养老保险基金论文范文

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（一）急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金的形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理的模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。

（二）基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：

其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前，我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。

其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据国家劳动和社会保障部公布的数据，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20%，全国总计达800万人。

（三）人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。

（四）提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。

（五）基金投资管理不善，无法满足养老保险基金刚性调节增长的需求。目前，我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构的影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想。以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2%，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到了2.45%，但都远低于7%的平均工资增长率水平。在滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金的情况比较严重。

二、完善我国养老保险基金管理的建议及对策

（一）变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，空账的恶性循环是本质上的现收现付，既有可能导致即期养老金待遇的扩张性支付，也无法应对老龄化危机，同时还会阻碍劳动力正常流动。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产（包括居民的福利住房）等方式筹集资金解决。

（二）加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁；另一方面要规范征缴基数，杜绝渗漏。目前，参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，抽样测算过程中发现，1999年缴费工资比1998年降低了5.7%（下降545元），而统计局统计的平均工资增长了11.6%。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位缴费工资基数严格核实，至少可以使基金增收10%。

（三）尽快实现社会养老保险全国统筹，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制。如果社会养老保险实行全国统筹，统一管理，可以建立便于跨地区转移养老保险关系的机制，工人不论转移到什么地方，都可以凭卡缴纳社会养老保险费，则将根本解决因工人流动性而造成的社会保险关系难以转接的问题。

（四）应当杜绝提前退休。可以通过改革基础养老金的计发办法，实行替代率随缴费年限浮动来杜绝提前退休。如，以缴费15年作为“门槛”，缴费15年可领取社会平均工资的15%作为基础养老金，每多缴费一年多领1%，如果恶意中断缴费，按照离退休年龄差几年停缴的办法，一年扣0.3%。

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关键词:养老保险基金,财务危机,建制理念,新隐性债务

当前，在全球172个已经建立并且运行多年养老保险制度的国家中，正面临一个共同的问题：基金财务危机。而在我国，这一危机又尤为突出，严重威胁到现行养老保险制度的正常运行。如果不能及时应对这一危机，我国当前的养老保险制度改革有流产之虞，并将最终导致养老保障制度的破产。因此，梳理当前危机成因，找出应对措施就成了当务之急。

一、当前我国养老保险的财务危机

调查显示，2001年平均每3.65名在职职工“养活”1个退休职工，到2050年这个比例预计将是1.87∶1。到那时怎样保障老年人的生活?

由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出，我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为187亿元，2000年为357亿元。据专家预测，统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的情况，年均717亿元，总缺口1.8万亿元；按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长28年，年平均1030亿元，总缺口扩大至2.88万亿元。

尽管当前养老保险的财务危机是全世界养老保险制度面临的共同问题，但比较其他国家而言，由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件，我国的这一财务危机显得尤为严重。

二、我国当前职工基本养老保险基金财务危机的成因分析

(一)急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。我国职工基本养老保险基金面临的财务危机中，一个主要危机就是偿还历史债务的压力，也就是我们所说的“转制成本”。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。这一历史债务规模到底有多大，目前还存在争议。①由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。这种空账运行就使得统账结合的新制度又回归到本质上的现收现付制。据专家测算，截止到2002年底，国内养老保险累计的个人空账规模为4800多亿元，如果情况得不到改善，到2033年老龄化高峰期，当期支付缺口将达到4400多亿元，空账规模达14万亿元。

导致这一债务问题出现的主要原因在于我们在自上而下的改革中，采取了急于求成的推进方式。改革前，由于“”的破坏，职工养老保险已经退化为单位保障，虽然在“”结束后也出台了一些恢复性的制度规定，但是单位自保的状态并没有改变，还未实现社会统筹。另外，对于中老年职工养老金历史欠账问题也还未找到有效的化解办法。在这样的条件下，就从传统的、由单位负责的养老保障现收现付制一步跨入全新的部分积累模式，显然操之过急。尽管新制度的框架符合我国的长期利益，却因缺乏现实政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划，不仅未能真正解决原有体制下存在的基金不足问题，而且还带来了沉重的转制成本。

(二)基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：

其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。根据《深圳特区报》的记者调查，广东一些地方为暂时缓解眼前养老金的支付压力，对个体户、私营企业、外资企业等新经济组织员工参加社会养老保险采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，即按照社会平均工资的50％征收养老保险金。从表面上看，眼前的支付危机暂时避免了，但是从长期看，“新人”的养老保险在财务上难以达到平衡，这就形成了“新隐性债务”。

其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动和社会保障部公布的数字，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20％，全国总计达800万人。

其三，企业少报、漏报、瞒报上缴基数。按照现行企业社会保险制度的设计，职工工资总额是我国社会保险的缴费基数。由于我国劳动报酬非工资化、工资非货币化严重以及劳动保险统计不够规范、准确和完善，就形成了统计工资总额大大小于实际工资总额。另外，社会保险经办机构稳定的缴费工资总额又少于统计工资总额，综合这两种情况，可能使缴费工资总额缩小33％左右。据北京市社会保险基金管理中心检查，1993年漏报733.6万元违纪款中，其中有534.6万元，占72.8％是因企业漏报工资总额所造成的。

(三)人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。这种冲击主要体现在：一是老龄人抚养比②的快速提高使养老基金的支付增加，收缴减少，加重了入不敷出的矛盾。如我国1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老龄人抚养比分别为7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。据推算，今后30年我国老龄人抚养比将继续快速升高，到2030年将会超过20％。另一方面，对现行的个人账户积累基金发放的方式提出了挑战。个人账户养老金现行的支付方式假设职工退休后平均只活10年，而且制度规定，10年后个人账户支付给退休者的部分由政府承担，如果未满10年退休者去世了，则家属可以继承其剩余部分。当老龄人口的比重越来越大，高寿老人越来越多时，这种只有补贴、没有任何结余的个人养老保险积累制度显然也会给国家带来更大的困难。

(四)提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4％，年均支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5％。③

允许提前退休主要是出于缓解就业压力的目的。其他国家也曾经在经济不景气的情况下，用鼓励提前退休的办法，解决失业问题，但后来都被实践证明这对解决失业问题并不是一个有效的方法，却对养老保险基金造成了极大的侵蚀，致使养老保险发生危机。1982年出版的由美国劳工部就业标准局就业与退休问题专家M·H·莫里森撰写的《老龄经济学——退休的前景》反对提前退休，他强调“退休年龄对退休金费用有相当大的影响。在60岁开始退休，所领退休金的每一美元现值，大约要比65岁退休的高15％；如果55岁退休则将近高30％”。1985年出版的由著名老年经济学家J·H·舒尔茨撰写的《老年经济学》则指出“一旦退休年龄从65岁降低到60岁，退休金费用就要增加50％左右”。

(五)基金投资管理不善，无法满足养老保险基金的刚性调节增长的需求。自1992年开始，各地相继进行了两次养老金计发办法的改革，导致退休金水平上升。另外，为弥补物价和工资指数增长建立的调整机制，也极大地提高了养老基金的需求总量。尤其是2004年上半年，我国职工平均工资增长7％，通货膨胀率为3％，这给养老保险基金造成了极大的压力。然而在基金支付需求不断增长的压力之下，我国养老保险基金的投资和管理却依然问题多多，困难重重。投资方面，目前我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想，以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2％，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到2.45％，但都远低于7％的平均工资增长率水平。对滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金都比较严重。

三、应对当前财务危机的政策建议

据世界银行专家分析，要安全平衡地度过养老保险金支付的高峰期，我国需2万亿元左右的养老保险基金的积累，在近期内我国显然难以做到这一点。笔者认为，为缓解因养老保险基金支付危机对我国政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击，我国应采取如下的相应对策：

(一)转变建制理念，深化养老保险制度改革，杜绝财务危机的制度根源。

首先，要转变建制理念，实现养老社会化。中国基本养老保险基金的财务危机根源还在于养老保险制度本身。现行制度的建制理念还保留着计划经济时代的“大锅饭”和“社会主义优越性”的意识形态残余。突出的表现就是政府家长作风，包办一切，管得过多，保得过厚。纵观当今世界，中国恐怕是基本养老保险替代率最高的国家，财政负担过重，基金压力巨大。同时也给企业带来了沉重的缴费负担，压制了经济活力，同时也打压了企业年金制度的发展空间。企业负担过重，补充养老保险发展空间狭窄，又反过来造成对基本养老保险的依赖和基本养老保险基金的财政负担，从而产生恶性循环。养老问题是整个社会的责任问题，并不是单纯的政府责任。所以，中国要解决当前养老保险基金的财务危机，首先要转变建制理念，降低基本养老保险的替代率，提高社会和个人在养老方面的责任。只有这样，才能为其他层次的养老保险提供发展的空间，才能减轻企业缴费压力，增强经济活力。

其次，变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，空账的恶性循环是本质上的现收现付，既有可能导致即期养老金待遇的扩张性支付，也无法应对老龄化危机，同时还会阻碍劳动力正常流动。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产(包括居民的福利住房)等方式筹集资金解决。

(二)改革退休制度，降低当期支付规模。

首先，要杜绝提前退休。可以通过改革基础养老金的计发办法，实行替代率随缴费年限浮动来杜绝提前退休。如以缴费15年作为“门槛”，缴费15年可领取社会平均工资的15％作为基础养老金，每多缴费一年多领1％，如果恶意中断缴费，按照离退休年龄差几年停缴的办法，一年扣0.3％。

其次，要适当提高退休年龄，实行弹性退休制度。根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。另据测算，如果我们从2015年起，每3年把退休年龄提高1岁，用15年的时间到2030年提高到65岁，其结果将使2030年和2050年的老年赡养系数由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我国现阶段男性60岁和女性55岁的退休年龄规定于上世纪50年代初，当时我国居民平均预期寿命仅49岁，而目前已上升到70岁左右，应当说在我国提高退休年龄存在着较大的空间。从国际比较来看，我国的退休年龄也有较大的提升空间。根据国际卫生组织的调查，当前全世界平均预期寿命是66岁，平均退休年龄为男60.5岁、女58.6岁。而我国当前的平均预期寿命已达到71.4岁，但退休年龄却仅为男60岁、女50岁(女干部55岁)。所以，根据国际经验，我国的退休年龄尚有较大提升空间。

至于提高退休年龄与就业压力的相关性，尚缺乏实证性研究。即使有相关，也可以——更应该通过调整经济发展模式、产业结构以及提高教育年限、推动职业培训等方式加以化解。

(三)加强养老保险基金征缴，拓宽融资渠道，提高基金供给。

首先，加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁。另一方面，要规范征缴基数，杜绝渗漏。目前参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，抽样测算过程中发现1999年缴费工资比1998年降低了5.7％(下降545元)，而统计局统计的平均工资增长了11.6％。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位缴费工资基数严格核实，至少可以使基金增收10％。

其次，拓宽融资渠道。要固化财政投入机制，以往政府财政投入存在很大的随意性，无法保证稳定的基金供应。因此，要固化财政投入。根据基金缺口测算，财政应每年拿出5％，即每年约700亿元，用25年时间逐渐消化掉基金缺口。建议中央以立法形式明确这一财政政策，以保持养老保险制度的可持续发展。另外，还可以通过税收融资，国有资产变现融资以及债券融资等。

