地质环境论文范文

导语：如何才能写好一篇地质环境论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1地质灾害。地质灾害，是因为自然地质的变化，作用，或者是人为因素导致的地质环境恶化，从而对人类的生命以及财产造成的损失，人们称之为地质灾害。地质灾害，来自于自然，可以说是一种不可抗的灾害，预测以及治理都相对困难，一旦灾害发生，所带来的后果也是十分严重的，所以，我国政府在这个方面一直重视，但是因为，经济基础以及技术水平的制约，目前为止，也不能对地质灾害进行全面的防预。面对大自然的力量，人类所能做的就是尽最大的努力，减少灾害所带来的损失，全面分析地质环境，对其各种运动规律都分析掌握透彻，这样就能够对可能出现的灾害有所预测，并有针对性的制定相关防治措施，地质灾害的种类有很多，其中比较常见的为泥石流，山体滑坡，地面塌陷，地震，土地退化等等。

2地质环境。从广义上讲，地质环境就是指岩石、水以及大气等物质所构成的体系，那么从狭义来说，则是岩石团与其所产生的风化物，地球在不断变化和运动过程中，其地质环境也是在不断更改的，因此，地质环境，就是地球演化的结果，岩石团与水圈以及大气圈等进行作用，相互交换能量，从而形成了目前人们所看到的地质环境。它们是最后一次造山运动与冰期后形成的。地质环境是再一个相对开放的环境中发生的，其中会有水圈，生物圈以及大气圈等进行参与，各个圈层的相互作用与影响，形成了最终的地质环境。所以说，从地质环境中能够分析出地质运动的规律，从而对可能发生的地质灾害进行科学预测，减少损失。

二、地质灾害与地质环境的关系

通过对地质灾害与地质环境之间的关系，能够看出，想要有效控制地质灾害的发生，首先就是要对地质环境的规律进行全面分析和掌握，只有建立在这个基础之上，制定防治措施，才能够取得更好的治理效果，具体分析如下：

1地质灾害总是发育在一定的地质环境中。地质环境是地球自身运动与人类活动的相互作用的结果，而地质环境在不断演变过程中，会带来不同程度的地质灾害，尤其是在近些年来，我国的地质环境变化比较快速，人类改造自然的速度以及强度都在增加，追求经济效益的脚步越来越快，因此，地质环境的变化速度，也超过人们的想象，并超出了环境本身所能承担的范围，这样的结果，就是地质灾害频发，地质灾害的发生必然是在一定的地质环境中，它不可能脱离地质环境而独立存在，地形、地貌以及地质构造一起构成了地质灾害的发生的条件，它们的变化以及相互作用，成为了地质灾害发生的诱因。

2地质灾害影响地质环境质量的优劣。按环境学的定义，所谓环境质量一般是指：“在一个具体的环境内，环境的总体或环境的某些要素，对人类的生存和繁衍以及社会经济发展的适宜程度。”对地质环境而言，环境质量就是指构成地质环境的各要素对人类的生存和发展的适宜程度。如前所述，如果地质环境的改变超过了地质环境的自适应能力，就会产生某种地质灾害。从地质灾害的危害程度来看，地质灾害的发生给人类社会的发展造成难以估量的损失。在中国这样一个地域辽阔、地质条件复杂、气候因素繁多的国家，每年地质灾害造成的损失是以百亿元计的。总体来说，地质灾害的影响主要体现在两个方面：一方面影响人类的生命财产安全，另一方面是间接地影响整个人类经济与社会的健康发展。从地质环境保护角度来说，地质灾害的产生与发展，影响了反映地质环境质量优劣的地质环境各要素对人类生存和发展的适宜程度。地质灾害越严重，发展速度越快，危险性越大，对地质环境质量的影响也就越大。

三、地质灾害防治与地质环境保护

进行地质灾害的综合防治，必然要遵循地质环境发展规律，在灾害发生之前，采取可持续的防预措施，减少其发生的几率，或者是在灾害发生之后，在第一时间内采取治理措施，减少灾害所造成的损失，这两者就是人们常说的“防”与“治”。只有采取防治结合的手段，才能受到更好的治理效果。防止受灾对象与致灾作用遭遇的方法也有两种，一是防止将拟建工程设施（含居民点）放进有致灾作用存在或有其发生危险的危险区，这是“避”；二是将已处于致灾作用威胁之下的人、物、设施撤离危险区，这是“撤”。

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(一)矿山开发破坏原有土地资源露天开采直接导致原有土层受到破坏;容易导致土地失去原有的自然性质，排土场和工业场地建设也会占用大片土地;井工开采易出现地面塌陷、地裂缝等灾害，极大地破坏原有土地的性能。

(二)地质地貌受到破坏近年来，越来越多的人意识到了矿山开采对交通干线两侧景观破坏的严重性。例如，由于在京藏高速公路两侧有很多矿山，矿山开采形成了许多的大坑，人工堆积物也相对较多，直接严重影响了道路两侧的地貌景观。

(三)井工开采引发地面塌陷、危岩体等地质灾害井工开采常遇到的地质灾害问题有:地裂缝、地面塌陷等。在包头市石拐矿区经常出现上述灾害，还出现了十几处危岩体，对开采的影响特别大，目前有几处地表已形成了巨大的塌陷坑，如赛乌素金矿和白洞山铁矿。

(四)固体废弃物占用土地、破坏植被露天开采剥离废弃石、土、矿渣、尾矿构成了主要固体废弃物。固体废弃物的大量堆放，无序且杂乱，严重地破坏了当地的生态环境，此外，有些堆积物随意堆放于河道旁或河道内，雨季固体废弃物很容易成为泥石流产生的主要来源。

