程。
2.2积极调整经济结构,吸纳更多的农村劳动力就业
湖北经济结构优化调整应将农村劳动力就业作为重要内容。一是积极发展劳动密集型产业。劳动密集型产业是指单位劳动占用资本较少的产业。针对湖北农村人口多,劳动力资源丰富,第三产业比重低的特点,大力发展劳动密集型服务业,除了发展传统的商贸、餐饮、修理业外,还要特别重视发展现代物流配送、连锁超市等新型业态以及社区服务、家政服务业。同时,要强化政府对劳动密集型中小企业的政策扶持,为劳动密集型企业的发展创造更宽松的外部环境,在政策措施上,可借鉴发达国家经验,运用就业奖励、劳动成本补贴、减免税等政策工具,对创造就业多的劳动密集型企业提供政策鼓励。二是大力发展农产品加工业。农产品加工业是推进农业产业化,促进农村城镇化,实现农村劳动力转移的重要途径。三是鼓励发展农村民营经济。发展民营经济对于吸纳农村劳动力就业、加快推进城乡一体化进程有着极其重要的作用。要积极营造有利于民营企业发展的政策投资环境,努力为民营企业发展提供各项优质服务。2.3加大财政对农村投入力度,扎实推进社会主义新农村建设
在“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,要发挥公共财政的作用,使农村充分享受到公共财政的阳光。一是进一步加大对农村教育、卫生、文化的投入力度,主要包括农村义务教育、农民的科技文化知识教育和实用技术培训。政府要真正承担起农村义务教育的职责,让农村的孩子上得起学。积极推行新型农村合作医疗制度,建立起政府出大头的农村基本医疗体系和农民连续“参合”的奖励机制,调动农民“参合”的积极性,让农民看得起病。要积极推广农村养老保险制度,扎实做好农村低保工作。二是切实增加对农村“路水电气医学”建设和生态环境建设的投入,努力改善农民生产生活条件,大力推动城市基础服务设施向农村延伸,努力形成城乡衔接的公共交通、供水供电、广播电视、环境保护和生态建设网络。通过加大农村公共产品的支持力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民,逐步缩小各项公共事业方面的城乡差距。三是继续提高对农林牧渔业的投入。特别是要对种植大户、畜牧大户、养殖大户给予多方面的支持,及时掌握重要的、易产生波动的农产品、畜产品产销信息,应用财政补贴等手段进行政策引导,避免产品和价格的大起大落现象,稳定市场价格,统筹兼顾城乡居民利益。
3统筹城乡发展,建立城乡统一的社会统筹机制
湖北必须要在内在动力上探索新机制,推动制度创新,着力建立城乡统一的社会统筹机制。
3.1建立城乡统筹的就业制度
城区近郊农民的就业问题是城市化过程中的一个重大问题。这不仅由于大量土地征用造成了失地失业农民,而且由于在城乡二元分割体制下,城乡就业管理和就业服务的不统一,阻碍了失地失业农民和农村富裕农民的平等再就业。
3.2建立城乡统筹的社保制度
新一轮城乡发展,要围绕人人享有社会保障的目标,构建与经济社会发展水平相适应的、多层次的社会保障和救助体系,加快推进城乡社会保障一体化。一是完善城乡养老保障制度。二是完善城乡医疗保障制度。
3.3建立城乡统筹的社会事业制度
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论文摘要 自十八届三中全会作出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”的决策，土地承包经营权抵押贷款所产生的市场风险与民生风险之防范便成了讨论重点。
论文关键词 土地承包经营权抵押 市场风险 民生风险 防范机制
虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止，或避而不谈，但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立，使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下，十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。
一、 土地承包经营权抵押之风险
（一） 信贷市场风险
土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度，在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下，地方政府往往各自为政，增加该领域的信贷市场风险。此外，由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险，使得金融机构的经营风险也会随之增加。
（二） 民生风险
现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说，他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求，但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款，而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务，此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险，即民生风险。
二、 风险防范机制之构建
在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下，只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。
（一）信贷市场风险防范机制
信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险，为避免形成全国性危机，笔者主张应当坚守分步走的方式，即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点，其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区，再次扩大到经济发达的省份和地区，最后覆盖全国。同时，土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来，共同促进该市场的平稳发展。
1.金融机构的自我防范
信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构，因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。
（1）事前审查。首先，以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件，防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次，对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说，土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度，尽量选择大户。
（2）事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效，及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向，确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。
2. 健全农村土地承包经营权流转市场
目前，我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低，导致供求双方信息不对称，金融机构往往不能获得抵押物详细信息，以致经常出现信贷风险。因此，培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。
（1）广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息，这一方面能够促成抵押关系的建立，另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿，还可以公开拍卖以其价款受偿。
（2） 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记，既是完善土地交易市场的前提与基础，也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法，即先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局发放各种权证，确保农民拿土地承包经营权证。
我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性，便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况，为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助，有利于防止抵押纠纷，从而一定程度上防止信贷风险的产生。
（3） 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚，目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构，缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节，其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行，在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间，由于土地价值有可能发生变化，因此，在承包经营权抵押实现时或者再抵押时，应该对其价值进行重新评估。
3.抵押担保模式多元化
为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度，我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验，创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。
（1）农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户，这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的，因此，在申请贷款时，农户之间可以组成利益共同体，互为对方担保，承担连带责任。
（2）农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产，同时为农户提供销售渠道，确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力，而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。
（3）农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物，承担责任时，贷款农户和该基金组织承担比例责任。
4.发展农业保险
农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。
首先，由点到面推广农业保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传，提高农民对农业灾害风险的认识，提升其投保意识，为农业保险发展营造良好的外部环境。
其次，扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度，明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品，同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。
（二） 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点
对于相当部分农民来说，鉴于农村社会保障制度供给的严重不足，他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求，其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”，而对于真正敢于“冒险”的农户来说，当金融机构实现其抵押权时，又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系，不仅能够消除农民对土地的生存依赖，提高其抵押积极性，又能够解决其生存的后顾之忧。
最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线，由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致，因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然，我国自建设农村最低生活保障制度以来，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。
1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则
目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面，导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法，按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距，制定科学合理的救助金额。
2.多渠道筹集最低生活保障资金
地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付，欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付，发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外，大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道，确保低保资金能够足额到位。
3. 扩大低保覆盖范围
各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围，事实上，收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助，保障其生存权。
4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制
当前，我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制，为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此，必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先，完善省、市、县农村低保工作机构，使其各司其职；其次，减少审查与资金发放中间环节，严格规范操作程序，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。最后，落实政务公开，通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。
当然，农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，都有亟待完善的方面，但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性，笔者在此仅对该方面重点探讨。