(四)加强养老保险基金的管理，增进基金安全，促进保值增值。养老保险基金的管理包括行政管理和营运管理。基金行政管理是政府的职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管；基金的营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运管理等。为加强对养老保险基金的管理，我国应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。借鉴国外特别是智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制不失为一条可取的途径。

在基金管理中，尤其要加强对个人户基金的资本化管理运营。个人户的管理应是以户资本化运作为核心的一整套制度法规，包括：合理的管理成本、资本市场投资选择、投资收益、风险防范和金融服务。根据我国目前状况，对养老保险个人户基金的投资管理，采取全部委托方式为宜，即建立受托人、投资管理人和保管人分工负责、互相制约的管理体制，并相应建立一套风险监控制度。受托人，由省级以上社会保险经办机构充当；投资管理人，从我国现有专业基金管理公司或资产管理公司中选择；保管人，从四大国有独资银行和股份制商业银行中选择。个人户基金的资本化市场管理运营可以达到投资回报率和风险防范兼顾的目的。

(五)加强社会保险立法，促进养老保险社会化及可持续发展。应当看到，上文所提到的导致财务危机的众多成因中，大都和社会保险立法不健全有关，比方说提前退休问题、基金征缴问题以及基金管理运营问题。同样，在上文所提到的应对危机的对策中，也大都要依赖法制的保障才能奏效。所以说，加强养老保险乃至整个社会保险的法制化建设应是重中之重、当务之急。社会保险法律体系包括：《宪法》；国家立法机关通过的法律，如《社会保险法》；国家行政机关颁布的法规；地方立法、行政机关出台的地方性法规。对于我国当前的养老保险而言，当务之急是制定和出台《社会保险法》。

此外，还要不断地推动养老保险的社会化和可持续性建设，要着眼于养老保险制度的长期稳定，提高政府信用和制度信誉。

注释:

①主要是测算方法和条件假设不同，另外，把这一债务看作是“转制成本”还是“隐性债务”，也会导致测算结果的不同。因为相对于隐性债务,转制成本的计算弹性要大得多，而隐性债务的计算通常采用中止法。世界银行和国家体改办分别于1996年和2000年进行了估计，数值分别为2.8万亿元、6.7万亿元。

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关键词：养老保险基金投资监管

一、我国养老保险基金迫切需要投资

养老问题是任何一个社会、任何一个人都无法回避的问题。基于养老的风险性和社会性，为保证人们退休后的生活水平，通常以养老保险的形式筹集养老保险基金，最终以养老金的形式返回到养老保险的受益人手中。因而，偿付能力的充足性是养老保险基金的根本问题，投资成为养老保险基金的迫切需要。

1.巨额隐性债务问题需要解决。在我国现行的基本养老保险的“统账结合”筹集模式下，社会统筹账户由企业缴费；个人账户按照职工工资缴费比例建立。企业缴费率由各省政府自行确定，不超过企业工资总额的20%.但在实行该体制以前，已经退休的职工和在现收现付的旧体制下已经工作一定年限的在职职工，都没有时间或没有足够的时间为个人账户积累资金。这势必造成了目前基本养老保险收不抵支和个人账户“空账运行”的现象。据统计，在退休人员每年以6%的速度递增的情况下，全国养老保险基金缺口已经从1998年的100多亿元增加到2003年的400亿元左右。改革遗留下的隐性债务日益加剧。其中导致基金缺口的原因是：一是退休年龄偏低；二是待遇水平偏高。

2.社会老龄化问题需要渐渐化解。在进入本世纪，我国60岁和65岁以上人口分别占到全部人口10%和7%，被认为是我国人口老龄化进入一个新阶段。据测算，我国老年人在2015年前后将高达2亿，在老龄化高峰时我国老年人将在4亿以上。然而，我国今天国民经济生产总值只占世界的3.8%，却要负担着世界20%的老人乃至1/4（25%）的老人。我国在职职工与退休职工的比例是：2000年为5：1.2001年为4.1：1；预测2020年为2.2：1，2030年下降为1.8：1.据预测，2030年左右我国退休高峰（60岁以上人口约占33500万，约占总人口的27%）来临时，退休费将占工资总额的36%，高出国际公认的26%的警戒线10个百分点。目前正不断扩大的老龄化危机，对存在缺口的养老保险基金来说是雪上加霜。

3.需要投资扩充基金。基金的来源主要包括政府财政拨款、企业（雇主）缴费、职工（雇员）缴费和基金运营收入四个方面。为尽快充实社会保障基金，一方面要继续保持适度的财政支持，按照“中央社会保障支出占财政支出的比例要逐步达到15-20%”的要求，在确保中央财政当期支付缺口补助和做实个人账户补助的基础上，进一步增加财政投入，稳定国有股海外上市减持和彩票公益金收入，适时开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，进一步充实社会保障基金；但是政府财政的主要来源是纳税人，每年用于补充养老保险基金的财政毕竟是有限的，否则抽空财政会影响到社会经济的发展。企业和职工的负担已经比较重，还有医疗、工伤等其他缴费，再加重企业负担已经不大可能。从理论上讲，通过缴费来扩充基金毕竟有空间的限制。在缴费比例、覆盖范围都饱和的情况下，缴费就不能再带来基金的增长。因此，长期的养老保险基金问题只能通过长期不断的投资来解决。

4.基金管理方面存在的漏洞需要投资来化解。一方面，由于我国养老保险基金与财政密不可分的关系，造成了大量的养老保险基金流失，表现为基金挪用、隐瞒截留收入、福利奖金等非正常支出等等，这一现象近几年来随着监管力度的加大已有所控制。另一方面，因为征缴力度不足，基本养老保险的覆盖面近几年才扩展到私营经济、个体经济的从业人员和一些灵活就业人员。而片面追求覆盖面以应付眼前的基金支付还会造成基金管理行为的短期化，出现“优惠征收”、“打折征收”的现象，给以后的养老保险基金埋下巨大隐患。这使得养老保险基金的投资问题更加紧迫。

二、养老保险基金投资的风险分析

养老保险基金从形成到支付是一个非常复杂的系统，其中，投资是实现基金增长最核心的一环。巨额的养老保险基金投向资本市场，在追逐基金收益的同时，风险也为各方主体密切关注。养老保险基金理事会代表劳动与社会保障部，专门负责对养老保险基金的监督和日常风险管理，选择专业的养老保险基金运营机构，指导养老保险基金的投资战略和方针。投资管理人作为专业的投资机构，职能就是通过具体的投资战术的运用实现收益最大化和风险最小化。而政府部门出于社会安定的考虑，对投资的风险持非常谨慎的态度。对养老保险基金投资的所有风险进行有效管理，有赖于一个完善的投资监管体系，有赖于各个主体之间相互监督、相互制约的权利关系和职责安排。

三、对养老保险基金投资问题监管的几点建议

1.以社保部门为核心，相关部门辅助进行基金运营的监管。我国养老保险基金的运作跨越了多个部门，社会保障部门直接负责基金的征收和发放，目前还有政府财政拨款对养老保险基金的补充，基金的投资由专业的基金管理公司操作，所有的基金都通过银行托管和流转，最后受益人从个人在银行的养老保险账户上取得养老金。这些部门通过委托管理联系在一起。因而，对整个基金运作的监管，应该是以社保部门为主，财政部、证监会、银监会各司其专职又相互协作。在这样的体系下，社会保障部门仍是养老保险基金投资监督的核心力量。其他部门专司本职，只在本部门职责范围内对养老保险基金进行监管。只要权责明晰，就可以保证监管的效率和成果。

2.建立专门的养老保险基金投资监管机构。养老保险基金数额巨大且专业性强，而基金的投资也是非常讲究技术与专业的，需要有专门的机构来监管养老保险基金投资。可以建立专业的养老保险基金投资监管部门。而社会保障部门也可以把养老保险基金投资的管理任务独立出来，委托由社保部、企业和职工代表、专家组成的养老保险基金理事会管理。对养老保险基金投资的监管，养老保险基金理事会的管理内容应包括：（1）审核批准投资管理人、托管人的进入和退出理事会负责下的养老保险基金业务。（2）限制投资组合与投资比例，严格防范投资管理人的冒险行为。大多数国家的养老保险基金都投资于政府公债，而对投资于股票、债券、房地产等项目有严格限制。

基于养老保险基金的特性和我国资本市场的高风险性考虑，应该在证监会下独立设立养老保险基金投资监管司，专门行使证监会对养老保险基金投资的监管职能。其负责基金投资的具体行为包括：（1）与社保部门共同确定养老保险基金运营机构的基本资格，对基金公司高管的任职审核；（2）定期和不定期地对投资管理人进行常规检查；（3）接收基金公司的定期报告，对养老保险基金的投资风险评估；（4）协调养老保险基金与其他基金、其他证券的关系，首先保证养老保险基金的安全稳健和增长等等。托管银行根据法律赋予的权利和自身的角色特点，也能有效对基金投资运作进行监督，及时发现和报告投资管理人的异常交易或异常行为，督促投资管理人纠正违法违规行为。

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养老保险基金规模大、安全性要求高的特点决定了养老保险基金属长线投资者，只有参与公司治理才能更好地分享资本市场的发展成果。通常养老保险基金参与公司治理的措施主要有：

1、沟通磋商。养老保险基金就其关注的公司治理问题可以以信函、电话、私人访谈等非公开形式与目标公司管理层碰面，沟通思想，提出建议，尽量避免在年度股东会议上通过提交议案等公开形式发表批评性意见和建议。

2、提出公开批评。养老保险基金往往对公司的不良行为，如冒进扩张计划、管理层不合理的薪酬、不合理的收购行为等予以公开批评，舆论上制造声势，号召社会公众监督，向公司董事会和管理层施加压力，迫使公司改善经营。

3、提出议案。股东议案是股东提出的要求管理层采取某些特定行动的简明报告。议案一般只有建议性质，不具备法律的强制性，议案是否公开取决于股东与管理层的沟通情况，通常机构投资者会私下将议案提交管理层，然后视议案采纳等情况决定是否公开，公开议案会相应暴光机构投资者与管理层之间的裂隙，往往会引起股价波动，在一定程度上增加了公司发展前景的不确定性。

4、争取其他股东投票权，获得更大的影响力。目前证券市场允许股东签署投票权授权文件，授权人代替该股东在公司召开的股东大会上替其投票。委托投票程序使得养老保险基金等股东有机会通过争取其他股东投票权，大大增加养老保险基金对投票结果的影响力。无论何种方式，既要积极主动，又要合乎现行公司运行规范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定边界。

二、养老保险基金参与公司治理的障碍因素分析

从中国目前的实际情况看，以基金为代表的机构投资者在公司治理中发挥的作用有限，其面临的障碍因素有：

（1）优化养老基金本身的治理。目前全国社会保障基金、企业年金以及个人帐户基金采用的是信托投资方式，信托投资能有效保障资产的独立性，且能有效的保障投资收益。但是信托投资产生了多层次的委托——关系，而相关的监督管理机制不够成熟，委托方与方存在明显的不对称，易产生过度的机会风险、道德风险和逆向选择问题。

（2）资本市场的不够完善。当前受托管理养老基金有部分是证券投资管理基金，但我国目前的证券市场不完善，养老保险基金参与公司治理的外部环境相对较差。可鼓励企业年金和个人帐户养老金投资于资本市场并参与公司治理，它应以开放式的证券投资基金方式直接进入股市，养老保险基金和资本市场的作用是相互的.