二、我国矿山地质环境治理模式

(一)山前黄河冲积平原粘土矿治理模式山前黄河冲积平原粘土矿开采主要是用于制砖，治理模式为可以分为两种。第一种模式:(1)对采坑内垃圾及废弃砖瓦进行清理。(2)削坡，深度超过2．0m需要削坡。(3)将采坑底部整平。(4)覆土，依据恢复植被要求确定覆土厚度。(5)优先恢复为耕地，也可自然恢复植被，再改造为耕地。第二种模式:(1)对采坑内垃圾及废弃砖瓦进行清理。(2)将采坑建设为鱼塘。(3)鱼塘周边，自然恢复生态或种植庄稼。综上，山前冲积平原黏土矿的最终治理目标是恢复为耕地和鱼塘。

(二)京藏高速公路两侧砂石场治理模式京藏高速两侧砂石场是为城市建设而专门设立的，其治理模式亦有两种。第一种模式，治理对象地处京藏高速公路北侧、大青山与乌拉山山前的沙坑，其为:(1)削坡，消除存在的地质灾害隐患。(2)采坑内平整、恢复地表土地功能。(3)种植松树使其与乌拉山南坡及大青山绿化工程相一致。第二种模式，治理对象为京藏高速公路南及远离山前的沙坑，其为:(1)削坡，消除存在的地质灾害隐患。(2)将采坑内平整。(3)覆土，覆土厚度0．20m－0．30m。(4)恢复为草地。

(三)石拐煤矿区治理模式包头市石拐矿区经过长期开采，资源枯竭，矿井老化，多数矿井已闭坑，地质环境问题多且复杂。治理模式:(1)采用爆破方式消除地质灾害治理区的危岩体，而后设置围栏。(2)修复河道，清理河道内垃圾，疏通河道，建设河道两岸，恢复植被。(3)清理城市建筑物，整平清理区域。(4)石拐旧区城镇边坡护理。主要包括清理建筑垃圾，恢复植被，切块护坡。

(四)白云鄂博区稀土矿治理模式包头市白云鄂博稀土矿区为生产矿区，资源储量丰富，因此，白云鄂博稀土矿的恢复治理为治理与保护并举。治理模式:(1)已达到设计高度的排土场，在其周边设置挡土墙，墙高1．5m，宽1．0m，并用砌块护坡。(2)沿路排土场，需在沿路一侧设置挡土墙。挡土墙高0．70m，宽1．0m，并用砌块护坡。(3)沿排土场护坡墙外种植松树，行株距2×2，相间种植，共种植五行。(4)排土场堆满后，其顶部砌块封顶。

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青海省矿山地质环境现状

青海省东部地区采砂场地质环境破坏现状。青海东部地区人多地少，土地利用粗放，可供耕作的土地资源十分有限。加之基础建设又主要集中分布于此，以建材类资源为主的矿产资源开发，导致青海东部地区大大小小的采砂坑场遍布了湟水流域各大支流。不仅挖损、压占了大量耕地资源、破坏了地貌景观，而且造成了大面积的含水层结构破坏和水土流失，严重影响了青海东部地区的自然地貌景观和水土涵养。青海东部地区采砂场主要集中分布于湟水谷地及其支流谷地一带。据调查:区内累计过采面积达13337hm2之多。压占挖损土地、地貌景观改变、含水层结构破坏、水土流失等环境地质问题十分突出。具体表现在以下几方面:采砂过程中，由于地质环境保护等措施缺失或未能落实到位，尾矿随意堆放，采坑不能及时回填处理，致使采区堆积了大量的固体松散物，在挖损、压占大面积耕地资源的同时，也严重阻碍了沟道的泄洪能力，松散而随意堆放的尾砂料为泥石流储备了大量的物质来源，严重威胁着下游居民的生命财产安全;另一方面在开采过程中未能按一定的边坡开挖比进行合理开挖及缺乏必要的安全意识，局部地段已形成高5～20m、长数百米的高陡边坡，在流水侵蚀和重力作用下常失稳致灾坍塌，威胁当地居民安全。

青海省三江源区、内陆河源头区砂金矿区地质环境破坏现状。青海省三江源区、内陆河源头区系纯牧业区，经济发展水平十分滞后，草场植被是当地牧民群众赖以生存和发展的物质基础，畜牧业是当地唯一的主体经济，牧业生产方式以自然放牧为主，经济结构单一。由于江河源头区砂金资源丰富，采金历史悠久，最早可追溯至上世纪20～30年代，受当地丰富的砂金资源的诱惑、经济利益的驱动及当地亟待改变的贫穷落后面貌，同时也限于当时特殊的历史时期，造成矿区长期处于无序的乱采滥挖状态之中，致使原本就很脆弱的原始生态环境及草场植被遭到了严重破坏，自然生态环境日趋恶化。据调查，三江源地区及内陆河源头区的群采砂金活动累计损毁土地面积高达20000多hm2，该类矿山自上世纪90年代末全面禁采关停后，矿山地质环境治理责任人由于历史原因已经灭失。2004～2011年年底，地质技术人员赴野外对已破坏的矿区进行了实地调查。调查成果为:开采方式有两种，即群众性开采及大规模机械化开采。过采区主要分布于河谷开阔处的低阶地及河漫滩地带，地表原始生态环境多为河谷阶地草原和河漫滩裸地，砂金矿过采对矿山地质环境的破坏程度十分严重。过采区内几乎未经过平整，砂堆如山、连绵不断，沟坑遍布、纵横交错。过采区面积1061．6hm2，挖损破坏河道长度数百公里，遗留采金坑塘数以万计，其中大的坑塘长150m，宽100m，面积近15000m2，坑深10m以上。面积在500～1000m2的坑塘更是随处可见，且多呈串珠状相连，坑塘周边的废弃砂砾堆积松散，高出原地面5～15m，与塘底相对高差达10～20m。砂堆数万个，其中高4～23m，方量大于5000m3的砂堆数量众多，高2～8m，方量在1000～5000m3的砂堆遍布过采区，多呈浑圆状，受矿体延展方向控制，部分相邻的砂堆则构成了沿沟谷方向展布的条状砂梁，由于堆弃高度过大，加之近水一侧的侧蚀作用，其顶部多变形开裂，易发生坍塌从而加剧水土流失。

青海省北部煤、铀矿区地质环境破坏现状。青海省北部分布有较丰富的煤炭资源，亟待改变的贫穷落后面貌以及当时特殊的历史时期，导致煤矿的开采长期处于无计划的乱采滥挖状态之中，致使原始生态环境遭到了破坏，自然生态环境日趋恶化，矿山安全隐患随时危及人民群众生命安全。目前该类矿山主要有祁连县默勒煤矿、门源回族自治县红旗煤矿、瓜拉煤矿、西宁市大通煤矿。煤矿区多为上世纪80年代中期群众无序开采形成，历经20多年的反复开采致使矿区地质环境和土地植被遭到严重破坏，生态环境日趋恶化。采煤对区内地质环境的破坏主要表现为对草地土壤层的破坏、地形地貌景观破坏、河流改道、土地生产力的破坏以及由此引发的土壤侵蚀、水土流失等问题。据实地调查，采煤区历经多年的采挖，破坏现象极其严重。主要表现在以下方面:采煤破坏草地数千公顷，以剥离和占压为主。对原有地形地貌景观破坏程度大，采煤矿井和祼露的尾矿堆随处可见。开采方式以井采为主，有硐、竖井、斜井等沿山体走向展布。尾矿堆主要分布在矿井四周，多呈不规则椭圆状顺坡堆放，尾矿堆积较为凌乱，一般高2～3m，最高达4m，直径3～10m，最大达20m。矿井治理和尾矿回填、整平整治难度大。由于采煤弃渣随意堆放引起河道改向，地表水溢流对凸岸的冲蚀作用强烈，致使漫滩面积增大，低洼地多成积水塘。采煤对土地生产力的破坏程度率达80%以上，造成大面积土地沙砾化，水土涵养能力下降。矿井井口四周发育圆弧形崩滑体，地质灾害隐患大。

青海省矿山地质环境治理方法及成效

矿山地质环境治理，是一个地质学、生态学、生物学等多门学科紧密结合的系统工程。矿山地质环境问题以野外调查、分析可行性研究工作为基础，针对不同地层岩性，不同矿种(类)，不同规模，不同开采方式，产生的地质环境问题亦不同，工程治理措施和方案也不尽相同。工程治理措施和效果是解决矿山地质环境问题的关键，近年来该类项目得到了中央财政、地方财政资金来源的支持，使矿山地质环境治理工程得以实施，并取得非常大的成果。

砂金矿山地质环境治理方法及成效。通过对青海境内砂金矿区采取宜牧则牧的原则进行了地质环境治理，其主要方法为:首先是通过采取复坑平整措施将过采区高低不平的裸地整理成一定坡度(尽可能平缓)的平顺地面，以减少降水对坡面的冲蚀作用，控制水土流失。其次利用改土、客土回填等手段改善裸地的土壤状况，为没有土壤或母质的裸地坡面创造土壤环境。再通过工程措施、植物生态重建技术、利用人为工程手段或措施在植被恢复困难的裸地坡面上，为植物生长创造与其相适应的土壤环境、水分环境等一系列必要的生存条件，引入先锋群落完成地面的初期覆盖，防止该地区的侵蚀和水土流失，为本地物种的重新侵入和目标群落的形成创造前期条件。治理成效:(1)修复河道确保河流行洪畅通，减少泥石流地质灾害发生的机率。(2)原始地貌得以基本恢复。(3)恢复被破坏的草地资源，使植被覆盖率达到70%以上。

#p#分页标题#e# 采砂(石)场地质环境治理方法及成效。通过对青海东部地区采砂(石)场采取矿山地质环境治理和土地复垦相结合的治理方式，宜农则农、宜林则林的原则，采取了削方、填筑、覆坑平整、客土回填、支渠、农渠、生产路、防洪堤、人工栽植树木等多项治理措施对破坏区进行了治理。取得了以下成效:(1)基本修复了采砂(石)场及其周边的地质环境，消除了地质灾害隐患;(2)有效增加了耕地面积，提高了土地利用价值，促进了地区经济发展，将原本废弃的土地生产力破坏严重的矿山用地建设成为高效、高产、优质的耕地，治理后经济效益十分明显。

煤矿、铀矿山地质环境治理方法及成效。通过青海省煤、铀矿老矿区的地质环境治理项目的实施，采取尾矿回填、整平尾矿恢复原始地形地貌、封堵矿井、整治修复河道、地质灾害防治、人工种草、围栏封育恢复植被等多项治理措施。取得了以下成效:(1)加强洞口围岩稳定性，减少了采矿引发的地质灾害发生机率，防止出现新的偷采盗采行为;(2)基本恢复了原始地质环境，植被得到恢复，原本满目苍痍的地貌得到基本修复。

青海省矿山地质环境治理工程成果

青海省东部地区采砂场矿山地质环境治理工作始于2007年，截至2011年度财政投资投入约13500万元，综合治理面积1666．6hm2，其中新增耕地约33hm2，恢复耕地近133hm2。青海省三江源地区、内陆河江河源头区砂金矿山地质环境治理工作始于2004年，截至2011年度财政投资投入约42000万元，综合治理面积7628．1hm2，其中恢复草地近7000hm2。青海省北部煤矿矿山地质环境治理工作始于2005年，截至2011年度财政投资投入约1000万元，综合治理面积166．6hm2。从2004～2011年下达的矿山地质环境治理工程共计48项，累计投资约5．65亿，预计未来产生社会、环境、经济效益可达到投资的5倍。项目工程量超出原定计划，通过国土资源部、省财政厅、省国土厅、地方政府及国土资源部门验收，48个项目工程质量均达到优良全部通过验收。通过矿山地质环境治理工程有效增强了牧民群众保护生态环境的意识，增进了民族团结，有利于社会稳定。水土流失得到有效控制，生态环境得到明显改善，最终实现土地可持续利用，促进经济、社会、生态的和谐发展，推进社会主义新农村建设，保护人民生命和财产安全，促进生态环境与经济社会的和谐发展。