（3）养老基金过于分散。目前，养老保险除少数省市实行的是省级统筹，多数实行市县级统筹，统筹帐户的基金积累额由于现收现付，基金的积累额有限，基金的保值增值压力相对较小。但个人帐户基金在做实后，保值增值的压力较大，而过于分散的现状导致各统筹地区的基金规模不太。因此应逐步提高养老保险的统筹层次，在省级成立养老金投资机构，负责基金的投资运营。

此外，养老保险基金更注重投资的流动性和短期收益；基金管理公司缺乏足够的监督力量；监督企业的收益不确定而成本较大，以及存在利益冲突等等因素是也是妨碍养老保险基金参与公司治的因素。

总的来看，养老保险基金是我国现有机构投资者中最有可能参与公司治理的，具有较高的可行性，但目前发展仍有许多障碍，因此这一过程必须循序渐进、逐步推进。养老保险基金参与公司治理离不开上市公司整体质量的提高和证券市场的进一步发展，并需要相应的制度及法律环境相配合。

参考文献：

[1]刘子兰.社会保障基金和企业年金管理[M].北京：经济科学出版社，2007.

[2]李淑娟.社保基金参与公司治理的模式选择[J].改革与战略，2007，（04）：113-115.

[3]王信.养老基金在公司治理中的作用[J].经济社会体制比较,2002，（02）：53-59.

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关键词：老龄化养老保险基金监管

老龄化问题是这两年世界所关注的话题，它不仅是一个社会的经济问题，更是影响到一个国家长治久安的问题。世界银行估计我国人口老龄化将在2030年左右达到高峰。养老保险和人口变化规律密切相关，由此我们看到我国养老保险任务之艰巨，同时也看到世界各国都不容忽视的养老问题。养老保险基金它是百姓的保命钱。随着老龄化问题的到来，对与养老保险基金的需求量将会大量增加。在保证养老保险基金保值增值的基础上，必需加强对养老保险基金的管理。这也是人口老龄化对养老保险基金的要求。

一、人口老龄化的含义

人口老龄化两个方面含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。到目前为止，发达国家人口总体中60岁以上老年人口比例超过18%，65岁以上老年人口的比例已达13.5%，人口老龄化程度已经达到严重阶段。与此同时，发展中国家特别是中国、印度等人口众多的发展中国家的人口出生率下降，引起人口年龄结构由年轻型向成年型、老年型过渡，全球性的老龄化已以发生着。

二、老龄化问题对养老保险基金监管的挑战

中国将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力。整个21世纪，这两方面压力将始终交织在一起，给中国经济、社会发展带来严峻的挑战。全球人口快速老化，给养老金事业带来沉重的压力。它对各国社会和政府而言都是一个挑战可见，在社会已经呈现人口老龄化的背景下，加强对社保基金的有效监管，有着其深刻的社会动因，也是维护社会稳定及其和谐发展的内在要求。如何防止养老保险基金的流失问题，则是来自于老龄化的首要挑战。

三、我国养老保险基金的监管及存在的问题

养老保险基金的监管是指有关部门依法对养老保险基金的收支和运营实施的监督和管理。主要应从养老保险基金监管组织体系及法制建设两个方面对我国养老保险基金运行监管现状做出评价。

1．监管组织体系

现行的基本养老保险管理模式是基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老保险组织管理模式。这种管理模式实质是由政府行政部门将基金的管理运营权交由各级全民事业单位（如养老保险经办中心等），进行集中性管理和投资运营。这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题。另外，政府职能部门的强制使得作为初始委托人的公众没有选择机制和退出机制，基金管理不公开，不透明，削弱了公众行使监督的激励。

所以，改革现有的养老基金管理模式，对人实施有效的监督，以保证初始委托人的利益成为我们的必然要求。

2．法律制度建设

养老保险基金监管涉及各方利益，为了保障基金监管有章可循，国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《保险法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《企业年金试行办法》、《劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。2001年12月13日，财政部和劳动保障部公布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，明确了全国社保基金进入资本市场的原则、方式和管理程序。社保基金入市标志着我国养老金投资管理体制进入市场化运作的轨道，同时也给我国养老保险基金投资和管理从法律上提供了保障。问题在于，我国虽然出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一的法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。

四、加强我国养老保险基金监管的改革建议

针对于我国目前养老保险基金的管理状况。我们有必要加强改革。保护好老百姓的保命钱以应对即将到来的老龄化社会。

1．建立分权式管理制度。其要求是：第一，建立独立、高效、统一的社会保险基金监督和管理委员会。监管委员会由劳动和社会保障部、财政部、以及企事业单位代表共同组成，实行委员会制。监管委员会按城市设立地方监管办事处（类似于人民银行、证监会和保监会的管理体制），垂直管理。第二，建立专业性养老社会保险基金管理局（由省级社保部门成立）。社会保险基金管理中行政权与经营权的分离是养老基金完整性的重要保证，应建立独立于政府的社会保险基金管理局运营社会统筹账户基金。第三，个人账户基金交给个人账户基金管理委员承担，会遴选合适的基金管理公司，基金管理公司再根据与各省个人账户基金管理委员会签订的契约对个人账户基金进行多元化投资，以实现养老社会保险基金收益最大化。

2．完善监督手段。其主要内容包括：（1）建立信息披露制度。信息披露的目的是将基金管理公司置于社会公众和监督机构的双重监督之下，防止基金管理公司违法、违规操作，损害所有人利益。（2）增设外部保管人。外部保管人原则对于限制风险是非常必要的。在足够的保管安排下，基金管理人不直接持有养老基金，以此限制骗取和盗窃基金资产的机会。（3）加强外部审计。在法律和制度环境下，外部审计提供一个精确的、独立的评估，向监管人报告有关基金的任何问题，而且成为监管的重要工具。（4）施行基金管理成本限制。成本限制在拉美和中欧国家基金管理监督制度中广泛使用，费用水平通过一般的谨慎要求和法律进行监管，可以控制将成本转移到未被监管的项目上。减少由于涉及到众多基金公司利益挪用基金的风险。

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（一）基金运作的立法经验：有法可依从基金运作的立法经验来看，发达国家如德国、法国、日本的农村养老保险都是先建立法律制度，再在法律制度的框架下进行。在农村养老保险的发展过程中，缴纳保险费的标准和原则、社会保障待遇获得的条件及标准都可以依据法律明确下来，同时法律还进一步明确了社会保障机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及享受社会保障待遇的义务和责任，规定社会保障机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能问题，从而对政府、保险经办机构以及受保险人都具有约束力。［1］由此可见，明确的法律是保障农民权益的最强有力的工具。然而，目前我国新农保方面的立法尚且不够健全，存在大量的法律空白。因此，应在立法层面具体完善，以保证新农保的实行有法可依。

（二）基金筹集的运作经验：政府补贴从基金筹集的运作经验来看，国外个人缴费所占比例较低，仅为10％～30％，其中有很大部分来源于政府补贴资金。国内基金筹集最值得借鉴的主要是广东的做法。广东按照经济发展水平的程度，对不同地区的政府补贴责任进行了区分，发达地区的市县政府承担更多的责任，省政府承担较少责任，落后的地区与之相反。［2］比如基础养老金的承担，除去中央政府负担50％，发达的珠江三角洲地区由市县财政负担另外50％；落后的东西两翼和粤北山区由省财政按中央确定的基础养老金标准的25％给予补助，中央和省补助以外部分，由市、县财政各负担一半。因此，国家应当适当提高政府补贴在基金缴费中的比例，这样的制度设计有利于实现社会保险的社会再分配的功能。

（三）基金运营的运作经验：投资多元从基金运营的运作经验来看，国外发达国家多实行委托投资运营模式，即政府负责统一征收个人缴纳的基本养老金，之后再将其移交商业机构处理运作。这种运营模式的特点是既可降低成本又能提高效率。市场化运营存在多种投资方式，而且其中股票投资比重较大，比如英国和美国，其相应的养老保险金的股票投资比例占到53％和46％。目前，国内的养老保险基金运营方式基本一致，以银行存款、购买国债作为保值增值的主要方式；实行县级统筹，个别地方实行市级统筹。这种地方统筹的运营方式不利于资金的保值增值，没有形成规模效益。因此，将国外的基金运营引入市场，进行市场化运营，采用多种投资方式的思路值得借鉴。

（四）基金监管的运作经验：专业管理国内基金监管的主要办法是建立三方对账制度，实行收支两条线管理以确保基金的安全。另外，各地根据自己地方的地区特色有着不同程度的制度创新：江苏省无锡市引进专业保险公司管理，将基金的征缴、管理和监督等真正实现分而治之，更好地提高了基金运作的安全性；广东在养老基金的管理上则实行农民参保、业务处理在基层，基金进出由省里统一把关的“倒U型”模式。这些地方的先进经验值得借鉴。［3］从国外来看，发达国家大多设立了专门的机构对农村社会养老保险制度进行管理。除日常管理以外，针对投资运营的风险管理也尤为重要。我国尚没有一个专门机构进行新农保的监管，加强基金监管是新农保发展的方向。

二、实证视角下的养老保险基金运营效果

（一）运作机制的立法滞后，缺乏规范法律作为一种调整特定社会关系的社会规范，规范性是其最根本的特征，因此判断国家在某一领域的立法是不是已经健全，标准主要有两个：1．是不是已经有法可依，即行为规范是否健全；2．是不是能够违法必究，即裁判规范是否完善。用这两个标准反观我国在养老保险领域的立法，可以明显地看出我国在这一领域的立法滞后。目前，在新农保领域可供各地方政府借鉴参考的中央法律法规主要有2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和2010年11月颁布的《社会保险法》。其中，前者既不属于法律，也不属于行政法规，并没有法律效力。后者的颁布填补了我国在社会保险方面立法的空白，具有重大意义，但是由于《社会保险法》有关社会养老保险仅有十三条规定，规定大多简要概括，不具有可操作性。因此，各地新农保中对于基金的筹集、运营、监管主要都是根据地方政府的相关政策，而不是严格按照法律程序进行。同时，裁判规范不完善表现在现有法律缺乏惩罚力度，欠缺保护实质。在《社会保险法》第十二章“法律责任”部分中，十一条规定表面上面面俱到地保护着农民，但是真正能够适用于新农保的仅有八条。另外，八条之中有一条适用对象是“骗取社会保险待遇的”，也就是针对行政相对人的，因此仅有七条直接保护着农民。更为重要的是，七条规定的法律救济方式除了一条是追究刑事责任外，剩下六条基本上是通过行政处分，即在行政体系内部完成法律责任的实现。这样一种安排，难免让人对法律救济的效果产生质疑。

（二）基金筹集的总量缺乏，人力不足1．基金筹集总量匮乏新农保基金筹集主体由个人缴费、集体补助、政府财政补贴三部分构成，虽然基金来源渠道较丰富，但实际运行中各主体内部仍存在问题，降低了基金筹集规模，造成了筹集总量匮乏。（1）农民缴费水平低通过整合在宣威市永安村实地问卷调查和访谈所收集的188份有效问卷，农民缴费档次的数据统计如下。如图1所示，当地农民选择100元／年缴费档次的有100人，占总人数53％，在符合参保条件人数中占71．4％。根据调查问卷数据计算，人均缴纳保费（符合参保条件的人）为118元／人。根据对当地农民普遍选择低缴费档次原因的实地调研，得到数据分析如下：首先是客观原因，农民普遍收入较低。如图2所示，59．60％的农民反映当前较低的收入水平不具备缴纳较高缴费档次的能力。根据调查问卷数据显示，宣威市下属村民普遍贫困，年均纯收入比较低，在3190～9078元间。图3是当地农民个人缴费占家庭年均纯收入比重图。根据图4显示，农民个人缴费在其家庭年纯收入中所占比重4．00％～8．00％区间人数最多。大于8．00％的有74人，占总人数的39．4％。城镇养老保险数据统计显示：个人缴费占年均纯收入平均水平约为8％，接近四成的农民需要承受比城镇人口更大的缴费压力。假设调研当地农民全部缴纳最高缴费档次，即500元／年，仍使用调研地农民平均年收入的数据做出个人缴费占年收入比重图。据图4显示，农民缴纳了高档次保费后，剩余收入还需支撑整个家庭日常开支，养活家里老人和子女，任务极其艰巨。目前看来，农民收入低，缴纳高档次保费能力低，造成农民缴费水平普遍低下，从而导致农民个人缴费在基金筹集总量中所占比重低，抑制了新农保的基金筹集。其次是农民参保意识、积极性低。根据图2显示，农村受经济落后、文化水平低和短视性等因素制约，20．50％参保人存在并不了解新农保的现象，无参保意识，多存在从众、跟风心理，只是通过村委会集体宣传统一参保。且在与村民的对话中了解到，农民多缺少通过国家福利制度来保护自身养老的意识，对该制度对其自身带来的利益没有真正认识，因此只先抱着观望的态度选择最低的缴费档次，以免增加在此方面的损失，总体上形成农民对参保积极性不高的局面，不利于新农保基金的筹集。再次是政策执行中存在漏洞，出现捆绑机制。8．30％的农民反映宣威市的养老保险运作机制不尽合理。《宣威市新型农村和城镇居民社会养老保险实施方案（试行）》中规定，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合新农保和城镇居民养老保险参保条件的子女应当参保缴费”。这一规定，将子女是否参保与老年人能否领取养老金挂钩，形成了“捆绑机制”。（2）集体补助形同虚设根据《宣威市新型农村和城镇居民社会养老保险实施方案（试行）》对集体补助的定义，集体补助的来源为有条件的村集体或其他社会经济组织、社会团体。在我国，农村土地归集体所有，集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，经济组织也利于拉动农村经济发展。因此有条件的村集体和其他经济组织应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体和企业的责任，也有利于调动农民的参保积极性。［4］但是，我国大部分地区特别是贫困地区的农村集体经济实力非常薄弱，拿出补助的可能性小，其他企业等经济组织的经济补助还有待鼓励和宣传，又由于集体补助不是强制规定，因此，集体进行补助的可能性不大，在全国绝大部分农村地区有名无实。实地调研发现宣威当地没有村级企业，没有集体补助存在。这使得新农保的三大筹资主体中缺少了一个基金来源，对于本来就匮乏的资金筹集总量来说是雪上加霜。（3）政府财政补贴力不能及相对于老农保几乎全部基金来自于个人缴费来讲，新农保中政府筹资比例有所提高，五个档次（由低到高）的缴费标准中财政投入比例分别为23．1％、20．0％、18．9％、18．3％、18．0％。新农保通过财政补贴发挥了政府在资金筹集中的支持和利益引导作用，但是补贴水平相对较低，使得农民担心其所领取金额少于所缴纳金额。［5］受农村医疗水平低下等因素影响，农村人口平均寿命普遍低于城镇人口，农民担心缴纳高档次的保险金所花费的总金额会低于政府在自己有生之年所补助的总金额，或者无法活到按规定可领取保险金的规定年龄。2．经办机构人力资源不足据此，我们走访了乡镇政府、财政局、人保局以及信用社。走访过程中发现，乡镇村级新农保经办机构存在严重的人手不足情况，宣威市板桥镇社会保障与服务中心只有两位工作人员，加上工作多且以手工操作为主，工作量大，效率低。宣威市目前大约有150万人，如果按宣威目前人员的配备情况，1到2万名农民的参保、领取、退保业务由1名工作人员管理。而各村委会直接负责新农保资金筹集通常只有一个经办人。这种条件下，政策讲解、保单服务、摸底调查、宣传推广等工作很难进行，无法保证基本的收付工作的质量和效率。

（三）基金运营的渠道单一，保增值难1．基金运行层次低，统筹难云南省的新农保基金实行县级统筹，运行层次低，在全省范围内呈现按地域分散管理的状态，不利于保值增值，具体表现在以下两个方面：一是基金分散管理成本高，难成规模效益。云南省共有79个县（市、区），过度分散的管理带来不合理的高额管理费用。宣威市于2012年7月1日正式启动新农保制度，而在2011年宣威就专门成立了新农保工作领导小组，负责统筹新农保的各项工作。新农保正式实施过程中宣威市负责全市新农保基金的收入、支出和管理，而这些过程需要信用社、社保中心、审计部门、财政部门、检查机关的监督和管理，县级政府需要投入大量的人力和物力。另外，以县（市、区）为单位的较低层次的基金管理，基金规模较小，应付风险能力差，存款时更多以活期存款为主要形式，难以实现大额长期存款，无法形成规模效益。［6］二是县级人才、技术匮乏。云南经济发展水平总体落后，管理人才和信息化技术匮乏。以宣威市为例，一方面新农保经办人员没有受到足够系统和全面的专业知识培训，对新农保具体政策缺乏系统性认识。另一方面政府没有统一的涉及“新农保”业务的系统软件和网络建设规划，而且以手工操作为主的工作方式在制度运行初期已难以满足经办业务的实际需要，不利于基金筹集工作的高效运行。2．基金运行方式单一，保值增值困难“新农保”十分注重基金运行的安全和稳健。通过县级统筹、专款专户、收支两条线的管理，实现了基金的收缴和发放的分离。但是，政府对新农保基金投资采取严格的限制。目前，我国新农保基金投资工具仅限于银行存款、购买国债，使新农保基金缺乏商业化的投资模式，投资渠道单一，缺少活力，难以实现创新和激励机制。［7］同时，按照有关规定，新农保基金在资金运用上，仍然是以存银行为主要方式，并以购买国债为辅。银行存款、购买国债由于操作简单、安全性高，能够减小基金的波动。然而，新农保基金主要在县级运营，基金规模小，只能以活期存款存入银行，因而加大了新农保基金保值的难度。［8］

（四）基金监管的机构冗杂，效率低下云南省新农村养老保险制度没有专门负责基金监管的部门，但是有监督性质的部门，分别是财政局、审计局、人力资源与社会保障局和监察局。在四部门中，从表面上看分工明确：人力资源与社会保障局负责市场监督管理工作，并对社会保险经办机构、缴费个人行使权利和义务的过程进行监督等职责。财政局负责有关财务核算及制度的制定、监督及落实，同时监督检查新农保基金财政专户的使用和核算。审计局运用审计职能、权限、程序对征缴、支付、结余行为以及财政专户的管理情况进行审计监督。监察局纠正管理工作人员的不规范行为，惩处腐败徇私的人员。然而在实地调研中发现，县市级机构运行形式繁琐，导致效率低下。新农保的整个资金流运行相对非常安全，一方面于农民主体而言，每个个体拥有其新农保存折，其上的资金动态一目了然；另一方面于各机构而言，所有资金仅有系统账目，所有资金的使用需通过上级的批准。因此各部门之间并没有实现真正监督的实质，却造成运行机构的冗杂繁琐。

三、新农保运作机制对策及建议

（一）完善相关法律法规，保障农民权益如何能够保证基金运营效果？最基础的是制定相关法律。从有法可依到违法必究是衡量法律是否完善的标准。一方面，在《社会保险法》的规定中，欠缺明确政府责任的条款，直接导致了政府补贴不稳定也不健全。正如前所述，各国所承担的责任在立法中有明确规定，福利国家完全承担了农村社会养老保险的责任，不论从制度供给，制度实施还是财政支持，制度监督等方面都承担了完全责任。因此，尽快立法明确政府责任，在政府补贴和集体补助两方面规定最低限额，使得基本资金得以保障，再根据各地经济水平不同适当上升。补全法律的缺位，健全立法，才能使得新农保在运行中有效保障参保农民的权利。另一方面，增加责任条款是健康运行的保障。针对裁判规范不健全的问题，完善新农保基金运作机制的关键不在规制行政相对人而在于规制行政主体，因此面对《社会保险法》中缺少规制行政主体规范的现状，增加针对行政主体的责任条款非常重要。另外，《社会保险法》规定的法律救济方式主要是行政处分，在行政体系内部实现法律责任的归结。这样做并不利于保障新农保的推行。因此，应当改善法律救济方式，变以行政处分为主为以刑事处罚为主，同时增加民事责任的条款，以保证新农保合法健康地运行。

（二）增加基金筹集总额，促进筹资多元筹资难无疑是养老保险运作中的第一道坎。无论政府、企业还是个人，对待新农保不温不火的态度是目前的屏障。面对困境，重中之重是强化政府责任。从长远来看，国家对养老保险的投入是整个基金的一部分，尤其是农民这个弱势群体，政府应给予更大的支持。正如前所说，从各国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例来看，虽然各国的标准不一，但是均维持在35％以上，例如，加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，奥地利政府竟达到了70％，反观我国却只有10％左右。没有足够的国家财政投入，新农保很难建立。政府可以通过激励方法比如提供资金补助、优惠政策扶助等促进当地村集体和企业产生并发展壮大。比如：我国对于中西部及贫困地区的税收优惠政策就是很好的范本，通过减税免税来招商引资，不仅提升当地经济发展水平，也可以促进集体补助的实现。最重要的仍旧是农民个体。很显然，收入低和意识薄弱是投保率低的原因，因而，政府的政策引导是关键。加大宣传，防止政策内容空而虚，实际的利益才是促使整个群体加入保险大军的真正动力。因此，我们建议政府出台实际的惠农政策与新农保相挂钩。比如：投保率达到95％的农村集体给予公共设施的建立和优化，或是土地税务的减免，子女教育的改善等切实相关的利益，这才是农民真正关心和愿意付出金钱的有效政策。