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目前的隧道施工技术，普遍都是采用的全断面开挖法，台阶开挖法，分布开挖法。

1.1全断面开挖法全断面开挖法又被叫做全断面掘进法。在隧道设计中开挖断面，从而可以在一次施工中完成开挖断面的方法。一共有三种方式开挖:新奥地利全断面开挖法、护板全断面开挖法和掘进机护板全断面开挖法。这种施工方法的操作相对简单，一般常规的工作顺序有:使用移动式钻井台车，先全断面一次钻探并进行装药，然后钻进小车返回到50m安全位置外，然后引爆，一次爆破成型，将钻孔车开往开挖面推入到位，开始钻探及爆破作业的下一个步骤。与此同时，在施工前的防水隔离层作为初期的支护，进行第二次的堆砌。这个步骤主要有两个点比较重要:一是增加了机械施工用具进行二次喷作业，通过两次的喷，可以稳定地基并且可以加速隧道施工的进度;第二是必须提前进行混凝土的铺设，并且不滞后200m。这是确保安全质量的一个重要的方法。全断面开挖法主要使用在Ⅰ～Ⅲ级围岩。全断面开挖法的工作特点:优点在于，在一个开放的地点施工，可以相对多一点的使用大型机械;只需要一次开挖，就可以进行工作，加快了工作速度，降低了工作中产生的不必要的干扰。缺点在于，施工连续性很强，需要高度的机械化用具的支持，若某部分出现问题，整体进度都会被影响。

1.2台阶法台阶法又分为正台阶和反台阶法。施工在稳定性差的岩石，整个隧道断面分为若干层，由上到下段开挖，前后各从一个小一些积极步骤形成开挖面。上部台阶的钻研作业和下部台阶的出渣可以同时进行，而使效率可以改善。之后，整个断面开挖出来后，然后由边墙到拱顶衬砌。在隧道的第一层顶部的第一个挖掘是一个弯曲的导坑，需要钻更多的井眼，以防止倒塌。导坑超前距离很短，使石碴爆破直接抛落到范围以外的坑，以减少扒碴的工作量，提高施工速度。如果岩石隧道顶部松动，应立即用临时支撑螺栓或钢拱坑，以防止倒塌。台阶法作为目前的最广泛的应用方法，缺点在于上部作业和下部作业有相互的干扰，这时候技术人员和施工人员就应该注意下部作业对上部结构的稳定性的影响。

1.3分部开挖法较为软弱的围岩不能大断面的开挖，应该采取分部开挖的方法。当前的分部开挖法有三个主要形式:预留核心土法，双侧壁导坑法，交叉中隔壁法和中隔壁法。预留核心土法主要用于五到六级的围岩隧道的施工。施工顺序主要分为:初期的人力和机械相结合的施工，在开挖拱部土体的支撑;在初期的支撑保护下，进行第二次的挖掘，这次主要是挖核心土体和下半部的土体，并且进行封底;根据现场的实际情况，再次进行二次衬砌。这类方法的施工稳定性好，施工安全。双侧壁坑导法也称为“眼镜工法”，此方法现在两遍进行挖掘，再挖掘剩下的部分。这种方法大多用在第四到五级的围岩，也是能够在大断面土质隧道的施工方法。由于这方法先是在两边施工，初期的支护由下到上，很好的解决了土体承载力的不足，这样也保护了施工的安全，控制可能到来的危险，避免出现地表下称的问题。但是这种方法实施起来很复杂，因为在这种方法的应用过程中有太多的工序，让技术人员和管理人员的工作变的复杂，会拖慢施工的进度，也会让隧道施工的成本有不必要的增加。交叉中隔壁及中隔壁法，一般都是沿着一边从上到下分两到三步完成，每当完成一部分工作时，都要进行专门的保护措施，例如安装脚手架，中隔墙的建立，支护的搭建，中隔墙需要分布完成，然后再进行另一边的隔墙的挖掘，他们的分步次数和支护形成与开挖的次数是相同的。交叉中隔壁及中隔壁法先进行开挖的那一边要及时的受到保护，完成相应的几步之后，可以开始另一边的施工，这样两边的交叉工作可以同时进行并且减少工作时间。

2复杂环境下隧道开挖施工原则

我们所知道的隧道施工，是将山体内的岩石进行挖除，与此同时，也要保持在施工过程中岩石的稳定性。在隧道施工的过程中，最最关键的一步是第一步，开挖。因为在开始施工的过程中，对于围岩的判断很重要，不仅需要因地制宜，还要拥有正确的开挖方法和过硬的技术支持。这对接下来的工作有着重要的影响。在进行隧道开挖的过程的工作中，我们遵循的基本原则就是:我们要保证首要前提是围岩一定要稳定，并且不能对围岩进行进行大规模的扰动。在这种情况下，我们才能进一步的选择挖掘方法，也能从速度方面得到突破。再考虑如何进行施工的时候，技术人员需要考虑围岩的地质条件还有变化的情况，这样的选择能够适应地质条件的变化，能够保证安全，也要考虑威严的稳定性;另一点需要考虑的就是在我们挖掘的过程中出现的意想不到的情况，要能够及时的应付，并保证部队施工进度产生影响，不会降低施工的安全性。隧道施工中，影响围岩稳定的最重要的一个因素是施工人员选择的开挖方法。所以，技术人员一般在选择前，都会进行专业性的分析，施工是否安全，是否有难度，稳定性怎么样，施工时间是多少，经济问题都会被考虑进去，这样字选择出来的开挖方法才是最恰当的。桥隧工程1922014年7期(总第115期)只有有原则的分析和综合选择的相结合，才能在如何进行隧道施工的方法上选出最佳方案，而这也是每次隧道施工都要遵守的，也是方案选择和正确解决问题的正确方向。