（三）稳健基金投资运营，实现保值增值1．提升基金运行层次，建立中央、省、市的各级调控体系新农保制度试点以及在全国推广实行的时间并不长，由于基金只能用于银行存款和购买国债这两种形式，基金放在县级运营，有利于调动地方的积极性，有一定的合理性。但在县级管理的体制下，技术不足、人才短缺、信息系统不完善以及市场容量小等限制因素必然导致县级缺乏市场化管理的条件。鉴于此，笔者认为从基金的强化监督管理的要求出发，从分担、分散基金运营风险的实际需要角度，必须强化基金的宏观管理，可以将基金统筹由县级上升到省级，建立中央、省、市的三级调控体系。（如图5所示）同时，应该在各级政府建立各级风险保证金，以保证投保农民年老后按月领取养老金。各级政府应该强化政务纪律，按照令行禁止原则，及时、足额结缴风险保证金，不得借口地方利益的特殊性逾期不缴。随着金融监管力度的加强，地方也愿意把基金上交到中央，而且基金上交到上级管理，农民也比较放心。基金实现省级统筹还可以大大降低新农保基金的管理费用。政府有关部门规定，养老保险基金的管理费用由政府提供，但我国基本养老保险基金的管理成本依然很高。2．引入商业化的基金运作，确保基金保值增值第一，引入商业化的投资理念。新农保基金事关千万农民的养老问题，稳健的商业化投资才能保证基金的保值增值。现行基金只能用于“存银行”和购买国债来保值增值，表面上看基金账目安全，但随着通货膨胀和银行利率的降低，长期下来基金必然面临无形流失的困境。进行商业化投资，需要市场化管理和专家理财，农村社会养老保险基金不进入财政专户，而是进入市场，委托金融机构管理运营，实现保值增值。［9］第二，探索多元化投资方式，确保基金稳健增值。大额投资首先要稳健，新农保基金总量巨大，进入市场应该探索多元化投资，本着分散风险的理念，可以把基金选择性地投资于除传统存款和购买国债以外的渠道。一是对于新农保基金存款实行特殊利率政策。二是基金可以投资于垄断部门。在我国，电力、通讯、供水、交通等垄断部门的建设项目规模大，周期长，投资收益稳定且风险小，适合新农保基金的特点及其保值增值的要求。三是将适量的新农保基金投资于资本市场，如用于购买股票等。专家组制定投资计划同时可以利用不同投资对象之间收益率变化的相关性来科学设计资产组合，达到分散风险、基金增值的目的。第三，结合地方实际，选择恰当的投资方式。各省都有特殊的实际情况，在综合考虑自身的经济状况、市场条件的情况下，可以制定差异化的组合投资方式。云南经济水平整体落后，市场、人才、信息条件相对不足。为契合于云南省的实际，在具体资产配置上，既可以购买财政部发行的特种定向社保债券，又可以投资收益高、并且安全性强的国家投资项目，对于高风险、高收益的资本市场（尤其是股票市场）应确定合理的投资比重。

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关键词:社会养老基金需求;社会养老基金供给;社会养老改革;制度变迁

一、研究背景

随着我国人口老龄化高峰期的到来,我国城镇职工基本养老保险制度面临着严重的挑战。目前社会养老保险基金供求严重失衡,资金缺口巨大。研究表明,截至2010年,江苏65岁及以上老年人口为817.08万人,占总人口的比重为10.7%,全省已经进入老龄化。在2010年之后,老龄化速度开始加快,2010年老年人口将达1223.46万人数,占总人口比重为15.73%,相当于欧洲目前平均老龄化水平;2020年之后老龄化速度更快,老年人口比重平均每年上升0.6个百分点左右,到2040年左右老年人口达到最高值2090万人。面对老年人口的大量增加,江苏省的养老保险制度难堪重负,截至2006年,江苏省企事业单位参加基本养老保险统筹的在职职工共为1059.25万,参保的离退休人员共为302.38万人,在职职工与离退休人员比为28.5466%。离退休人员的快速增长必然带动养老金支出规模的扩张,养老金正面临着严峻的考验。

二、理论研究

(一)福利经济学中的社会保障理论

英国经济学家庇古――“福利经济学之父”,福利经济学创始人,在名著《国富论》中提出了在“看不见的手”的指引下,在自由竞争市场的调解下,可以使追逐个人利益的同时实现社会经济福利最大化。并在1920年出版的《福利经济学》一书中创建了完整的福利经济学体系,其主张增加国民福利的主要途径是增加国民收入。Titmuss(1991)也认为,政府不仅应该提供国家福利,而且应该提供普及性而非剩余性的社会福利,普及性社会福利制度不仅具有天赋人权和自然公正的理论基础,而且可以避免选择利制度给那些接受社会福利服务弱势社群所带来的“制度性耻辱化过程”。Keynes同时提出了消除贫民窟、建立累进税制和颁布最低工资法等一系列具体的政策主张,从而为建立失业社会保险等社会保障制度以及社会保障基金的保值增值奠定了理论基础。

(二)养老保险基金供求研究历程

第一,国外研究。目前对养老保险制度模式的研究主要集中在现收现付制度和基金制养老保险制度,两者的比较研究是近年来养老保险理论研究的热点。现收现付制的理论基础是Samuelson在1958年建立的叠代模型。即著名的利率与人口增长的生物理论(biologicaltheoryofinterestandpopulationgrowth)。Samuelson借助此模型论证了现收现付制的运行机制,并指出在一个纯粹储蓄型经济中,养老基金的增长主要取决于人口的增长。

随着西方国家人口老龄化现象的日益严重,西方实行现收现付制的国家面临着养老保险制度收支难以平衡的问题,养老基金缺口越来越大。Feldstein(1974)研究表明,由于美国现收现付体制的存在,私人储蓄呈下降趋势;现行的制度对私人储蓄带来负面影响。但Blanchard和Fischer(1989),Barro和Sala-I-Martin(1995),Zilibotti和Dirk,kruger通过构造具有利他主义因素的生命周期模型,解决了新古典经济增长模型储蓄是外生的缺点,同时指出代际之间的关系,在考虑经济行为人的利他因素的情况下,现收现付的公共养老保险体系并不一定会减少私人储蓄,并引发了对养老保险体系的储蓄效应的研究。由于现收现付制不能解决老龄化问题,近年来许多经济学家开始研究基金制,并比较研究两种养老保险制度的改革模式和方向,并取得了大量研究成果。自20世纪80年代以来,西方学术界还出现了对养老保险政策变动效果的定量研究,其中最具代表性的是Auerbach与Kotiloff(1987)提出了基于OLG理论创立的动态生命周期模拟模型,一般均衡模型――CGE模型,又称A―K模型,并以此对OECD四国的老龄化与社会保险体系进行了带有储蓄行为的生命周期分析。

第二,国内研究。国内的研究主要集中在未来中国城镇养老保障制度的基本模式选择问题、中国养老保险的隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响问题、中国养老保险制度变迁的经济效应问题等几个方面。陈志国(2001)指出,我国现行养老保险筹资模式存在着五大缺陷:一是社会统筹与个人账户名分实合,部分积累制成为实质上的现收现付制;二是基本养老保险费定价偏高又缺乏弹性,基本养老保险缴费率日趋降低;三是行政管理、投资营运双项职能混同,管理效率、投资效率低下;四是基本养老保险基金管理缺乏制约机制,管理部门违规行为时有发生;五是个人账户“空账”运行问题严重。

耿志民(2001)认为,选择基本养老保险筹资模式,考虑四个方面:一是人口年龄结构的变化趋势,即老龄化趋势问题是否严重;二是筹资模式的经济效应,即它需要符合“适应经济承受能力和社会经济协调稳定发展”的客观要求;三是转制成本;四是多层次养老保险制度发展对养老保险供给和需求结构的影响。他通过对三种基本筹资模式的比较分析得出,部分积累制才一是我国基本养老保险筹资模式的一个合理而明智的选择。李绍光(1998)认为,对于一个经济而言,任何一个同质性结构的养老保险计划并不能保证经济能够沿着最优的路径增长。基金制具有自身的优点,比如具有现收现付制所不具备的收入再分配的功能、在资本积累过度时发挥稀释资本的作用。但是基金制能否解决转轨战略问题、转轨融资问题、账户分立问题以及保值增值等问题,需要进一步考证。因此不应该对现收现付制全盘否定。无论是从收入再分配的角度来看,还是从促进经济适度增长的角度来看,现收现付制和基金制在功能上都是互补的,这一结论和Davis理论一致。

刘宁、何铁彦(2005)通过融合养老保险宏观和微观主体两方面的“成本―收益”分析,建立了社会养老保险替代率模型,并以此对保险基金收支平衡、支出限制、保障效益三个方面的考察,并对我国现行养老保险替代率的合理性进行了评估。李洪心(2004)通过运用人口动力学与CGE模型分析了中国面临的人口增长下降和老龄化抚养比例上升带来的挑战,通过模型模拟了人口老龄化和现收现付的养老保险制度对资本积累和居民消费的影响,仿真结果表明,在未来五十年内,如果现有的养老制度不变,老龄人口的快速增加将引起国民收入、政府收入以及人均消费水平增长幅度的下降,甚至出现负增长。

三、国内学术界对中国养老保险制度改革的异议

综合分析以上研究成果,可以发现国外关于养老保险的理论研究己经为我们提供了良好的理论支撑,也同时为制定相应的政策提供了理论依据,国内的研究则侧重于根据国情对养老保险的实践研究。目前国内学术界对中国养老保险制度的改革还存在争论,归纳起来大致有以下两种观点:

第一,养老保险模式的争论:有学者主张实行彻底的养老保险现收现付制。理由是现收现付体制优点,比如现收现付制便于管理、具有多种互济性、不受通货膨胀影响等;但是现收现付制固有的缺点,比如缺乏激励机制、无法解决人口老龄化所带来的问题,使得这一制度面临着挑战。目前比较流行的主张是“部分积累制”,但对“部分积累制”概念的界定存在明显歧义,形成了两种不同的制度设计思路:一是部分为现收现付,提供最低养老保障,实现互济,另一部分则存入个人账户,形成实在的基金积累。但是忽略了目前养老保险基金缺口巨大现实;二是建立名义账户,但仅作为计发依据,不做实个人账户,目前的做法是在以支定收同时,实施部分积累,用于弥补老龄化带来的缺口。

第二,养老保险基金缺口的核定意见不同:由于计量方法、假设条件以及数据来源等问题,计算的结果也不一致,主要表现在:一是对未来养老保险基金缺口变化趋势、数值的大小计算结果不一致,这也导致解决缺口所需要的时间不同,进而对养老保险制度的模型选择的不同;二是对解决缺口所需要的时间和方法认识不足,目前学者的争论集中在模型的选择上,对解决养老保险基金缺口所需要的具体措施则不足。

虽然学术界对养老保险制度改革的模式选择存在异议,但是也有意见一致之处,总结起来大体有以下两点:一是对目前养老保险基金存在缺口,并日趋扩大认识一致,这影响到制度设计目标的最终实现,巨大的缺口主要是由转轨成本、隐性债务等问题引发;二是目前应该采取做实个人账户、避免和解决个人账户“空账”运行的现实,应该采取统账结合的部分积累制,不宜采取现收现付制和完全积累制。

参考文献:

1、JohnMaynardKeynes.就业、利息和货币通论[M].陕西人民出版社,2004.

2、陈志国.我国现行养老保险基金管理模式的缺陷及对策[J].人口与经济,2001(4).

3、耿志民.中国养老保险模式选择的人口经济分析[J].社会保险研究,2001(1).

4、王燕.中国养老保险隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响[J].经济研究,2001(5).

5、刘宁,何铁彦.社会养老保险替代率评估模型的构建与运用[J].兰州大学学报,2005(3).

篇8

摘要:随着社会的发展，社会福利的不断完善，并且在中国步入老龄化社会的这样一个大背景的情况下，研究社会保障型养老保险的监管具有理论与现实意义。本文首先通过对当下的背景与现状进行研究，得到目前我国养老保险在监管与实施过程中会计毕业论文存在的一些问题与不足。导致养老保险不能如期起到很好的效果。并且基于这些问题参看了国内外的相关研究的研究文献，发现国内的研究方向大多以政策的变更，法律的立定，机构的改革委前提与方向进行相关的改革研究，对于会计准则下的监管制度的研究几乎处于空白阶段。因此基于如此的背景与研究动向，本文选择了如下的方向进行相关研究。

 

关键词: 养老保险  会计准则  会计监管

 

abstract：with the development of society, the social welfare, and an ageing society in china, such a big background situation and research of endowment insurance of social safeguard supervision has theoretical and practical significance. this paper based on the present situation and the research background, current endowment insurance supervision and the 51lunwen.com/kjbylw/implementation process in some existing problems and the insufficiency. cause endowment insurance to have very good effect. based on these problems and the related research on the domestic research, the research direction are found on domestic policy changes, the law reform commission institution halt, direction and the related prerequisite for reform of accounting standards, under the supervision of the system is studied almost empty stage. therefore, the background and the research trends in this paper, the choice of the direction of research.

keyworks：endowment insurance；accounting standard；accounting supervision

 

目录

1 引言 3

1.1 研究背景 3

1.2 研究意义 3

2 养老保险及其监管模式的已有研究文献 4

2.1 国内研究现状 4

2.2 国外研究现状 4

3会计准则与养老保险的监管 5

3.1养老保险基金会计监管的涵义、依据以及目标 5

3.2 养老保险基金的会计监管现状 6

3.2.1各级养老保险基金账务处理方法不统一 7

3.2.2 养老保险基金会计核算方法不完善 7

3.2.3养老保险基金个人账户的空账运行 7

3.2.4养老保险基金被挪用、占用的现象屡屡发生，养老保险基金会计监管薄弱 8

3.3 养老保险基金会计监管存在的问题 8

4 构建养老保险基金会计监管体系的建议 8

4.1加强养老保险基金会计监管体系的构建 8

4.2完善并统一中央与地方的养老保险基金会计监管制度 9

4.3构建个人账户基金会计核算体系，确立个人账户基金会计主体地位 9

4.4健全养老保险基金会计报表的信息披露制度 10

4.5明确养老保险基金会计监管的责任主体 10

4.6强化养老保险基金内部会计监管的控制制度 10

5 结论 11

参考文献 12

 

1 引言

1.1 研究背景

上世纪九十年代社会保障体制的变革的负重起，步决定了这是中国经济社会发展中一条艰辛的改革之路。也是目前构建和谐社会的必然条件之一。其作为社会保障基金的一个重要组成部分，养老保险符合世界养老金制度改革的潮流，根据中国的国民经济特色，并按市场经济发展的要求，进行了一系列适合中国国情的独特改革，在养老保险制度改革以及具体实施上取得了举世瞩目的成就[1]。

但是，由于我国的养老保险起步比较晚，根基比较弱。养老保险基金管理仍存在着众多的问题，如统筹账户与个人账户的混账管理、个人账户的责任主体缺位以及空账运行、社保基金大案的频频发生等。使得养老保险的改革与落实举步维艰。

养老保险基金的监管制度急需改革，但如何改？改革的方向如何？方法如何？均无定论。学术界也为此进行了大量的研究，与讨论。但主要都是从立法、制度设计以及监管模式的选择等角度来进行分析的，以会计准则作为研究问题的出发点的学者很少，成果也不多，还没有形成比较统一的观点[2]。本人认为，会计既然作为一种重要的监管手段，以会计作为研究视角，结合已经发生的养老保险基金大案，对养老保险基金的整个监管活动进行分析，可以从中发现会计监管在保证养老保险基金安全方面的缺失、问题以及不完善之处：比如社会统筹和个人账户混账管理对基金安全的负面影响、个人账户基金没有作为独立的会计主体使基金权利主体缺位等[3]。对这些问题进行研究具有重要的现实意义和学术价值。

1.2 研究意义

养老保险事关亿万国民的切身利益，是维护公平正义、促进社会和谐和实现共享发展成果的基本制度安排。经过多年的改革，养老保险在制度设计以及具体实施上取得了举世瞩目的成就。但养老保险基金管理、监管方面仍存在着一系列的问题，如统筹账户与个人账户的混账管理、个人账户的责任主体缺位、基金挪用案时有发生、贬值风险积聚，这些问题严重影响养老保险基金管理的安全性和规范性，制约着养老保险的改革和发展。也从实质上降低了养老保险的社

--> 会意义与社会价值。

参考文献

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[27]劳动保障部调整农村养老保险会计制度[j]. 劳动保障通讯,2002,(1).

[28]会计毕业论文杨光平. 行政事业单位实行养老保险与工资改革后有关会计核算的问答[j]. 上海财税,1994,(4).

[29]于珂,. 企业养老保险会计核算研究[j]. 时代经贸(中旬刊),2007,(sa).

[30]姜宏青,季园园,. 政府透明化管理养老保险隐性债务的会计策略[j]. 中国海洋大学学报(社会科学版),2006,(6).

[31]钱健. 如何构建企业补充养老保险会计规范[j]. 财会通讯,2002,(7).

篇9

【关键词】养老保险制度 改革 启示

【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

养老保险制度是最重要的社会保障制度之一，也是社会保障制度进一步深化改革的重点。完善养老保险制度是保障老年生活、调节收入分配、维护公平正义的重大举措，是社会和谐的重要标志。中国作为后发型国家，要建立一个完善的社会养老保险制度涉及诸多问题，比如：城乡养老保险一体化、养老保险资金运营、养老保险法律制度建设等，而西方发达国家养老保险制度改革经验和教训可以给予我们有益借鉴。

当今世界各国存在的主要养老保险模式

当今世界，每个国家的基本国情各不相同，经济和社会发展阶段的多样化，以及各自特有的历史文化传统和人口结构，使得世界各国养老保险制度的模式趋于多样化。目前，世界各国主要的养老保险模式可以分为三种：

福利型。福利型养老保障模式源于英国，其理论依据源自以庇古为代表的福利经济学。这种养老保险模式倡导“从摇篮到坟墓”的全民保障，凡是达到一定年龄的退休国民，都可以定期地从政府手中领取到养老金。其养老基金主要来源于国家税收或财政收入，而有的国家甚至不需要公民缴纳任何费用就可以领取养老金。养老金的水平会随物价或工资指数的提高而调整，有一个正常的增长机制。

福利型养老模式的优点在于：一是体现了社会公平性，使所有居民均能享受到较好的福利；二是实行政府统一管理养老保险事务，实现了低成本管理和高资源利用率。

但是，这种面向全民的福利型养老模式也产生了严重的经济和社会问题：一是政府财政负担重；二是不利于激发和调动社会成员参与工作的积极性和主动性，抑制增加就业；三是企业承担了过重的养老保险费，增加了人工成本，不利于企业的生产经营。

保险型。保险型养老保障模式是世界上许多国家选择的模式。它强调社会保障是个人的事情，采用自保为主、国家资助为辅的模式。这种保障模式源于德国，1889年由俾斯麦政府创立，后来美国、日本等国在继承德国的基础上确立了“保费由雇主和雇员缴纳，国家仅给低保和老年医疗保险提供相应财政补贴”的原则，追求一种“人人为大家，大家为人人”的社会目标，使受保人的生活得到保障。

保险型养老保障模式的优点在于：一是养老保险层次性多，保障性高；二是由国家立法作后盾，保证了养老保险的覆盖面；三是基金筹资方式灵活多样，既可采用现收现付制，也可采用完全积累制，还可采用部分积累制。但筹资的责任主体还是企业和个人，国家只承担补贴或资助责任；四是在社会保障机构实行多层次管理。

其主要缺陷是：大部分社会保障资金来自雇员和雇主一起缴纳的保险税，导致税率问题十分敏感；保障模式的多层次性使得管理难度较大，管理成本偏高。

强制储蓄型。强制储蓄型养老保险模式以强制储蓄为核心，实际上是一种由政府强制推行的自我养老制度。因此，养老基金主要来源于雇主和雇员，国家不直接进行投资，只是给予税收和利率等方面的政策性支持。该模式强调自我保障，减轻了政府负担，增加了透明度，能很好地监督资金的使用，具有很强的社会激励作用。

但是，强制储蓄型养老保险模式模式也有其不足之处：它把国家应该承担的资金责任全部或大部分转嫁给个人，强调效率，忽视了公平，互助互济和再分配作用较弱。此外，养老金账户的管理成本较高，资金贬值的风险也较大。

主要发达国家养老保险制度改革的趋势

近年来随着人口老龄化的加剧和金融危机的爆发，世界各国养老保险制度都不同程度地遇到困难和危机，在此背景下，发达国家养老保险制度改革和发展主要有以下几个趋势：

削减福利成本和标准。特别是欧债危机之后，高福利国家在进行养老保险制度改革时，改变了过分强调社会高福利的做法，将重心逐步转移到制度本身的效率问题上。这种改革的目的是，既能有效地为参保人提供必要的养老保障，使国家承担得起相应的开支，又能有效地激发人们工作的积极性，减轻对社会保障的依赖性。如：希腊债务危机爆发之后，在欧洲掀起了以提高退休年龄为主要内容的改革。欧债国家自2009年以来，政府养老金支出占公共财政支出和GDP的比重都未增加，个别国家甚至还出现了下降的趋势。

加快养老保险基金管理体制及投资方式的改革。养老保险基金是一种长期的社会性基金，它不仅要完成积累，更要实现保值增值，还要应对通货膨胀的挑战以及支出的需要。而基金只有进行投资运营才可能实现保值增值，进入资本市场是世界各国公认的投资方式。从各国改革内容来看：养老保险基金的管理、投资运行更加借助市场力量。