3结语

本文在对隧道施工方法的选择上进行了优化的选择，并且文章从多方面进行分析，通过模拟现场可能出现的情况，施工检测相结合，重点探索了在隧道施工时，围岩和支护结构的关系，应力场可能会产生的变化的规律的研究，验证了选择隧道施工方法的可行性:隧道施工过程中，相关人员测量出的数据都是对施工的一种反射，他们之间是有着相互联系的，并且他们的变化也是有规律的。对于测量的结果，我们做要做的分析就是联系实际，通过当地的时间，空间的变化的发展来分析，只有将我们所收集到的不同的数据进行一定的分析，不考虑偶然因素，就能在隧道的施工和建设中取得更好的进步。

在进行复杂地质条件下的隧道施工过程中，利用不同的分析方法，对施工所要选择的方法进行优化，这样就可以确定施工的最合适，最安全的方案。复杂的地形的存在，是施工道路上的一个很大的阻碍。通过立体的分析和研究，能够研究出所要开挖的隧道的实际情况和特点，也可以更加客观的，真实的还原施工过程中可能遇见的问题。在对施工方法进行取舍的过程中，可以通过方案的结合来优化我们的选择。死板永远不可能取得好的结果。通过层次分析和综合模糊评判评价隧道施工，是现在和未来在选择隧道施工方法的一个很好的发展的大方向。

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(一)地质环境质量评价

1．地质环境质量标准

确定地质环境质量的标准是地质环境恶的易发程度和良的易开发程度两个方面。结合勘查区的实际情况，综合考虑对环境影响较大的因素，这些因素是潜水位埋深、富水性、煤层埋深、植被覆盖率、沙漠化土地类型、水土流失强度和水质，划分为地质环境质量良好区、较好区、中等区、较差区四个等级。

2．地质环境质量结果

该区内，上部主采4－1煤层埋深211．58m－589．20m之间，以良好型为主;潜水位埋深恶化型为主，富水性以恶化型为主;植被覆盖率25%～70%，以较好～良好为主;水质一般较好;土地沙漠化类型及水土流失强度以中等－较好为主，因此，评价区地质环境质量综合评价的结果总体以中等至较好类型为主。

(二)主要环境地质问题防治措施

防治环境恶化必须以开发煤炭资源为核心，“防”和“治”相结合，以“防”为主。

1．水土流失

施工前编好水土保持方案;固定施工便道，减少对沙土植被破坏;煤炭开发造成的开挖面、取土面、施工场地等破坏原有地表植被，用完后及时种草，合理规划煤矿弃土堆放、排渣等，充分利用天然洼地铺放弃渣，植树种草。对工业场地、居住区采取工程措施与生物措施相结合。加强植树、种草，减少裸地面积，缩小风蚀水蚀面。在防治重点上基建阶段适当加大治理力度，生产阶段侧重于管理维护，应统一规划，分期实施，逐渐形成坡林草、沟坝堤防护体系。煤层开采时，增多增大预留保安柱，以减少导水裂隙带的高度，使地下水不受到较大影响;使用井下排水灌溉农田和人工草林地，以弥补由地裂缝潜水位下降对地表植被生长造成的影响;建议采用水砂胶料充填法采煤或留设相应的安全煤柱，以减少甚至不发生地表变形为目的，保证区内的水源地不受到破坏。

2．矸石堆放

矸石尽可能放置于未有地下水存在的低洼处。谨防矸石自燃，减少残煤量，在排矸石过程中及时洒水以免扬尘，对大气环境造成影响。积极做到矸石再利用和资源化。据西安煤研院《煤矸石肥料研制试验报告》和国外资料介绍，适宜研制肥料的煤矸石为炭质泥岩、粉岩和页岩类，在这类岩石中，一般有机质含量为20%－39%，pH值5．7－7．1，氮含量为0．20%－0．33%，并含有植物生长所必需的微量元素(B、Cu、Zu、Mn、Mo、CO等)，这些含量要比矿区相对贫瘠的土壤含量高得多;作为公路、铁路筑路路基铺垫材料，国内鹤壁矿区利用煤矸石修筑专线铁路路基17km效果好，公路路基在各矿区都曾采用过;作为水泥、制砖的原料、燃料，代替黏土和燃煤;利用煤矸石提取和生产化工产品;煤矸石中的热能资源(矸石发热量6．7MJ/kg－8．39MJ/kg)，可作为沸腾炉燃料用于发电等。

3．水质污染

把煤炭资源的合理利用，生产过程中的废水、生活垃圾、矿坑水等建立水污染综合治理规划方案，加强水资源的回收再利用，合理利用环境自净能力及净化后的污水，加强人口比较集中地区污染源的控制，压缩污水排放量。

4．煤炭洗选废水的防治

对于井筒及矿坑中的较为洁净的水另行修仓储存，作适当处理后即可作为生活饮用及工业用水;对生活废水及井下排水投加混凝剂沉淀或采用系统工艺沉淀池进行沉淀后回用或排放，既做到水资源化，也避免了水循环污染。充分利用当地丰富的风积沙，它不仅具有透水能力，且具有吸附性的作用，故可利用它实现对污染水的净化。

二、结语

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关键词：地质环境；灾害；突出；严重；问题研究；分析

1我国地质环境和灾害突出和严重性

我国环境地质和灾害地质极为突出和严重，而且有日益恶化之势。例如我国在经济调整增长的同时，灾害的损失也日渐增大。1989年，灾害损失525亿元，1990年为616亿元，1991年达1050亿元，占国民生产总值的1/6。如不考虑物价上涨因素，灾害所造成的经济损失增长1990为17．33％，1991年高达70．45％，问题严重，不容忽视。

要把保护地质环境，减轻地质灾害工作看作是创造财富的工作，其在社会发展中的作用与地矿勘查工作相同。

水资源的开发利用和合理调配是今后我国值得注意的重大问题。此外，地下水日益短缺，水质不断下降，过量开采还引起地面沉降、海水入侵等一系列地质灾害。土地利用不当，带来了水土流失、石漠化和沙漠化问题。一些跨世纪的重大工程，对区域的生态平衡和环境也存在着巨大的影响。因此，开展地下水资源和地质环境研究对我国经济发展和社会稳定具有重大意义。