首先，基金投资管理开始从政府转向专业的投资机构。智利、美国等养老保险基金的投资管理都是由专业投资机构进行的，这种运作方式一方面可以避免政府管理过程中因管理和监管漏洞带来的资金流失，另一方面投资者对投资机构的自主选择权会使不同投资机构之间相互竞争，促使投资管理机构不断开拓新的投资方式，运用多种金融工具，最大程度地实现基金的保值增值。其次，政府转变在养老保险基金投资中的角色，政府由原来的基金投资管理和执行者转变为监督者，既使养老保险基金能够获得更专业化的投资运作，又增加了基金投资的规范性和安全性。最后，基金投资更多元化。各国都根据公共养老保险基金和补充性养老保险基金功能和特点的差别，制定了不同的投资运营方式。

大力发展私人养老金。私人养老金是养老保险制度中重要的组成部分，也是公共养老金的重要补充。它的完善不仅有助于提高老年人的养老金给付水平，而且有助于减轻政府的财政压力。反之，它的缺失有可能导致政府的财政危机。如：荷兰的职业年金发展非常迅速，在欧债危机爆发前其覆盖率就高达69.3%，2007年职业年金资产高达7398亿欧元，是GDP的132%，①有效地减轻了公共养老金的财政负担，因此，同样是高福利国家，荷兰没有像希腊那样陷入债务危机。

更加注重政府管理的效能。现代政府的职能、职责包括养老保险管理，许多国家都采取各种改革措施来淡化养老机构的行政色彩，吸引地方公共团体、民间团体、企业、志愿者组织等共同参与，营造良性的竞争环境，保证养老保险服务的效率和质量。如：日本中央和地方政府在社会养老服务体系中分工明确，养老服务在中央由厚生省老人保健福利部负责，在地方由福利事务所负责，民生委员则协助地方行政机构贯彻落实各项福利政策。此外，地方政府还设立了保健所，专门负责指导老人的营养和卫生保健，同时，还扩大了社区居民的自主管理权和民间力量的作用范围。②

主要发达国家养老保险制度改革对我国的启示

主要发达国家养老保险事业的宝贵经验和近期的改革趋势给我们带来了很多启示：中国养老保险事业的发展应该建立在科学地分析与借鉴各国养老保险事业发展的宝贵经验和教训基础上，既要立足于当前的基本国情，又要充分考虑社会主义市场经济的发展状况。具体应从以下几个方面着手：

坚持公平优先，兼顾效率的价值理念。对于养老保险制度还不太完善的中国来说，一方面要学习保险型国家的改革发展经验，学习他们充分发挥市场作用和社会功能的合理做法，同时又要避免国家在养老保险制度中所起作用不够突出的弊端。另一方面要吸取欧洲福利型国家的教训，在养老保险制度中，这些国家一味地把公平福利放在首要位置，执行过程中无法体现效率，导致养老保险制度逐渐从“卷入财政”到“裹挟财政”，并最终演变成财政包袱，直至成为债务危机的诱发因素。作为社会主义国家的中国，更应该在养老保险制度建设中充分发挥政府的服务功能和社会的协调作用，树立以公平为核心的养老保险制度价值理念，妥善处理好公平和效率的关系。

立法先行，完善养老保险法律制度。完美的制度需要由法律来保证落实。从西方现代养老保险制度的发展历程来看，养老保险制度立法促成了现代养老保险制度的产生和形成，推动了现代养老保险制度的改革、发展与完善。当前，如美国、日本、智利、瑞典等国对养老保险事业的管理普遍依靠法律手段，通过相关法律、法规将养老保险事业发展中涉及到的相关内容固定下来。而我国的养老保险制度发展至今，唯一涉及养老保险制度的法律是2011年7月1日开始施行的《中华人民共和国社会保险法》，远不能满足社会养老保障的发展需求。因此，我国应尽快建立起一个完整的养老保险法律制度，使养老保险各项工作的开展有法可依，有章可循。

摆正政府与市场的关系。从西方发达国家养老保险制度改革的主要趋势可以看出，要保证养老保险制度的持续发展与改革，政府、企业和个人均应适当承担责任，适度引进市场机制，促进养老保险基金市场化，以改善养老保险效率相对较低的现状。近年来，一些发达国家大力发展职业年金，充分发挥养老金市场的作用，有效地减少了政府的财政压力，也为老年人提供了更高水平的晚年生活。而另一些国家，如希腊、意大利、葡萄牙、西班牙欧债四国，养老金制度却严重失衡，第一支柱公共养老金负担严重，第二支柱私营养老金起步较晚，发展缓慢，四国的私营养老金资产所占GDP比例微乎其微，希腊几乎为0，其余三个国家也仅仅在4.9%～7.8%之间，远低于OECD各国的加权平均值72.4%。③因此，当出现债务问题的时候，公共养老金出现缺口，而私营养老金却又无法担当独立支柱的重任，极易导致债务危机。

反观中国的第二支柱企业年金的发展，与希腊十分相似。根据中华人民共和国人力资源和社会保障部2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据，截止2012年，参加企业年金的职工人数为1847万人，相较于全国劳动适龄人口，其参与率还不到2%，基金累计结存4821亿元，④占GDP比重不到1%。企业年金规模较小，多支柱的养老保障框架还远没建立起来，因此不能担负起分散长寿风险和分担基本养老保险及其财政压力的作用。所以，我国应吸取各国的经验和教训，大力发展企业年金，重视市场的作用，将其列为养老保险制度改革中的重要内容。与此同时，在正确处理政府和市场之间关系时，也要注意避免改革过分私有化、个人承担完全责任，这将有失养老保险的公平性和互助互济性的原则。

另外，西方发达国家还鼓励民间组织积极参与养老保险，这不仅仅分散了政府的责任，减少了政府的行政开支，还有利于开发养老保险资源，满足社会成员的多元化养老需求，同时也有助于促进社会的和谐与融洽，值得学习和借鉴。

养老保险水平要适度。养老保险制度是一把双刃剑，一方面，它有利于社会的和谐和稳定，另一方面，如果养老保险水平超过了国家财政和企业承受的适度上限，就会制约经济的健康发展。通常情况下，只有经济向前发展了，养老保障的总体水平才会得到相应地提高。而欧洲很多高福利国家在经济繁荣时为了缓和社会矛盾，过度提高福利水平，扩大保障范围以及提高保险给付水平，等进入萧条后国家财政开始不堪重负，最终导致债务危机。我们应吸取教训，清醒地认识到养老保险水平的确定一定要以生产力发展水平为基础，适应经济发展的需求。因此，养老保险事业的发展必须根据我国的现有国情，遵循养老保险与经济发展相适应的基本原则，防止经济总量提高产生的错觉，科学合理地确定养老保险的水平。

完善基金投资运营，确保基金保值增值。养老保险基金的保值增值事关养老保险制度改革的成败，必须高度重视。与目前我国养老保险基金主要选择银行存款和国债投资方式相比，很多发达国家都选择了进入资本市场。储蓄向投资的转化，不仅有利于提高养老保险基金的投资效益，也有助于加强其与资本市场的互动发展。我国应吸取美国、新加坡和智利的经验，首先，确定市场化的资金运营机构，把养老基金运营职能从经办机构中分离出来，由独立的、市场化的基金运营机构，按照市场化、稳妥性原则对养老保险资金进行资本营运，使其保值增值。其次，随着资本市场日益成熟，逐步放宽养老保险基金的投资限制，在基金规模日益扩大的基础上，逐步调整投资结构，加大对安全性高、回报率高的种类进行投资，最大限度地保障基金的保值增值。最后，培育和完善资本市场，加快养老保险基金投资专业机构和人才的培养。

加强对养老保险的监督。养老保险制度作为社会的“稳定器”和经济运行的“减震器”，它的发展影响着国家的经济发展，因此，加强养老保险制度的监管，是保障民生不可缺少的一环。在智利，国家对养老基金的投资方向、投资范围、投资产品的具体交易场所等内容都有明文规定，并严禁各养老基金管理公司之间进行关联交易、保障参保者的投资选择权，养老基金管理公司的经营管理活动也必须符合明确的信息披露标准。吸取这一经验，一方面我国应加强对养老基金运行的监管，加强资金运营监督，使养老保险基金投资机构选择权、基金保管权和投资营运权分属不同机构，使之相互制约和监督。另一方面建立信息披露制度。国外养老保险制度一般都设置了相应的监督机制，加之法制的健全和公平原则的导向，运作机制和方式的透明化处理，使国民可以随时了解自身的养老保险情况。一些发达国家还针对部分特殊群体，如公务员，设立了专门的信息和管理机构，制定了相关的信息政策，有效地保障了养老保险的透明度和公正性。这些都为我们提供了可资借鉴的经验。

（作者单位：四川音乐学院；本文系四川省哲学社会科学“十

一五”规划资助项目研究成果，项目编号：SC10B006）

【注释】

①郑秉文：“中国应如何深化改革养老保险制度”，《中国社会保障》，2012年第2期，第31页。

②金太顺：《日本养老保险制度借鉴研究》，东北师范大学2013年硕士学位论文，第14页。

③胡继晔，潘国振：“欧洲私人养老金危机对中国的启示”，《中国经济时报》，2013年8月7日刊，第6版。

篇10

【论文摘要】本文在介绍了国际上现有的两种主要的养老保险基金管理模式的基础上，以及统筹基金与个人帐户基金在诸多方面的差异上，建议对社会统筹基金和个人帐户基金分开管理，对前者实行政府集中型的管理模式，对后者实行私营竞争型的管理模式。

随着世界范围内人口老龄化的到来，各国的养老保险遭遇了前所未有的挑战，尤其是社会保障基金管理模式，因此对其的变革要求呼声越来越多。为了更好地发挥养老保险的作用以及适应世界化潮流，我国现行的统账结合，“混帐”管理方式也要求变革。本文通过对国际上养老保险基金管理模式的分析，以期对我国养老保险基金模式做出理性选择提供建议。

1.养老保险基金管理的主要模式及其主要代表国家

1.1公共管理模式

该模式是指由政府通过立法的形式对因年老退出劳动领域而失去收人来源的人给予经济补偿并且由政府直接参与管理的一种社会保险制度。从国际上看，公共管理模式又可细分为完全的政府集中管理模式与松散管理模式。

1.1.1完全的政府集中管理模式。该模式是指中央政府通过强制手段，将参保人的部分收人以费或税的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社保部门直接负责这部分资金的投资运营，从而实现对社保基金的投资管理。该模式的一个重要特点就是国家建立一个专门的机构来代表国家管理养老保险，其他任何机构都不能参与。新加坡是采取这种模式的典型国家，它将养老保险基金的投资运作全部交给中央公积金局来管理。

一是新加坡模式。20世纪50年代上半期。新加坡人民生活艰苦，老年人生活没有保障，为了解决这些困难，新加坡政府选择了完全由雇员和雇主承担，政府无需负担的中央公积金制度，即强制性储蓄性社会保障制度。1955年7月，中央公积金制度通过立法而正式实施。新加坡政府的养老观念是“政府不养老，企业不养老”，养老保险基金完全由雇员和雇主负担，每个公积金会员都有一个个人帐户，每月缴纳的保险费存人个人帐户。养老保险基金的投资管理均由中央公积金局直接控制。新加坡模式的优点是:统一管理基金有利于保障投资的安全性;富于群众监督，有利于有效防止基金被挪用、占用等现象。弊端则表现为由于政府对基金实行集中管理，缺乏竞争机制，导致收益率过低。