这方面的研究工作：一是要围绕重要经济区和国土整治区、重要城市、重点工程项目、重要交通干线和重点矿山，开展地下水资源合理开发利用和科学管理水资源与环境协调发展、区域地壳稳定性、地质灾害预测与防治、地质—生态环境效应、污染的防治等方面的研究，为合理利用水资源、改善和保护环境、减轻地质灾害、促进经济建设和社会发展服务；二是加强区域地质—地球化学环境、生物地球化学特征、生态效应与系统控制，为人类健康与发展农业服务。

2我国地质环境和灾害问题研究分析

由于我国地质环境和灾害问题突出，除继续密切结合国土开发整治和国民经济建设需要，进行完善地质环境区划和区域评价，加强发展地质环境和地质灾害监控—预报—减轻系统以外，要重点开展以下几个领域的工作：

2.1干旱地区水资源的调查开发利用与保护研究我国干旱区面积占全国面积1/4以上，主要包括新疆大部，内蒙古、甘肃、青海西部、宁夏等，降水量不足200毫米。这里，土地资源、矿产资源飞能源和气候资源都比较丰富，农业、工矿业发展潜力比较大，但发展中的最大制约因素就是水资源问题。因此，加强西北干旱地区水资源的开发利用与保护研究，具有开发西北超前的战略研究意义。

2.2我国西南岩溶石山生态环境治理与农业持续发展试验基地研究我国西南六省岩溶区是世界上最大的联片岩溶区，是我国重要能源和有色金属基地。然而近年来石漠化发展速度很快，生态恶化，人民生活贫困，是我国当前最贫穷的地区之一，严重制约了当地经济、社会发展，甚至还会威胁到长江、珠江中下游的生态平衡和发展。西南岩溶地区又是我国四大生态脆弱带（黄土、沙漠、红壤土、岩溶）之一，过去国家对其它三个类型的研究，已有较大持续的科技投入，有力地推动了对它们的治理。但对岩溶区，仅“六五”期间组织过一次以治水为主题的攻关，而在基础问题上无重大投入。

为了尽快改变岩溶山区落后面貌，要在这一地区选出的基础问题和应用问题开展多学科、多部门的综合治理试验基地研究，为岩溶石山治理、资源的合理评价开发、促进西南地区持续发展提供可靠的科学基础，对全区乃至全球岩溶石山治理都可起示范作用。

①岩溶地区四层圈之间相互作用规律（碳、水、钙及其它元素环）。②西南岩溶石山的形成演化与人地协调发展关系研究。③岩溶地区资源形成机理和分布规律。④岩溶生态系统的类型、展布规律与经济开发关系。⑤岩溶地区石漠化的形成条件飞机理和演变过程。⑥岩溶石山区人口、粮食、环境、经济持续协调发展战略。

2.3东部沿海地区环境与灾害监测、预报和防治系统研究东部沿海地区作为我国经济改革的窗口，近十几年来获得了迅速的发展，成为我国一个重要而又独特的经济区域。但是，不能不看到，随着沿海经济建设的迅猛发展和对海洋资源的大规模开发，也带来了日益严重的环境问题和灾害的激发，自然环境正在进一步恶化。

20世纪70年代以前，我国只有零星的地区发生海水入侵。随着沿海开发，大量超采地下水、海水入侵范围不断扩大，辽宁、河北、山东、江苏、广东等省的沿海城市均出现了不同程度的海水入侵。北方城市尤为严重，如胶东湾海水入侵速度已从每年数十米增加到每年401米，入侵范围达627平方公里。海水入侵使陆地上的淡水资源遭到破坏，更加剧了水荒。同时，使大片土地变成盐荒地，仅山东莱州地区因海水入侵造成的工农业损失累计就高达50亿元。过量开采地下水造成的另一灾害是地面沉降。我国东部沿海地区已近20座城市出现地面沉降，上海、天津两城市最大累计沉降量达到263厘米左右，位于长江三角洲的苏州、无锡、常州、嘉兴、肖山地区已发展成数千平方公里的沉降带，沧州、保定等地的城市地面沉降达2000平方公里。地面沉降使一些民用建筑破坏，地下管道断裂，加大了海水入侵和内涝积水的危害。

人工采砂、淡水截流、乱采乱挖珊瑚礁和砍伐红树林造成海岸的侵蚀，如海南清兰港沿岸，近十年来海岸线后退了150～200米。海岸侵蚀使海岸建筑、土地资源、旅游资源遭到破坏，威胁到港口、码头的安全。

在我国海岸带上的一些城市、港口、海湾出现了不同程度的环境污染，有的地区甚至相当严重，大大超过了国家标准。污染不仅给渔业、盐业、旅游业造成损失，而且诱发赤潮灾害的发生。近年来，我国赤潮发生频率增高，每年数十次，给生态环境、渔业生产带来破坏，也威胁到人民身体健康。

特别需要指出的是，沿海地区灾害造成的损失有日益增长的势头。据统计，由海洋灾害造成的损失，20世纪50年代平均每年不足1亿元，80年代初期平均每年5亿元，1992年则高达100多亿元。在某种程度上，海洋灾害已成为制约沿海经济发展的因素之一。

沿海地区在国民经济建设中占有举足轻重的地位，沿海开发正显加速发展态势。而我国海岸带从北向南跨越了不同的古板块，地质环境相当脆弱复杂，一旦遭到破坏，要花很大财力和物力才能恢复。面对这种情况，除了加强对沿海地区开发的综合管理，建立健全资源、环境合理开发、综合利用和保护的法规体系，处理好资源、环境和建设的关系以外，要加强对该区环境与灾害监测、预报和防治系统的研究程度，力求控制重大地质灾害的突然发生和严重危害，减轻地质灾害造成的损失；另一方面，深入研究各类地质灾害的形成机制和发生、发展规律，研制和推广主要地质灾害的调查方面的监测、防治技术。通过这一地区的研究，为全国各地区环境、灾害监测、预报和防治，为减轻地质灾害积累经验提供依据。