二是日本模式。日本的养老保险主要由三部分组成:企业职工加人的养老保险;自营业者、农民、渔民、零散小企业职工加人的国民养老保险和公务员、公营企业等特殊行业职工加人的互助养老保险;雇员的无业配偶加人的国民基本养老保险。其中，前两部分由厚生省社会保险厅管理，第三部分由各互助协会自行管理。三大养老保险体系的金融往来分别由厚生省保险特别会计、国家国民养老保险特别会计及各互助会计结算。厚生养老保险与国民养老保险通过厚生省主管的国家特别会计结算，将汇集的养老保险基金存放于大藏省资金运营部，成为财政融资的重要资金来源。日本的这种基本养老基金主要由政府部门管理运营，并纳人国家财政投融资体系，其主要优点体现在:由于政府统一调配管理养老保险基金，可以使基金的安全性得到保证，同时也有助于防止基金的分散流失;由于基金的运营计划是由国会决议，可以防止基金被挪用、占用;统一管理基金使得基金投资与国家的产业政策紧密联系起来，从而可以促进资本市场的完善乃至经济发展。但该模式也并非完美，其最重要的缺点就是由于政府的干预过多，政府会根据不同阶段的经济发展情况来调整养老保险基金的收益率，因此在此模式下难以获得稳定的基金收益率。

1.1.2松散管理模式。该模式是指养老保险基金由政府和社会团体管理的模式，其重要特点就是由国家的专门机构负责养老保障的一般监督，由政府、雇主和雇员三方或雇主和雇员两方组成一个委员会对养老保险基金实施具体监督，由公共的、少数私营的、公共私营合作的各类机构实施操作和服务，管理和监督分离，基金的收与支分离。如德国、法国、西班牙等一些欧盟国家采取的就是这种模式。

1.2私营管理模式

该模式是指将所有缴费交给政府认可的私营机构投资运营。这种模式一般用于职业年金或部分公共养老保险基金的管理。现在国际上将该模式分为以下两种:

1.2.1完全私有化模式。采取完全私有化模式的典型代表国家就是智利，强制建立养老保险个人帐户，交由政府认可的私营机构运营管理。

智利1980年开始实行新的完全积累基金制度，推行养老个人负责制和基金运作市场化，强制建立养老保险个人帐户。智利的《养老保险法》规定养老金的管理由私人机构实施，为此建立了专门的新组织——养老基金管理公司AFP。 AFP是私营性质的股份制公司，股东可以是法人，也可以是个人，但不能是官方机构。目前，智利全国由21家这样的公司，它们分别由企业、贸易协会、工会、银行持股，大股东均为商业银行。

智利有关法律规定，每个职工每月都必须交纳本人完税后月工资的10%，存人所建立的个人资本积累帐户，但可以根据个人的喜好自由选择一家AFP来管理和投资自己的个人资本帐户，其成员资格不会因为调动工作、失业或者退休而终止，国家对最低投资收益和保障担保，要求最低收益达到全部养老基金平均收益率的50 %。另外，AFP自身的资产与养老基金分开经营，养老基金在法律和财务上独立于公司;养老基金的投资收益完全归于养老基金，不纳税，但AFP的经营活动要纳税。在1981-1995年智利的AFP的年平均投资回报率达13.5 %，是国家管理制度下投资收益的5倍。

智利模式的优点有:由于有众多的私人养老基金管理公司参与投资管理，各公司为了其自身的生存，会以提供较高收益率来吸引顾客;由于众多私人基金管理公司的存在，有利于促进这些基金选择良好的投资方向，各基金管理公司选择不同的投资组合，有利于降低投资风险。缺点主要在于众多私人基金管理公司为了拉拢客户，相关运作成本提升，增加了个人为私人基金管理公司缴纳的管理费用。

1.2.2部分私有化模式。采取该模式的代表国家之一就是哈萨克斯坦。哈萨克斯坦于1998年1月1日以法律的形式正式实施养老金的改革方案，从过去的现收现付制转向个人积累性养老保险制度。国内成立了巧家养老基金AFP和7家养老基金资产管理公司AMC，统一由中央集中管理。养老基金负责管理其成员的个人帐户，而资产管理公司则负责把积累的基金投资于各种证券，从而实现养老基金的保值增值。在巧家养老基金中有一家是国营养老基金，其余14家是私人养老基金。国家养老基金由哈萨克斯坦中央银行直接托管，直接投资不需要经过资产管理公司投资运营。职工可以在巧家养老基金中选择一家加人，如果职工为决定参与哪一家的养老基金，则被自动划人国家养老基金。另外，职工在加人任何一家养老基金后，可以在国家养老基金和私人养老基金中自由转换。哈萨克斯坦新养老金制度改革以来，养老金整体收益率还是比较令人满意的。养老金改革实施的第一年其收益率高达32.93%，以后几年的收益率也呈现逐步上升之势。

该模式的主要优点体现在养老保险基金投资可以获得较高的收益率，而且基金的安全性得到了很好的保证，如国家养老基金的成立;同智利模式一样，该模式在优化基金投资方向，促进资本市场完善方面也起到了一定的作用。缺点则体现在各基金公司为吸引顾客加大宣传营销费用等而引起的管理成本增加。

1.3公共管理模式与私营管理模式的成本与收益比较

1.3.1成本比较。采取私营管理模式的国家由于诸多私人养老基金管理公司的存在，各公司为了吸引更多客户，加大了宣传和营销费用，使营销成本和管理费用增加，而且在这些国家，政府一般都会规定最低投资收益，并且对私人养老基金管理公司进行监管，这样也加大了投资管理成本。而在公共管理模式下，政府通过集中筹资基金，在投资管理中形成规模经济效应，从而降低了投资管理成本。参保者只须将养老基金交由政府管理，无须自己寻找基金管理公司，这样也相对增加了参保者的收人。

1.3.2收益比较。一般来看，私营管理模式获得的收益率要高于公共管理模式。实行私营管理模式的国家，成立多家私人养老基金管理公司，投保者可以根据各公司的业绩来选择投保，这样就使各家公司为了吸引客户而提高投资收益。正是私营管理中存在的竞争使该模式获得了高收益。

2.各国养老保险基金管理模式的共同经验

2.1为保证基金的安全性以及投资收益率，政府必须为自己正确定位

养老保险基金由于其保证人民最基本生活的特殊性，客观上要求安全性居首要地位，但又由于基金属于长期性基金，其保值增值也是各国必须面对的一个重要问题，这就要求政府在其应该发挥作用的领域来对基金进行管理。例如在智利模式中，政府虽然不直接参与基金的投资运作，却扮演着规则制定者和监督着的作用。智利政府为了规范养老基金管理的公司的运作专门成立了养老基金管理总监署，该机构完全独立于政府，直接监控和协调养老基金的管理经营。各养老基金管理公司必须每月向总监署和全社会公布最近36个月的盈利状况。总监署根据各养老基金历史记录，制定出最低收益标准。如果在一段时间内不能达标，则取消该养老基金管理公司的经营权。这一措施不仅能有效对基金管理公司实施监控，而且有助于保护广大投保者投保后的收益不受损害。

2.2养老保险基金必须遵循法制化管理的原则

为使养老保险基金能够规范运营，切实保证投保人的利益不受损害且逐步提高其福利水平，对养老保险基金的法制化管理是勿庸置疑的。许多建立社会保障的国家相继通过颁布相关法律确定了社会保障的法制地位。美国于1935年最先颁布了《社会保障法》，并设立社会保障署，由联邦政府直接管理老年保险计划。目前，《美国退休、遗属、残废和老年健康保险》在美国社会保障制度中占有重要位置，其开支数额占美国社会保障体系总开支约80%。有了法律的约束，社会保障基金的安全性才会得到保障，基金的投资才会逐步规范，人民的收益、福利也才会依法得到保障。

2.3养老基金的投资运营富于群众监督

没有约束的权力是可怕的。社会保障基金也是如此，缺乏监督只会导致养老基金的分散流失以及被挪用、占用。在新加坡模式中，中央公积金局由政府、雇主、雇员和专家组成，其对养老保险基金的投资运作等过程均受到了严格的监督，这样才不致于使养老保险基金无法正常发挥其作用。

2.4养老保险基金实行以市场化管理为主

政府管理旨在保证基金的安全性，但要保证基金的保值增值还是需要交给市场来做的。市场化管理的主要目标就是优化养老金配置。实行养老基金市场化运作，通过养老保险基金机构投向资本市场获得较高回报率，不仅保证了基金的保值增值，加快了养老基金的积累，提高了人们的福利，而且有利于促进资本市场的完善。

3.我国养老保险基金管理模式的选择

我国目前采取的养老保险基金管理模式是社会统筹基金与个人帐户基金相结合，实行混帐管理。随着人口老龄化的提前到来，现行的养老基金管理模式急需变革。本文认为应将两种不同性质的基金分开管理。

3.1将统筹基金和个人帐户基金分开管理的原因

3.1.1两种基金功能不同，有必要将其分开管理。统筹基金的功能是收人再分配，注重的是公平;而个人帐户基金则强调的是其保值增值，注重的是效率。作为我国养老保险制度的第一支柱的社会统筹基金是广大职工养老的本钱，尽管对其的保值增值也是必要的，但必须以安全性为首要原则，硬性地将两种基金混合管理，实际上就是以支定收和以收定支两种不同的财务机制矛盾地混合在一起，如果产生了养老基金的缺口，则不能明显地确定导致缺口地原因到底是由于统筹基金地缺口还是个人帐户基金地缺口。

3.1.2两种基金分开运作，有助于防止基金挪用等现象。我国实施养老保险制度以来，为广大的老年人提供了较好的待遇，基本保证了他们的老年生活，但这却是以不断增长的养老基金缺口和挪用个人帐户基金来填补统筹基金缺口来实现的。养老保险制度设立个人帐户的初衷是为职工的未来养老进行预先积累和保值增值。但政府在实际运作过程中却挪用个人帐户基金，出现了所谓的“空帐问题”。将两种基金分开管理，对个人帐户基金实行透明化管理，则能有效地避免个人帐户基金被挪用，充分发挥其对国民储蓄和经济发展的作用。

3.1.3两种基金对投资收益的要求不同，需将其分开管理。相比社会保险统筹基金来说，个人帐户基金更加注重投资及其收益。在实际的投资运作中，采取公共管理模式通常由政府部门运营机构对基金进行投资，而这些机构多是非赢利性的，而且又以政府财政为后盾，这样就导致它缺乏基金良好盈利水平的内在动力和外在动力。再者，以基金安全性为首要原则，政府通常也会对社保基金的投资对象进行严格的限制。但这并不是说个人帐户基金投资的安全性就不重要，在个人帐户基金上，政府应加强对其的监管，采取不同于统筹基金的投资管理模式。

3.2两种基金管理模式的选择

综上所述，本文建议对两种基金分开管理。