2.4地表过程与土地的可持续利用研究最近国际地科联为了参与并推进《21世纪议程》的开展，成立了环境规划和管理地质学专门委员会（COGEOENNIRONMENT），以便更充分地发挥地质学在环境保护中的重要作用，提高公众和决策者对地学在有效地管理和保护环境及其资源的重要性认识。最近，该委员会向环境问题科学委员会（SCOPE）提出开展《地表过程与土地持续利用》研究的建议，作为地科联参加持续发展工作的一个项目，以便在国土利用和规划中发挥地质学家的作用。

最近一系列研究表明，地表过程对土地状况有着极大的影响，它们可以限制或增强土地利用变化和工程建设的可能性。据国际地科联主席W．S·法伊夫（1993）研究，全球表层土壤的年损失率达0．7％，水土流失产生严重地质生态后果甚至已超出粮食供应本身的问题。我国不少地区水土流失的情况日趋严重，不仅使土壤厚度变化剧烈，而且造成土壤养分降低，土质变差。为了协调和持续发展，我们应从对各种地表过程研究入手，并定量评价水土流失现状，进而提出地质上的治理措施和方案，以便探索不同类型地区的地表过程与生态系统和农业持续发展的关系，使土地能为人类的繁荣和社会发展而得到持续的发展。

2.5城市废物的地质安全处置研究目前，城市规模不断扩大，人口集居密度不断提高，从20世纪50年代到20世纪80年代，城市人口由0．6亿增加到2．2亿，城市废物迅速增长。据1985年粗略统计，仅我国城市垃圾量年产已达5188万吨，其增长率超过10％，预计现在年产量已达到1亿多吨。我国城市废物排放量大，而且集中，不但至今基本上未得到妥善处置，而且其数量有大幅度增长趋势，对大气、地表水和地下水的污染非常严重。此外，我国核废料的安全地质处置，特别是高放射性核废物的安全隔离还是一项艰巨的任务。为此，地质学家要与其它自然科学家一起，研究城市废物的地质安全处置技术和方法，实现废物的安全处置。

2.6化学定时炸弹与人类的生存和健康人类活动对地球环境的影响日益加剧。因此，协调人地关系，探讨人地作用机理，揭示人类生存与环境之间的内在联系，已成为维护人类继续繁荣和不断发展的关键，并开始成为人类认识地球新的出发点和突破口。

根据最近国内外的许多研究，人类作为一种重要的地质营力所引起的环境剧变，特别是化学定时炸弹效应，不仅超过自然变率，而且已危及到人类本身的健康和生存发展。许多专家认为，当今人类疾病90％以上与微量元素有关，许多疑难绝症和大面积的地方病都与人体微量元素失衡有关，而人体必需的微量元素只能由体外汲取。因此，地球化学环境背景对人类生存的健康至关重要。对它的研究不仅有理论意义，而且具有非常现实的意义。

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地质勘查项目从立项审查、设计编制到项目实施等一系列过程中应该严格遵守环境保护规范，防止污染及其他环境公害，实现并且促进社会经济可持续性发展。要强化保护矿山生态环境的意识，加强对项目承担单位、施工单位、勘查人员、以及监理单位进行地质勘查工作环保的培训教育，让环保意识深入人心，真正做到“环保勘查”与“绿色矿业”。

2加强地质勘查工作中环境保护的监管力度

加强环境保护的监管力度，需要各个相关部门的通力合作。国土资源部门从源头把关，从项目立项到审批、验收都认真负责；监理单位也应在施工现场全方位的跟踪检查；地方环保部门也应对项目实施的全过程进行监督检查。相关单位将环评作为一个项目达标与否的重要参数，这样地勘实施单位能真正重视环保工作的重要性，从而建立起三位一体的环境保护监管体系。

3全面推广更先进更环保的地质勘查方法

今后我区地勘单位应响应中国地调局要求，在地质勘查过程中将用小型取样钻来代替探槽、浅井等山地工程。大家都知道探槽、浅井施工起来费时费力而且会对山体造成次生破坏，本已很完整的山体经施工后会变得满目疮痍，非常难看，如不及时回填则会加剧水土流失等环境问题，有时牲畜不小心掉入其中时有伤亡，老百姓对此也怨声载道。随着国民对环保意识的增强，这种老旧与现代地质勘探方法严重不符的技术手段应逐步放弃，全面采用更先进更环保的地质勘查方法。如：物探、化探、钻探、遥感等技术手段。

4谨慎选择行驶路线

在野外进行地质勘查时，要谨慎地选择所经过的道路。由于地质勘探一般选择在荒漠或是草原等植覆盖较差的地方，车辆的行驶可能会对地表植被造成较大的破坏。因而在地质勘探队伍车辆行驶时，应尽量选择牧民的转场公路作为进出的通道。并且应该尽量选择相同的车辙行驶，尽量减少对草场的碾压；对于进入无人区等人烟稀少的区域，可以考虑多选择干燥的地区，选择不同的路线往返，减少对草场的破坏，便于草场植被的自我恢复。

5加强对勘探营地垃圾的管理

在某一矿区进行地质勘查工作相对来说是一个较长的周期，需要在此扎营驻地，应该将营址选择在与水源较近或者是可以钻井的区域，这样可以减少塑料水管的使用。在此期间，除了做好地质勘查工作外还有一项非常重要的工作，那就是加强对营地生活垃圾的管理。首先要做好垃圾分类管理，将垃圾分为可降解与不可降解的两类。对于可降解的垃圾，将其埋至1．5米左右的深坑中让其慢慢生成肥料，需要注意的是所有的垃圾处理设施以及埋坑都应该远离河流及水井等水源地；对于不可降解的垃圾则放置好，等到勘探工作结束后运回最近的县城，县城环保局将会用规范的方法统一进行处理。其次做好废水的处理，应该将吃饭、洗澡等所用的废水引入到专门的处理池中。

6做好矿区地形、地貌的恢复与复垦工作

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关键词:东北;老工业基地;法治环境

Abstract:RevitalizingtheoldindustrialbaseinNortheastChinaisasystemizedprojectthatneedscomprehensiveschedulingandcoordinationwithapowerfullaworderrulingenvironmentprovidedtoguaranteeandprotectitssuccessHowtoassessthelegalstateoftheoldindustrialbasesinnortheastChina?AccordingtotheinvestigationmadeinacertaincityinNortheastChina,itwasrevealedthattherearestillsomeproblemsintolerableinrespecttolaworderrulingthoughtheprojectismakingremarkableheadway,suchasthearbitraryadminitrationaction/interests,weakenedadministrativesupervision;lowquality/efficiencyoftrialandinadequatejudicialsupervisionAlaworderrulingenvironmentisthereforeneededsourgentlybecauseofthenearubiquityoflaworderrulingactionsalongwiththerapidprocessofmarketizationwhichisanintegralpartoftherevitalizationToprovidesuchanenvironment,thelocallegislationshouldbestrengthenedwithappropriatelocaldecrees,regulationsandrulesissuedtimelyMorever,itisnecessarytorequirestrictlyalladministrationstoenforcethelawandformasoundmechanismforjudicalaffairswithallrelevantofficials/staffeducatedtoabidebythelaw.

Keywords:NortheastChina;oldindustrialbase;laworderrulingenvironment

东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

一、振兴东北老工业基地离不开

良好的法治环境

在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。

其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。

第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。

第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。

第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。

综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。

二、现实状况要求加快法治

环境建设

如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。

为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。

1行政执法的现状分析

(1)近年来该市行政执法的改进和取得的成绩

在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。

(2)行政执法的问题和不足

由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。

2司法现状的分析

(1)近年来该市司法改革取得的成绩

在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。

(2)司法实践的不足和问题

一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。

二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。

三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。

四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。

三、加强法治环境建设应重视和

着力解决的几个问题

法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。

1努力做好地方立法工作

(1)对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。

(2)对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。

(3)对于国家目前尚未立法,现实又迫切需要强制性规范来调整的,深化改革过程中所出现的新的法律关系,应加以研究,适时制定出新的法规、规章。这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系,解决矛盾和冲突,做到有章可循,还有利于为国家的立法进行有益的探索,为制定全国性的法律奠定基础。当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性,应避免盲目性,既要探索,又要稳妥;要符合宪法精神和其他法律精神;要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。

2努力建立执法、司法机关的良性工作机制

如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。

(1)关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。

第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。

第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。

第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用；还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。

(2)关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。

(3)关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。

(4)关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。

(5)关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。

3进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识

法治宣传教育是一项长期任务,尽管近年来各级国家机关为此做了大量的工作,但还不能满足于已有成就,面对现代化建设的要求和老工业基地改造振兴的实际,法治教育仍需加强。首先,在对教育对象的法律认知程度的评估上,应坚持客观和实事求是的态度。从总体上评价,广大人民群众的法律意识逐年增强,对法律的本质、功能和作用的理解逐渐深化,对法律的应用趋于理性。同时,不同主体的法律意识是不同的,法治教育应因人施教,突出重点。其次,在教育内容上,既要对有些法律进行重复性教育,又要注意对新颁布的法律的宣传教育。曾经进行过的教育,如宪法、刑法、民法、婚姻法等,虽然曾是法治教育的重点,但由于教育对象的不同,教育时间较久而导致有效性弱化等,对于有些教育对象,仍有继续教育的必要。对于新颁布的法律,或者修改后重新颁布的法律,应当有重点地选择与教育对象和现实社会生活关系密切的法律作为宣传教育的重点。

篇9

关键词:东北;老工业基地;法治环境

东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。

一、振兴东北老工业基地离不开良好的法治环境

在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。

振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。

首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。

其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。

第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。

第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。

第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。

综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。

二、现实状况要求加快法治环境建设

如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。

为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。

1行政执法的现状分析

(1)近年来该市行政执法的改进和取得的成绩

在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。

(2)行政执法的问题和不足

由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。

2司法现状的分析

(1)近年来该市司法改革取得的成绩

在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。

(2)司法实践的不足和问题

一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。

二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。

三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。

四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。

三、加强法治环境建设应重视和着力解决的几个问题

法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。

1努力做好地方立法工作

(1)对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。

(2)对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。

(3)对于国家目前尚未立法,现实又迫切需要强制性规范来调整的,深化改革过程中所出现的新的法律关系,应加以研究,适时制定出新的法规、规章。这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系,解决矛盾和冲突,做到有章可循,还有利于为国家的立法进行有益的探索,为制定全国性的法律奠定基础。当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性,应避免盲目性,既要探索,又要稳妥;要符合宪法精神和其他法律精神;要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。

2努力建立执法、司法机关的良性工作机制

如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。

(1)关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。

第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。

第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。

第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用；还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。

(2)关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。

(3)关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。

(4)关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。

(5)关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。

3进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识

法治宣传教育是一项长期任务,尽管近年来各级国家机关为此做了大量的工作,但还不能满足于已有成就,面对现代化建设的要求和老工业基地改造振兴的实际,法治教育仍需加强。

首先,在对教育对象的法律认知程度的评估上,应坚持客观和实事求是的态度。从总体上评价,广大人民群众的法律意识逐年增强,对法律的本质、功能和作用的理解逐渐深化,对法律的应用趋于理性。同时,不同主体的法律意识是不同的,法治教育应因人施教,突出重点。

其次,在教育内容上,既要对有些法律进行重复性教育,又要注意对新颁布的法律的宣传教育。曾经进行过的教育,如宪法、刑法、民法、婚姻法等,虽然曾是法治教育的重点,但由于教育对象的不同,教育时间较久而导致有效性弱化等,对于有些教育对象,仍有继续教育的必要。对于新颁布的法律,或者修改后重新颁布的法律,应当有重点地选择与教育对象和现实社会生活关系密切的法律作为宣传教育的重点。